騰延娟

（中國人民大學法學院，北京 100872）

環(huán)境污染治理第三方法律主體地位分析

騰延娟

（中國人民大學法學院，北京 100872）

十八屆三中全會報告中明確提出要推進環(huán)境污染第三方治理，這被看作是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新。為了保障該制度的有效實施，必須理清環(huán)境污染治理第三方的法律地位，在目前“義務本位”的環(huán)境法律體系內(nèi)，環(huán)境污染治理第三方顯然只能是一個義務主體，它不僅要對排污企業(yè)承擔治理污染服務的民事義務，同時還要受到環(huán)境保護主管部門的行政監(jiān)管，其通過環(huán)境治理合同與排污企業(yè)結(jié)成契約關系，共同承擔治理污染的義務。第三方參與環(huán)境污染治理拓展了污染者負擔原則的內(nèi)涵，彌補了“三同時制度”的不足，豐富了公眾參與原則的內(nèi)容。同時，環(huán)境污染第三方治理制度的實施還需要有相應的配套機制。

環(huán)境污染治理；污染者負擔原則；公眾參與原則；義務本位

2014年10月十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了“全面推進依法治國”，這將推動中國環(huán)境保護工作進入一個新階段。環(huán)境法治既是依法治國領域的一個方面，也是整個依法治國當中的一個環(huán)節(jié)。實行環(huán)境法治，就是依照法律的規(guī)定，公平、公正、公開地管理環(huán)境保護事務，實現(xiàn)環(huán)境保護領域相關工作的制度化和法律化。當前，環(huán)境法治正面臨從單一的規(guī)則制定向全方位制度建設，從單一的治理主體向多元的治理主體，從單純注重局部轉(zhuǎn)向整體系統(tǒng)化考慮等方面的轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化和法治化。其中，市場機制在環(huán)境法治中地位和作用更是需要著重關注的問題。

一、問題的提出

“解決環(huán)境問題，需要理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，同樣也需要制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新是理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新的中間載體和重要抓手。”[1]十八屆三中全會報告提出“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理?！边@被認為是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新[2]。2014年兩會期間，環(huán)境商會提交《關于推行環(huán)境污染第三方治理的建議》的議案，建議“通過市場機制引入專業(yè)化第三方，可以使排污企業(yè)從自身并不擅長的污染治理工作中解放出來，集中力量投入到激烈的市場競爭中去。同時，也帶動環(huán)境服務業(yè)、保險業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展，促進環(huán)境科技進步，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展能力，形成國民經(jīng)濟新的增長點”[3]。國務院總理李克強2014年10月24日主持召開國務院常務會議，提出要“推行環(huán)境污染第三方治理，推進政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務”。所謂工業(yè)污染采用第三方治理的模式，即排污企業(yè)以合同的形式通過付費將產(chǎn)生的污染交由專業(yè)化環(huán)保公司治理。一方面排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達標排放率；另一方面政府執(zhí)法部門由于監(jiān)管對象集中可控而降低了執(zhí)法成本。

1979年的《環(huán)境保護法(試行)》中規(guī)定了“誰污染誰治理”的原則，這項原則長期被解讀為污染者負有治理污染的直接責任，“三同時制度”就是該原則的具體體現(xiàn)。1989年《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定了“三同時制度”，體現(xiàn)了該原則。2014年修訂的《環(huán)境保護法》在“三同時制度”的基礎上在第五條“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則?！钡诹鶙l第三款“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任。”更加明確地規(guī)定了污染企業(yè)的治理責任。那么環(huán)境污染治理的第三方何以具有治理污染的正當性，環(huán)境污染治理第三方享有是否是一種權(quán)利，還是提供一種環(huán)境服務分擔排污企業(yè)的義務，其是否具有法律的正當性，值得深究。

二、環(huán)境污染治理引入第三方的理論依據(jù)

哈丁的“公地悲劇”，囚徒困境博弈，以及奧爾森的“集體行動的邏輯”都指出了“搭便車問題”，即“任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益作貢獻，而只會選擇做一個搭便車者”[4]。尤其是在使用環(huán)境資源這樣的公共物品時，這種搭便車現(xiàn)象更為突出。因此，奧爾森認為，“實際上，除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性地尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益”[5]。這些理論或模型表明，建立在理性經(jīng)濟人假設基礎上的市場經(jīng)濟不可能完全解決自然資源保護問題，這似乎為國家干預經(jīng)濟提供了理論根據(jù)。然而諾貝爾經(jīng)濟學獎得主奧斯特羅姆指出，“從一個外在的利維坦對避免公地悲劇式必不可免的假定出發(fā)，導致了對絕大多數(shù)自然資源系統(tǒng)實行中央政府控制的政策方案?！薄暗?，遵循集中控制的建議所實現(xiàn)的最優(yōu)均衡，是建立在信息準確、監(jiān)督能力強、制裁可靠有效以及行政費用為零這些假定的基礎上的”[4]。如果這些假定不滿足，比如政府信息的不完全，對過度使用資源者懲罰概率小于75%等，很難避免哈丁悲劇的出現(xiàn)。對環(huán)境保護來說，完全依靠政府管制和完全的市場私有化都不是唯一的方案。

環(huán)境問題是“世界問題復合體”，它涉及自然、政治、經(jīng)濟、文化、社會和技術(shù)等多種因素[1]，因此環(huán)境治理是一個長期的、復雜的、需要多方參與的系統(tǒng)工程，尤其是環(huán)境污染的治理，更需要政府、社會和市場的各種機制的參與、配合。然而，“治理本身并不能成為其最終的目的，治理本身并無存在的理由”，“實施治理所具有的整個合理化在盡可能減少成本時力求取得最大效果”[6]。所以需要探討的命題并不是為什么要治理，而是如何以最低成本、最大效率來進行治理。環(huán)境治理需要很好地將政府的管制與企業(yè)的積極治理結(jié)合起來。目前我國環(huán)境治理主要是政府職責，往往強調(diào)政府在環(huán)境治理中的責任，依靠政府的力量來進行環(huán)境治理。由于我國是一個單一制的國家，各地經(jīng)濟發(fā)展的不平衡以及污染問題的復雜性導致政府治理的成本太高，監(jiān)管的難度太大，同時并不能保證資源配置的最優(yōu)化，需要建立一種機制能充分地保證有更多的社會資本進入到環(huán)境保護領域，減輕政府的財政負擔，補充政府監(jiān)管不到位的缺陷。因此環(huán)境治理中必須引入社會治理力量。

三、環(huán)境法的“義務本位”決定了環(huán)境污染治理第三方的主體地位

對于環(huán)境法的本位目前仍是一個尚存在爭議的問題，傳統(tǒng)法學主張“權(quán)利本位”，如果順應傳統(tǒng)主流法學的觀點，環(huán)境法自然亦應是“權(quán)利本位”的。然而，所謂“權(quán)利本位”還是“義務本位”之爭的關鍵就在于法律制度的設計是以“權(quán)利”還是“義務”為出發(fā)點。如果環(huán)境法律制度的設計以“義務”為出發(fā)點，強調(diào)的是人類、國家、政府、組織、個人等法律主體的義務，那么環(huán)境法自然就應是“義務本位”，反之，則應是“權(quán)利本位”。因此，對于環(huán)境法的本位不應拘泥于傳統(tǒng)法學的邏輯推演，而應從環(huán)境問題的本質(zhì)，環(huán)境法的價值、目的等環(huán)境法的應然性和國際社會以及各國環(huán)境法律實踐等環(huán)境法的實然性來考查其本位。

（一）環(huán)境法“義務本位”的應然性

1.環(huán)境問題的實質(zhì)決定了環(huán)境法“義務本位”

環(huán)境問題的爆發(fā)是不可避免的。“我們的文明，不管是它的起源還是它的維持，都取決于這樣一件事情，它的準確表述，就是在人類合作中不斷擴展的秩序。這種擴展秩序并不是人類的設計或意圖造成的結(jié)果，而是一個自發(fā)的產(chǎn)物……這些群體不知不覺地、遲疑不決地，甚至是痛苦地采用了這些做法，使他們共同擴大了他們利用一切有價值的信息的機會，使他們能夠在大地上勞有所獲，繁衍生息，人丁興旺，物產(chǎn)豐盈”[7]，就是這種自發(fā)擴展的秩序，使得人類毫不遲疑地、毫無約束地利用一切能給他帶來利益的物質(zhì)，包括自然。當這種利用發(fā)展到一定程度超過了生態(tài)環(huán)境容量時，環(huán)境問題就出現(xiàn)了，因此可以說環(huán)境問題的產(chǎn)生是具有歷史必然性的。而已有的法律是建立在，并且是維護這種自發(fā)擴展的秩序的，顯然不可能僅僅依靠它們來解決環(huán)境問題。所以環(huán)境問題解決必然呼喚一種新的法律的出現(xiàn)，環(huán)境法應運而生。

環(huán)境法的出現(xiàn)就是為了解決環(huán)境問題，環(huán)境問題的最終解決必須通過改變?nèi)藗兊纳罘绞?、生產(chǎn)方式和消費方式的路徑，這本身就是對人類自身最大限度追求財富的原始欲望的一種限制，是對人類道德的更高訴求。這種轉(zhuǎn)變、訴求和限制在環(huán)境問題日益嚴重的今天甚至需要以法的形式加以強制性規(guī)范；同時對生態(tài)系統(tǒng)的保護、對其它生物物種的尊重歸結(jié)起來就是對人類增加義務。因此，環(huán)境法是其他部門法不能解決環(huán)境問題時出現(xiàn)的、具有自身特征的一個獨立的部門法，環(huán)境法有別于傳統(tǒng)法律，以“義務本位”為其邏輯起點是具有正當性的。

2.環(huán)境法的價值和目的決定了環(huán)境法“義務本位”

環(huán)境與資源是人類社會賴以存在的基本物質(zhì)條件，它不僅僅是人類獲得更好的采光、呼吸更清潔的空氣、享受荒野美等這些奢侈性的權(quán)利，它更是保證人類生存環(huán)境的基本安全，如果沒有了這種安全，人類面臨的將是自身的毀滅。因此，環(huán)境資源法解決的不僅僅是被污染的空氣、水等問題，它終極關懷的是人類社會生存、發(fā)展的物質(zhì)基礎的安全，這種安全的保障不是通過權(quán)利的行使來實現(xiàn)，只能是一種義務的承擔。日本學者巖佐茂認為，“在環(huán)境問題上，我們每個人既是環(huán)境破壞的加害者也是環(huán)境破壞的受害者”（也叫做“國民總責任論”）[8]。因此，環(huán)境問題的解決不能依靠環(huán)境破壞加害者行使權(quán)利來獲得解決，只能依靠作為環(huán)境破壞加害者的每個人承擔起各自的責任和義務來實現(xiàn)環(huán)境保護的目的。因此，根據(jù)國民總責任論，環(huán)境法也應該是“義務本位”的。

作為解決環(huán)境問題的一種法律應對而出現(xiàn)的環(huán)境法，其法律目的就決定其法律定位必然是一種義務本位，通過義務的承擔來實現(xiàn)保護環(huán)境，達到人與自然和諧相處的最終目的。

（二）環(huán)境法“義務本位”的實然性

1.國際層面的實踐

1972年，國際人類環(huán)境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，183個國家和地區(qū)的代表團參加，約5 000至8 000名代表出席，102位國家元首親自與會，這是一次人類環(huán)境與發(fā)展史上影響深遠的盛會。會議上通過的《人類環(huán)境宣言》闡明了與會國和國際組織所取得的七點共同看法和二十六項原則，以鼓舞和指導世界各國人民保護和改善人類環(huán)境?！度祟惌h(huán)境宣言》的第七點共識“為實現(xiàn)這一環(huán)境目標，要求人民和團體以及企業(yè)和各級機關承擔責任，大家平等地從事共同的努力。各級政府應承擔最大的責任?！痹瓌t一“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴責任”?！度祟惌h(huán)境宣言》的精神在其后的各國際條約、公約都得到了體現(xiàn)，尤其表現(xiàn)在強調(diào)了各國對環(huán)境保護的義務。

2.國外環(huán)境法實踐

在環(huán)境問題出現(xiàn)初期，美國、日本、歐洲等國都企圖借助民法的原則、規(guī)則來解決環(huán)境污染案件，但隨后的法律實踐證明了僅僅依靠傳統(tǒng)部門法在環(huán)境問題上的擴展是不可能根本解決環(huán)境問題的。環(huán)境問題的出現(xiàn)是人與自然的緊張關系的表現(xiàn)，為探求人與自然和諧發(fā)展的路徑，必須有一種調(diào)整人與人之間涉及環(huán)境的社會關系的法，這種法應該是一種全新的法，當然其產(chǎn)生離不開傳統(tǒng)部門法的支撐，但卻不是其他傳統(tǒng)部門法的一種變通。

“無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都表明本國環(huán)境基本法的出臺受到了聯(lián)合國人類環(huán)境會議及《人類環(huán)境宣言》的影響，或者是為了落實《人類環(huán)境宣言》中的義務”[9]。

“不同文化傳統(tǒng)的哲學家都認為，我們是自然環(huán)境的受托人或財產(chǎn)管理人。我們有義務為了未來世代而保護地球并有權(quán)利取得地球的利益，這一基本命題已經(jīng)深深地植根于國際社會各種各樣的法律傳統(tǒng)之中。它們根植于普通法和民法傳統(tǒng)、伊斯蘭法、非洲習慣法以及亞洲無神論傳統(tǒng)?！盵10]

3.中國環(huán)境法實踐

不論是環(huán)境法的起源還是環(huán)境法的實踐，我國的環(huán)境法是以“義務”為出發(fā)點進行法律體系與制度構(gòu)建的。2014年4月新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第一條立法目的明確規(guī)定“為保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！绷⒎康闹忻鞔_“可持續(xù)”發(fā)展的理念，可持續(xù)發(fā)展原則強調(diào)代內(nèi)公平和代際公平。不僅涉及當代人，同時也涉及到后代人。按照“非人類中心主義”倫理觀，環(huán)境利益的分配不僅是人類種群內(nèi)的分配，還應擴展到種際間（人與動物、植物）甚至非生命體等自然物。非人類中心主義的倫理觀雖然仍受到學者們的質(zhì)疑，然而不可否認其合理性的一面。人類是自然中的一部分，人類自身的發(fā)展必須在自然生態(tài)系統(tǒng)的可容忍范圍內(nèi)發(fā)展，突破了生態(tài)系統(tǒng)的平衡，帶給人類的必然是毀滅。因此，環(huán)境法的價值，維護的秩序和追求的目的都決定了其制度的設計應著重于環(huán)境法律主體的義務，應以“義務本位”為其制度設計的出發(fā)點。

（三）環(huán)境污染治理第三方的義務主體地位

不管是應然的環(huán)境法還是實然的環(huán)境法，都是義務本位的，因此在這種大的法律框架下，國家、社會、企業(yè)、各團體、個人都承擔保護環(huán)境的義務。環(huán)境污染的治理顯然也是一種義務的承擔。而環(huán)境污染治理第三方對環(huán)境的治理不是一種權(quán)利的行使行為，而是通過一種契約關系成為環(huán)境污染治理主體。

四、環(huán)境污染治理第三方參與環(huán)境污染治理法律正當性分析

（一）第三方參與環(huán)境污染治理是污染者負擔原則內(nèi)涵的拓展

污染者負擔原則是在1972年經(jīng)合組織理事會頒布的《關于環(huán)境政策國際層面指導原則的建議》中提出的,經(jīng)合組織將污染者負擔原則（或稱污染者付費原則）作為該組織推動國際自由貿(mào)易的核心指導原則之一，提出由污染者承擔治理的費用?！霸摻ㄗh指出，提出污染者負擔原則的目的,在于指導分配預防和控制污染措施的費用,以鼓勵稀缺環(huán)境資源的合理利用,避免國際貿(mào)易和投資的扭曲。污染者負擔原則意味著，污染者應承擔由公共機構(gòu)決定實施的污染治理和控制措施的費用，以確保一種可接受的環(huán)境狀態(tài)?！盵11]由于這項原則有利于環(huán)境污染的“外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化”，實現(xiàn)社會公平和防治環(huán)境污染，所以很快得到了國際社會的認可，并被許多國家確定為環(huán)境保護的一條基本原則。1992年，在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，183個國家、102位國家元首和政府首腦、70個國際組織就可持續(xù)發(fā)展的道路達成共識，正式通過了《里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展宣言》（簡稱《里約宣言》），宣言原則十三規(guī)定：“各國應制定關于污染和其他環(huán)境損害的責任和賠償受害者的國家法律?！痹瓌t十六規(guī)定：“考慮到污染者原則上應承擔排污費用的觀點，國家當局應該努力促使內(nèi)部負擔環(huán)境費用?！?979年的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》中規(guī)定了“誰污染誰治理”的原則，這項原則長期被解讀為污染者負有治理污染的直接責任，“三同時制度”就是該原則的具體體現(xiàn)。1989年《環(huán)境保護法》中明確規(guī)定了三同時制度，體現(xiàn)了該原則。2014年修訂的《環(huán)境保護法》保留了該原則和條款。

環(huán)境污染第三方治理實際上是將污染者的直接治理責任轉(zhuǎn)變成一種間接治理責任，這實際上也是拓展了“污染者負擔原則”的內(nèi)涵，污染者只需要承擔治理費用，污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費用應當由排污者承擔，將其“外部不經(jīng)濟性內(nèi)部化”，而不應轉(zhuǎn)嫁給國家和社會。至于其是直接治理，還是委托他方處理，或與第三方簽訂治理合同，法律在所不問。國家與污染者之間是一種環(huán)境行政法律關系，而污染者與治理污染第三方之間是一種民事法律關系。這樣一種制度安排，不僅有利于環(huán)境污染的治理，更有利于責任的追究。

（二）“三同時制度”存在的不足呼喚環(huán)境污染第三方的介入

《中華人民共和國環(huán)境資源保護法》中規(guī)定的“三同時制度”是指：建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護行政主管部門驗收合格后，該建設項目方可投入生產(chǎn)或者使用。防治污染的設施不得擅自拆除或者閑置，確有必要拆除或者閑置的，必須征得所在地的環(huán)境保護行政主管部門同意。

“三同時制度”為我國獨創(chuàng)，是以控制新污染源的產(chǎn)生、實現(xiàn)預防為主原則的重要途徑。“三同時”的提法最早出現(xiàn)于1973年經(jīng)國務院批準的作為環(huán)境管理的行政規(guī)定《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行)》中，1979年試行的《環(huán)境保護法》將其確定為環(huán)境法的一項主要制度，此后的各種環(huán)境保護法律、法規(guī)也都體現(xiàn)了這項制度的要求。1998年發(fā)布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定，“三同時”制度適用于以下開發(fā)建設項目：新建、擴建、改建項目；技術(shù)改造項目；一切可能對環(huán)境造成污染和破壞的工程建設項目；確有經(jīng)濟效益的綜合利用項目。

“三同時制度”是我國首創(chuàng)的一項法律制度。在環(huán)境治理初期，環(huán)境污染的治理主要集中于點源控制，環(huán)境污染控制關注的是單個的點源污染的控制，要求每一個污染排放源都要有污染處理裝置的“三同時制度”是符合治理需求的，并確實起到了積極的作用。然而，也必須看到的是，三同時制度在實踐中卻出現(xiàn)一些不足，主要表現(xiàn)在：（1）污染處理設備驗收不易操作。污染物處理設備及工藝具有專業(yè)性，非專業(yè)人士很難評估其設計是否合理以及建設是否達標，因此造成目前我國防污治污設施達標驗收的實際效果較差，流于形式。（2）不利于污染的集中處理，增加了企業(yè)污染處理成本。隨著科學技術(shù)的發(fā)展，有些先進的污染治理技術(shù)需要很大的資金投入，而且設備運行起來需要一定的污染物來供其處理，否則及其設備就處于“吃不飽”空轉(zhuǎn)的局面，造成極大的浪費。例如重化工企業(yè)，污染強度很大，治理設施穩(wěn)定運行的難度也確實很大，如果缺乏專業(yè)人員和管理，會影響污染物的處理，容易造成偷排現(xiàn)象的發(fā)生。（3）政府監(jiān)管成本較高。每一個點源污染都要有一套治污設備，環(huán)境行政主管部門要進行審批、驗收，監(jiān)管，增加了環(huán)境行政執(zhí)法成本。（4）責任追究難以實現(xiàn)。有些企業(yè)由于其污染治理成本大于其排污所受處罰，干脆閑置污染治理設備，或者偷排污染物，不僅造成監(jiān)管難度增大，而且也很難追究其責任。

目前環(huán)境污染防治已經(jīng)從末端控制轉(zhuǎn)向全程控制，由點源污染控制轉(zhuǎn)向面源控制，其污染治理理念也發(fā)生了重大變化，要求有更先進的科技跟進，要求有專業(yè)的治污人員的參與治理和管理，這些僅依靠排污企業(yè)是很難做到的，為了獲取利潤，企業(yè)不可能將大量資本用于排污技術(shù)的研發(fā)，如果單靠政府對排污技術(shù)研究的資金投入，不僅增加政府的負擔，同時也不能滿足市場的需要。污染治理第三方作為一個專門從事污染治理的組織機構(gòu)，能夠集中零散的資本，保證其充足的研發(fā)資本和專業(yè)的組織隊伍，可以克服“三同時制度”的不足。污染第三方治理制度可以看作是“三同時制度”的一種補充制度。

（三）第三方參與環(huán)境污染治理是公眾參與原則內(nèi)涵的豐富

首先，在中國特色社會主義法律體系里環(huán)境保護法歸于行政法，這實際上也反映出目前我國的環(huán)境污染治理模式依據(jù)的是一種行政治理模式。環(huán)境治理的責任主體是政府，政府作為環(huán)境保護行政主管部門命令污染企業(yè)對其所造成的污染采取治理措施，也就是命令—控制型治理模式。這種控制方式著重于發(fā)揮政府的主導作用，由于政府的行政權(quán)力的強制性，這種方式短時期很容易達到比較好的效果。然而這種手段的弊端就在于：能不能取得效果以及效果的持續(xù)性依賴于各級政府對環(huán)境保護重視的程度及其維持時間的長短。由于行政區(qū)劃的存在更加重了這種不確定。

由于行政區(qū)劃的人為性導致行政權(quán)行使的區(qū)域化，各地方政府的行政權(quán)的效力范圍僅限于其管轄區(qū)域內(nèi)。各行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡會影響到政府對環(huán)境保護的重視程度。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，人們的生活較為富裕，對環(huán)境質(zhì)量的要求比較高，當?shù)卣畬Νh(huán)境的保護力度就較大；經(jīng)濟落后地區(qū)，政府更關注于提高人們的物質(zhì)生活水平，比較注重經(jīng)濟效益的提高，可能會以犧牲環(huán)境為代價來換取發(fā)展；一些資源型城市（或區(qū)域）其發(fā)展的動力就是依靠自然資源的獲取，其生態(tài)環(huán)境的保護很難成為政府的一項自覺的責任。因此造成我國目前各省市之間環(huán)境保護的差異性。因此，政府監(jiān)管能力的有限性使得環(huán)境保護需要公眾的參與來推動環(huán)境保護法律與政策的實施。

其次，行政法的命令—控制模式在我國環(huán)境保護初期確實達到了很好的效果，但同時也造成公眾對政府保護環(huán)境的依賴，抑制了公眾參與環(huán)境資源保護的積極性。公眾參與是環(huán)境資源法的一項基本原則，也是民主原則在環(huán)境資源法中的具體體現(xiàn)。環(huán)境資源的不可分割性，以及其與每個人生活生產(chǎn)的密切相關性決定了每個公民都具有保護環(huán)境資源的權(quán)利和義務。然而，這種依賴卻使得公眾怠于行使自己的權(quán)利、承擔自己的義務，出現(xiàn)的惡果是：當環(huán)境資源出現(xiàn)問題時，公眾往往將責任歸結(jié)于政府，造成政府與公眾在環(huán)境污染事件上的沖突。

因此，污染治理第三方的介入實際給公眾提供了一種參與到環(huán)境污染治理的機制，緩解了政府、排污企業(yè)污染治理的壓力，更有利于發(fā)揮社會力量在環(huán)境污染治理中的作用。

五、環(huán)境污染第三方治理制度的配套機制

（一）價格管控機制

環(huán)境污染治理的成效如何不僅僅是企業(yè)個人的事物，由于環(huán)境的公共物品性，使得污染治理的效果直接關系到整個社會的公共利益是否受損，因此，政府對市場機制下的環(huán)境污染治理企業(yè)的自由競爭不能采取一種放任的態(tài)度，出于對公共利益的維護，必須加強對企業(yè)間競爭的管控，而這種管控可以通過對工業(yè)污染治理價格的控制得以實現(xiàn)。

《中華人民共和國價格法》規(guī)定我國實行政府定價、政府指導價、市場調(diào)節(jié)價三種價格形式。如果采取市場調(diào)節(jié)價，污染企業(yè)會為了降低自己的污染成本，會盡可能尋求出價低的治污企業(yè)，而治污企業(yè)為了獲取市場份額也會壓低自己的報價，很容易造成第三方治理市場低價惡性競爭，導致治污企業(yè)投資不到位、環(huán)保設施運行不正常、排放不達標的現(xiàn)象。而如果污染治理價格完全由政府定價，則具有強制性。服務價格不經(jīng)價格主管部門或者其他有權(quán)部門批準，任何單位和個人都無權(quán)變動。否則，屬于違法行為。窒息第三方治理市場的競爭，使污染治理企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新失去動力，污染治理企業(yè)在可以穩(wěn)定獲得收益的情況下，是不會再投入大量的治污技術(shù)研發(fā)成本，最終整個市場失去活力。因此工業(yè)污染第三方治理市場價格采取政府指導價是較為合適的選擇。政府指導價是一種具有雙重定價主體的價格形式，由政府規(guī)定基準價及浮動幅度，引導經(jīng)營者據(jù)此制定具體價格。針對不同類型的行業(yè)，依據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟技術(shù)條件，按照行業(yè)污染治理的平均成本和運營企業(yè)的合理利潤水平，由政府制定工業(yè)污染治理的基準價和浮動幅度，達到控制價格水平的目的。經(jīng)營者可以在政府規(guī)定的基準價和浮動幅度內(nèi)靈活地制定調(diào)整價格。這樣一方面可以保證污染達標排放，另一方面也可有效預防市場低價惡性競爭。

1.經(jīng)濟刺激機制

污染治理第三方單獨投資規(guī)模較大的污染治理設施往往力不從心，尤其是當治理周期比較長時，啟動資金的缺乏往往是污染治理第三方進入市場的障礙，為此，政府應給予資金、政策上的扶持?？梢栽O立專項基金來對這種企業(yè)、公司進行低息或無息貸款，為企業(yè)提供研發(fā)資金無息貸款，但必須設立相應的制度保證?？顚Ｓ?，如果企業(yè)違反規(guī)定挪用資金則取消其獲得貸款的資格，并將其列入信用黑名單。

2.污染治理企業(yè)的信息公開機制及責任追究制度

目前我國的信息公開主要是政府信息公開，隨著信息公開制度的完善，企業(yè)污染信息以及污染治理企業(yè)治理信息也應該列入公開的范圍之內(nèi)，通過對企業(yè)污染排放物濃度的檢測數(shù)據(jù)，對治污企業(yè)的運營成效定期進行信息公開，對未能達標排放的環(huán)保公司給予警告，并限期整改；對于未按期整改或惡意偷排的環(huán)保公司，給予行政制裁的同時要求對排污企業(yè)承擔民事賠償責任。

總之，污染第三方治理制度實施的初期，需要政府給予大量的支持，政府應“與不同的利益相關者建立伙伴關系，并使環(huán)境保護機構(gòu)不僅被看作一個警察，而且被看作一個關于現(xiàn)代可持續(xù)技術(shù)和技能的來源，這些也是很重要的。除了必要的控制功能外，信息和技術(shù)的傳播、研究支持和擴展服務，也是政策制度必不可少的?！盵12]

六、結(jié)語

《中共中央關于全面深化改革重大問題的決定》認為經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。環(huán)境污染第三方治理制度顯然是順應了改革的大潮，為了使該制度穩(wěn)定、有效地運行，有必要明確其法律地位。理清污染治理企業(yè)與污染治理第三方之間的法律地位和法律關系，有利于明確彼此之間的權(quán)利義務關系，有利于政府對其監(jiān)管職能的實施，建立起有序、健康的環(huán)境污染治理市場機制。污染治理第三方作為一個義務主體，不僅要對排污企業(yè)承擔治理污染服務的民事義務，同時還要受到環(huán)境保護主管部門的行政監(jiān)管。環(huán)境污染第三方治理制度是對目前已存在的“三同時制度”的一種補充和完善，有利于社會資本進入到污染治理領域，同時通過擴展了環(huán)境污染治理主體范圍，為公眾參與環(huán)境保護提供了一種進入路徑。

然而，污染治理畢竟只是環(huán)境治理的一個方面，大氣、水、森林、土地等等不僅是一種環(huán)境要素，更是一種資源要素，它們面臨的不僅是被污染的危險，尤其是水、土壤等資源還面臨著耗竭的危險。因此，環(huán)境治理不僅包括污染治理，還應該包括資源保護，如何在環(huán)境資源治理中發(fā)揮社會資本的作用，引入第三方治理也許是更值得研究的課題。

[1]中國工程院環(huán)境保護部.中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究綜合報告卷（上）[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，2011:200-202.

[2]中國環(huán)境報.讓第三方在治污中發(fā)揮更大作用.http://www. qstheory.cn/st/stsp/201312/t20131206_299463.htm[2014-03-16].

[3]環(huán)境商會.關于推行環(huán)境污染第三方治理的建議.http://money. 163.com/14/0302/13/9MB7SJ6000252G50.html#from=relevant#-xwwzy_35_bottomnewskwd[2014-03-06].

[4][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道：集體行動制度的演進[M].余遜達,陳旭東,譯.上海：上海譯文出版社，2012:8-13.

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[6]莫偉民.莫偉民講福柯[M].北京：北京大學出版社，2005: 20-21.

[7][英]F.A.哈耶克.致命的自負[M].馮克利、胡晉華,等,譯，北京：中國社會科學出版社，2000:1.

[8][日]巖佐茂.環(huán)境的思想——環(huán)境保護與馬克思主義的結(jié)合處[M].韓立新,張桂權(quán),劉榮華,等,譯.北京：中央編譯出版社，2006:29.

[9]李摯萍.環(huán)境基本法的發(fā)展脈絡—從“人類環(huán)境會議”到“環(huán)境與發(fā)展會議”[J].中國地質(zhì)大學學報（社科版），2012, (3):12.

[10][美]愛蒂絲·布朗·魏伊絲.公平地對待未來人類：國際法、共同遺產(chǎn)與世代間平衡[M].汪勁,王方,王鑫海,譯.北京：法律出版社,2000:17.

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(責任編輯：任屹立)

Third Party Legal Status of Environmental Pollution Governance

TENG Yan-juan
(Law school，Renmin university，Beijing 100872，China)

The Reports of the Third Plenum of18thCentral Committee clearly propose environmental pollution governance of third party,which is regarded as the major innovation of environmental management system.In order to guarantee the effective implementation of the system,we must clarify the legal status of environ mental pollution governance of third party.The current environ mental law system is based on compulsory standard,so the third party apparently can only be a compulsory subject.It should not only bear the Governance Pollution service civil obligations to the sewage enterprises,but also be supervised by the administrative department of environmental protection.Through the environmental governance contracts, environmental pollution governance of third party and sewage enterprises formed a contractual relationship, and shared governance pollution obligations.The third party participation in environmental pollution control extends the connotation of the principle of the pollution burden,makes up the inadequate of“three simultaneous system”,and enrich of the principle of public participation content.To implement third-party system of governance also needs to have appropriate support mechanisms.

environmental pollution control；polluter pays principle；the principle of public participation; compulsory standard

D922.683

A

1671-0304(2015)02-0089-07

2014-09-05

時間］2015-04-01 9:06

騰延娟（1972-），女，山東文登人，中國人民大學法學院博士生，主要從事環(huán)境與資源保護法研究。

URI：http://www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20150401.0906.005.html