覃耀堅(jiān)

（廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

我國公共政策評(píng)估存在的問題及其對(duì)策研究

覃耀堅(jiān)

（廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

公共政策評(píng)估是公共政策的重要組成部分，其參考和指導(dǎo)作用在政府活動(dòng)中越來越重要。公共政策評(píng)估是促進(jìn)政策科學(xué)的重要手段，是公共政策順利執(zhí)行的重要保證。近年來，公共政策評(píng)估在我國方興未艾，在促進(jìn)公共政策科學(xué)化、規(guī)范化和高效化起到了一定的作用，但也存在不少的問題。文章通過闡述進(jìn)行公共政策評(píng)估的重要性，揭示現(xiàn)階段我國公共政策存在的問題，并提出完善我國公共政策評(píng)估的建議。

公共政策；評(píng)估；問題；對(duì)策

政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定決策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)[1]。對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估是西方國家和政府普遍進(jìn)行的活動(dòng)，它已經(jīng)是整個(gè)政策過程中的一種常態(tài)，其無論在理論、方法和評(píng)估技術(shù)上都比較成熟且處于領(lǐng)先地位。與西方國家相比，我國的公共政策評(píng)估顯得過于滯后，20世紀(jì)70年代，我國才開始正式引進(jìn)公共政策評(píng)估，并迅速在我國政府中大范圍開展起來。在政府的大力推動(dòng)下，我國公共政策評(píng)估取得了不錯(cuò)的效果，吸取教訓(xùn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，公共政策評(píng)估在政府實(shí)施政策的過程中發(fā)揮著不可替代的作用，尤其是在推進(jìn)公共政策科學(xué)化、規(guī)范化和高效化方面。因此，結(jié)合我國國情對(duì)公共政策評(píng)估進(jìn)行研究就顯得特別突出和重要，這也是我國政府公共政策邁向高質(zhì)量的必由之路。成的。[2]對(duì)政府而言，教育資源、衛(wèi)生資源、社會(huì)保障資源等公共資源都是有限的，而公眾對(duì)社會(huì)資源的需求卻是很難滿足的，有限的社會(huì)資源與公眾的無限需求構(gòu)成了相互對(duì)立的矛盾。在這個(gè)過程中，需要政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，滿足公眾對(duì)社會(huì)資源的最大需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源帕累托最優(yōu)。公共政策評(píng)估是政府合理分配和調(diào)整社會(huì)資源的有力工具?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)里，我國公共資源在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域分配并不均衡，影響了社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，有利于調(diào)整社會(huì)資源的優(yōu)先排序和改善各個(gè)領(lǐng)域社會(huì)資源投入比例，保證整個(gè)社會(huì)共享發(fā)展成果。同時(shí)，還能吸收教訓(xùn)和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)以往不合理和科學(xué)的社會(huì)資源分配政策進(jìn)行修改和調(diào)整，保證公共政策的延續(xù)性和可執(zhí)行性。

1.2 公共政策評(píng)估是檢驗(yàn)公共政策實(shí)施效果、效率和效益的基本途徑

1 公共政策評(píng)估的重要意義

1.1 公共政策評(píng)估是社會(huì)資源合理配置的重要手段

公共政策是政府對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配和再分配過程的重要體現(xiàn)，社會(huì)資源的科學(xué)分配是通過公共政策評(píng)估的手段來完

公共政策實(shí)施的目的是解決社會(huì)公共領(lǐng)域的問題，提供公共服務(wù)，提供指導(dǎo)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。公共政策實(shí)施的效果、效益和效率如何，不僅關(guān)系到公共政策實(shí)施的延續(xù)性，也關(guān)系到社會(huì)的安定和諧。引入公共政策評(píng)估，能對(duì)公共政策實(shí)施的影響和效果進(jìn)行檢測(cè)。公共政策的實(shí)施需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，有利于對(duì)公共政策的投入與產(chǎn)出作對(duì)比，看政策執(zhí)行有沒有取得最大的效益，有沒有產(chǎn)生連帶效果，公共政策的實(shí)施有沒有浪費(fèi)公共行政成本，從而做出客觀的評(píng)價(jià)。同時(shí)，通過對(duì)公共政策效果進(jìn)行評(píng)估，收集相關(guān)評(píng)估信息，還可以發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題和存在不完善的地方，及時(shí)調(diào)整和修正公共政策，提高公共政策效率，降低公共政策投入成本，為下次相同公共政策類型的實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。

1.3 公共政策評(píng)估是決定公共政策走向的重要依據(jù)

一項(xiàng)公共政策在實(shí)施執(zhí)行的過程總會(huì)朝著一定的方向。伴隨著政策目標(biāo)的層層落實(shí)，公共政策是應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行，還是調(diào)整、重新制定，這就需要公共政策評(píng)估來決定。由于公共政策是一個(gè)多層次多方面的連續(xù)動(dòng)態(tài)過程，在公共政策在執(zhí)行過程中會(huì)受到眾多因素的影響，既有客觀環(huán)境的制約，又有人為造成的，這就需要具體問題具體分析，結(jié)合公共政策受影響的程度進(jìn)行判斷。因此公共政策評(píng)估在政策執(zhí)行的過程中起到了“裁判者”的作用。在實(shí)踐運(yùn)行的過程中，政策的走向一般可分為三種情況：第一，政策繼續(xù)。通過科學(xué)的政策評(píng)估，發(fā)現(xiàn)政策目標(biāo)要解決的問題尚未得到解決且該政策的宏觀環(huán)境也沒有發(fā)生太大的變化，在這種情況下，應(yīng)該繼續(xù)沿用原來的政策。第二，政策調(diào)整。即原政策在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)了新情況、新變化，現(xiàn)行政策已明顯不能適應(yīng)新的政策情況需要，必須對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行調(diào)整，以更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。第三，終止或重新制定政策。即如果現(xiàn)行政策已經(jīng)完全達(dá)到了目標(biāo)或政策環(huán)境或本身已經(jīng)發(fā)生很大的變化，那么就需要終止該政策或重新制定新政策，實(shí)施更有效的政策。

1.4 公共政策評(píng)估是公共政策走向科學(xué)化、民主化的必由之路

在現(xiàn)代社會(huì)，隨著社會(huì)事務(wù)的增加，國家的管理活動(dòng)必須通過公共政策來進(jìn)行調(diào)節(jié)組織社會(huì)生產(chǎn)和社會(huì)生活的方方面面。伴隨著國家現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，各種新情況和變化層出不窮，緊緊依靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策已經(jīng)不能適應(yīng)日益復(fù)雜的決策問題，取而代之的將會(huì)是科學(xué)的決策。實(shí)踐表明，經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的主流方向。而政策評(píng)估在促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策的過程起到了重要的作用。通過政策評(píng)估不僅可以檢測(cè)公共政策實(shí)施的效果、效率和效益，合理調(diào)整和分配社會(huì)資源，形成一種優(yōu)先排序和比例，還可以與時(shí)俱進(jìn)，決定政策，是否繼續(xù)、調(diào)整和重新制定的走向。從另一個(gè)角度來看，通過政策評(píng)估得出的結(jié)論是科學(xué)性的，為下一步?jīng)Q策的民主化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[3]因此，公共政策評(píng)估是政策走向科學(xué)化和民主化不可或缺的環(huán)節(jié)。

2 我國公共政策評(píng)估存在的問題

2.1 政府工作人員政策評(píng)估重視程度不夠

良好的政策評(píng)估結(jié)果有利于良好政府形象的樹立，也有利于增強(qiáng)政府的權(quán)威和公信力。反之，當(dāng)政策評(píng)估結(jié)果對(duì)政府不利時(shí)，則會(huì)把政府推向風(fēng)口浪尖的前沿。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，一些政府官員和工作人員受官本位主義的影響，基于個(gè)人利益的考慮，對(duì)公共政策評(píng)估存在形式主義，出現(xiàn)走過場(chǎng)的問題，致使公共政策評(píng)估沒有起到應(yīng)有的作用，反而失去政策評(píng)估應(yīng)有的意義。對(duì)于政府官員和工作人員來說，如果政策成功，這就是他們的“政績”；反之，如果政策失敗，就會(huì)得到相應(yīng)不好的結(jié)果。這在一定程度上影響著政府工作人員對(duì)公共政策評(píng)估的參與熱情和積極主動(dòng)性。同時(shí)，公共政策評(píng)估需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，會(huì)讓政府對(duì)這一可能吃力不討好的事情望而卻步。由于政府的不夠重視，在政府內(nèi)部沒能形成踴躍參與公共政策評(píng)估的良好氛圍，致使公共政策評(píng)估在我國出現(xiàn)可有可無的情況。

2.2 缺乏公共政策評(píng)估的正式組織

我國在政策實(shí)行的過程中實(shí)行的是行政的雙軌結(jié)構(gòu)。在實(shí)施政策的過程中，我國中央和地方都有著相應(yīng)的政策評(píng)估結(jié)構(gòu)，較高層面的國家政策評(píng)估機(jī)構(gòu)有中共中央政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國務(wù)院國際問題研究中心等，較低層面的就是地方各級(jí)政府建立政策研究機(jī)構(gòu)。相對(duì)于地方的公共政策評(píng)估機(jī)構(gòu)，中央一級(jí)的公共政策評(píng)估過程一般比較規(guī)范和專業(yè)，其機(jī)構(gòu)基本上都能實(shí)現(xiàn)其職能。而在地方上，許多的公共政策的研究機(jī)構(gòu)大都良莠不齊，公共政策發(fā)揮的最大效果只能取決于領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)。因此，在沒有建立專業(yè)的政策研究時(shí)，有些公共政策的制定帶有很大的隨意性，很難避免在政策制定過程中某些領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)頭腦發(fā)熱、一時(shí)沖動(dòng)、拍桌子等情況而做出新政策，缺乏深入調(diào)查，公開咨詢。甚至還會(huì)出現(xiàn)有些領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)個(gè)人價(jià)值偏好在待選擇的方案中挑選自己認(rèn)可的方案從之，然后由咨詢機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者去驗(yàn)證其可行性即可，不管執(zhí)行的效果如何。沒有進(jìn)行事中評(píng)估和事后評(píng)估，就無法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者選擇的方案進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估，對(duì)相關(guān)部門執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題也無從而知。

2.3 缺乏科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法技術(shù)

公共政策取得的效果和產(chǎn)生的影響必須借助科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法技術(shù)，才能反映出公共政策執(zhí)行的真實(shí)情況。由于西方國家較早就開始對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法技術(shù)都取得了長足的進(jìn)步，特別是在公共政策評(píng)估時(shí)能運(yùn)用一些數(shù)學(xué)模型對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，確保了政策評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。與西方國家相比，我國公共政策評(píng)估在標(biāo)準(zhǔn)和方法技術(shù)卻存在明顯的不足。在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法方面，由于我國大多數(shù)研究專家的學(xué)者大都是研究社會(huì)科學(xué)出生的，同時(shí)具備自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)思維模式的人很少，因此思維模式較為單一。在公共政策的評(píng)估過程中，經(jīng)常以價(jià)值判斷代替事實(shí)判斷，以定性方法替代定量方法，帶有主觀色彩的方法在一定程度上影響了政策評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性。而這樣的評(píng)估方法與我國現(xiàn)實(shí)的政治生活和長期的政治文化意識(shí)形態(tài)和道德純潔性建設(shè)有關(guān)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和經(jīng)濟(jì)全球化、網(wǎng)絡(luò)信息化步伐的加快，人們的思想觀念也隨之變化，意識(shí)形態(tài)觀念也逐漸淡化，道德標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)發(fā)生一定的轉(zhuǎn)變，與轉(zhuǎn)變之前對(duì)比，人們更關(guān)注自身的切身利益，從而促進(jìn)公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和方法也發(fā)生了變化。

2.4 忽視第三方對(duì)公共政策評(píng)估的重要作用

公共政策實(shí)施的最終目標(biāo)是看公眾滿意不滿意，接不接受。與地方黨委政府內(nèi)部設(shè)立政策研究室的正式評(píng)估相比，作為公眾評(píng)估的非正式評(píng)估更具有廣泛性，我們隨時(shí)隨地都可以聽到公眾對(duì)公共政策的評(píng)議，上至中央綱領(lǐng)性政策，下至關(guān)于教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、文化等的具體性政策，這對(duì)增強(qiáng)公眾政策參與意識(shí)，提高公眾政策積極主動(dòng)參與性發(fā)揮了重要的作用。但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，政策評(píng)估只是政府自身的事，公眾很少能參與到公共政策的評(píng)估中去，即使能參與到其中去，其評(píng)估結(jié)論也很難到政府的重視，再加上參與評(píng)估渠道過少且不通暢，公眾不能表達(dá)自己的意見，幾乎被政府排斥在政策評(píng)估的大門之外。這樣做反而會(huì)使公共政策得不到公眾的認(rèn)同，還會(huì)使政府與公眾間產(chǎn)生隔閡。同時(shí)，我國公共政策評(píng)估中還缺乏由專家學(xué)者組成的民間組織參與，這些民間評(píng)估組織具有雄厚的專業(yè)基礎(chǔ)和廣泛的群眾基礎(chǔ)等特點(diǎn)是政府無法比擬的。因此，積極吸納第三方參與公共政策評(píng)估，提高政策科學(xué)性、可行性將成為政府努力的方向。

3 完善我國公共政策評(píng)估的建議

3.1 切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，營造重視政策評(píng)估的環(huán)境

思想是行動(dòng)的指南。在各級(jí)黨組織和政府內(nèi)部之所以引起公共政策評(píng)估未得到重視的原因在于傳統(tǒng)思想的束縛。因此，提高政府對(duì)政策評(píng)估重要性的認(rèn)識(shí)，首先要加大宣傳力度。政府要努力改變以前公共政策評(píng)估在政府工作人員的認(rèn)識(shí)，可以通過分發(fā)小冊(cè)子、召開專題會(huì)等多種渠道，加深政府工作人員對(duì)政策評(píng)估的認(rèn)識(shí)，提高政府工作人員參與政策評(píng)估的熱情。同時(shí)，要摒除在政府工作人員心目中根深蒂固的憑借公共政策評(píng)估手段沽名釣譽(yù)、樹立政績的錯(cuò)誤觀念，使公共政策不再是走過場(chǎng)，而是落實(shí)老百姓實(shí)惠的一項(xiàng)民生工程。此外，加大對(duì)公共政策評(píng)估的扶持力度，可以在政府內(nèi)部成立公共政策評(píng)估專項(xiàng)基金，為開展公共政策評(píng)估工作奠定雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，使政策評(píng)估工作后顧無憂，這樣一來，可保證公共政策評(píng)估在整個(gè)政策過程中成為一種常態(tài)。

3.2 構(gòu)建正式的公共政策評(píng)估組織

在黨政機(jī)關(guān)和政府內(nèi)部設(shè)立正式的公共政策評(píng)估組織，是我國公共政策邁向科學(xué)化的重要舉措。從現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中來看，政府不僅是公共政策的制定者，也是公共政策的評(píng)估者，這兩者合而為一的模式是限制我國公共政策走向科學(xué)化、民主化的重要瓶頸。因此，必須建立目前適合我國國情的公共政策評(píng)估的正式機(jī)構(gòu)。首先，規(guī)范正式政策評(píng)估組織的建設(shè)。鑒于我國地方政府上參差不齊的政策研究機(jī)構(gòu)，要加大對(duì)其的考核和篩選力度，對(duì)整體政策評(píng)估能力不強(qiáng)的機(jī)構(gòu)實(shí)行淘汰制，這樣一來，可以減少政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)浮腫，人雜于事，替政府節(jié)流開源，還可以防止政府政策評(píng)估信譽(yù)的滑坡；對(duì)公共政策評(píng)估能力表現(xiàn)良好的機(jī)構(gòu)，要進(jìn)一步規(guī)范其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排和完善相關(guān)規(guī)章制度，使公共政策評(píng)估有章可循，循序漸進(jìn)。同時(shí)，為避免領(lǐng)導(dǎo)者隨意性制定新政策，應(yīng)在公共政策評(píng)估過程中增加相應(yīng)的程序，除了專家進(jìn)行可行性論證外，還應(yīng)使深入調(diào)研、公開咨詢等成為固定的過程。除此之外，還要加強(qiáng)政策的事中評(píng)估和事后評(píng)估，保持政策評(píng)估過程的連續(xù)性和完整性，提高政策評(píng)估的準(zhǔn)確性和可信度。[4]

3.3 完善政策評(píng)估方法技術(shù)

運(yùn)用先進(jìn)的方法技術(shù)是進(jìn)行政策科學(xué)評(píng)估的重要前提。針對(duì)我國目前使用的評(píng)估方法技術(shù)存在的明顯缺陷，應(yīng)亟需改進(jìn)和加以完善。目前我國使用以定性方法為主的評(píng)估方法已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)和滿足公共政策所要進(jìn)行評(píng)估的要求。與定性研究所依靠的決策者經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)相比，定量研究更側(cè)重于運(yùn)用電子運(yùn)算、統(tǒng)計(jì)、模型和線性規(guī)劃等方法，這更能提高評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可用性。公共政策評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要具有扎實(shí)基礎(chǔ)的社科方面的專家，更需要想象邏輯能力強(qiáng)的專家。因此，在進(jìn)行公共政策評(píng)估時(shí)，應(yīng)同時(shí)吸納這兩方面的人才參與到其中來，使公共政策評(píng)估人才的構(gòu)成更加合理和科學(xué)。同時(shí)，要改變目前價(jià)值判斷為主的思維模式，更為強(qiáng)調(diào)事實(shí)判斷的理性模式，避免政策評(píng)估過程中主觀因素的摻雜，提高政策評(píng)估的客觀性。更為重要的是要積極借鑒和引進(jìn)西方先進(jìn)的政策評(píng)估方法和技術(shù)，提高我國公共政策評(píng)估的水平和能力，推動(dòng)我國公共政策評(píng)估與世界接軌。

3.4 引入公眾評(píng)估和培育社會(huì)評(píng)估組織

公共政策是政府權(quán)為民所用、情為民所系和利為民所謀，它實(shí)施的對(duì)象是社會(huì)公眾， 一項(xiàng)公共政策實(shí)施的效果如何，親身感受體驗(yàn)的公眾最有發(fā)言權(quán)。因此，引入公眾對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估是政府在評(píng)估過程中不可或缺的重要組成部分，政府應(yīng)努力做到：一要加大對(duì)公共政策的評(píng)估宣傳力度。讓公眾認(rèn)識(shí)和了解公共政策評(píng)估，意識(shí)到公共政策評(píng)估對(duì)公眾本身的重要意義，增強(qiáng)公眾參與政策評(píng)估的意識(shí)，提高公眾參與評(píng)估的熱情和主動(dòng)性。[5]二要拓寬公共參與政策評(píng)估的渠道。 政府要大力推進(jìn)電子政務(wù)公開，特別是要將整個(gè)公共政策評(píng)估的過程和程序向社會(huì)公開，開通網(wǎng)絡(luò)評(píng)議、手機(jī)用戶調(diào)查等新興媒體評(píng)估渠道，讓公眾暢所欲言對(duì)政策的評(píng)價(jià)和建議。這樣一來，不僅提高了政策評(píng)估的效率，還節(jié)約了政府行政成本，拉近了政府與公眾間的距離。除此之外，還可以通過舉辦聽證會(huì)、召開座談會(huì)、發(fā)放調(diào)查問卷等傳統(tǒng)方式使公眾加入到政策評(píng)估中來，實(shí)行多種方法齊頭并舉。同時(shí)，積極培育社會(huì)民間評(píng)估組織，發(fā)揮其在評(píng)估上的優(yōu)勢(shì)。政府要出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，給予社會(huì)民間政策評(píng)估組織鼓勵(lì)和支持，促進(jìn)組織發(fā)展壯大，使其更好地完成政府委托的對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估的任務(wù)。

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The existing problems and the countermeasures research in the public policy evaluation in our country

Public policy evaluation is an important part of public policy, the reference and guidance in government activities more and more important role. Public policy evaluation is an important means of promoting the policy science, is an important guarantee of the smooth implementation of public policy. In recent years, the evaluation of public policy in our country is, in promoting scientific, standardized and efficient public policies have played a role, but there are also many problems. This article expatiates the importance of public policy evaluation, reveal the problems of public policy in our country at present stage, and puts forward suggestions of perfecting our country's public policy evaluation.

Public policy; assessment; problem; countermeasures

DF31

A

1008-1151(2015)01-0198-03

2014-12-11

廣西民族大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化生態(tài)建設(shè)中政府職能轉(zhuǎn)變研究——以南寧市為例”（gxun-chx2014028）資助。

覃耀堅(jiān)（1989－），男，廣西覃塘人，廣西民族大學(xué)管理學(xué)院行政管理碩士研究生，從事城市公共管理研究。