梁 晨

（清華大學 法學院，北京 100084）

從宏觀層面談行政問責法治化的著作與學術(shù)文章，在目前學術(shù)界已有不少。但是，行政問責走向規(guī)范化、法治化不僅需要頂層的理論設(shè)計，還需要在部門行政法的微觀視野下發(fā)現(xiàn)并解決底層實踐的具體問題。其中，藥品監(jiān)管關(guān)系到公眾的用藥安全以及公民健康權(quán)的法律保障，近年來因藥害事件屢有發(fā)生，藥品質(zhì)量與監(jiān)管成為公眾與媒體關(guān)注的焦點。如何在藥品監(jiān)管領(lǐng)域推行合法、有效的行政問責制度，規(guī)范藥品監(jiān)管部門的權(quán)力運行，也是衛(wèi)生行政法學需要重點研究和回應(yīng)的理論前沿問題。

一、關(guān)于問責制的基本問題和爭論

（一）何為問責

當下理論界關(guān)于行政問責的研究，可謂是行政法上的“熱點”和“前沿”，但是，卻很少有人能夠明確地把“行政問責”與一般意義上的“承擔法律責任”區(qū)分開來?！皢栘煛保ˋccountability），在英文中與“責任”（Responsibility）一詞近似，都以相關(guān)主體所應(yīng)承擔的某種否定性后果為核心內(nèi)涵，而“問責”更增添了“追究責任”的涵義。據(jù)此，有學者認為，“簡單地說，問責制就是責任追究機制?！盵1]具體而言，就是依法追究政府官員，特別是政府高官因違法、不當行使職權(quán)或者瀆職等，造成不良影響和后果，進而要求他們承擔相應(yīng)的責任。如周亞越認為：“行政問責制是問責制的組成部分，它是指特定的問責主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔的職責和義務(wù)的履行情況而實施的，并要求其承擔否定性結(jié)果的一種規(guī)范?！盵2]陳黨認為：“問責制作為問責法律制度的簡稱，是根據(jù)民主政治和責任政府的要求，由特定的國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序，對國家機關(guān)和公務(wù)人員的違法或不當行為進行責任追究的法律規(guī)范體系，其目的在于調(diào)整問責關(guān)系，規(guī)范問責活動，提高問責效能?！盵3]從學者們對行政問責的定義來看，似有把行政問責當作行政機關(guān)及其公務(wù)員承擔責任的總概念之嫌，但凡涉及到行政機關(guān)及其公務(wù)員的責任，即為問責。如果行政問責的意義真的在于構(gòu)建一種統(tǒng)一而專門的“追責法律規(guī)范體系”的話，那么這樣一種無所不包的問責概念因其外延的無法確定，從而無助于在理論上構(gòu)建完整而系統(tǒng)的行政問責基礎(chǔ)理論，也不利于中央立法機關(guān)在地方行政問責立法經(jīng)驗基礎(chǔ)之上形成全國性的統(tǒng)一行政問責法律規(guī)范。因此，盡管學者們就行政問責的內(nèi)涵在論述上差異不大，但對其外延卻認識不一。例如，行政問責的對象，問責的主體，問責的事由，歸責原則等問題，在理論上要么沒有得到充分探討，要么眾說紛紜，未有一致見解。

從國內(nèi)最新研究成果來看，有學者敏銳地把握住了行政問責的核心要義，即“回應(yīng)性”[4]。行政機關(guān)所掌握的公權(quán)力性質(zhì)，其違法或不當行使職權(quán)往往對公共利益造成廣泛影響，簡單的“違法—責任”模式不足以滿足公眾對公權(quán)力的監(jiān)督要求，因而必須在其中增設(shè)“官民互動”的環(huán)節(jié)，即質(zhì)問與回應(yīng)，以符合代議制民主模式下權(quán)力對民意的服從以及民意對權(quán)力的監(jiān)督要求。也就是說，“問責主體有權(quán)要求被問責對象解釋和糾正某種行為，后者必須回應(yīng)，并就其失誤接受制裁?！盵4]這種將行政問責從幾年前的追責邏輯轉(zhuǎn)換到回應(yīng)邏輯，既是我國行政問責理論研究的最新動態(tài)，也是解決前文行政問責理論研究誤區(qū)的“金鑰匙”。因為追責邏輯從深層來看，仍未擺脫“執(zhí)行法律、落實責任”的基本套路，行政問責的提出也就僅僅是概念意義上的新表述，而不是“法治中國、責任政府”目標下強化政府責任意識、提升執(zhí)政能力、維系政權(quán)合法性的新舉措。而回應(yīng)邏輯作為行政問責的獨有特性，則是在傳統(tǒng)議會監(jiān)督模式疲軟乏力、程序繁冗、效率低下的種種弊端之中生發(fā)出的一種由民眾直接向政府提出質(zhì)疑，并由政府官員直接作出解釋和回應(yīng)的新型模式。但是，行政問責絕不是對議會監(jiān)督的替代，更不是對權(quán)力分立與權(quán)力監(jiān)督治理一般模式的否棄，毋寧說在公共決策、重大事故處理等公眾關(guān)切的公共事務(wù)領(lǐng)域，以一種更為迅速、及時、直接、互動的監(jiān)督方式，提高公眾政治參與度、增強領(lǐng)導(dǎo)干部責任意識、規(guī)范行政權(quán)力運行的特別制度。

（二）何以問責

關(guān)于行政問責的根據(jù)，或者說“正當性”，學界多有論述，但失之泛化、流于表面，不外乎“民主政治理論”“社會契約論”“權(quán)力制約理論”“人民主權(quán)”“法治政府”等①參見周亞越所著《行政問責制研究》，2006年版48頁-80頁;陳黨著《問責法律制度研究》，2008年版43頁-57頁;艾超撰寫“我國行政問責法制化思考”，發(fā)表于《政治與法律》2009年第10期所述觀點。。這些理論或者學說，實際上是對為什么需要對政府權(quán)力進行監(jiān)督與制約、為什么建立法治政府與責任政府等一般性問題的回答。它們只能解釋政府為什么要承擔行政責任，而不能有效地解釋為何要在一般性的權(quán)力監(jiān)督與責任追究體系之外，還要提出并建立行政問責制這一特殊制度的理由。究其原因，正是對行政問責概念的寬泛化理解導(dǎo)致的。

其實，回答行政問責何以可能這一問題的關(guān)鍵，不在于政府為什么要承擔責任，而是要解釋清楚為什么可以在傳統(tǒng)的議會監(jiān)督之外，讓政府和公務(wù)員直接向公眾負責。一種比較有意思的觀點認為，隨著當前中國改革的深入與市場經(jīng)濟逐步發(fā)展，經(jīng)濟增長與合法性資源的積累之間的正相關(guān)性開始發(fā)生變化，過去以績效換支持的模式也逐步受到了挑戰(zhàn)，而行政問責則成為當代中國維護政權(quán)合法性的主要工具[5]。該觀點從中國當下正處于壓力型體制這一大環(huán)境而言，確有創(chuàng)見。這也是為什么到目前為止，我國的行政問責絕大多數(shù)都是在重大安全事故之后，迫于媒體報道和公眾情緒的壓力，自上而下采取的公關(guān)之計、維穩(wěn)之策。但這一見解過分膠著于中國特色的政治實踐，似乎把行政問責當作特定時空背景下的權(quán)宜之計，因而難以為行政問責如何在構(gòu)建“法治中國”的進程中發(fā)展為常態(tài)化的正式制度提供設(shè)計藍圖，也就不會提出行政問責規(guī)范化、法治化的改革要求。

前文已論及，行政問責只是議會監(jiān)督模式的補充而非替代，因此，關(guān)于政府責任的理論學說當然適用于行政問責，而中國語境下特有的政治話語與實踐則為行政問責風暴提供了鮮活的源泉。與此同時，“法治中國”“法治國家”“法治社會”也成為新時期黨和政府治理能力建設(shè)中的重要目標。在這一背景下，行政問責作為展示黨和政府執(zhí)政合法性以及現(xiàn)代化治理能力的工具，既要牢牢抓住公眾參與、回應(yīng)訴求的核心要素，又要設(shè)法將這種非制度化的實踐升級為制度化、規(guī)范化、法治化的治理模式，并將其融入社會主義法制體系中。唯有如此，方能充分證明行政問責在中國當下以及未來相當長一段時間內(nèi)的正當性。

（三）所問何責

綜觀學術(shù)界關(guān)于行政問責的討論，雖轟轟烈烈而又不乏真知灼見，但確實存在著對行政問責外延認識不一致的問題。表面上看這是一個概念問題，然而細細想來，實為對行政問責所問何責的認識差異。具體而言，行政問責所問之責，究竟是法律責任，還是政治責任、紀律責任或者道義責任？

法律責任是由于違反法律規(guī)定的或當事人約定的第一性義務(wù)而產(chǎn)生的第二性義務(wù)。因其所違反的義務(wù)性質(zhì)，可分為民事法律責任、行政法律責任、刑事法律責任和違憲責任。法律責任的一個重要特點在于，其產(chǎn)生的法律關(guān)系的主體對具體而明確的第一性義務(wù)的違反。而政治責任是指國家機關(guān)及其工作人員所作所為必須合理、合乎為人民服務(wù)的宗旨，其決策必須符合人民的意志和利益[6]。政治責任與法律責任不同，不可能完全精確地由法律明文規(guī)定，實在的法律不可能為政治責任特別是積極意義的政治責任確立一個明確的實質(zhì)性標準[7]。因而即便政府依法行政，不產(chǎn)生法律責任，但仍可能因行政行為違反合理性或者不符合政治性的要求而承擔政治責任。因此，政治責任通常比較原則化，其承擔方式也更加靈活多樣。紀律責任主要是指黨政機關(guān)內(nèi)部的紀律處分責任，包括行政處分和黨紀處分。而道義責任則是違反道德規(guī)范或正義原則而產(chǎn)生的否定性評價或后果。

需要注意的是，以上法律責任、政治責任、紀律責任和道義責任的劃分并不是絕對的。首先，政治責任與法律責任可能發(fā)生重合。在現(xiàn)代法治國家，有相當一部分政治責任通過法律、法規(guī)或者黨內(nèi)法規(guī)的形式予以規(guī)定。例如，《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》，這些都是中國當下開展行政問責的主要依據(jù)，而這些規(guī)定在性質(zhì)上屬于社會法和“軟法”，同時又具有國家法和“硬法”的因素[8]。因此，政治責任雖然不能由法律條文精確規(guī)定，但對政治責任的追究必須在法律的軌道上進行，符合法定程序[9]。其次，紀律責任與法律責任也難以區(qū)分。如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中規(guī)定的黨紀處分，《國家公務(wù)員暫行條例》以及后來的《公務(wù)員法》中規(guī)定的行政處分，這些都是紀律責任法律化的表現(xiàn)。最后，不論行政責任，政治責任，還是紀律責任，都或多或少蘊含有道義上的否定評價。良好的政府治理不僅是一種政治要求，更是國家道德性之所在。

正是基于上述法律責任、政治責任與道德責任的盤根錯節(jié)關(guān)系，行政問責之“責”始終難以界定，導(dǎo)致以回應(yīng)與追責為核心內(nèi)容的行政問責制一直停留在分散化的地方實踐與非正式化的黨內(nèi)治理層面，無法在國家立法層面形成正式而規(guī)范化的法律制度。然而恰恰在這個基礎(chǔ)性的問題上，目前的研究成果還不足以給出回答，尤其是通過法律法規(guī)形式規(guī)定的政治責任，到底與法律責任的關(guān)系如何，學術(shù)界至今未形成共識[9]。筆者認為，在當下中國正在推進“依法治國”偉大方略的背景之下，行政問責雖然混合了法律責任、政治責任和道義責任，但該制度從本質(zhì)上講是公民、社會以及國家自身對國家公權(quán)力的監(jiān)督和約束，行政問責的失范意味著我國權(quán)力監(jiān)督基本框架尚未達到法治的要求。因此，行政問責應(yīng)當成為一項正式法律制度，按照法治的要求建立起基本的規(guī)范體系、核心?內(nèi)容以及運行程序。

二、藥品監(jiān)管行政問責實踐中的法律問題

在我國行政問責的實踐中，藥品監(jiān)管領(lǐng)域中的問責實例雖然不多，但因所涉藥害事件在全國范圍內(nèi)均有較大影響，因而引起媒體與公眾的廣泛關(guān)注?，F(xiàn)比較“齊二藥事件”①可參看新浪網(wǎng)新聞中心發(fā)布消息.齊二藥假藥案件21名嫌疑人和責任人受查處 [EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2006-07-20/131710485297.shtml,2014-07-15.、欣弗事件②可參看新浪網(wǎng)新聞中心發(fā)布消息.“欣弗”事件處理有結(jié)果[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2006-10-17/080510252738s.shtm l,2014-07-15.、膠囊鉻超標事件③和訊新聞.“毒膠囊案”一年后宣判多名藥監(jiān)局官員首次獲刑[EB/OL].http://news.hexun.com/2013-05-03/153762873.htm l,2014-07-15.的問責處理結(jié)果，從中總結(jié)出我國藥品監(jiān)管行政問責的特點以及其中不足，分析原因，以期能夠為進一步完善藥品監(jiān)管行政問責提供問題點和思路。

（一）重事后問責而輕事前、事中問責

當前，我國藥品監(jiān)管問責主要在發(fā)生重大藥害事件之后，缺乏事前監(jiān)管決策問責和日常監(jiān)管問責。這其實是我國當前藥品監(jiān)管“重事前審批、輕過程監(jiān)管”弊病的必然結(jié)果。不論是藥物臨床試驗還是藥品的生產(chǎn)與經(jīng)營，藥監(jiān)部門的監(jiān)管重點都在事前審批環(huán)節(jié)，而缺乏強有力的日常監(jiān)管措施。這不僅僅是行政執(zhí)法層面的疏漏，而是在立法層面就已埋下的禍根。從已經(jīng)發(fā)生的幾起重大藥害事件來看，藥品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)過程才是藥品質(zhì)量風險防范的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但在倚重事前審批、疏于日常監(jiān)管的背景下，日常監(jiān)管如何開展的問題已經(jīng)被邊緣化，而藥害事件的突發(fā)與群體性問責的緊逼則“一攬子”激活了所有的監(jiān)管責任?？梢哉f，事后問責的問責模式恰是對事前審批的監(jiān)管模式的嘲諷與矯正，它一方面暴露出現(xiàn)行藥品監(jiān)管模式弊病之深，另一方面則通過體制內(nèi)外兩方面的壓力逼迫監(jiān)管系統(tǒng)改革現(xiàn)有藥品監(jiān)管法制及其實施方式。

當然，相較于食品監(jiān)管，藥品監(jiān)管有更強的專業(yè)性和技術(shù)性，因此，對于藥品監(jiān)管的決策與執(zhí)行，外界人士的確關(guān)心甚少。而藥害事件則不同，其影響廣泛，極易吸引媒體報道和公眾眼球，成為公共話題引起全社會的聚焦和討論。

政府迫于媒體和公眾的壓力，行政問責自然也就成為重大藥害事件處理的必經(jīng)環(huán)節(jié)。但是，防微杜漸勝于亡羊補牢，如何推進全社會廣泛參與的藥品監(jiān)管模式，將行政問責貫穿從監(jiān)管決策到具體實施的全過程，應(yīng)是藥品監(jiān)管行政問責進一步完善的目標和方向。

（二）問責對象模糊不清

不論是《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，還是《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》都沒有明確界定行政問責的對象范圍。在《藥品管理法》中，對監(jiān)管人員的行政責任之規(guī)定使用的是“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”的表述，而這種表述在問責實踐中具有極大的主觀性?！爸苯迂撠煹闹鞴苋藛T”從行政科層制的結(jié)構(gòu)來看，往往可以在不同的行政級別中找到負責主管或分管相應(yīng)事務(wù)的人員，那么哪一級別中的主管人員才是真正的“直接負責的主管人員”？實踐中會產(chǎn)生不同的理解。而對于“其他責任人員”來說，范圍就更無法確定。從“齊二藥事件”和“欣弗事件”的處理結(jié)果來看，兩起事件都是因藥品生產(chǎn)企業(yè)違規(guī)操作引起，“齊二藥”的問責對象涉及到省藥監(jiān)局副局長、所在一市的副市長，而在“欣弗事件”中卻并未涉及。再來看“鉻超標膠囊事件”，因其危害面廣，多家知名藥企涉嫌使用鉻超標膠囊生產(chǎn)藥品，產(chǎn)生了極大的負面影響。事發(fā)之時，正值全社會高度關(guān)注食品藥品安全問題之際，民眾已形成了強烈的安全事故問責思維，新聞媒體也呼吁對責任官員啟動問責程序。在這一背景下，六省、市76名相關(guān)責任人員受到處理，其中廳級干部7人、處級干部24人、科及科以下干部45人，問責范圍之廣、人數(shù)之多、涉及官員級別之高，實屬罕見。由此看出，我國藥品監(jiān)管行政問責在問責對象范圍的確定方面，仍有較大的隨意性。行政問責法治化的要義之一即在于問責對象的明確。要想減少行政問責制的政治色彩、增強其法治屬性，問責對象的明晰化應(yīng)是首要之舉。

（三）責任承擔方式與官員級別緊密相關(guān)

《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》只列舉了問責的方式，但并未對其適用作出明確規(guī)定。而《公務(wù)員行政處分條例》根據(jù)情節(jié)的輕重對處分的種類和適用均有規(guī)定①《公務(wù)員行政處分條例》第20條規(guī)定，對不依法履行職責導(dǎo)致嚴重人員傷亡等重大事故的，“給予記過、記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分”。，但在問責實踐中，對“情節(jié)”的理解缺乏有效的指引標準，導(dǎo)致對領(lǐng)導(dǎo)干部采取何種問責方式有著較大的裁量余地，呈現(xiàn)出根據(jù)級別的高低確定情節(jié)，從而承擔不同責任的現(xiàn)象。例如，在“齊二藥事件”中，黑龍江省藥監(jiān)局副局長被處以行政警告處分，齊齊哈爾市藥監(jiān)局局長被處行政記大過處分，副局長則被處以行政撤職處分。

根據(jù)職務(wù)級別的高低而承擔不同的責任種類，這在我國行政問責實踐中已經(jīng)成為一種裁量習慣。這一裁量習慣所隱含的邏輯在于，職務(wù)級別越高，與具體藥害事件的責任就越間接，情節(jié)也就越輕；相反，職務(wù)級別越低，責任就越直接，情節(jié)也就越嚴重。“高官問責”對于媒體和公眾話題的吸引力顯然比處理那些從事一線監(jiān)管工作的官員要大得多，問責所波及的官員級別展現(xiàn)的是黨和政府對問責事件的重視程度，以及肅貪反腐、懲治慵懶瀆職的決心，從而給民眾一個“滿意的交代”。這就難免使得職務(wù)級別較高、但實際上并沒有直接責任的官員受到問責，這往往被稱為“領(lǐng)導(dǎo)責任”。隨著問責官員層級的上升，責任的直接因果關(guān)系逐漸減弱，“領(lǐng)導(dǎo)責任”實際上也就喪失了懲治的功能，而更多地體現(xiàn)出宣示性的政治功能。相應(yīng)的，對高級官員承擔責任的方式也以責令公開道歉、誡勉談話、警告、記過等較輕責任為主，實為在因果關(guān)系向上延伸與高官利益保護之間尋求平衡。事實上，高級官員并不必然情節(jié)較輕而僅負間接責任，在行政決策失誤的場合，一線官員往往只是“奉命行事”，上級官員的可責性甚至更高。以官員級別來確定責任承擔的政治化追責邏輯違背了行政問責法治化的要求，與當下法治中國的建設(shè)目標相去甚遠。

（四）政府的回應(yīng)方式與力度不能滿足問責制的基本要求

從本文援引的三起藥害事件處理來看，雖然都體現(xiàn)出了強烈的追責邏輯，但在回應(yīng)性方面顯得較為缺乏。震驚全國的“鉻超標膠囊事件”，其問責回應(yīng)能力不盡如人意，不僅沒有統(tǒng)一渠道予以公布，從目前能夠獲得的信息來看，也缺乏具體細致的問責結(jié)果，有的省市則無從查知問責決定。盡管媒體均報道這次事件“共有76名相關(guān)責任人員受到處理，其中廳級干部7人、處級干部24人、科及科以下干部45人”，但這樣的問責結(jié)果似乎是以數(shù)量和級別來應(yīng)付公眾輿情，雖有一種氣勢壓人之感，實為敷衍了事。該事件之后，時隔兩年，又是在浙江，相同的問題再次出現(xiàn)②2014年9月1日，浙江寧海檢察院通報了一起非法生產(chǎn)“毒膠囊”的案件，短短5個月，對外出售了高達9000萬粒。被查獲的空心膠囊及生產(chǎn)原料中，重金屬鉻的含量均超標，最高的超過正常標準的65倍?？蓞⒖粗袊侣劸W(wǎng)發(fā)布消息.浙江9000余萬?！岸灸z囊”流入市場，去向不明[EB/OL].http://finance.chinanews.com/cj/2014/09-02/6555977.shtm l,2014-07-15.，問責效果可窺一斑。公眾需要的是政府對事件發(fā)生的根源進行公開的深刻反思，找出每一個環(huán)節(jié)的監(jiān)管問題之所在，并有針對性地對責任人作出處理，而不是像看客一樣圍觀鬧市里那些事不關(guān)己的新聞。從當前的藥品監(jiān)管問責實踐來看，基本上停留在學術(shù)界所稱的“同體問責”階段，也就是“政府部門自身的監(jiān)督或上級部門的督查”[10]。問責要想充分發(fā)揮其回應(yīng)性功能，僅依靠同體問責顯然不夠，必須引入“異體問責”。這不僅要求政府通過召開新聞發(fā)布會等方式對事件進展和處理結(jié)果進行通報，更重要的是要以負責任的態(tài)度回答公眾質(zhì)疑、反思問題之所在、提出方案杜絕同類事件再度發(fā)生，當民眾對政府不信任時，主要負責官員必須引咎辭職。在行政問責的理念之下，政府官員必須有效回應(yīng)民眾與媒體，其形式與渠道也應(yīng)更加多樣化，尤其應(yīng)增加官民互動、現(xiàn)場問政、監(jiān)管公開等活動的開展。

（五）問責處理結(jié)果的公開度和透明度不足

問責制的核心要義在于回應(yīng)，而回應(yīng)的有效性要求整個問責的過程以及問責處理結(jié)果都應(yīng)公開透明。這也是行政問責相比傳統(tǒng)意義上的公務(wù)員獎懲處分的一個重要特點。根據(jù)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》第20條的規(guī)定：“問責決定一般應(yīng)當向社會公開?！边@是對行政問責應(yīng)當公開透明所作出的原則性規(guī)定，但內(nèi)容太過于簡略，還需要對公開的內(nèi)容、形式作出更詳細的規(guī)定。實踐中，有的事件問責決定公開度較高，詳細列明了問責主體、問責對象、問責事由以及責任承擔方式，如“欣弗事件”。在筆者看來，“欣弗事件”的問責處理決定在公開透明層面具有榜樣性的意義，其不僅列明了問責對象的職務(wù)、姓名，還簡要地說明了官員因何原因受到問責、承擔的是何種責任（直接責任、主要領(lǐng)導(dǎo)責任、重要領(lǐng)導(dǎo)責任等），這在“齊二藥事件”以及“鉻超標膠囊事件”問責處理中就未能體現(xiàn)。因此，如何在立法層面對問責公開進行更為全面而細致的規(guī)定，建立統(tǒng)一的問責信息發(fā)布渠道，以保證行政問責回應(yīng)社會功能的有效實現(xiàn)，將是行政問責法治化改革的重要目標。

三、藥品監(jiān)管行政問責法治化改革的基本路徑

（一）于法有據(jù)

如果說鄧小平時代中國的改革是摸著石頭過河，強調(diào)探索和積累經(jīng)驗，那么三十多年后的今天，中國的改革已進入深水區(qū)，更加需要的是頂層設(shè)計。十八屆三中全會對全面深化改革作了總體部署，習近平總書記特別講到，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進改革。在強化依法治國的今天，制度創(chuàng)新、大膽改革已不能成為政府突破法律規(guī)定的借口。凡是確定要改革的領(lǐng)域，首先要制定和修改相關(guān)的法律，以確保改革在法治的軌道上進行。藥品監(jiān)管體制改革以及與之相配套的問責體制改革，都應(yīng)當以于法有據(jù)為前提。

問責的制度化僅僅是問責發(fā)展中的表象需求，將問責機制的核心策略和方法上升為法律并良好實施，才是我國問責機制得以良性發(fā)展的歸宿[11]。2014年10月召開的十八屆四中全會以依法治國為主題，詳細描繪了法治中國的新圖景，這體現(xiàn)了黨中央對國家治理方略的高瞻遠矚，更體現(xiàn)了全國人民對建設(shè)“法治中國”的殷切希望。法治不僅要求監(jiān)督公權(quán)力，把公權(quán)力“鎖進籠子里”，更要求依照法律的權(quán)限和程序去規(guī)范權(quán)力的運行。

藥品監(jiān)管行政問責的法治化改革，首先要求問責依據(jù)規(guī)范化。我國尚缺乏一部國家法律層面的行政問責依據(jù)，目前行政問責主要依靠的是黨內(nèi)法規(guī)和地方上制定的政府規(guī)章，無法形成統(tǒng)一的行政問責制度。建議制定一部《行政問責法》，在法律中明確行政問責的主體、問責對象、歸責原則、責任承擔、問責程序、救濟途徑等一般性問題，為問責制的實現(xiàn)提供法律依據(jù)，真正使行政問責有制可守、有章可循。同時在《藥品管理法》中進一步對藥品監(jiān)管問責的特殊制度，包括藥品監(jiān)管問責的具體事由、問責對象、承擔責任的情形等做出明確規(guī)定。

（二）權(quán)責一致

對于藥品監(jiān)管領(lǐng)域，行政問責的法治化不能僅僅滿足于在規(guī)范層面建立問責制度，更要求以科學為基礎(chǔ)，合理分配監(jiān)管職能和監(jiān)管責任。這就需要在法律和行政法規(guī)層面明確藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管職責，在藥品監(jiān)管機構(gòu)中科學地規(guī)范各具體職能部門的設(shè)立、職責權(quán)限的劃分以及相對應(yīng)的法律責任，做到權(quán)力、職責、法律責任的清晰及協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有法律規(guī)范對于藥品監(jiān)管部門的監(jiān)管職責規(guī)定并不明晰，極易泛化監(jiān)管部門行政不作為責任，使得“監(jiān)管不力”“用人不當”“玩忽職守”等口袋概念成為藥品監(jiān)管行政問責的兜底條款。以是否造成損害結(jié)果作為藥品監(jiān)管部門承擔法律責任的依據(jù)，而忽視了對藥品監(jiān)管職責履行過程的審查。藥品監(jiān)管行政問責的歸責原則不應(yīng)當是結(jié)果責任，它必須符合行政許可法律責任的一般原理，還必須尊重藥事管理的科學基礎(chǔ)。

因此，“權(quán)責一致”的關(guān)鍵在于理順藥品監(jiān)管相關(guān)各部門之間的職責與關(guān)系，以“可責性”為核心科學界定“直接負責的主管人員”的范圍。建議在《藥品管理法》修訂之時，改變現(xiàn)行抽象模糊的規(guī)定方式①現(xiàn)行《藥品管理法》第5條第2款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門在各自的職責范圍內(nèi)負責與藥品有關(guān)的監(jiān)督管理工作?！保凇翱倓t”中對國家食藥總局、省級人民政府藥監(jiān)部門、市縣級人民政府藥監(jiān)部門的權(quán)限予以明確?，F(xiàn)有《藥品管理法》缺失對于地方各級人民政府與藥品監(jiān)管部門的職責劃分，建議在修法時增加規(guī)定：“縣級以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品監(jiān)管工作”。使之成為對各級政府領(lǐng)導(dǎo)問責的法律依據(jù)，以強化地方各級人民政府對藥品監(jiān)管所負有的領(lǐng)導(dǎo)職責和責任意識。

（三）全面問責

我國藥品監(jiān)管問責的啟動主要是針對已發(fā)生的藥害事件的追究程序，而對日常工作中的問責缺乏必要的制度保障。行政問責范圍狹窄，成為一種災(zāi)難事件后附帶的善后程序，導(dǎo)致問責缺乏對風險評估、監(jiān)管決策的關(guān)注，一些本該在事前和事中就可以避免的失誤照樣發(fā)生。行政問責制實施的根本目的是促使公共部門更好地運用公共權(quán)力維護、實現(xiàn)和發(fā)展公共利益。藥品監(jiān)管的核心任務(wù)是保障藥品的質(zhì)量，一旦發(fā)生問題，任何的懲處和補救往往都難以彌補受害者身體和精神所受到的傷害。因此，在藥品監(jiān)管領(lǐng)域，不能僅滿足于事后問責，而要建立起覆蓋全部監(jiān)管權(quán)限的全面問責制度。這就需要引入前瞻性的藥品問責機制。

前瞻性行政問責，即要求履行藥品安全保障的部門在管理和服務(wù)的實踐中對公共治理、公共服務(wù)以及公眾相關(guān)需求的趨勢進行把握，洞察先機，以前瞻主動的姿態(tài)發(fā)現(xiàn)問題，制訂出公共管理的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，解決相關(guān)問題，避免公共管理主體履行職能時越位、錯位和缺位[12]。更為重要的是前瞻性行政問責制著眼于事前的督促和預(yù)防而非事后的懲戒，從根本上改變將行政問責制看成事后追究責任懲戒性制度的思維。為實現(xiàn)前瞻性問責的目標，就必須建立行政決策問責制度。建議在制定《行政問責法》時，明確把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，還要建立起相應(yīng)的決策責任追究制度及責任倒查機制。

除了針對行政決策的事前問責之外，還要加大事中問責力度，摒棄慵懶、無為的官僚氣息，徹底杜絕日常監(jiān)管走形式、走過場的現(xiàn)象，發(fā)動群眾、媒體的力量對監(jiān)管部門的履職情況進行監(jiān)督。從目前《藥品管理法》的規(guī)定來看，對藥品監(jiān)管部門事中監(jiān)管的權(quán)限規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏具體的監(jiān)督檢查細則和辦法，從而在實踐中很難鑒別藥監(jiān)部門是否在實質(zhì)上履行了日常監(jiān)管職責。尤其對于醫(yī)療機構(gòu)使用藥品的監(jiān)督，由于監(jiān)管權(quán)限的不清晰，實踐中幾乎處于空白。有鑒于此，建議《藥品管理法》在修改時增設(shè)“藥品使用”一章，規(guī)定“食品藥品監(jiān)督管理部門依法對藥品使用單位實施藥品使用質(zhì)量管理規(guī)范的狀況進行監(jiān)督檢查”。此外，還需要在《藥品管理法實施條例》中，或者由國務(wù)院制定專門辦法，對藥監(jiān)部門的日常監(jiān)管職責做出明確規(guī)定，使得藥監(jiān)部門對藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營和使用全過程不僅僅“有法可依”，而且“守土有責”。以此為藥品監(jiān)管行政問責的全面覆蓋提供法律依據(jù)。

（四）公開透明

前文已述及，行政問責制與傳統(tǒng)意義上的要求行政機關(guān)承擔的行政責任之不同，在于回應(yīng)性。正是回應(yīng)性的存在，使得行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政責任不再是一紙上級決定，而成為公民政治生活中可觸摸的真實體驗。如果將這種回應(yīng)性丟棄，行政問責也就退化為簡單的追責，其原本應(yīng)有的補充傳統(tǒng)追責方式不足的功能也就無法得到充分發(fā)揮。

當前藥品監(jiān)管部門公開政務(wù)信息多出于被動，一般情況下是在發(fā)生藥害事件以后的處理過程中，這樣危機公關(guān)式的信息公開在一定程度上緩解了民眾的焦慮和不安情緒，對于社會穩(wěn)定有積極作用。但是從現(xiàn)有的問責實踐來看，還沒有真正做到公開透明。建議在今后的問責過程中，政府要積極通過各種媒體渠道公開對問責事件的調(diào)查進程，對公眾關(guān)切的具體問題要有針對性的回應(yīng)，接受媒體和公眾的監(jiān)督；對問責處理結(jié)果的公開，不能僅有懲處名單，而應(yīng)揭示問責官員的違法、違紀行為，以及問責的規(guī)范依據(jù)；要在公眾與藥監(jiān)部門之間建立起暢達的日常交流、對話平臺，一方面有利于向公眾傳播用藥風險相關(guān)知識，另一方面也使公眾的呼聲和要求得以融入行政決策、執(zhí)行、反饋的每一個階段。

（五）社會共治

從當前宏觀的問責體制來看，我國的行政問責主要是“同體問責”。但問責制僅僅局限于這種自上而下的問責遠遠不夠，也很難確保問責制的法治化、常態(tài)化。要建立科學完善的問責制度，保障問責的公正性，必須引入公眾參與、推行的“異體問責”。以往學術(shù)界在談“異體問責”時，主要考慮的是充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用，強調(diào)人大要充分運用其監(jiān)督權(quán)力，行使各項監(jiān)督職權(quán)，對行政機關(guān)進行問責。但筆者認為，行政問責制的推行本身就是傳統(tǒng)議會監(jiān)督模式的補充，是克服議會監(jiān)督效率低下的新型制度。問責制的異體問責如果又回到議會監(jiān)督來，無異于南轅北轍，終將無法充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。因此，問責制中的“異體問責”，應(yīng)以發(fā)動公眾、媒體的廣泛參與為目標。

隨著民主意識的增長和新公共管理理念的盛行，公眾參與、社會共治已成為行政發(fā)展的必然，在藥品安全領(lǐng)域，僅僅靠行政機關(guān)的監(jiān)督檢查是不夠的，要加強社會公眾的問責意識，使公民認識到自己是藥品安全問題的主體，而非置身事外。這就需要廣泛開展公民教育，培養(yǎng)人們的“公民意識”，使公眾意識到參與監(jiān)督既是個體的政治權(quán)利，也是作為公民的一項政治義務(wù)。此外，要注意發(fā)揮媒體、社會力量的正面作用，積極引導(dǎo)公眾科學認識藥品風險，理性對待藥品監(jiān)管中的未知領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上建立的藥品監(jiān)管問責制度才能被公眾廣泛接受。

在行政問責基本理論尚未達成共識、全國統(tǒng)一的行政問責法律制度尚未建立的背景下，期待藥品監(jiān)管行政問責能夠“獨善其身”，率先走上法治化的軌道，或許是一種過于理想的期待，也可以批評為“不切實際”。然而，當下中國藥品監(jiān)管正迎來《藥品管理法》修訂這一“十年不遇”的大好時機，如何讓藥品監(jiān)管從過去的理念錯位、功能失范以及公眾的不信任中走出來，讓行政問責成為科學監(jiān)管的推動力和保護力而不至于將藥品監(jiān)管的改革空間擠壓殆盡，則是值得所有關(guān)心藥事法律改革與發(fā)展的人士深入思考的問題。

[1]顧杰.論我國行政問責制的現(xiàn)狀與完善[J].理論月刊,2004,(12):5.

[2]周亞越.行政問責制研究[M].北京:中國檢察出版社,2006:36-37.

[3]陳黨.問責法律制度研究[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2008:32.

[4]余凌云.對我國行政問責制的省思[J].法商研究,2013,(3):97-98.

[5]魏云.壓力型體制下的行政問責模式研究[D].上海:復(fù)旦大學博士論文,2011:30-34.

[6]郭道暉.法的時代精神[M].長沙:湖南出版社,1997:468.

[7]張賢明.政治責任與法律責任的比較分析[J].政治學研究,2000,(1):16.

[8]姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)和作用[J].北京大學學報（哲學社會科學版）,2012,(3):109.

[9]張志勇.行政法律責任探析[M].北京:學林出版社,2007:12.

[10]張芳山.關(guān)于行政問責法制化的幾點思考[J].云南行政學院學報,2008,(1):99.

[11]曹鎏.行政問責：從問責法制到問責法治[N].中國紀檢監(jiān)察報,2011-07-08,(7).

[12]臧傳福，褚淑貞.構(gòu)建藥品安全問責制的困境及應(yīng)對措施[J].經(jīng)濟管理者,2010,(4):152.