高明俊， 張秀秀

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

*本文已于2015-01-07 17∶02在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址： http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150107.1702.011.html

【民主與法】

論污染農(nóng)用地的用途管制

高明俊， 張秀秀

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

摘要：土地用途管制制度作為重要的土地管理制度，在控制土地利用方面發(fā)揮著重要作用。長期以來，中國政府重視對(duì)農(nóng)用地的總量控制，但對(duì)其質(zhì)量的監(jiān)管較為疏松，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)用地污染日趨嚴(yán)重，并使大量農(nóng)產(chǎn)品因遭受污染而產(chǎn)生危害公共安全的風(fēng)險(xiǎn)。由于當(dāng)前土壤污染治理存在諸多法律上、經(jīng)濟(jì)上和技術(shù)上的障礙，有必要對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)行修復(fù)與用途管制相結(jié)合的法律治理，而且對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)施用途管制契合風(fēng)險(xiǎn)管理理論、適應(yīng)性理論并具有可操作性。在分析土地用途管制制度缺陷的基礎(chǔ)上，提出對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)行用途管制的構(gòu)想，將用途管制視為治理污染農(nóng)用地的關(guān)鍵工具。

關(guān)鍵詞：土地保護(hù)； 土壤污染； 污染治理； 農(nóng)用地； 用途管制； 食品安全

中國農(nóng)用地污染形勢(shì)嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國被重金屬污染的糧食共計(jì)1 200萬噸，由污染導(dǎo)致糧食減產(chǎn)1 000萬噸；沈陽污染耕地面積達(dá)到2 500多公頃，導(dǎo)致糧食鎘污染；江西省某縣多達(dá)44%的耕地受到鎘污染，并形成670公頃的“鎘米”區(qū)；南京、北京和其他大城市的蔬菜都受到一定程度硝酸鹽污染[1]5-6。嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)污染直接導(dǎo)致中國民眾的肝臟功能和骨質(zhì)受損，引發(fā)癌癥等疾病。然而，中國現(xiàn)有的土壤污染防治的法律框架，根本無法應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的食品安全問題[2]。

為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的農(nóng)用地污染形勢(shì)，如何在預(yù)防與治理污染的同時(shí)，通過優(yōu)化土地用途管理制度的內(nèi)涵，由政府運(yùn)用管制工具對(duì)污染農(nóng)用地加以及時(shí)的管控，防止農(nóng)產(chǎn)品安全受到污染威脅，是一個(gè)具有理論和現(xiàn)實(shí)雙重價(jià)值的問題。目前，法學(xué)學(xué)科對(duì)農(nóng)用地用途管制的關(guān)注主要是從財(cái)產(chǎn)權(quán)角度出發(fā)，從管制角度出發(fā)對(duì)該制度結(jié)構(gòu)性缺陷進(jìn)行檢視的不多；土地用途管制制度的實(shí)際運(yùn)行也主要圍繞農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可展開，對(duì)于通過制度設(shè)計(jì)對(duì)土壤這一環(huán)境要素進(jìn)行保護(hù)涉及較少。

一、傳統(tǒng)農(nóng)用地污染治理的局限性

根據(jù)國土資源部的調(diào)查結(jié)果，中國近1/5的耕地被污染[3]，潛在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)決定其已經(jīng)不適宜進(jìn)行農(nóng)作物安全種植。然而，土壤污染治理存在多方面阻礙，與農(nóng)用地污染導(dǎo)致的食品安全問題構(gòu)成巨大的矛盾。

1. 農(nóng)民環(huán)境保護(hù)水平和自主修復(fù)能力有限

農(nóng)用地是農(nóng)民的生存之本，但是農(nóng)村的環(huán)保教育相對(duì)薄弱，農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)化肥、地膜的依賴性很強(qiáng)，農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展障礙很大，生產(chǎn)的污染農(nóng)產(chǎn)品危害波及更廣。農(nóng)民沒有修復(fù)能力，生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的安全意識(shí)又比較薄弱，地方政府有必要加強(qiáng)對(duì)污染農(nóng)用地的用途管制[4]。否則，可能等到土壤污染修復(fù)工程得以在農(nóng)村全面開展時(shí)，污染農(nóng)產(chǎn)品的安全隱患已經(jīng)全面爆發(fā)，造成大量難以挽回的身體健康傷害。

2. 修復(fù)土壤污染的技術(shù)條件不夠完備

中國的土壤修復(fù)技術(shù)還處于不斷探索階段，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還不夠完善，土壤污染治理修復(fù)技術(shù)體系的建立還需要一個(gè)漫長的過程。傳統(tǒng)的土壤污染防治主要措施包括生物防治、施加抑制劑、增施有機(jī)肥料、加強(qiáng)水田管理、改變耕作制度以及換土、客土和翻土等[5]172-173，近幾年土壤修復(fù)技術(shù)有所發(fā)展，出現(xiàn)了淋濕法、電動(dòng)法等，但這些修復(fù)技術(shù)還不能廣泛地運(yùn)用到所有的污染農(nóng)用地中。湖南郴州多品種復(fù)雜性冶煉渣場(chǎng)土壤修復(fù)項(xiàng)目、廣西環(huán)江的砷污染修復(fù)和江西貴溪的鎘污染修復(fù)等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明，土壤修復(fù)工程十分復(fù)雜，由于各地情況不一致，目前開展全國統(tǒng)一的污染土壤修復(fù)工程還缺乏技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)體系等基礎(chǔ)。

3. 土壤修復(fù)資金短缺

中國土壤修復(fù)工程所需資金缺口大，這決定了污染農(nóng)用地的修復(fù)必須與管制相結(jié)合。根據(jù)中國土壤修復(fù)市場(chǎng)規(guī)模，需要修復(fù)的土壤會(huì)逐年增加，有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，修復(fù)這些土壤保守估計(jì)也需要400億元人民幣，到“十二五”末期這個(gè)數(shù)字將達(dá)到1 000億元。中國目前的環(huán)保投入不管是從政策上還是經(jīng)濟(jì)上，均無法提供如此大力度的支持。雖然堅(jiān)持污染農(nóng)用地全面治理的想法更能尊重土地，更符合環(huán)境倫理價(jià)值，但必須以堅(jiān)實(shí)的資金財(cái)務(wù)支持為基礎(chǔ)。否則，即使立法確定地方政府有責(zé)任對(duì)污染土壤展開全面治理，仍然會(huì)陷入環(huán)境決策拖延的困境而導(dǎo)致治理效果低下。當(dāng)然，意識(shí)到資金困境以及其所導(dǎo)致的阻礙問題，并不是主張將污染農(nóng)用地棄之不予修復(fù)，而是主張修復(fù)必須與管制相結(jié)合，這樣才能保證污染農(nóng)用地綜合治理的效益，防止污染農(nóng)產(chǎn)品危害人類健康。

綜上所述，在國家政策非常重視污染土壤修復(fù)的情況下，應(yīng)將污染農(nóng)用地的修復(fù)與土地用途管制制度結(jié)合起來，以食品安全效益作為綜合治理的首要目標(biāo)。

二、土地用途管制解決機(jī)制的可行性

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(2014年4月24日修訂)第5條規(guī)定了“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的原則，綜合治理原則在土壤污染治理中的應(yīng)用，可以體現(xiàn)為修復(fù)與管制相結(jié)合。

1. 符合風(fēng)險(xiǎn)管理理論的要求

風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)認(rèn)為環(huán)境污染所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)的、常常是不可逆的傷害[6]20。政府應(yīng)該積極地阻止環(huán)境危害的發(fā)生，針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全風(fēng)險(xiǎn)控制，如果根據(jù)可得知的農(nóng)用地污染程度分析出可能會(huì)對(duì)食品造成污染，則政府應(yīng)當(dāng)提前介入，對(duì)污染農(nóng)用地的用途進(jìn)行行政干預(yù)。由于不同農(nóng)產(chǎn)品對(duì)污染物質(zhì)的吸收能力存在差異，不同的環(huán)境場(chǎng)景和土地利用方式將會(huì)構(gòu)成不同的風(fēng)險(xiǎn)水平?；陲L(fēng)險(xiǎn)管理方法，在考慮制定農(nóng)用地修復(fù)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)主要考慮污染農(nóng)用地的未來用途，而并非一刀切式地追求完全修復(fù)。不同于單純的修復(fù)理念，在農(nóng)用地污染綜合治理問題上，輸入風(fēng)險(xiǎn)管理理念更能有效防止危害農(nóng)產(chǎn)品行為的產(chǎn)生。

美國在《超級(jí)基金法》實(shí)施的初始階段，采取了以清除污染物和永久修復(fù)為主的治理方式，設(shè)立了比較高的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。由于修復(fù)成本、技術(shù)水平和其他制度障礙的制約，我國難以采用美國那種逐漸完善風(fēng)險(xiǎn)管理的方法[7]26。日本《土壤污染對(duì)策法》根據(jù)場(chǎng)地污染是否對(duì)環(huán)境和公眾健康造成風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分，通過控制污染物擴(kuò)散、限制土地用途和清理污染物等方式將污染場(chǎng)地的危險(xiǎn)控制在可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平內(nèi)。荷蘭沒有直接涉及對(duì)污染土壤進(jìn)行用途管制方面的規(guī)定，而是對(duì)土壤環(huán)境實(shí)行全過程管理，其中包括可持續(xù)利用，通過確定污染嚴(yán)重性，利用模型進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。

2. 契合適應(yīng)性理論的內(nèi)涵

霍姆斯曾說，法律將成為一個(gè)具有適應(yīng)性的旋轉(zhuǎn)的萬花筒，反映著當(dāng)前的需求及瑣碎的已有法律，繼而反映出過去的整個(gè)時(shí)代[8]85。由于環(huán)境污染與生態(tài)破壞的復(fù)雜性、潛伏性、綜合性等特點(diǎn)，面對(duì)當(dāng)今各方面嚴(yán)重的環(huán)境問題，已經(jīng)很難要求國家將現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境改善到原生態(tài)背景值的狀態(tài)。將義務(wù)履行程度降低到“盡量防止環(huán)境繼續(xù)惡化或危害擴(kuò)大”的目標(biāo)，是適應(yīng)性理論基于現(xiàn)實(shí)的考量。在當(dāng)今環(huán)境問題全面爆發(fā)的形勢(shì)下，如何適應(yīng)已然存在的客觀環(huán)境，通過制度工具設(shè)計(jì)提高人類適應(yīng)水平也是一種環(huán)境法律與政策上的進(jìn)路。同理，農(nóng)用地污染需要系統(tǒng)、融合、協(xié)調(diào)的法律行動(dòng)，以形成新的法律秩序，此時(shí)作為“替代性范式”的政府管制研究范式便顯得更具有實(shí)用性。通過運(yùn)用用途管制工具，能使目前嚴(yán)峻的農(nóng)用地污染形勢(shì)得到緩解。

3. 具有可操作性

(1) 結(jié)合環(huán)境科學(xué)的研究，使污染農(nóng)用地的種植接受一定指導(dǎo)，不但能防止農(nóng)產(chǎn)品污染帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而且可以凈化土壤。研究表明，通過采用科學(xué)的方法、遵循科學(xué)的規(guī)律來規(guī)劃污染農(nóng)用地的空間利用，對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)施適當(dāng)和及時(shí)的用途控制，能從源頭上控制污染農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)生。同時(shí)，種植具有較強(qiáng)重金屬吸收能力的作物，并對(duì)這些成熟作物進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幚?，是一種便于操作的改善土壤的方法。結(jié)合污染農(nóng)用地的土壤修復(fù)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的土地利用思維，不但能保障農(nóng)產(chǎn)品安全，還能逐漸治愈土壤。

(2) 有利于促進(jìn)地方政府相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行。中國有9個(gè)土地利用區(qū)，由于土壤污染在南北部、中西部的具體情況均不相同，土壤修復(fù)工作必須因地制宜，由地方政府進(jìn)行統(tǒng)籌安排。首先，由于污染農(nóng)用地的修復(fù)需要一個(gè)長期的過程，修復(fù)期間不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，這種事后補(bǔ)救行為不具備經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)作用，反而增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)行用途上的管制，可以在土壤污染尚不能完全進(jìn)行修復(fù)時(shí)，指導(dǎo)農(nóng)民對(duì)污染農(nóng)用地的整體利用，一定程度上有效遏制了污染農(nóng)用地對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的不良影響，控制了危害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與流通。再次，由于根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第28條確立了政府問責(zé)機(jī)制，地方政府積極治理環(huán)境污染的職責(zé)被強(qiáng)化，在利益導(dǎo)向的環(huán)境責(zé)任機(jī)制下，地方政府在運(yùn)用成本效益分析作決策選擇、編制規(guī)劃時(shí)，對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)行用途管制，不但能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且有利于促進(jìn)地方政府積極治理農(nóng)用地土壤污染，及時(shí)應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品安全危機(jī)。

三、中國土地用途管制在污染農(nóng)用地治理中存在的問題

中國于1998年在修訂的《土地管理法》中確立了土地用途管制制度，2007年頒布并實(shí)施的《物權(quán)法》鞏固了該制度，此后黨中央又通過政策強(qiáng)化該制度的落實(shí)與實(shí)施，國務(wù)院通過了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》[9]。該制度在促進(jìn)土地資源合理配置、實(shí)現(xiàn)土地利用整體最優(yōu)方面起到了一定積極作用，但未能調(diào)整好土地利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

1. 土地用途管制制度的價(jià)值更新不到位

環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ)，生態(tài)倫理強(qiáng)調(diào)自然的內(nèi)在價(jià)值以及人對(duì)自然的關(guān)愛和尊重。中國土地用途管制制度之核心是依據(jù)土地利用規(guī)劃對(duì)土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制[10]12-13，主要強(qiáng)調(diào)土地的適宜性用途、規(guī)劃用途、實(shí)際用途等各類用途，反映了土地利用的資源保護(hù)倫理。該制度在中國確立之初還沒有受到生態(tài)文明哲學(xué)理念的有效指引，長期以來，該制度的實(shí)施雖然控制了農(nóng)用地的“移轉(zhuǎn)自由”和保護(hù)耕地在“量”上不被侵蝕，但是針對(duì)土地“質(zhì)”的保護(hù)比較缺失，土地管理部門在實(shí)施土地保護(hù)的施政、執(zhí)法過程中往往缺乏足夠的土地生態(tài)價(jià)值保護(hù)意識(shí)。

2. 土地用途管制主體錯(cuò)位與缺失

以《土地管理法》作法規(guī)范分析，中國現(xiàn)有土地用途管制權(quán)力體系中土地用途管制的權(quán)力主體包括地方政府，但受上級(jí)政府約束；根據(jù)土地的不同類型或性質(zhì)，又屬于不同的管理部門，包括國土資源局、環(huán)境保護(hù)部門、建設(shè)部門、規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)部門、交通部門、林業(yè)部門等，權(quán)力體系龐大、紊亂。而關(guān)于土地利用總體規(guī)劃的編制主體，《土地管理法》第29條規(guī)定，土地行政主管部門和統(tǒng)計(jì)部門共同發(fā)布的土地面積統(tǒng)計(jì)資料是各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。這就沒有將土壤污染情況作為依據(jù)之一，包括規(guī)劃、審批權(quán)的行使，均不需要環(huán)保部門參與，缺乏對(duì)質(zhì)量的監(jiān)管與控制，是土地用途管制制度的重大缺陷，不利于土壤污染的有效預(yù)防、治理與風(fēng)險(xiǎn)防范。

3. 土地用途管制的內(nèi)容有限

(1) 土地用途管制制度的實(shí)踐主要著眼于對(duì)土地“量”上的管理與控制?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定了耕地保有量的控制指標(biāo)問題以及政府編制土地利用總體規(guī)劃的職責(zé)，明確政府應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少，但未規(guī)定土地管理部門必須會(huì)同環(huán)境保護(hù)部門聯(lián)合編制土地利用總體規(guī)劃。國務(wù)院于2008年發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》表明，1997—2005年，全國非農(nóng)建設(shè)年均占用耕地20.35萬公頃(305萬畝)，與1991—1996年年均占用29.37萬公頃(441萬畝)相比降低了31%，從而得出“農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)得到強(qiáng)化”的結(jié)論，也主要是從“量”的角度進(jìn)行考量?？梢姡恋乩每傮w規(guī)劃形成之始，本身對(duì)土地環(huán)境質(zhì)量就缺乏重視。

(2) 土地用途變更管制制度不健全，對(duì)農(nóng)用地管制松弛。土地用途變更是中國土地用途管制制度的重要內(nèi)容，目前立法中對(duì)農(nóng)用地內(nèi)部的轉(zhuǎn)用管制、未利用地與農(nóng)用地和建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)用管制都缺少規(guī)定。根據(jù)2009年國土資源部辦公廳發(fā)布的《市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》，土地規(guī)劃分類體系采用三級(jí)分類體系：一級(jí)類包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地；二級(jí)類中的農(nóng)用地包括耕地、園地、林地和牧草地以及其他農(nóng)用地。現(xiàn)有土地用途管制制度對(duì)于二級(jí)類農(nóng)用地的用途轉(zhuǎn)化問題以及土地利用“質(zhì)”的精細(xì)化調(diào)整，仍然涉及較少。

四、污染農(nóng)用地用途管制的實(shí)現(xiàn)路徑

對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)行用途管制必須建立在土地監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)數(shù)據(jù)的分析將農(nóng)用地劃分為不同的區(qū)域，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)分管理，再結(jié)合管制工具實(shí)現(xiàn)有效的行政控制。

1. 污染農(nóng)用地用途管制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

境外在污染土壤管制方面，不同國家和地區(qū)存在差異。例如：日本規(guī)定農(nóng)業(yè)用地土壤污染對(duì)策地區(qū)，并將其中受嚴(yán)重污染者指定為“特別地區(qū)”；英國將被污染土地指定為“特別場(chǎng)所”；荷蘭根據(jù)土壤污染程度不同，將污染土地分為“污染點(diǎn)”和“嚴(yán)重污染點(diǎn)”[11]；德國按風(fēng)險(xiǎn)劃分，計(jì)劃真正需要技術(shù)治理的土地占污染土地的10%，這些是逾越生態(tài)紅線所必須清理的，其余的采取隔離和控制的安全保障措施，安全保障領(lǐng)域定位為對(duì)已污染場(chǎng)地進(jìn)行規(guī)范，作為一種行政干預(yù)的事后補(bǔ)救。

我國臺(tái)灣地區(qū)主管機(jī)關(guān)為減輕污染危害或避免污染擴(kuò)大，根據(jù)污染程度將污染土地分為控制場(chǎng)址和整治場(chǎng)址。依控制場(chǎng)址或整治場(chǎng)址的實(shí)際狀況，采取命令部分或全部停業(yè)停工、限制耕種農(nóng)作物種類、疏散居民或管制人員活動(dòng)、移除或清理污染物以及其他必要應(yīng)變措施，同時(shí)對(duì)農(nóng)民予以相當(dāng)補(bǔ)償。被污染的農(nóng)用地只要有恢復(fù)的可能性，就以恢復(fù)原來用途為原則，以整治與未來利用聯(lián)結(jié)考量為例外情況。

2. 污染農(nóng)用地用途管制的總體設(shè)想

(1) 應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)文明理念對(duì)土地利用的指導(dǎo)，注重農(nóng)用地的生態(tài)價(jià)值，從環(huán)境保護(hù)法視角豐富土地用途管制制度的內(nèi)涵，并將生態(tài)文明理念植入土地規(guī)劃中，發(fā)揮環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用。

(2) 對(duì)污染農(nóng)用地的管制應(yīng)由環(huán)保部門牽頭實(shí)行。土地用途管制的落實(shí)，主要依靠編制總體規(guī)劃和計(jì)劃、限制審批權(quán)限(農(nóng)用地轉(zhuǎn)用須由省級(jí)政府或國務(wù)院審批)、耕地占補(bǔ)平衡、農(nóng)田特殊保護(hù)和執(zhí)法監(jiān)管這5個(gè)方面。對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)行用途管制時(shí)，污染農(nóng)用地業(yè)經(jīng)監(jiān)測(cè)與劃定范圍后管制權(quán)歸屬及如何運(yùn)行是根本問題。在土壤污染領(lǐng)域，農(nóng)用地污染情況經(jīng)由環(huán)保部門監(jiān)測(cè)和確定后，應(yīng)由縣級(jí)以上環(huán)保部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門制定農(nóng)用地使用規(guī)劃，并報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)并公布實(shí)施，這是與《環(huán)境保護(hù)法》第13條之規(guī)定相吻合的。由于環(huán)境污染導(dǎo)致農(nóng)用地危害，這種情況下管制權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬環(huán)保部門，并應(yīng)確立環(huán)保部門的牽頭地位，以賦予其對(duì)污染土地的控制權(quán)。環(huán)保部門在掌握污染數(shù)據(jù)的同時(shí)，必須根據(jù)污染空間和污染程度規(guī)劃污染農(nóng)用地的用途管制范圍及方式。在實(shí)施過程中，土地權(quán)利人需要對(duì)特定農(nóng)用地進(jìn)行用途調(diào)整與變更的，須報(bào)請(qǐng)環(huán)保部門批準(zhǔn)。

(3) 在管制內(nèi)容上，應(yīng)全面考慮到農(nóng)用地直接關(guān)系著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，涉及公共安全，在農(nóng)產(chǎn)品有影響公共健康之虞時(shí)，對(duì)受污染土地應(yīng)采取休耕的管制，或在土地利用規(guī)劃中改變其利用類型。根據(jù)土壤污染監(jiān)測(cè)結(jié)論，對(duì)污染農(nóng)用地應(yīng)區(qū)分用途進(jìn)行有針對(duì)性的管制，如對(duì)于禁止生產(chǎn)的農(nóng)用地或污染嚴(yán)重的劣地可以開展有償開發(fā)利用試點(diǎn)，突破二元制土地所有制的束縛。這有利于對(duì)污染農(nóng)用地的再開發(fā)利用，具體可以借鑒美國棕色地塊再開發(fā)利用的經(jīng)驗(yàn)。

3. 污染農(nóng)用地用途管制的具體方式

對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)行用途管制的具體實(shí)現(xiàn)方式，可以借鑒“用途分類+用途分區(qū)+用途變更許可”的體系展開[12]179-227。

(1) 由環(huán)保部門在監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)用地污染程度進(jìn)行分級(jí)。中國土壤污染情況已經(jīng)公布，污染程度比例也有所體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上應(yīng)優(yōu)先選出高風(fēng)險(xiǎn)污染農(nóng)用地。在對(duì)污染土壤采取進(jìn)一步監(jiān)測(cè)措施時(shí)，對(duì)于農(nóng)用地必須適用更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。如佛山市在地方“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品周邊的工業(yè)點(diǎn)源頭，在水源地、糧食蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、土壤污染嚴(yán)重區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境監(jiān)測(cè)時(shí)加大土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)密度[13]。目前，已經(jīng)有地方出臺(tái)地方規(guī)范性文件應(yīng)對(duì)土壤污染問題，如內(nèi)蒙古的《重金屬污染綜合防治實(shí)施方案(2012年)》區(qū)分重點(diǎn)防控區(qū)和非重點(diǎn)防控區(qū)，并采取不同的環(huán)境管理政策。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)用地污染程度等級(jí)劃分應(yīng)在環(huán)保部門監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上開展，會(huì)同農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行農(nóng)用地用途分類規(guī)劃，從而確定特定污染地塊不適宜種植的農(nóng)作物的種類，或提供種植種類的范圍。

(2) 對(duì)于污染農(nóng)用地實(shí)施管制性(抑制性)行政指導(dǎo)。借鑒臺(tái)灣地區(qū)對(duì)于農(nóng)用地污染的整治經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于污染農(nóng)用地應(yīng)仍然以農(nóng)用為主，盡可能恢復(fù)原來的土地用途。具體地說，中國污染農(nóng)用地用途管制中的行政指導(dǎo)應(yīng)遵循的原則是：首先，在改變污染場(chǎng)地使用類型方面，應(yīng)主要以農(nóng)用為主，能夠通過調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、改變耕作制度有效減少重金屬進(jìn)入食物鏈或減緩農(nóng)產(chǎn)品污染的，不變更土地利用類型。其次，調(diào)整后種植農(nóng)作物仍然會(huì)產(chǎn)生食品安全危害的，或污染達(dá)到不適宜種植農(nóng)作物程度的，盡量在二級(jí)土地類型內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，以減少繁冗的行政程序；如污染級(jí)別特別高，不適宜耕作種植糧食和蔬菜，應(yīng)先行種植林木等，并對(duì)行政相對(duì)人予以一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(3) 對(duì)污染特別嚴(yán)重的農(nóng)用地，應(yīng)劃定為禁止生產(chǎn)區(qū)，在權(quán)利人實(shí)行土地利用前，必須經(jīng)環(huán)保部門用途管制許可通過。目前，面對(duì)中國土壤污染嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，有人提出對(duì)嚴(yán)重污染的農(nóng)田進(jìn)行封閉，治理達(dá)標(biāo)后再使用，或者將農(nóng)田用地改為建筑用地。如銀坑村重金屬移民事件中，該村10年前因土壤重金屬污染致使村民癌癥頻發(fā)，全村不得不進(jìn)行大搬遷，土地則自動(dòng)成為禁止生產(chǎn)地。因此，比較合理的做法是：對(duì)于污染特別嚴(yán)重的土地建立禁止生產(chǎn)區(qū)，對(duì)于危及生存的甚至需要進(jìn)行生態(tài)移民。具體實(shí)施方案由環(huán)保部門報(bào)告地方政府研究劃定，并對(duì)污染農(nóng)用地采取登記制度，對(duì)該類污染農(nóng)用地的利用實(shí)行嚴(yán)格的許可制度，可以轉(zhuǎn)化為其他用途，供投資者有償開發(fā)。

另外，環(huán)保部門可以會(huì)同農(nóng)業(yè)部門形成聯(lián)合機(jī)制，參照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，以環(huán)保部為主管部門，對(duì)于污染農(nóng)用地進(jìn)行登記并可供查閱，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)簽訂污染農(nóng)用地土地利用承諾書。針對(duì)污染嚴(yán)重的農(nóng)用地，經(jīng)過一段時(shí)間的管制或修復(fù)，權(quán)利人可以申請(qǐng)恢復(fù)種植或恢復(fù)土地用途，但需要經(jīng)過環(huán)保部門的批準(zhǔn)。通過對(duì)污染農(nóng)用地實(shí)行用途管制，能夠在全國土壤修復(fù)全面開展之前，有效遏制農(nóng)產(chǎn)品危害。

五、結(jié)語

在農(nóng)用地污染預(yù)防與治理的基礎(chǔ)上，結(jié)合土地用途管制制度，不僅可以阻止農(nóng)用地污染進(jìn)一步擴(kuò)散，而且能夠高效回應(yīng)嚴(yán)峻的農(nóng)產(chǎn)品食品安全問題，彰顯環(huán)境法綜合運(yùn)用法律規(guī)范社會(huì)秩序的特征。本文對(duì)土地用途管理制度缺陷及其優(yōu)化路徑的探討，著眼于解決農(nóng)產(chǎn)品安全問題，污染農(nóng)用地用途管制的具體構(gòu)想還需要進(jìn)一步論證。

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(責(zé)任編輯：郭曉亮)

On usage control of polluted agricultural land

GAO Ming-jun, ZHANG Xiu-xiu

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

Abstract：The control institution of land usage is an important land management institution, which plays an important role on controlling land utilization. For a long time, the Chinese government pays great attention to the total acreage control of agricultural land, but keeps relatively looser regulation of its quality. That practice has led to the increasingly serious pollution of agricultural land, and thus incurs the risk of a large quantity of agricultural products being polluted and endangering public security. Due to the many current legal, economic and technological barriers of pollution governance, it is necessary to realize combined legal governance of reclamation and usage control of polluted agricultural land. Risk management theory and adaptability theory agree with the usage control of polluted agricultural land, and have good operational capabilities. Based on analyzing the shortcomings of control institution of land usage, concept is brought forward on exerting usage control of polluted agricultural land, and usage control is regarded as the key facility of governing polluted agricultural land.

Key words：land protection; soil pollution; pollution governance; agricultural land; usage control; food safety

中圖分類號(hào)：D 912.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-0823(2015)01-0082-05

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.01.14

作者簡介：高明俊(1991-)，男，福建大田人，碩士生，主要從事環(huán)境保護(hù)法等方面的研究。

收稿日期：2014-11-10