●趙雄輝 湯宇婷

關(guān)于省級義務教育學校辦學基本標準的思考

●趙雄輝 湯宇婷

義務教育學校達到本省（區(qū)、市）義務教育學校辦學基本標準是義務教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）評估認定的前提條件。在省部聯(lián)動推進義務教育均衡發(fā)展的背景下，各省份陸續(xù)出臺義務教育學校辦學基本標準。本文從標準制定的目的、內(nèi)容等方面進行思考，以期深入了解義務教育學校辦學基本標準，幫助基本均衡縣（市、區(qū)）評估認定工作的開展。

義務教育學校辦學基本標準；義務教育均衡發(fā)展；督導評估

依據(jù)教育部《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》做出的規(guī)定，義務教育學校達到本?。▍^(qū)、市）義務教育學校辦學基本標準是國家進行義務教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）評估認定的基本前提。因此，深入思考各?。▍^(qū)、市）義務教育學校辦學基本標準，對于依據(jù)標準推進基本均衡縣（市、區(qū)）評估認定工作、促進義務教育均衡發(fā)展很有意義。

在基本完成“兩基”任務之后，人們對于基礎(chǔ)教育的需求逐漸從“有學上”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧虾脤W”，義務教育領(lǐng)域開始以“均衡”理念引領(lǐng)發(fā)展。2011年3月至2012年9月期間，教育部與全國除港澳臺地區(qū)之外的全部31個?。▍^(qū)、市）簽訂了義務教育均衡發(fā)展備忘錄。在備忘錄中，教育部與各?。▍^(qū)、市）明確了各自的責任、目標任務和措施，以推進義務教育均衡發(fā)展。備忘錄的簽署，標志著省部聯(lián)動推進義務教育均衡發(fā)展機制的形成，省級政府以及教育行政部門承擔更加明確的責任。義務教育學校標準化建設是各?。▍^(qū)、市）備忘錄中明確規(guī)劃的發(fā)展舉措，以此改善薄弱學校辦學條件，均衡教育資源。推進學校標準化建設，其前提是有標準可依，因此2011年前后形成了各?。▍^(qū)、市）制定并頒布標準的高峰期。

一、明確省級義務教育學校辦學基本標準制定的目的

標準是現(xiàn)代社會有序活動必不可少的一項內(nèi)容，對于市場經(jīng)濟來說，標準是其有序化發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)，[1]對于教育領(lǐng)域來講，標準亦是促進教育有序化發(fā)展的技術(shù)基礎(chǔ)。具體到省級義務教育學校辦學基本標準，便是要充分有效的利用標準，以達到有序推進義務教育均衡發(fā)展的目的，這樣一種有序性，體現(xiàn)為公平與質(zhì)量的統(tǒng)一。實現(xiàn)公平與質(zhì)量的統(tǒng)一是制定省級義務教育學校辦學基本標準最根本的一致性目的。

（一）教育有序發(fā)展：公平與質(zhì)量的統(tǒng)一

公平與質(zhì)量本身并不存在沖突，兩者皆是教育發(fā)展追求的目標，《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確把“形成惠及全民的公平教育”與“提供更加豐富的優(yōu)質(zhì)教育”作為教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標。但是在教育發(fā)展的實踐過程中，由于時間與資源的有限，往往造成兩者的對立。在過去一段時間內(nèi)，由于追求短期快速的提高教育教學質(zhì)量，而導致資源的過度集中，教育公平受到損害，高校中貧困地區(qū)生源所占比例越來越低，薄弱學校與優(yōu)質(zhì)學校間的辦學條件差距越來越大。對于公平與質(zhì)量的追求，是教育發(fā)展的動力源，是支撐起教育前進的兩條腿，只有兩條腿的力量都足夠強大，才能走出和諧健康的步伐。

（二）制定標準是促進公平與質(zhì)量相統(tǒng)一的有效途徑

標準具有一定的強制性，省級義務教育學校辦學基本標準的制定實際上是省域內(nèi)教育教學資源分配方式的重新規(guī)定，保障了薄弱學校辦學的基本條件，能夠有效的縮減校際間辦學基本條件的差距，從整體上提升教育教學質(zhì)量、保障教育公平。制定標準能夠促進公平與質(zhì)量的統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，強化政府職能。政府在義務教育均衡發(fā)展中，職能存在著一定的缺位、越位問題，影響了政府在義務教育均衡發(fā)展中應發(fā)揮的作用。[2]自教育部與各?。▍^(qū)、市）簽訂義務教育均衡發(fā)展備忘錄以來，省級政府職能得到了進一步的明確。在義務教育學校規(guī)范化建設過程中，政府具有規(guī)劃、籌資、管理的職能，[3]制定義務教育學校辦學基本標準是政府職責所在，同時也進一步強化了其在推進義務教育均衡發(fā)展中的職能。各級政府可以依據(jù)標準規(guī)劃辦學，突破學校用地等難題；依法籌資，切實保障每一位學生享有基本的教育教學資源；加強管理，全面提高義務教育學校辦學的整體水平。

第二，整合區(qū)域內(nèi)教育教學資源。義務教育不均衡主要體現(xiàn)在教育教學資源配置的不均衡，改善資源分配不均的現(xiàn)狀是制定省級義務教育學校辦學基本標準的目的之一。教育資源的配置是計劃方式與市場方式的結(jié)合，[4]制定標準是政府運用計劃方式調(diào)節(jié)資源分配的重要手段?！侗本┦兄行W校辦學條件標準》在總則中寫到：“要加強本區(qū)域內(nèi)教育資源的統(tǒng)籌規(guī)劃。充分利用和整合各種社會資源，推進教育資源的優(yōu)化配置，注重資源共享，提高資源使用效益?！睂τ谛Ｉ崦娣e、生均圖書冊數(shù)以及師資隊伍等基本的辦學條件進行了規(guī)定，促使不達標的學校向政府、社會尋求資源、進行改建，督促新建學校保證建設標準，促進農(nóng)村學校布局調(diào)整，整合分散的教育教學資源，提升區(qū)域內(nèi)整體的辦學水平。

第三，利于均衡發(fā)展督導評估。制定標準是督導評估必備的技術(shù)條件，科學、完善的標準體系有利于督導評估工作的開展，督導評估工作的順利開展則有助于深入推進義務教育均衡發(fā)展。標準簡明扼要的說明了義務教育學校辦學需要達到的基本條件，其內(nèi)容維度便是督導評估主要的指標對象，其形式以表格為主更是便于督導評估的操作與執(zhí)行。以《福建省“義務教育標準化學?！苯ㄔO基本標準》為例，全篇只一個表格，分為項目、分值、評估標準以及評估辦法四個部分，項目部分又細分為A級指標和B級指標兩塊，完全便于義務教育均衡發(fā)展督導評估工作的開展，具有很強的操作性。

第四，促進學校有序發(fā)展。在市場經(jīng)濟中，不良競爭以及馬太效應的顯現(xiàn)，皆容易導致寡頭的形成。在教育領(lǐng)域，也存在這樣處于資源鏈頂端的超級學校，它們汲取區(qū)域內(nèi)的優(yōu)秀資源，導致其他學校陷入發(fā)展的困境。教育是公益性事業(yè)，政府調(diào)控是控制不良競爭的有效手段。通過制定標準這一政府行為，將有助于保障學校的最低發(fā)展水平，控制校際間對于生源、師資等的不良競爭，促進區(qū)域內(nèi)學校的有序發(fā)展。另外，《標準》還將影響學校辦學的消極物質(zhì)條件（如網(wǎng)吧等）進行控制，保證學校教學的正常秩序不被打擾，有序進行。

二、科學界定省級義務教育學校辦學基本標準的主要內(nèi)容

省級義務教育學校辦學基本標準內(nèi)容豐富，一般通過借鑒理論成果、總結(jié)實踐經(jīng)驗、參照已有標準等方式進行反復推敲、征求意見直至形成最終的文本并付諸實踐。

（一）標準主要內(nèi)容的分類

根據(jù)標準制定內(nèi)容表述的方式與目的來看，可分為操作性內(nèi)容與導向性內(nèi)容；根據(jù)標準內(nèi)容的一致性來看，可分為一般性內(nèi)容與特色內(nèi)容。

1.操作性與導向性內(nèi)容

標準的操作性內(nèi)容是指主要以便于督導評估，即“達標”所需要的具體規(guī)定為主的內(nèi)容，主要以表格的形式出現(xiàn)，如《山西省義務教育階段中小學辦學標準（試行）》中含有10個附件，全都以表格的形式對于建設用地、音樂設備等做出了詳細的規(guī)定。導向性內(nèi)容是指主要以體現(xiàn)義務教育未來發(fā)展導向的標準內(nèi)容，多表現(xiàn)為文字，寫在標準的開頭。例如《北京市中小學校辦學條件標準？第一部分“總則”的內(nèi)容，便是強調(diào)“基礎(chǔ)教育高標準高質(zhì)量均衡發(fā)展”的基本導向。一般說來，標準既有便于督導評估的操作性內(nèi)容，也存在教育未來發(fā)展的基本價值理念導向，只是各省份對于兩者的傾向不一，部分省份更注重理念導向，而有些則強調(diào)便于操作。

2.一般性內(nèi)容與特色內(nèi)容

不同省份制定的義務教育學校辦學基本標準主要內(nèi)容比較一致的包括辦學條件、隊伍建設、教育教學以及學校管理四個方面。辦學條件指辦學所需要的最基本的硬件設施以及規(guī)模要求，包括學校規(guī)模、學校設置、用地面積、校舍面積、設備設施等，是保障教育教學活動正常開展的物質(zhì)基礎(chǔ)；隊伍建設指辦學所需要的人力資源，包括領(lǐng)導班子、教師隊伍以及其他員工，為開辦學校提供了組織條件；教育教學是學校辦學最主要的工作，涉及到辦學方向、德育工作、教學工作、評價考核等多個方面；學校管理部分的標準內(nèi)容主要為辦學的各項規(guī)章制度，涉及到辦學的一些基本原則。這四個方面的具體要求依據(jù)省情而定，表現(xiàn)出各自的特點。以辦學條件中設施設備包含的生均圖書冊數(shù)為例，要求最高的為天津市，小學要求30冊，初中要求40冊，最低要求的為甘肅、福建等地，小學為15冊左右，初中為20冊左右。

特色內(nèi)容是指在各省份依據(jù)自身義務教育發(fā)展狀況以及其他社會經(jīng)濟因素而制定的頗具特色的內(nèi)容。例如《江蘇省義務教育學?，F(xiàn)代化辦學標準》包含“辦學理念與辦學行為”、“學校管理與辦學特色”，是將辦學理念以及辦學特色納入標準內(nèi)容的唯一省份。辦出學校特色是高階段均衡發(fā)展的要求，“著力于引導、鼓勵學校在教育資源均衡配置的基礎(chǔ)上，基于學校辦學的歷史傳統(tǒng)和文化積淀，回歸學校本色，回歸教育培養(yǎng)人的本質(zhì)”。[7]江蘇省在標準中寫入對于辦學特色的要求，表明義務教育發(fā)展已經(jīng)進入較高水平的均衡發(fā)展階段。

（二）標準執(zhí)行過程中遇到的問題

從全國范圍內(nèi)來看，大部分省（區(qū)、市）在頒布標準之后，辦學條件在總量以及生均層面上均得到了普遍的持續(xù)性改善，但同時其執(zhí)行依舊遇到一些難題。一是標準規(guī)定的尺度問題難以把握，過于具體細致的內(nèi)容不利于學校自主建設，太寬泛又達不到督促建設的操作性要求；二是標準的超前性與辦學實際之間的矛盾，具有超前性是標準能夠促使學校發(fā)展的原因，但是對于物質(zhì)資源的超前要求，導致一些不具備使用條件的學校造成教學設備、儀器等的閑置與浪費，應當嚴格把握省域內(nèi)教育、經(jīng)濟、文化等方面的實際情況，把標準的超前要求控制在學校發(fā)展的“最近發(fā)展區(qū)”內(nèi)；三是在表述上存在不嚴謹?shù)那闆r，執(zhí)行過程中難以確切的把握。部分地區(qū)考慮類別劃分時沒有涵蓋所有的情況，例如對于生均圖書冊數(shù)的要求，重慶市根據(jù)班級規(guī)模來做區(qū)別，分為“12個教學班以上”以及“12個教學班以下”，弄丟了“12個教學班”，有所欠缺考慮。

三、省級義務教育學校辦學基本標準的監(jiān)督保障機制

省級義務教育學校辦學基本標準的有效運用需要完善的監(jiān)督保障機制，以督促各級政府按照標準建設學校。一般說來，標準的實施遵循分級負責的原則，每一級的政府以及教育行政部門各負其責以保障標準的有效實施。

省級政府以及省級教育行政部門主要負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，通過各項政策的制定來保障標準的科學實施。例如黑龍江省將學校標準化建設納入省政府工作的重點工程，頒布了《黑龍江省人民政府關(guān)于實施義務教育學校標準化建設工程的意見》、《關(guān)于做好義務教育學校標準化建設規(guī)劃的指導意見》等配套文件，以統(tǒng)籌指導標準在省內(nèi)的實施；區(qū)縣一級政府負責制定具體的實施規(guī)劃并組織實施，立足于各自縣 （市、區(qū)）的經(jīng)濟、教育發(fā)展狀況，根據(jù)標準的具體內(nèi)容來制定實施的步驟與年限，承擔建設標準學校的主要責任；教育部則主要以開展義務教育均衡發(fā)展督導評估工作來監(jiān)督保障標準的實施，2013年以來，新一輪的義務教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）的評估認定工作便是以達到標準為基本的前提條件。

四、省級義務教育學校辦學基本標準的價值轉(zhuǎn)向

價值取向是指導人類實踐活動的動因，新的教育理念產(chǎn)生及發(fā)展的過程，也是價值轉(zhuǎn)向的過程。均衡發(fā)展是我國今后很長一段時間內(nèi)義務教育的戰(zhàn)略目標，制定省級義務教育學校辦學基本標準是實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標的重大舉措，表現(xiàn)出與以往相關(guān)政策、舉措的不同，其內(nèi)在的價值取向已然發(fā)展改變。

（一）從關(guān)注效率到注重公平

與過去以效率為先、鼓勵一批學校重點發(fā)展不同，省級義務教育學校辦學基本標準的制定以均衡發(fā)展、教育公平為導向，聚焦處于不利地位的學校，保障弱勢學校的發(fā)展機會，在于保障義務教育發(fā)展底線公平。標準作為統(tǒng)一的也是強制性的要求，只對學校辦學基本條件的下限進行了要求，而不會阻礙社會捐資辦學以及學校的高水平發(fā)展。

（二）從注重受教育機會的保障到強調(diào)教育教學基本質(zhì)量的保障

義務教育發(fā)展的任務從“普及”過渡到“均衡”發(fā)展?！捌占啊痹谟诒Ｕ线m齡兒童的入學機會，強調(diào)兒童的受教育權(quán)利，體現(xiàn)公平理念中“機會均等”的思想。盡管一些農(nóng)村的教學點只有一名教師、教學設備嚴重缺乏，基于保障上學率的要求，這樣的教學點也得以開設?！熬狻眲t注重保障教育教學的基本質(zhì)量，在資源有限的情況下，優(yōu)先保障處境不利學校的發(fā)展，體現(xiàn)公平理念中“補償平等”的原則。學校辦學必須達到標準所規(guī)定的具體要求，否則不具有辦學的基本資格。

（三）從單項性標準到全面性辦學標準

在頒布省級義務教育學校辦學基本標準前，各?。▍^(qū)、市）多頒布有針對當時教育教學實際，從不同側(cè)面進行某一單項內(nèi)容的規(guī)范。以天津市為例，在2008年頒布《天津市義務教育學校現(xiàn)代化建設標準》之前，天津市涉及辦學條件的文件有《天津市中小學教學儀器配備標準》、《天津市義務教育學校實驗室及功能教室設備管理規(guī)范》、《天津市義務教育學校信息化建設規(guī)范》等。省級義務教育學校辦學基本標準包括建設用地、教師隊伍、教學管理等，具有全面性，能夠涵蓋義務教育學校辦學的基本條件，使其成為一個系統(tǒng)的、整體的范疇。

（四）從管理學校到建設學校

省級義務教育學校辦學基本標準強化了政府的職能，更加突出強調(diào)政府在義務教育發(fā)展過程中的建設作用，而不僅僅是管理。政府應當按照標準的各項規(guī)定建設義務教育學校，避免建造不合格的學校。對于學校自身來說，標準本身具有的適度超前性質(zhì)給學校提供了一條主動建設的路徑，其中對于辦學物質(zhì)條件進行適度超前的規(guī)定，能夠激活新的教育觀念與教育模式創(chuàng)新，[5]為學校的良好發(fā)展提供了各項條件保障與能力基礎(chǔ)，為學校自主性的充分發(fā)揮、專心辦學、提高教育質(zhì)量及優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供了種種可能。[6]

（五）走向現(xiàn)代化建設

省級義務教育學校辦學基本標準依據(jù)時代發(fā)展而制定，體現(xiàn)了教育現(xiàn)代化的要求。部分省份直接以現(xiàn)代化標準命名，如《江蘇省義務教育學?，F(xiàn)代化辦學標準》；更多的則是將現(xiàn)代化的要求體現(xiàn)在具體的標準內(nèi)容上，例如《北京市中小學校辦學條件標準》中對于現(xiàn)代教育技術(shù)設備的規(guī)定，要求“各類中小學校應當根據(jù)現(xiàn)代化教育教學技術(shù)手段發(fā)展的實際，配置以網(wǎng)絡技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)設施設備和其他的現(xiàn)代教育技術(shù)裝備”。除去設施設備的現(xiàn)代化要求，對于辦學行為與理念的相關(guān)規(guī)定同樣與時俱進，體現(xiàn)現(xiàn)代化建設的基本要求。

省級義務教育學校辦學基本標準的制定為區(qū)域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展提供了技術(shù)基礎(chǔ)，包括辦學條件、隊伍建設、教育教學、學校管理等辦學的基本內(nèi)容，體現(xiàn)出追求公平、保障教育教學基本質(zhì)量、注重全面性評價、強調(diào)建設學校以及推進現(xiàn)代化辦學的價值取向?？茖W有效的運用《標準》，將進一步強化政府職能、整合區(qū)域內(nèi)教育教學資源、利于均衡發(fā)展督導評估以及促進學校有序發(fā)展。

[1]鄭衛(wèi)華．標準作用的再認識[J]．標準科學，2003，（6）:4-6．

[2]王麗慧．政府在義務教育均衡發(fā)展的職能定位[J]．才智，2008，（11）:248-250．

[3]胡勁松．義務教育規(guī)范化學校建設中的政府職能——基于廣東省欠發(fā)達地區(qū)的研究 [J]．華南師范大學學報：社會科學版，2013，（2）: 33-37．

[4]趙琦.義務教育資源共享的博弈分析[J]．教育發(fā)展研究，2014，（6）:35-39．

[5]《北京市中小學辦學條件標準》編制小組．《北京市中小學辦學條件標準》編制和實施的原則[J]．教育科學研究，2004，（2）:13-14．

[6]孫向陽．義務教育學?，F(xiàn)代化辦學標準：價值轉(zhuǎn)向及指標體系建構(gòu)——以江蘇省義務教育學校現(xiàn)代化辦學標準研制為例[J]．教育理論與實踐，2012，（35）：15-17．

[7]李宜江，朱家存.均衡發(fā)展義務教育的理論內(nèi)涵及實踐意蘊[J].教育研究，2013，（6）:59-64.

（責任編輯：曾慶偉）

趙雄輝/湖南省教育科學研究院副院長，研究員，教育學博士，主要研究方向為教育政策、課程與教學論

湯宇婷/湖南大學教育科學研究院碩士研究生，主要研究方向為教育管理