內(nèi)容提要：近代以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷經(jīng)波折，中央與地方關(guān)系變動(dòng)頻繁，其中尤以財(cái)政權(quán)力的配置和財(cái)政管理體制的構(gòu)造為核心線索。本文在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，以歷史的視角，以晚清迄今我國(guó)中央與地方關(guān)系的演變?yōu)榉治鰧?duì)象，力圖做出一個(gè)較為全面的勾勒，并對(duì)隱含其中的財(cái)政邏輯做初步的評(píng)析。本文認(rèn)為，中國(guó)是一個(gè)具有“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)的國(guó)家，在歷史的演進(jìn)過程中，中央與地方關(guān)系在集權(quán)的趨勢(shì)中有著走向分權(quán)的傾向，當(dāng)政府權(quán)力格局發(fā)生根本性的變化時(shí)，如果能建立起一種良性應(yīng)對(duì)機(jī)制可以較好地化解突發(fā)危機(jī)，尤其是突發(fā)的財(cái)政危機(jī)，那么，中央與地方關(guān)系則更有可能走上一條穩(wěn)態(tài)均衡的道路。

〔收稿日期〕2015-08-22

〔作者簡(jiǎn)介〕范建鏋，財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任，副研究員，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策、財(cái)稅史。

〔基金項(xiàng)目〕中國(guó)社會(huì)科學(xué)院哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新工程2015年度項(xiàng)目“中國(guó)財(cái)稅價(jià)格體制改革研究”。

一、引言

中央與地方關(guān)系是一個(gè)具有長(zhǎng)久研討價(jià)值的論題。它涉及多個(gè)層面的利益格局，其中尤以財(cái)政權(quán)力的配置和財(cái)政管理體制的構(gòu)造為核心線索。近代以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展歷經(jīng)波折，中央與地方關(guān)系變動(dòng)頻繁，財(cái)政體制更可以說是五花八門，有必要以歷史的視角對(duì)其做出較為清晰的梳理，以加深對(duì)它的認(rèn)知和理解。這一梳理，自十八屆三中全會(huì)以來，在國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下，在“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”這一論斷成為共識(shí)之后，更顯現(xiàn)出其必要性和重要性。本文即從歷史的視角，以晚清迄今我國(guó)中央與地方關(guān)系的演變?yōu)榉治鰧?duì)象，力圖做出一個(gè)較為全面的勾勒，并對(duì)其做初步的評(píng)析。

清代我國(guó)中央與地方關(guān)系的歷史，大致可以劃分為清前、中期(1644—1840年)和晚期(1840—1911 年)兩個(gè)階段。在前一階段，中央與地方關(guān)系的格局基本上是穩(wěn)定的，中央政府保持著高度集權(quán)和對(duì)地方的絕對(duì)控制權(quán)；在后一階段，隨著西方列強(qiáng)入侵中國(guó)，加上太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，迫于形勢(shì)，原屬中央政府的權(quán)力開始下移，國(guó)家權(quán)力配置體系發(fā)生重大逆轉(zhuǎn)，中央與地方關(guān)系開始呈現(xiàn)出前所未有的一些特征。

自清朝覆亡至1949年中華人民共和國(guó)成立，短短數(shù)十年間，中央與地方關(guān)系數(shù)度變化。從民國(guó)成立之初的“群雄逐鹿”，到國(guó)民政府早期的全國(guó)短暫安定局面，諸多變革因素也引致中央與地方關(guān)系不同程度的緊張與和緩。而自中華人民共和國(guó)成立以來，國(guó)家的統(tǒng)一局面重新奠定了中央集權(quán)的初步格局，此后30年間，這一格局基本未有大的改變。改革開放以來，在中央集權(quán)的總體格局下，由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的逐步開放，地方權(quán)限有所擴(kuò)大，逐步形成了政治——經(jīng)濟(jì)“二元”格局，即政治領(lǐng)域的中央集權(quán)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的逐步開放并存的局面。隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的深入推進(jìn)，在新的歷史時(shí)期，妥善處理中央與地方關(guān)系，有著諸多前所未有的新機(jī)遇，但無疑也面臨著諸多新挑戰(zhàn)。

二、晚清70年間的中央與地方關(guān)系(1840—1911)

(一)政府控制權(quán)弱化與中央地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化

晚清中央與地方關(guān)系格局出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折，史家一般均公認(rèn)系太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)所致。太平軍起事前，清王朝高度中央集權(quán)的體制仍然有效運(yùn)行；但歷經(jīng)太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)沉重打擊，政府迫于形勢(shì)之變不得不實(shí)行放權(quán)督撫的政策，給地方一定的自救空間。其結(jié)果，一是造成皇權(quán)流失、國(guó)家權(quán)力重心下移；二是以督撫為核心的地方分權(quán)體制呈逐步取代中央集權(quán)體制之勢(shì)。由此，高度中央集權(quán)體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒肱c地方二元權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，越到晚清后期，督撫專權(quán)問題越難以處理。這種局面最終導(dǎo)致了清王朝覆亡的命運(yùn)。

在清朝的政治體制中，兵權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)是最重要的三項(xiàng)權(quán)力。與清前期截然不同的是，晚清咸豐、同治兩朝，這三項(xiàng)權(quán)力變動(dòng)最為激烈。

財(cái)政權(quán)統(tǒng)一，歷來是中央集權(quán)統(tǒng)治的一個(gè)重要條件，清代亦不例外。清代的體制是，各省布政使直屬戶部，地方無權(quán)插手。各省財(cái)政，歷來由各省布政使掌握，每年收入上報(bào)戶部聽候調(diào)撥，地方督撫無法擅自調(diào)用。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)爆發(fā)后，局勢(shì)迅速蔓延，形勢(shì)所迫，清政府幾經(jīng)斟酌，最終默允地方自行招募軍隊(duì)、自籌軍餉，帶兵大員亦由地方推薦、中央任命。由此，中央權(quán)威遭受嚴(yán)重削弱，原屬中央政府的人事大員任免之權(quán)、統(tǒng)兵大權(quán)與財(cái)政權(quán)開始下移地方，這一變化給地方督撫權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┝似鯔C(jī)。

(二)中央與地方財(cái)政的“分道揚(yáng)鑣”

1.中央從財(cái)政上剝奪地方的利源

清代初、中期，中央與地方關(guān)于財(cái)政權(quán)力的分配主要體現(xiàn)于州縣賦稅收入的分配，中央對(duì)地方財(cái)政高度剝奪是清初、中期中央與地方在財(cái)政權(quán)力分配上的主要特征。

經(jīng)歷太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)之后，奏銷制度松弛，各地財(cái)政收支狀況已很難準(zhǔn)確及時(shí)反映到中央政府層面，這極大影響了中央政府的財(cái)政收入。與此形成對(duì)照的是，地方實(shí)際財(cái)政收入則不斷增長(zhǎng)。為扭轉(zhuǎn)這一局面，洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，對(duì)于地方專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和稅收，清政府開始采取中央與地方分成的辦法，試圖藉此遏制地方財(cái)政權(quán)力過大的勢(shì)頭。

在稅收分成上，各口洋稅成為中央與地方爭(zhēng)奪的主要對(duì)象。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，各口洋稅多為地方截留，中央難以過問。戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，清廷通過對(duì)外賠款，間接取得了四成洋稅的支配權(quán)。同治五年(1866年)賠款償清后，四成洋稅成為清政府直接控制的重要稅源。在子口稅與厘金問題上，清政府也不滿足于“厘金征收，利歸督撫，而子口稅收入，利歸中央”的狀況。根據(jù)咸豐八年(1858年)中英簽訂的《天津條約》的規(guī)定，洋貨進(jìn)入內(nèi)地交納子口稅后，無須再交納厘金。通過這種措施，清政府實(shí)際上也就把原來屬于地方財(cái)政收入的那部分資源(厘金)重新轉(zhuǎn)移到中央政府手中。

2.地方與中央的爭(zhēng)奪和沖突

中央向地方財(cái)政逐步“蠶食”奪權(quán)，地方督撫則極力設(shè)法抗?fàn)帯?/p>

如海關(guān)四成洋稅問題，同治五年(1866年)戰(zhàn)爭(zhēng)賠款剛剛償清，淮軍領(lǐng)袖李鴻章就要求從次年起四成洋稅應(yīng)酌留二成給地方，其中一成更指定應(yīng)作為江南制造總局的造船經(jīng)費(fèi)。同治八年(1869年)，海關(guān)二成洋稅則全數(shù)撥作該局經(jīng)費(fèi)。

在子口稅攘奪地方厘金的問題上，地方政府也采取種種手段與中央政府爭(zhēng)奪財(cái)權(quán)、財(cái)源。子口稅制度把原來由地方督撫掌握的部分財(cái)權(quán)、財(cái)源轉(zhuǎn)移到了中央政府手中，因而一開始就引起了利害沖突。在與中央爭(zhēng)奪財(cái)權(quán)、財(cái)源的問題上，地方督撫往往無視中央與列強(qiáng)所簽之協(xié)定，照樣向進(jìn)出口貨物征收厘金，同時(shí)降低比率，與子口稅爭(zhēng)奪稅源。子口稅單適用范圍擴(kuò)大后，地方督撫還采取隱匿厘金實(shí)收數(shù)的辦法，與中央政府爭(zhēng)奪財(cái)政權(quán)益。對(duì)此，光緒六年(1880年)正月的戶部奏議曾有生動(dòng)的描述：“近年以來，核計(jì)抽收數(shù)目遞形短絀，雖子口稅單不無侵占，而此項(xiàng)款目本無定額，承辦各員恃無考成，隱匿挪移，在所不免?！庇捎诘胤秸种?，清政府試圖通過剝奪地方財(cái)權(quán)以切斷地方財(cái)源的目的并未完全達(dá)到。

隨著洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的開展，地方權(quán)力增長(zhǎng)超過了中央權(quán)力增長(zhǎng)。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)壯大了地方的經(jīng)濟(jì)與軍事實(shí)力，使地方督撫在軍事、財(cái)政、工業(yè)等領(lǐng)域擁有了更大的自主權(quán)。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)不僅沒有使清中央政府收回散落在地方的權(quán)力，反而使地方對(duì)中央政府集權(quán)形成了更大的沖擊。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)之后，省一級(jí)財(cái)政實(shí)際上已經(jīng)形成。這一時(shí)期，各省自立收支科目、自定收支標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)理大量地方收支款項(xiàng)，并紛紛自設(shè)財(cái)政、稅收、金融機(jī)構(gòu)，從而形成了中央與地方兩級(jí)財(cái)政體系。官辦新式企業(yè)的盈利，往往成為省級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)所獨(dú)占的特殊財(cái)源。在此基礎(chǔ)上，最終形成了清亡前各省客觀存在的、大體獨(dú)立的地方財(cái)政。它們獨(dú)立于國(guó)家財(cái)政之外，并不向戶部負(fù)責(zé)，不聽從中央下達(dá)的財(cái)政指令，就本省所出以謀本省所入。地方占有獨(dú)立財(cái)源，自行征收、管理和支用稅款，以供地方各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支。這一變化結(jié)束了秦代以來我國(guó)國(guó)家財(cái)政高度集權(quán)于中央的格局。

3.地方督撫權(quán)力的增長(zhǎng)

太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)以后，形勢(shì)所迫，清政府不得不允許地方自行籌餉，地方財(cái)權(quán)于是逐步擴(kuò)大，致使相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)政機(jī)構(gòu)逐漸形成。這種局面直接導(dǎo)致解款協(xié)撥制度運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，京餉、協(xié)餉難以正常解撥。中央支配、協(xié)調(diào)財(cái)政資源的能力下降。

而在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)過程中，財(cái)權(quán)則進(jìn)一步落入地方督撫手中。戶部、度支部經(jīng)理的財(cái)政規(guī)模，遠(yuǎn)不及各省，以致出現(xiàn)了這樣的說法：晚清戶部的直接收入，“只有北京崇文門稅關(guān)及各省所運(yùn)之糧米，其余則全恃各省每年所解之京餉”。這樣，在太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)中開始逐步瓦解的中央集權(quán)財(cái)政體制，經(jīng)過洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期的一番加速“摧枯拉朽”，終于無法恢復(fù)至其本來面目。

總體看來，列強(qiáng)因素、地方權(quán)力因素和清中央政府三方相互爭(zhēng)奪財(cái)政支配權(quán)及各自力量的消長(zhǎng)是形成晚清財(cái)政最終格局的一個(gè)重要推動(dòng)力。地方分權(quán)化趨勢(shì)加劇，與當(dāng)時(shí)受外力沖擊，中央的財(cái)政自主權(quán)逐漸喪失也有關(guān)系。中央財(cái)政自主權(quán)不斷喪失的同時(shí)，地方財(cái)權(quán)又不斷擴(kuò)大，客觀上必然進(jìn)一步加劇地方督撫對(duì)中央的“離心力”。

(三)中央人事任免權(quán)的旁落

清代對(duì)于文武大員的任命，最初大致有如下規(guī)定：三品以上，由軍機(jī)處在記名人員中初選出數(shù)名候任者，差額呈給皇帝最后圈定；三品以下，缺額則一分為三，文官由皇帝、吏部、提督任命，武官由皇帝、兵部、總督、提督任命，二者均各有定額，不得侵占混用。受此制約，可以看出，地方督撫用人權(quán)是有限的。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)以后，情形發(fā)生了前所未有的變化。不僅司道以下的官員任命改由督撫奏定，有時(shí)就連鄰省督撫的任命，也要征求有實(shí)力的督撫的意見。這樣，太平天國(guó)時(shí)期的戰(zhàn)時(shí)地方分權(quán)體制，就逐步演變?yōu)橹醒肱c地方二元權(quán)力分配的正常行政運(yùn)作機(jī)制。此后，地方督撫置清廷于不顧，一脈相承，遂牢牢壟斷了各省軍政、財(cái)政、人事大權(quán)。清初、中期的專制中央集權(quán)制度，經(jīng)過太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)這一轉(zhuǎn)折點(diǎn)，到了晚清時(shí)期，已在很大程度上為督撫把持的地方分權(quán)所破壞。

三、“群雄逐鹿”時(shí)期的悖論(1911-1928)

1911年10月，武昌起義爆發(fā)，各省紛紛響應(yīng)。“在一個(gè)半月內(nèi)，15個(gè)省或者說三分之二的中國(guó)均已脫離清廷而獨(dú)立?！?912年1月1日，獨(dú)立各省在南京成立中華民國(guó)臨時(shí)中央政府。其時(shí)，臨時(shí)中央政府面臨的最大問題是如何推翻清室，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的真正統(tǒng)一。臨時(shí)政府所轄地區(qū)的中央與地方關(guān)系曲折復(fù)雜，構(gòu)成了清亡前夕一道新的政治風(fēng)景線。

革命的基本問題是政權(quán)問題。資產(chǎn)階級(jí)革命派長(zhǎng)期企求的就是推翻清室專制政權(quán)，建立一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)。武昌起義和全國(guó)各省的響應(yīng)為共和國(guó)的建立奠定了基礎(chǔ)。但是，誕生于1912年的中華民國(guó)臨時(shí)中央政府由于多種因素制約，實(shí)際僅存在3個(gè)多月，并且在這3個(gè)多月中，這個(gè)政府也沒有成為一個(gè)強(qiáng)固統(tǒng)一的中央政府，對(duì)獨(dú)立的17個(gè)省政權(quán)也未能實(shí)施真正的號(hào)令權(quán)力。

(一)中央與地方政治關(guān)系的更迭與變異

1.共和初期(1912-1915)

辛亥革命勝利后，我國(guó)中央與地方關(guān)系開始進(jìn)入了一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的時(shí)期。理論思想交鋒不斷，權(quán)力博弈在動(dòng)蕩局勢(shì)中進(jìn)行。同時(shí)，民主與獨(dú)裁的斗爭(zhēng)也一刻未曾停止過。

在理論思想交鋒方面，康有為認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)有力的中央政權(quán)可以使民眾意志得以有效推行，因而主張中央集權(quán)。而孫中山認(rèn)為，集權(quán)過多會(huì)導(dǎo)致專制主義，分權(quán)過多又容易導(dǎo)致政治割據(jù)，惟均權(quán)主義是消除兩種弊端的良策。孫中山將他的均權(quán)主義思想推廣到中央與地方關(guān)系的制度設(shè)計(jì)上來，創(chuàng)立立法、司法、行政、監(jiān)察、考試的五權(quán)憲法，建立起民國(guó)的基本政治制度框架。與此相應(yīng)，孫中山主張實(shí)行聯(lián)邦制，同時(shí)聯(lián)邦制要以地方分權(quán)、地方自治為基礎(chǔ)。

在權(quán)力博弈方面，袁世凱當(dāng)選臨時(shí)大總統(tǒng)后，開始扭曲共和制度，他謀劃以北方官僚集團(tuán)體制為基礎(chǔ)，重建一個(gè)新的中央集權(quán)體制，并分三個(gè)階段逐步實(shí)現(xiàn)了自己的獨(dú)裁統(tǒng)治目標(biāo)。在首屆內(nèi)閣中，袁世凱委派親信擔(dān)任四個(gè)實(shí)權(quán)部長(zhǎng)(外交、內(nèi)政、陸軍、海軍)，而把四個(gè)權(quán)力較弱的部長(zhǎng)職位(教育、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè))分配給同盟會(huì)員。繼1912年-1913年在軍事上占領(lǐng)中國(guó)廣大地區(qū)，1913年-1914年鏟除辛亥革命以來盛行的省自治之后，袁世凱逐步達(dá)到削弱各省軍權(quán)，加強(qiáng)各省巡撫使權(quán)力的目的。1915 年12月31日，袁最終稱帝，改國(guó)號(hào)為中華帝國(guó)。

2.軍閥割據(jù)的無序(1916-1928)

袁世凱稱帝至少引發(fā)了三股反對(duì)力量的抗?fàn)帲耗戏街鲝埫裰鞴埠偷母锩h人；因袁施行皇權(quán)政治致使直接利益受損的地方勢(shì)力；以段祺瑞、馮國(guó)璋為代表的部分北洋勢(shì)力。

袁世凱復(fù)辟失敗后，“一個(gè)強(qiáng)權(quán)人物的消失產(chǎn)生了離心力，令國(guó)家陷入雜亂無序的狀態(tài)。軍閥為了權(quán)力和自我擴(kuò)張而互相攻戰(zhàn)”，“造成民國(guó)歷史上最黑暗的一段時(shí)期”(徐中約，2001，485頁)。這個(gè)時(shí)期的特點(diǎn)是軍事斗爭(zhēng)頻頻發(fā)生，政治權(quán)力從北京分散到了各個(gè)地方。軍閥割據(jù)的形成，一是民初以來各種政治力量斗爭(zhēng)的必然結(jié)果，二與列強(qiáng)采取分裂政策，各自支持一派軍閥與別派軍閥進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)有極大關(guān)系。

伴隨著軍閥割據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)，20世紀(jì)20年代的中國(guó)興起了一股地方自治的浪潮。地方自治包括省自治和聯(lián)省自治兩方面，希望劃清中央與地方政府的界限。但是，聯(lián)省自治不僅未能消除軍閥割據(jù)、實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，反而為軍閥割據(jù)蒙上了一層“合法”的面紗。

一直到1924年1月國(guó)民黨在廣州召開第一次全國(guó)代表大會(huì)，宣告改組，中國(guó)政治新局面可謂開始。不過，改組后最初的一兩年間，國(guó)民黨的真實(shí)力量尚未完全顯現(xiàn)出來，舊軍閥因此仍睥睨一切。從1924年春到1926年夏，可以說是國(guó)民黨養(yǎng)精蓄銳的時(shí)期，也是北洋軍閥末路漸近的時(shí)期。

(二)財(cái)權(quán)配置的無序化與多元化

這一時(shí)期，由于軍閥割據(jù)，各軍閥各自稱雄一方，整個(gè)國(guó)家陷入巨大災(zāi)難之中。中央與地方關(guān)系完全處于一種非制度化的無序狀態(tài)中，中央政府的財(cái)權(quán)控制與財(cái)力基本上處于無法掌控的松散狀態(tài)。

1.國(guó)地稅劃分未能解決財(cái)政困境

北洋政府時(shí)期，朝野各方曾一度熱衷于劃分國(guó)地兩稅的研究，其中一大動(dòng)因就是改變中央財(cái)政基礎(chǔ)的脆弱性。這種脆弱性導(dǎo)源于北洋政府所基本繼承了的清代財(cái)政體制的脆弱性。清代中央政府并不直接征稅，其財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要靠各省解款，這使中央財(cái)政隱伏著固有的脆弱性：中央政權(quán)衰弱時(shí)，中央財(cái)政隨之出現(xiàn)危機(jī)。清末如此，北洋政府時(shí)期也是如此。袁世凱主政時(shí)期，1913年底，北洋政府財(cái)政部頒布“國(guó)家稅地方稅法草案”，并于次年對(duì)原案稍做修正。該法案最大的特點(diǎn)是，其稅種劃分完全偏重中央一方，地方稅徒有其表，從側(cè)面反映出當(dāng)時(shí)中央財(cái)政的困窘局面。但即便如此，這一劃分法案作為袁世凱專制獨(dú)裁的產(chǎn)物，也沒有根本解決中央與地方關(guān)系的平衡問題。袁世凱死后，地方軍閥勢(shì)力膨脹，各省肆意截留中央稅收，中央財(cái)政陷入了依賴借款度日的境地。

2.中央集權(quán)削弱，財(cái)政狀況惡化

財(cái)政紊亂，清末已埋下根由。傳統(tǒng)保障中央財(cái)政收入的體制被破壞，中央對(duì)地方財(cái)政(包括稅收)失去了控制能力。北洋政府在財(cái)政上承接的是清朝遺留的爛攤子，而又比清廷更缺乏權(quán)威，內(nèi)政不統(tǒng)一，導(dǎo)致了財(cái)政權(quán)難以在北洋政府手中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。帝國(guó)主義則掌控了關(guān)稅、鹽稅收入。而地方軍閥不但任意截留中央稅收，且亂立名目，隨意課征。總之，三方勢(shì)力“三足鼎立”，財(cái)政權(quán)不統(tǒng)一，直接導(dǎo)致了當(dāng)時(shí)財(cái)稅形勢(shì)的極度紊亂。

北洋政府時(shí)期，其財(cái)政困難形勢(shì)和清末相比，可謂有過之而無不及。袁世凱當(dāng)政時(shí)代，因以武力集權(quán)于中央，各省解款尚較有保障，同時(shí)，關(guān)稅和鹽稅雖已充抵償還外債，但仍有部分剩余可供中央支配(所謂“關(guān)余”、“鹽余”)，加以大舉借債，財(cái)政收入勉強(qiáng)可以維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。但自1916年起，軍閥割據(jù)，中央權(quán)力日益削弱，各省解款沒有著落。在實(shí)行解款制度的同時(shí)，北洋政府又有所謂“中央專款”制度，即指定若干稅款專屬中央，但由各省代收。由于這一制度與解款制度均以中央集權(quán)為基礎(chǔ)，在地方割據(jù)日趨嚴(yán)重的情形下，其命運(yùn)最終也與解款相同。為了維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，北洋政府不得不求助于舉借內(nèi)外債一途。有學(xué)者因此將北洋政府的財(cái)政總結(jié)為“?？?jī)?nèi)外債和銀行借款為彌補(bǔ)手段的財(cái)政”(楊蔭溥，1985，14頁)。

四、國(guó)民政府建設(shè)時(shí)期的藍(lán)圖與構(gòu)想(1928- 1937)

(一)國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期中央集權(quán)表象下的地方割據(jù)

1928年7月1日，在東北的張學(xué)良通電宣布與南京政府停止軍事行動(dòng)，12月29日，張學(xué)良通電全國(guó)，宣布服從國(guó)民政府，改易旗幟。至此，中國(guó)在形式上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，在政治上建立起南京政府的集權(quán)統(tǒng)治，至少在表面上建立起了比較正常的中央與地方關(guān)系。

隨著1928年北伐成功，國(guó)民政府發(fā)表宣言稱，將進(jìn)入訓(xùn)政階段。訓(xùn)政之初，國(guó)民黨內(nèi)部軍事派系林立，給中央與地方關(guān)系打上了濃厚的軍事和派系色彩。除國(guó)民黨中央軍外，大大小小的軍事集團(tuán)都是割據(jù)一方的地方實(shí)力派。這一時(shí)期的中央與地方關(guān)系實(shí)際上呈現(xiàn)出“諸侯(軍閥)割據(jù)”局面，其本質(zhì)是一種軍事、派系關(guān)系。不僅“諸侯(軍閥)割據(jù)”，還存在“紅色割據(jù)”。紅色新型蘇維埃政權(quán)的區(qū)域長(zhǎng)期存在，“這是世界各國(guó)從來沒有的事”。這些根據(jù)地作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的區(qū)域，與國(guó)民黨中央政府直接對(duì)立，它們與中央可說是一種極為特殊的對(duì)立關(guān)系。

(二)財(cái)權(quán)劃分與中央地方關(guān)系的整肅

1.各種權(quán)力的迅速集中

1928年10月，國(guó)民政府頒布《訓(xùn)政綱領(lǐng)》，從政權(quán)、治權(quán)、指導(dǎo)權(quán)方面迅速集中權(quán)力，同時(shí)頒布《中華民國(guó)國(guó)民政府自治法》，規(guī)定國(guó)民政府總攬中華民國(guó)治權(quán)。隨后，蔣介石任國(guó)民政府主席并兼任海陸空軍大元帥。

蔣介石上任后，從財(cái)政、組織、軍事方面推行加強(qiáng)中央集權(quán)的諸多舉措。在財(cái)政方面，分別劃定中央與地方政府的財(cái)政收支權(quán)限。經(jīng)由全國(guó)財(cái)政會(huì)議所通過的《劃分國(guó)家收入地方收入標(biāo)準(zhǔn)》和《劃分國(guó)家支出地方支出標(biāo)準(zhǔn)》兩個(gè)文件的頒布實(shí)施，中央財(cái)政實(shí)力得到鞏固和加強(qiáng)。在組織方面，通過取消各地政治分會(huì)、調(diào)“諸侯”到中央任官等措施，強(qiáng)化中央集權(quán)體制。在軍事方面，整編全國(guó)軍隊(duì)，遣散各實(shí)力派賴以生存、活動(dòng)的資本。

在一系列權(quán)力分配方案遭到地方實(shí)力派強(qiáng)烈不滿和抵制后，蔣介石于1929年-1930年間，先后發(fā)動(dòng)一系列戰(zhàn)爭(zhēng)從軍事上打擊地方實(shí)力派。不僅如此，國(guó)民政府也在政治上，通過推行地方自治的方式，介入縣一級(jí)政務(wù)，從而削弱軍閥的政治根基。此后，蔣介石開始確立了自己的集權(quán)制，一直到1949年間，他都推行中央與地方關(guān)系的極權(quán)化和個(gè)人化。但這并不意味著中央與地方關(guān)系的矛盾消除。事實(shí)上，在這“挑戰(zhàn)重重的十年”里，外來壓力是日本侵占了東北三省，內(nèi)部壓力則是地方割據(jù)外加紅色割據(jù)，國(guó)民黨政府從來沒有實(shí)現(xiàn)過牢固的控制。

2.財(cái)政狀況的惡化與補(bǔ)救措施

國(guó)民政府前期，其財(cái)政的一大特點(diǎn)是，財(cái)政支出總額不斷膨脹，財(cái)政赤字規(guī)模日趨龐大。支出膨脹的重要原因是內(nèi)戰(zhàn)軍費(fèi)開支不斷增長(zhǎng)。由于收入無法與支出同步增長(zhǎng)，實(shí)際的財(cái)政收支缺口越來越大。巨大的差額主要靠發(fā)行公債和借款來彌補(bǔ)，同時(shí)也驅(qū)使國(guó)民政府不遺余力地?cái)U(kuò)大其他收入來源，包括推行稅制改革。

1928年6月和7月，全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議和第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議相繼召開，旨在為制定財(cái)政經(jīng)濟(jì)的總方針作準(zhǔn)備。1929年3月，國(guó)民黨召開“三大”，宣布“軍政時(shí)期”結(jié)束，“訓(xùn)政時(shí)期”開始。會(huì)議通過的《對(duì)于政治報(bào)告之決議案》對(duì)中國(guó)財(cái)政問題作了檢討，認(rèn)為“從前行政久不統(tǒng)一，國(guó)家財(cái)政與地方財(cái)政之分配素不確定”，“全國(guó)稅制雜亂，而系統(tǒng)破壞無余”等都是“中國(guó)財(cái)政積病之源”，并確立了整理財(cái)政的十大根本原則，其中涉及稅制改革的有兩條：(1)劃分國(guó)稅與地方稅，“凡應(yīng)歸國(guó)家征收之稅，各省不得截留”；(2)“整理國(guó)稅與地方稅制，并杜絕收稅機(jī)關(guān)之一切積弊”。這些原則成為其后國(guó)民政府整理財(cái)政、稅收的“根本政略”(楊蔭溥，1985，43-45頁)。

國(guó)民政府對(duì)稅制的改革和整理措施很多，涉及整頓和統(tǒng)一稅收征管機(jī)構(gòu)、劃分國(guó)家稅與地方稅等方面，也涉及裁撤厘金、改征統(tǒng)稅，整頓田賦，收回關(guān)稅自主權(quán)并進(jìn)行關(guān)稅稅制改革等領(lǐng)域，此外還包括整頓鹽政、鹽稅，廢除苛捐雜稅等措施。其中主要者有：

(1)裁撤厘金改征統(tǒng)稅

裁撤厘金是在國(guó)民政府積極整理全國(guó)財(cái)政的背景下推行的，也與推進(jìn)稅制改革互為依托。其稅制改革原則是：簡(jiǎn)化稅制、統(tǒng)一稅政、力爭(zhēng)在貨物來源地對(duì)產(chǎn)品征稅，一物一稅，改進(jìn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，明確征收責(zé)任減少漏出。1930年底，財(cái)政部經(jīng)多方籌劃，終于決定自1931年1月1日起，“將所有全國(guó)厘金及由厘金變名之統(tǒng)稅、統(tǒng)捐、貨物稅、鐵路貨捐、郵包稅、落地稅、正雜各稅捐中之含有厘金性質(zhì)者，又海關(guān)五十里外常關(guān)稅及內(nèi)地常關(guān)稅、子口稅、復(fù)進(jìn)口稅等，一律廓清”(夏國(guó)祥，2006，122頁)。厘金裁撤后，為彌補(bǔ)損失，國(guó)民政府開征貨物統(tǒng)稅。統(tǒng)稅最早的課征對(duì)象為卷煙，以后逐步擴(kuò)充課征范圍，麥粉、棉紗、水泥、火柴、火酒、洋酒等均納入。經(jīng)過多次改制及提高稅率，統(tǒng)稅成為國(guó)民政府三大稅源之一，僅次于關(guān)稅和鹽稅。“裁厘改統(tǒng)”可以說是國(guó)民政府對(duì)當(dāng)時(shí)稅制所進(jìn)行的局部成功的改革。

(2)1935年頒布《財(cái)政收支系統(tǒng)法》

1928年，國(guó)民政府曾提出國(guó)地分稅法案，但并未得到真正推行，并且，法案本身還受到多方質(zhì)疑，理由主要有兩點(diǎn)：一是省以下地方財(cái)政收支并未作進(jìn)一步劃分；二是稅種劃分仍然未能實(shí)現(xiàn)中央與地方的平衡。針對(duì)上述批評(píng)，1934年召開了全國(guó)第二次財(cái)政會(huì)議，對(duì)1928年的分稅法案作出修正，制定了《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，由國(guó)民政府于次年頒布。《財(cái)政收支系統(tǒng)法》對(duì)中央、省、縣三級(jí)政府的收入關(guān)系、支出項(xiàng)目以及補(bǔ)助金制度等作出了詳細(xì)規(guī)定，它的一個(gè)最大特點(diǎn)是從地方財(cái)政中分出縣級(jí)財(cái)政，同時(shí)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的稅源也加以明確，從而確立起了中央、省、縣三級(jí)財(cái)政體制。

(三)中央與地方權(quán)責(zé)劃分及地方行政官吏任命

1934年12月，國(guó)民黨通過劃分中央與地方權(quán)責(zé)議案，提出建立中央與地方互信共信的基礎(chǔ)原則并擬定權(quán)責(zé)劃分綱要。次年，行政院據(jù)此制定了《劃分中央與地方權(quán)責(zé)綱要原則》(以下簡(jiǎn)稱《原則》)，這是一份值得關(guān)注的規(guī)范性文件，較為系統(tǒng)地闡述了中央與地方的權(quán)責(zé)劃分問題。

1.地方行政官吏保薦與任命

《原則》明確提出了地方行政官吏保薦與任命的問題，并擬定四個(gè)原則：(1)保薦人以省政府主席及行政院直轄市市長(zhǎng)為限；(2)被保薦人以各該省、市政府所屬簡(jiǎn)任、薦任人員為限；(3)每一簡(jiǎn)任缺出，保薦人得開薦被保薦人三名，呈中央決定；如為廳長(zhǎng)及局長(zhǎng)時(shí)，則先與主管部會(huì)商開送；(4)被保薦人除政務(wù)官外，其任命資格及程序，仍分別依法辦理；至特保超升者，并須依考績(jī)法之規(guī)定(參見熊文釗，2005，59-60頁)。

2.稅權(quán)與事權(quán)劃分

此外，《原則》還明確提出了11項(xiàng)針對(duì)地方行政及經(jīng)濟(jì)問題的原則。對(duì)于中央與地方的財(cái)政問題，也定出了四項(xiàng)主要原則，明確規(guī)定：國(guó)家與地方稅應(yīng)依中央頒布的法令明確劃分，國(guó)家稅由中央直接征收；地方收支預(yù)算，須呈經(jīng)中央核定，地方所需經(jīng)費(fèi)如有不足，由中央依補(bǔ)助辦法統(tǒng)籌辦理；中央與地方財(cái)政必須明確劃分，地方財(cái)政應(yīng)由中央制定法則，在立法院的收支系統(tǒng)法之外，再由中央編訂地方財(cái)政之各項(xiàng)通則。

五、戰(zhàn)時(shí)體制的另一個(gè)面相(1937-1949)

(一)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期

1.中央與地方關(guān)系的裂變

1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)，此后，國(guó)民政府的中央與地方關(guān)系發(fā)生了一系列的變化。

(1)中央控制區(qū)域大幅縮小，地方四分五裂

8年抗戰(zhàn)時(shí)期，中國(guó)大片國(guó)土淪入侵略者手中。這些淪陷區(qū)紛紛成立偽政府，從國(guó)民政府中“獨(dú)立”出去，不受國(guó)民政府的控制，而接受日本占領(lǐng)軍的控制。8年之中，至少出現(xiàn)了5個(gè)偽政府：“滿洲帝國(guó)”(1934年4月在長(zhǎng)春成立)；“中華民國(guó)臨時(shí)政府”(1937年12月在北平成立)；“中華民國(guó)維新政府”(1938年3月在南京成立)；“蒙疆聯(lián)合自治政府”(1939年9月改組成立)；汪精衛(wèi)“國(guó)民政府”(1940年3月在南京成立)，管轄除東北四省以外的所有日本侵華占領(lǐng)區(qū)及其偽政權(quán)。

(2)陜甘寧邊區(qū)政府對(duì)國(guó)民政府中央與地方關(guān)系的影響

1937年2月，為實(shí)現(xiàn)國(guó)共合作，共同抗日，陜甘寧革命根據(jù)地改稱陜甘寧特區(qū)，后又改稱陜甘寧邊區(qū)。9月，邊區(qū)政府正式成立。邊區(qū)政府雖是一個(gè)地方政權(quán)，卻具有中央政權(quán)的特質(zhì)。對(duì)國(guó)民政府而言，它是地方政府，但其隸屬關(guān)系是特殊的。在邊區(qū)轄區(qū)范圍內(nèi)，邊區(qū)政府又相當(dāng)于一個(gè)中央政府，有獨(dú)立的民選機(jī)構(gòu)(參議會(huì))和民選原則(三三制)，它的政府組織、領(lǐng)導(dǎo)原則、組織體系和領(lǐng)導(dǎo)體制(黨的一元化領(lǐng)導(dǎo))也都是獨(dú)立的。

2.戰(zhàn)時(shí)財(cái)權(quán)與事權(quán)運(yùn)作體制的變化

(1)戰(zhàn)時(shí)財(cái)政形勢(shì)趨于惡化

國(guó)民政府后期，中國(guó)基本上都處于“非常時(shí)期”，先是8年抗戰(zhàn)時(shí)期，隨之而來的是全面內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期。戰(zhàn)爭(zhēng)期間，籌集戰(zhàn)費(fèi)成為政府財(cái)政活動(dòng)的中心內(nèi)容之一。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，隨著東部發(fā)達(dá)地區(qū)逐步淪陷，國(guó)家財(cái)政收入大幅減少，國(guó)民政府陷入嚴(yán)重的財(cái)政困難，財(cái)政赤字令人觸目驚心：1937年-1940年度，平均占比約為74%，1941年-1945年度，更達(dá)81%左右。戰(zhàn)前占稅收收入90%以上的關(guān)、鹽、統(tǒng)三稅，急劇減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1937年，關(guān)、鹽、統(tǒng)三稅實(shí)收僅4.1億元，1939年也只有4.3億元，比戰(zhàn)前的1936年10.14億元減少了約五分之三左右。如果考慮了通貨膨脹因素，1940年度的稅收實(shí)值尚不到戰(zhàn)前1936年的五分之一(楊蔭溥，1985，105-106頁)。

(2)中央對(duì)地方政府的財(cái)政控制加強(qiáng)

抗戰(zhàn)開始后，蔣介石采取一系列措施，集黨政軍最高權(quán)力于一身，形成了不受約束的個(gè)人獨(dú)裁，并利用這種獨(dú)裁加強(qiáng)了國(guó)民政府對(duì)所屬各省的控制。其一，加強(qiáng)財(cái)政方面的控制。首先是預(yù)算控制。戰(zhàn)前，省預(yù)算與中央預(yù)算分立，盡管中央政府對(duì)省預(yù)算有審查、批準(zhǔn)權(quán)，但省預(yù)算仍由省制定。1942年后，省預(yù)算不復(fù)單獨(dú)存在，國(guó)家預(yù)算中包含了對(duì)省一級(jí)的支出項(xiàng)目。省財(cái)政自主權(quán)被削減。其次是于1941年將土地稅由省劃歸中央，各省土地稅收機(jī)構(gòu)則并入財(cái)政部，此舉進(jìn)一步削減了省一級(jí)的財(cái)權(quán)。第三是加強(qiáng)對(duì)省級(jí)財(cái)政賬目的審計(jì)。其二，建立巡查制度，加強(qiáng)對(duì)地方的控制。1941年設(shè)立“黨與政治工作調(diào)查委員會(huì)”，每半年巡查各省，并就省政府執(zhí)行中央政府政策、命令的忠誠(chéng)程度和他們的工作情況作出報(bào)告。不斷的巡查加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制。其三，考試院委派駐省人事官員，省政府的人事任免權(quán)受到了限制。其四，進(jìn)一步規(guī)范中央與地方的權(quán)責(zé)，約束省級(jí)政府的權(quán)限。1944年通過了關(guān)于中央與地方行政關(guān)系的決議，強(qiáng)化中央對(duì)地方的控制。

(二)解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期

1.中央與“地方”的權(quán)力對(duì)壘

1945年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)取得勝利。伴隨著我國(guó)政治制度的博弈，中央集權(quán)與地方分權(quán)之爭(zhēng)再度引起關(guān)注。中共領(lǐng)袖人物曾提出建立聯(lián)合政府的主張，還提到建立聯(lián)邦制度的設(shè)想。國(guó)內(nèi)一些政治黨派也提出了建國(guó)方案。1945年10月10日，國(guó)共兩黨談判，簽訂《雙十協(xié)定》，其中涉及中央與地方關(guān)系的有兩條：一是關(guān)于地方自治問題，雙方同意應(yīng)積極推行地方自治，實(shí)行由下而上的普選；二是關(guān)于解放區(qū)政府問題，中共方面提出國(guó)民政府應(yīng)承認(rèn)解放區(qū)各級(jí)政府的合法地位(這直接涉及中央與地方關(guān)系)，但國(guó)民黨不承認(rèn)解放區(qū)政府，也拒不接受中共提出的各種方案，強(qiáng)調(diào)全國(guó)政令必須統(tǒng)一。1946年6月，《雙十協(xié)定》和《和平建國(guó)綱領(lǐng)》等幾個(gè)重要協(xié)議被撕毀，全面內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)。三年內(nèi)戰(zhàn)，在中央與地方關(guān)系上出現(xiàn)了三種理論與政策主張：1946年國(guó)民黨在軍事上占優(yōu)勢(shì)，要求集權(quán)；1947年，共產(chǎn)黨軍隊(duì)進(jìn)入戰(zhàn)略反攻，軍事局面相對(duì)均衡時(shí)，聯(lián)邦思潮再一次出現(xiàn)，資產(chǎn)階級(jí)中間派試圖建立一種“緩沖政治”；1947年下半年起，解放戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)略反攻，在解放戰(zhàn)爭(zhēng)中，解放區(qū)確立了人民代表會(huì)議制、城市軍事管制委員會(huì)、大行政區(qū)人民政府等新型的政治制度。至1949年中華人民共和國(guó)建立，新型的中央與地方關(guān)系逐漸取代原有的體制結(jié)構(gòu)。

2.國(guó)民政府與邊區(qū)政府不同的權(quán)力財(cái)力來源模式

戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，國(guó)民政府的重要財(cái)力來源之一是接受美國(guó)援助。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊區(qū)政府則沒有這樣的待遇。

另外，處于戰(zhàn)爭(zhēng)“非常狀態(tài)”的國(guó)民政府一直延緩了必要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革，從而導(dǎo)致它在權(quán)力、組織力量方面的相對(duì)枯竭。并且，國(guó)民政府本身也缺乏發(fā)起社會(huì)和經(jīng)濟(jì)改革的必要?jiǎng)訖C(jī)。南京國(guó)民政府以遠(yuǎn)離內(nèi)地的沿海地區(qū)為根本，主要依靠海關(guān)關(guān)稅和城市商業(yè)稅來維持生計(jì)，因此對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民問題甚少關(guān)注。

所有這些，與邊區(qū)政府“發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾”的策略形成了極大的反差?！扒∏【驮谶@個(gè)被忽視的區(qū)域，毛澤東的天才得到了最高度、最成功的發(fā)揮。一塊造屋者拋棄的石頭變成了另一個(gè)人的房屋之柱石?！?徐中約，2002，650頁)

六、共和國(guó)前30年的擘劃(1949- 1979)

(一)新政權(quán)下的中央與地方關(guān)系格局

中華人民共和國(guó)成立后，中央政府十分重視調(diào)整和改善中央與地方的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)中央集中調(diào)控應(yīng)與發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性有效結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持民主集中制原則的基礎(chǔ)上，處理好中央與地方的關(guān)系。

1.單一制國(guó)家下的民族區(qū)域自治

1949年9月頒行的《共同綱領(lǐng)》等一系列法律文件對(duì)民族區(qū)域自治做了明確具體的規(guī)定。1952年8月，中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)了《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，民族區(qū)域自治走上法律化、制度化的軌道。1954年憲法則將民族區(qū)域自治地方確定為自治區(qū)、自治州、自治縣，并沿襲了《共同綱領(lǐng)》對(duì)民族區(qū)域自治的規(guī)定。民族區(qū)域自治作為在單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下解決民族問題和處理民族關(guān)系的基本政治制度得以確立。

從1949年至1979年間，民族區(qū)域自治經(jīng)歷了一段曲折的發(fā)展歷程。尤其是1958年-1962年和十年文革期間，民族區(qū)域自治受到嚴(yán)重干擾和破壞。

2.大區(qū)制的創(chuàng)設(shè)

大行政區(qū)源于解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期建成的大行政區(qū)人民政府。它是共和國(guó)建國(guó)初期對(duì)行政管理體制和中央與地方關(guān)系進(jìn)行的一種探索。

1949年起，在中央與省區(qū)之間，先后設(shè)立了東北、華北、西北、華東、中南、西南六個(gè)行政區(qū)，簡(jiǎn)稱大區(qū)。作為省以上的一級(jí)區(qū)域建制，同時(shí)還設(shè)有中共中央大區(qū)局。大區(qū)設(shè)人民政府或軍政委員會(huì)，作為地方一級(jí)政權(quán)組織，有權(quán)代表中央政府處理所轄省(市、自治區(qū))民主政權(quán)建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)等工作。1954年，大區(qū)建制撤消，加強(qiáng)了中央對(duì)省、市的直接領(lǐng)導(dǎo)。到1954年一屆人大《中華人民共和國(guó)憲法》頒布，中央集中了絕大部分的財(cái)政經(jīng)濟(jì)及行政管理權(quán)力。

3.中央集權(quán)與地方分權(quán)的探索

早在共和國(guó)新政權(quán)剛剛建立之時(shí)，毛澤東就曾提出過向地方政府放權(quán)的思路，其后的1956年，毛澤東在其名篇《論十大關(guān)系》一文中更提出“要注意發(fā)揮省市的積極性”的思路，主張“擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的自主性，讓地方去辦更多的事情”。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，情形并未有較大改觀。

20世紀(jì)60年代初，經(jīng)歷此前一段時(shí)期的起伏波折，國(guó)民經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨向好轉(zhuǎn)，中央政府開始把一些經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和中央直屬企業(yè)下放各省，但不久又把一些下放的權(quán)力和企業(yè)回收。一直到20世紀(jì)80年代初開始實(shí)行改革開放，在擴(kuò)大地方自主權(quán)和企業(yè)自主權(quán)方面才取得了較為明顯的進(jìn)展。在經(jīng)濟(jì)管理體制上，主要實(shí)行下放權(quán)力；在中央和地方財(cái)政關(guān)系上，實(shí)行了一系列財(cái)政包干措施，同時(shí)針對(duì)不同省份設(shè)計(jì)了總額分成、超收分成等制度。1994年，中央政府采行此前從未實(shí)施過的分稅制財(cái)政體制，意圖增強(qiáng)中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，財(cái)政分配制度的重心開始向中央傾斜(周天勇、王長(zhǎng)江等，2007)。這一趨勢(shì)一直延續(xù)到今天。

(二)統(tǒng)一財(cái)經(jīng)統(tǒng)一收支——中央集權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

1950年3月，政務(wù)院頒布《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政工作的決定》，規(guī)定所有經(jīng)濟(jì)物資、稅收及利潤(rùn)等，統(tǒng)統(tǒng)上交中央，再由中央根據(jù)需要調(diào)配劃撥。這個(gè)決定是新政權(quán)建立以后第一次明確劃分中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的規(guī)范性文件。到1950年底，統(tǒng)一財(cái)經(jīng)工作基本完成，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)權(quán)力高度集中。僅從財(cái)政收支體制來看，集中統(tǒng)一的程度是相當(dāng)高的。地方財(cái)政基本上是中央財(cái)政的延伸，地方政府基本上只是單純執(zhí)行型的。通過這一方式，全國(guó)的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、金融、行業(yè)管理權(quán)等全部集中到了中央政府手中。

統(tǒng)一財(cái)經(jīng)，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。在這一前提下，為大規(guī)模的有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做準(zhǔn)備，加強(qiáng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)成為中央政府的重要使命。1952年11月，設(shè)立了與政務(wù)院平行的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，全面主持經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的編制和實(shí)施，從組織上保障推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的高度集中。

(三)人事任免權(quán)的高度集中

共和國(guó)成立后，權(quán)力下放與上收的數(shù)次來回反復(fù)，既可看成是中央與地方關(guān)系的不斷調(diào)整與完善，更可看成是中央和地方權(quán)力的博弈。60余年來，雖然地方政府在改革進(jìn)程中逐步獲得了相對(duì)較大的發(fā)展自主權(quán)，但從目前看，地方仍然只是獲得部分財(cái)政分配權(quán)，而與自主的人事權(quán)無緣。在地方首腦任命和官員輪調(diào)方面，中央政府仍然具有高度集中的權(quán)力。從共和國(guó)成立伊始一直到現(xiàn)今，情況仍基本如此。

七、改革開放以來的博弈與調(diào)整(1979-2015)

(一)權(quán)力下放：中央與地方關(guān)系調(diào)整的基本內(nèi)容

在過去高度集權(quán)的中央政府管理體制下，中央權(quán)力過分集中，地方政府實(shí)際上的運(yùn)作空間有限。因此，改革開放以來，下放中央權(quán)力成為調(diào)整中央與地方關(guān)系的一個(gè)重要內(nèi)容。

1.中央經(jīng)濟(jì)特許權(quán)力對(duì)若干地區(qū)切塊下放

中央經(jīng)濟(jì)特許權(quán)力對(duì)若干地區(qū)切塊下放，大約涉及如下五個(gè)方面：(1)1982年起對(duì)粵閩兩省實(shí)行特殊政策，建立四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)(深圳、珠海、廈門、汕頭，后增加海南)。(2)1984年開放上海、天津、大連等14個(gè)沿海沿江城市和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)，實(shí)行特區(qū)的某些政策。(3)在內(nèi)地各省建立高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，實(shí)行特許政策。(4)對(duì)16個(gè)中心城市實(shí)行計(jì)劃單列，賦予其相當(dāng)于省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。(5)對(duì)有條件的150多個(gè)城市實(shí)行市管縣體制，擴(kuò)大政府職權(quán)和地域管轄。

2.政府若干人事管理權(quán)下放

改革開放以前，中央直接介入地方的地廳級(jí)行政官員的選拔、任命和日常管理。1984年，中央決定將這一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的管理權(quán)下放到省(市、自治區(qū))管理。省一級(jí)政府也將縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的管理權(quán)下放到市(地、廳)管理。

(二)地方財(cái)權(quán)事權(quán)的擴(kuò)張

1.事權(quán)擴(kuò)張

改革開放后，地方事權(quán)的擴(kuò)張主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，擴(kuò)大了地方的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批權(quán)、對(duì)外貿(mào)易和外匯管理權(quán)、物價(jià)管理權(quán)、物資分配權(quán)、旅游事務(wù)的外聯(lián)和簽證通知權(quán)、工資調(diào)整權(quán)等。其二，下放一大批大中型國(guó)有企業(yè)由地方政府管理，這些企業(yè)的下放不但給地方政府帶來收益，也帶來高質(zhì)量的管理人才和大量的經(jīng)濟(jì)信息。但同時(shí)，也加重其管理地方事務(wù)的職責(zé)。

2.財(cái)權(quán)擴(kuò)張

從1980年開始，中央改變統(tǒng)收統(tǒng)支政策，區(qū)別不同情形的財(cái)政形勢(shì)，實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的改革措施。1986年-1988年又實(shí)行以劃分稅種為基礎(chǔ)的總額分成包干，即“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”。1989年-1993年分別根據(jù)實(shí)際情況實(shí)行“定額補(bǔ)貼”、“定額上交”或“總額分成”等辦法，中央對(duì)地方財(cái)政實(shí)行“包死基數(shù)，逐年遞增，多收自留，定額補(bǔ)助”的政策，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，擴(kuò)大其財(cái)政管理權(quán)限。1994年起，在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，正式實(shí)行分稅制，規(guī)范中央與地方的財(cái)政和稅收關(guān)系。

3.分稅制改革

1994年分稅制財(cái)政管理體制改革是在當(dāng)時(shí)中央與地方事務(wù)劃分的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，基本維持了原來的支出范圍。

從分稅制改革20年來的實(shí)際運(yùn)行情況看，地方政府財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重沒有明顯變化，一直保持在70%左右的水平，但地方政府財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重卻從1993年(78%)起逐年下降。換言之，地方政府支出責(zé)任已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其自身的收入能力。這在諸多全國(guó)性的公共產(chǎn)品領(lǐng)域諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。對(duì)于這些領(lǐng)域，中央和省級(jí)政府以及縣、鄉(xiāng)政府在職責(zé)承擔(dān)上明顯失衡，有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)完善。

(三)職責(zé)同構(gòu)：中央與地方機(jī)構(gòu)設(shè)立的潛在問題

所謂職責(zé)同構(gòu)，一般是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。我國(guó)政府職能和機(jī)構(gòu)在縱向配置上的特點(diǎn)，基本上可以概括為職責(zé)同構(gòu)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，職責(zé)同構(gòu)模式有助于在一定程度上調(diào)動(dòng)地方積極性，減少計(jì)劃體制的效率損失，但實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之后，職責(zé)同構(gòu)與條塊矛盾二者間如何協(xié)調(diào)，是潛藏著的影響政府職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革的主要因素之一，應(yīng)予以必要的重視。

當(dāng)前，一些部門的所謂垂直管理，其實(shí)質(zhì)并不是中央派出機(jī)構(gòu)垂直管理，而是實(shí)行省以下垂直管理。從中央與地方關(guān)系的角度看，影響中央權(quán)威的，其實(shí)主要并不是市、縣級(jí)政權(quán)，而是省一級(jí)政權(quán)。如果對(duì)一些本來應(yīng)下放市、縣管理的事務(wù)上收由省級(jí)政府管理，而應(yīng)由中央統(tǒng)籌的社保等事務(wù)又下放由省級(jí)政府代管，則省級(jí)政府的權(quán)力將形成“橄欖中端”，越來越大。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，這極易導(dǎo)致權(quán)力過大的“諸藩?jiǎng)萘Α?，?duì)加強(qiáng)中央權(quán)威十分不利。

八、小結(jié)：百余年歷史得失的反思與啟示

近代以來，我國(guó)中央與地方關(guān)系其實(shí)一直在走著一條“疏離與異化”之路：為實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)，結(jié)果卻導(dǎo)致分權(quán)加??；為加強(qiáng)皇權(quán)，結(jié)果卻走向了共和；軍閥割據(jù)影響統(tǒng)一，同時(shí)卻又在不自覺中培育走向統(tǒng)一的土壤；軍閥主義實(shí)行嚴(yán)酷專制，同時(shí)卻又到處播撒民主的星星之火。這可謂百余年來我國(guó)中央與地方關(guān)系所呈現(xiàn)出來的一條主線索。

(一)中央與地方關(guān)系緊張與和緩背后的財(cái)政利益均衡

從中央與地方關(guān)系的變遷軌跡中，可以看到，不管中央與地方關(guān)系趨于緊張還是和緩，財(cái)政利益在其中所起的重要性都不容忽視?；旧峡梢哉J(rèn)為，幾乎所有重大的中央與地方關(guān)系的調(diào)整，都有著極為深刻的財(cái)政壓力背景。從晚清至民國(guó)初期，無不如此。至于其表現(xiàn)形式，則包括財(cái)政困難、財(cái)政政策危機(jī)或財(cái)政收入危機(jī)等各種具體形態(tài)。

(二)一條隱含的線索：財(cái)政收入作為穩(wěn)定“均衡器”

對(duì)一個(gè)政府而言，一般說來，要實(shí)現(xiàn)對(duì)某一地方或某一領(lǐng)域的管理與控制，能夠運(yùn)用的手段無非是政治手段(如人事制約、權(quán)力制約)或經(jīng)濟(jì)手段(如財(cái)政稅收政策、金融措施)。因此，不管是何種性質(zhì)的政府，也不論它代表何種利益集團(tuán)，對(duì)財(cái)權(quán)的掌控都被其視為改變形勢(shì)的一個(gè)非常重要的手段。而且，越到關(guān)鍵時(shí)刻，越重視發(fā)揮財(cái)政收入作為穩(wěn)定“均衡器”的調(diào)控功能，以影響經(jīng)濟(jì)或政治形勢(shì)。國(guó)民政府建立初期，共和國(guó)政權(quán)成立初期，基本上都收緊財(cái)權(quán)，加緊改革財(cái)政管理體制，以和相應(yīng)的事權(quán)相匹配。通過這種方式保證政府行動(dòng)“自如”，已成為一種基本規(guī)律。

(三)兩個(gè)值得關(guān)注的引伸點(diǎn)

1.地方分權(quán)大趨勢(shì)中的中央權(quán)威

中國(guó)是一個(gè)具有“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)的國(guó)家，在歷史的演進(jìn)過程中，中央與地方關(guān)系在集權(quán)的趨勢(shì)中有著走向分權(quán)的傾向，那么，中央權(quán)威如何在分權(quán)趨勢(shì)中不被虛化？一個(gè)可以借鑒參考的路徑是：與實(shí)施分稅制以有效保障中央財(cái)政收入類似，那么，在政治領(lǐng)域，在強(qiáng)調(diào)中央對(duì)地方的有效控制(而并非一定是絕對(duì)控制)的前提下，如何探索出一種類似分稅制那樣的機(jī)制，可以有效平衡中央與地方政府間的利益沖突？未來，這一點(diǎn)應(yīng)引起更多關(guān)注和深入探討。

2.新時(shí)代的新問題：危機(jī)化解與穩(wěn)態(tài)均衡

可以認(rèn)為，晚清中央集權(quán)與地方分權(quán)問題處理不當(dāng)是導(dǎo)致清王朝滅亡的重要原因之一。太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)的沖擊加快了清王朝走向滅亡的步伐。但也應(yīng)當(dāng)看到，清政府對(duì)太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)突如其來的沖擊無力應(yīng)付，迫使自己不得不將長(zhǎng)期以來一直把持不放的軍政大權(quán)抽出一部分下放到地方，結(jié)果導(dǎo)致晚清政府的權(quán)力格局發(fā)生了根本性的變化，地方勢(shì)力興起并展開了與中央爭(zhēng)權(quán)奪利的斗爭(zhēng)。這提示我們，如果能建立起一種良性應(yīng)對(duì)機(jī)制可以較好地化解突發(fā)危機(jī)，尤其是突發(fā)的財(cái)政危機(jī)，那么，中央與地方關(guān)系則更有可能走上一條穩(wěn)態(tài)均衡的道路。唯有如此，“可持續(xù)的治理之路”才真正具有可持續(xù)的厚實(shí)根基?！爸袊?guó)社會(huì)已變得越來越富裕，尤其是在大城市、沿海地區(qū)和南方。領(lǐng)導(dǎo)層將會(huì)越來越多地感受到來自日趨文明的社會(huì)里那些新生中產(chǎn)階級(jí)的壓力。新的富裕階層——企業(yè)家、金融家、投資人、電腦大亨、公司經(jīng)理和商業(yè)巨頭——會(huì)要求更大的政治參與和法治，同時(shí)也會(huì)要求立法和預(yù)算上的發(fā)言權(quán)。政府將被迫在一定程度上給予言論、集會(huì)、出版的自由和宗教信仰、創(chuàng)作、藝術(shù)表達(dá)及地方選舉的自由?！环N中國(guó)式的、有節(jié)制的民主政體將應(yīng)運(yùn)而生。如果它是某種類似1919年五四運(yùn)動(dòng)以來學(xué)者和政治家們所追求的那種政體——中西文化精華的結(jié)合，完全現(xiàn)代化同時(shí)又具有鮮明的中國(guó)特色——它一定會(huì)為大多數(shù)中國(guó)人所接受?！?徐中約，2002，1055頁)