○ 羅家為

村民自治是我國(guó)民主政治制度的重要體現(xiàn)和標(biāo)志。1980年2月，中國(guó)第一個(gè)由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村產(chǎn)生，1981年下半年，中央調(diào)查組對(duì)這一實(shí)踐成果給予了充分的肯定，1982年“村民委員會(huì)”這一組織形式被寫進(jìn)了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)，確立了村民委員會(huì)是群眾性自治組織的法律地位。可以說，從上世紀(jì)80代初期到現(xiàn)在，我國(guó)村民自治從基本普及到全面展開，從推進(jìn)“四個(gè)民主”到開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，其制度體系初步確立，自治組織逐步健全，民主形式更加多樣，初步形成了層次多樣、形式多樣、內(nèi)容廣泛、規(guī)范性與多樣性相結(jié)合的村民自治制度體系。為此，本文以H省村委會(huì)換屆選舉為樣本，對(duì)我國(guó)村民自治做一些觀察與思考。

一、法律制度應(yīng)然價(jià)值逐步完善，選舉操作實(shí)然價(jià)值有待強(qiáng)化

村民自治的法制建設(shè)呈現(xiàn)著從無到有，從試行到正式應(yīng)用，從不完善到逐漸完善的過程。1982年新修訂的憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！钡谝淮我試?guó)家根本大法的形式明確規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)、任務(wù)、地位和作用。此后，六屆全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，以國(guó)家法律的形式確立了村民自治的原則，并對(duì)相應(yīng)的組織形式做出了具體的規(guī)定。隨著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，為了進(jìn)一步完善村民自治制度，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第5次會(huì)議通過了修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。此次修訂明確規(guī)定了村民自治民主選舉的一些操作性程序以及民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的參與辦法，規(guī)范了村民自治的發(fā)展，維護(hù)村民的政治權(quán)利。在此背景下，各省紛紛出臺(tái)相應(yīng)的村委會(huì)選舉辦法，村務(wù)公開、村規(guī)民約等一系列的法律法規(guī)。H省為了保障農(nóng)村依法實(shí)行村民自治，維護(hù)村民合法權(quán)益，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，結(jié)合自身實(shí)際制定了《H省村民委員會(huì)選舉辦法》，經(jīng)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議修訂通過并實(shí)施；各地也制定了地方性相關(guān)法律法規(guī)和暫行條例。

無論是國(guó)家還是各省市自治區(qū)都積極推進(jìn)了村民自治的法制建設(shè)，但在H省的實(shí)際操作中，還是存在民主選舉操作不規(guī)范，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督流于形式等問題。一方面，民主選舉操作不規(guī)范，在選舉過程中委托票的設(shè)置流于形式、管理混亂、存在違背委托人意愿的情況，村民代表和村民選舉委員會(huì)中婦女代表的比例與法律法規(guī)相違背，流動(dòng)票箱的設(shè)置不利于加強(qiáng)監(jiān)督，選區(qū)的劃分一定程度上可以操縱結(jié)果，候選人的提名、選舉遭到宗族勢(shì)力的干擾等等。另一方面，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督流于形式，一是當(dāng)前村莊社會(huì)呈現(xiàn)一種原子化的狀態(tài)，處于從集體化時(shí)期的分工協(xié)作相互關(guān)聯(lián)向承包制實(shí)行后的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”的生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變時(shí)期,村莊既沒有了體制性的維系力量，也恢復(fù)不了傳統(tǒng)的維系力量，日益喪失行動(dòng)能力的趨勢(shì)和過程。[3]在此背景下，村民參與意識(shí)比較薄弱，主要還是一種動(dòng)員民主。二是當(dāng)前村民自治呈現(xiàn)出精英治理、富人治村的格局，由于我國(guó)鄉(xiāng)村民主化發(fā)展程度有限，促使精英治理成為鄉(xiāng)村自治過程中的必然。[4]普通村民既沒有參與意愿也沒有參與能力。此外，民主管理、民主決策受到地域以及社會(huì)流動(dòng)的影響，實(shí)行起來比較困難；當(dāng)前的村務(wù)監(jiān)督和村務(wù)公開體系不夠健全導(dǎo)致民主監(jiān)督流于形式。

二、村民民主權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)，自治能力有待提高

村民民主權(quán)利意識(shí)對(duì)于村民自治具有重要的影響，直接關(guān)系著村民能否積極參與到村民自治的實(shí)踐中，確保村民自治真正成為一項(xiàng)基層群眾自治制度。從觀察的情況來看，H省村委會(huì)換屆選舉工作人員組織相關(guān)人員向村民宣傳村民自治，一方面向大家詳細(xì)講解村民自治的內(nèi)容、目的、意義等具體問題；另一方面對(duì)村民進(jìn)行村民自治相關(guān)法律法規(guī)的普及；此外，在通過廣播、布告欄以及傳單的形式進(jìn)行傳播時(shí)，也會(huì)開展一些民主活動(dòng)，針對(duì)村集體發(fā)展事務(wù)，讓大家獻(xiàn)言獻(xiàn)策，加深了村民對(duì)于自治制度的了解；民主意識(shí)開始覺醒并不斷增強(qiáng)。從村民參與選舉活動(dòng)的情況調(diào)查來看，一是選民登記情況良好，甚至一些村在不設(shè)置委托票的情況下實(shí)現(xiàn)了參選率達(dá)到70%以上。二是村民都非常重視選舉的操作程序，尤其是在競(jìng)爭(zhēng)激烈的村莊，村民尤其重視選舉的規(guī)范性；少數(shù)村莊因?yàn)檫x舉細(xì)節(jié)沒有做好，落選村民置疑要求推翻原有結(jié)果重新選舉。此外，村民參與選舉會(huì)議和提名推薦候選人的活動(dòng)比較積極，而對(duì)于部分違反民主原則的活動(dòng)則較少參與，由此可知，村民民主意識(shí)有所增強(qiáng)。

然而，村民對(duì)法律法規(guī)的了解比較淺顯，在實(shí)踐中不能很好的應(yīng)用，在村集體事務(wù)中很少能提出建設(shè)性意見。從村民對(duì)村“兩委”成員了解程度的調(diào)查來看，仍然有相當(dāng)一部分村民對(duì)于村干部不了解，甚至不知其姓名。其中3.9%的村民認(rèn)為村干部與村民無關(guān)，5.5%的村民是不關(guān)注村里面的事情，15.4%的村民認(rèn)為村干部基本不到群眾中來，3.7%的村民是常年在外，對(duì)于村里面的事情并不了解。村民的自治能力主要受制于三個(gè)方面：一是村民自身的科學(xué)文化素質(zhì)，總體上，我國(guó)農(nóng)民的受教育程度不高；在此次對(duì)于600名村民的調(diào)查中，有34.8%的村民文化水平在初中以下或者是文盲。在選舉過程中，部分村民連自己的名字都無法書寫，有的選民直接讓代寫人隨意填寫候選人。二是村民對(duì)村組法以及選舉辦法處于一知半解的狀態(tài)，不能懂法、守法、用法，在法律監(jiān)督方面尤其滯后。三是部分村民代表或者黨員長(zhǎng)期不在戶籍地，連最基本的村民代表大會(huì)以及黨員代表大會(huì)都無法參加，對(duì)于村里面的事務(wù)漠不關(guān)心。

三、民主選舉發(fā)展迅速，民主治理有待推進(jìn)

村民自治民主選舉發(fā)展迅速，H省在第五屆村委會(huì)換屆選舉中，共有 1359個(gè)村的換屆選舉延遲到2003年1月至3月底完成；其中，未按期完成換屆選舉村數(shù)較多的有：S市746個(gè)，Y市254個(gè)，J市273個(gè)。相比較而言，第九屆村“兩委”換屆選舉工作9月啟動(dòng)以來有序推進(jìn)。截至2014底，全省換屆的25051個(gè)村中，已完成換屆有23872個(gè)，占95.3%；在已完成村“兩委”換屆選舉的村中，一次性選舉成功的有23819個(gè)，占99.78%；已建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的有20943個(gè)，占87.7%。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，H省2014年的村委換屆選舉是比較成功的；也證明了H省在村委會(huì)換屆選舉上面花了不少功夫。村民自治的四個(gè)形式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，筆者認(rèn)為，民主選舉只是村民自治的起點(diǎn)，也是村民行使民主權(quán)利的起點(diǎn)。選舉后的民主管理、民主決策、民主監(jiān)督才是村民自治的重頭戲。

雖然H省的村委會(huì)換屆選舉非常成功，但是在選舉成功的背后也隱藏著部分社會(huì)矛盾。調(diào)查顯示，有18.4%的村民認(rèn)為選舉出的村干部不太能代表群眾利益，5.2%的村民則認(rèn)為選舉出的村干部完全不能代表群眾利益，這在訪談中也得到了印證。一些村干部雖然是村民選舉出來的，但是在后續(xù)的村莊治理中卻不能很好地處理村莊公共事務(wù)、維護(hù)村民的利益，部分村民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上訪，利用選舉要求解決個(gè)人問題。村民萬某說：選舉時(shí)是孫子，選舉后成了大爺，村里面的事情我們根本無權(quán)過問。因此，當(dāng)前村民自治亟需由民主選舉走向村莊的綜合治理，保證村民政治參與的常態(tài)化。

四、基層自治組織不斷成熟，外部介入有待協(xié)調(diào)

隨著國(guó)家的放權(quán)以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)組織的發(fā)育逐步加快。首先，村民委員會(huì)，作為村民自治主體的主要組織，己經(jīng)從最初的簡(jiǎn)單的幾個(gè)人，到現(xiàn)在全體村民經(jīng)過合法選舉產(chǎn)生并代表本村人民管理事務(wù)的自治組織，得到了長(zhǎng)足發(fā)展。其次，民間社會(huì)團(tuán)體的興起也使更多的社會(huì)非政府組織關(guān)注和參與到村民自治中，在很大程度上推動(dòng)了村民自治的發(fā)展。近年來民辦學(xué)校、幼兒園、敬老院和醫(yī)院等組織有了很大的改善；家族、鄰里組織、互助組織以及娛樂組織等呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，截止2013年底，我國(guó)自治組織單位數(shù)達(dá)到了68.3萬個(gè)，村民委員會(huì)單位數(shù)58.9萬個(gè)；自治組織成員數(shù)280.7萬，村民委員會(huì)成員數(shù)232.3萬個(gè)；H省民政廳統(tǒng)計(jì)公布顯示，H省2014年社會(huì)團(tuán)體11686個(gè)，民辦非企業(yè)組織14255個(gè)，基金會(huì)77個(gè)，村委會(huì)組織達(dá)到了25464個(gè)；并在建章立制、權(quán)力保障方面取得了重大進(jìn)步。

雖然以村委會(huì)為代表的農(nóng)村基層自治組織不斷發(fā)展和成熟，但是在發(fā)展過程中也遭遇了多方的干預(yù)。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在“鄉(xiāng)政村治”體制下，事實(shí)上存在著由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行使的行政權(quán)和由村民自治組織行使的自治權(quán)的二元權(quán)力格局；這兩種權(quán)力作用于鄉(xiāng)村社會(huì)時(shí)，由于諸多原因往往會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾甚至沖突。[5]由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著基層治理的責(zé)任并且上級(jí)政府將農(nóng)村社會(huì)是否穩(wěn)定作為其治理績(jī)效的一個(gè)考評(píng)指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)完成上級(jí)政府賦予的任務(wù)經(jīng)常插手自治事務(wù)。在選舉過程中，支持自己在村莊的代理人與村民自治的代理人參與競(jìng)爭(zhēng)選舉現(xiàn)象；選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多種場(chǎng)合有意無意地為自己的代理人做宣傳。其次是開發(fā)商，改革開放以來，中國(guó)社會(huì)就逐漸進(jìn)入了一個(gè)加速的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，而農(nóng)村更是處于一個(gè)高速轉(zhuǎn)型和變遷的中心。由于利益的驅(qū)使，村民自治根本難以招架政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，征地拆遷逐漸推向近郊村莊，開發(fā)商在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引介下進(jìn)入村莊，違背村民土地流轉(zhuǎn)意愿；或者與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)相互合作進(jìn)行暗箱操作，對(duì)村民自治產(chǎn)生了巨大的沖擊。

五、自治主體趨于開放流動(dòng)，主體資格有待明確

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)正在發(fā)生深刻的變化，隨著土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)流動(dòng)的加速,農(nóng)村社會(huì)從靜止、封閉向開放和流動(dòng)轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)村莊的地域邊界、人口邊界、組織邊界和階層邊界發(fā)生了巨大的變化。改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，社會(huì)流動(dòng)頻繁，尤其是農(nóng)村人口大量流向城市，出現(xiàn)了大量的空心村。根據(jù)《2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)農(nóng)民工總量為27395萬人，比上年增加501萬人，增長(zhǎng)1.9%。其中，外出農(nóng)民工16821萬人，比上年增加211萬人，增長(zhǎng)1.3%；本地農(nóng)民工10574萬人，增加290萬人，增長(zhǎng)2.8%。從此次觀察情況來看，各個(gè)村莊都出現(xiàn)了不同程度的社會(huì)流動(dòng)。在一些資源條件良好，工業(yè)企業(yè)發(fā)達(dá)的村莊社會(huì)流動(dòng)規(guī)模稍微小一些；一些產(chǎn)業(yè)空心村、資源貧乏村出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動(dòng)。

農(nóng)村人口的流動(dòng)轉(zhuǎn)移了農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)力，增加了農(nóng)民的收入，村民利用務(wù)工所得建起了樓房。但是，在一些人口流動(dòng)規(guī)模大的村莊，村莊青壯年幾乎全部外出務(wù)工，留下的都是老弱婦孺，這些群體要么沒有參與資格，要么沒有參與能力，村民自治實(shí)際上淪為村委會(huì)與黨支部的自治。并且，由于人口的頻繁流動(dòng)，造成了農(nóng)村自治主體的缺位和越位，自治主體難以明確。在選民登記中容易出現(xiàn)重登、漏登的現(xiàn)象，委托票管理混亂，不利于維持選舉的公平公正。自治主體資格的缺位主要表現(xiàn)為在校學(xué)生、不能行使選舉權(quán)利、人在戶不在、投靠親戚、外出務(wù)工、年老體弱、依法服兵役、監(jiān)獄服刑、嫁娶這些群體。如何落實(shí)這一部分村民的政治權(quán)利是當(dāng)前面臨的一個(gè)難題。此外，村委會(huì)換屆選舉中，在一些流動(dòng)人口規(guī)模較大的村莊，這部分人的選票容易被操縱利用，當(dāng)成利益來交易，助長(zhǎng)了賄選買票的氣焰，影響了村委會(huì)換屆選舉的公平性和公正性。

六、傳統(tǒng)自治紐帶逐漸解體，現(xiàn)代鄉(xiāng)村自治文化有待建構(gòu)

隨著我國(guó)工業(yè)化的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，社會(huì)由封閉走向開放流動(dòng)，對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)村落的自治紐帶產(chǎn)生了巨大的沖擊。李培林指出，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城中村和近郊村落受到工業(yè)化、城市化和非農(nóng)化的影響，血緣和地緣關(guān)系逐漸淡化與消解，社區(qū)邊界將最終解體，村落走向終結(jié)。然而，從當(dāng)前村莊變化的實(shí)際來看，村落走向終結(jié)似乎言過其實(shí)；筆者認(rèn)為，當(dāng)前村莊正在經(jīng)歷著一次全面的變革，傳統(tǒng)的村莊自治紐帶正在消解，而新的村莊治理體系正在重構(gòu)。觀察顯示：H省的農(nóng)村人情關(guān)系的往來與選舉環(huán)境發(fā)生了深刻的變化。第一，從鄉(xiāng)村社會(huì)的人情關(guān)系來看，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)婚、喪葬、喬遷、等人情交往正在發(fā)生變革。一方面，人情費(fèi)用越來越高，且逐漸向貨幣化的方向發(fā)展。另一方面，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，人情交往的方式也在發(fā)生改變，由以前的送禮上門，托人送禮到現(xiàn)在的多種方式并用；其中網(wǎng)上銀行，支付寶、微信紅包的發(fā)展為其提供了可能。第二，當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)正在由“熟人社會(huì)”向“半熟人社會(huì)”過渡。由熟人社會(huì)的選舉到半熟人社會(huì)的選舉，再到大眾社會(huì)的選舉，具有質(zhì)的不同。在傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”里，本村村民能做到較大程度上的相互了解和知根知底，選舉也相對(duì)比較可靠；而當(dāng)下的農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況是自然村合并行政村，再加上大量村民走出村莊，流入大城市，長(zhǎng)期務(wù)工在外，對(duì)本村日常人員和事務(wù)的了解程度比原來明顯減少。在選舉過程中，一方面，他們對(duì)候選人的品質(zhì)及經(jīng)歷知之甚少，村級(jí)能人輩出卻很難塑造公眾人物，卻又要行使自己投票的權(quán)利，造成了投票的盲目性。另一方面，地緣因素也影響了選民投票的偏好，村組的公眾人物很難上升為村莊整體的公眾人物，一旦本組提名的候選人落選，接下來的投票就帶有很強(qiáng)的隨意性。此外，在“半熟人”社會(huì)中，村民之間存在信息的阻隔，村民的投票偏好很容易受到外界的影響，很大程度上會(huì)導(dǎo)致選舉的盲目。在此情況下，選舉出來的人就很可能不是最優(yōu)的。村民自治大體上經(jīng)歷了由村委會(huì)自治到村莊精英自治然后回歸村民自治，在這個(gè)過程中，傳統(tǒng)的自治紐帶逐漸消解，而現(xiàn)代理性、包容、規(guī)范、自由的村民自治的文化有待建構(gòu)。

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