湯維建

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

·民訴法司法解釋熱點(diǎn)問(wèn)題解讀(學(xué)術(shù)主持人:許尚豪)·

評(píng)司法解釋中的公益訴訟

湯維建

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

最高法院通過(guò)的《民事訴訟法》司法解釋，在公益訴訟的特別規(guī)則和程序方面有所拓展和鋪陳，對(duì)公益訴訟的立案條件、行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟中的知情與介入、公益訴訟和私益訴訟的關(guān)系等問(wèn)題都做出了較為明確的規(guī)定，同時(shí)對(duì)公益訴訟的類(lèi)型化發(fā)展也提供了規(guī)范性依據(jù)。然而同時(shí)也要看到，該司法解釋中的公益訴訟規(guī)范尚不夠體系化，某些規(guī)定還有待繼續(xù)完善。

司法解釋;公益訴訟;類(lèi)型化

最高法院2014年12月18日通過(guò)、并于2015年2月4日實(shí)施的《關(guān)于實(shí)施〈民事訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《民訴解釋》)在第十三部分專門(mén)對(duì)“公益訴訟”做了司法解釋。該解釋從第284條至291條，共8個(gè)條文。就公益訴訟而言，這是迄今司法機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟首次做出系統(tǒng)性的司法解釋①最高人民法院于2014年12月8日通過(guò)、并于2015年1月7日正式實(shí)施的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，是專就環(huán)境資源公益訴訟問(wèn)題做出的司法解釋，與《民事訴訟法》中關(guān)于公益訴訟的總體解釋有所區(qū)別。。該解釋涉及公益訴訟的條件、管轄、書(shū)面告知行政機(jī)關(guān)、共同原告、私益訴訟、和解與調(diào)解、撤訴、一事不再理等內(nèi)容。該司法解釋所針對(duì)的法律規(guī)定是2013年1月1日開(kāi)始實(shí)施的修改后的《民事訴訟法》第55條。該條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟?！毕啾人痉ń忉屌c立法規(guī)定，可見(jiàn)司法解釋融進(jìn)了理論研究與實(shí)踐探索的相關(guān)成果，對(duì)公益訴訟的規(guī)范化建設(shè)無(wú)疑具有促進(jìn)作用，對(duì)公益訴訟在司法實(shí)踐中的操作和落地也具有指導(dǎo)和規(guī)范意義。即此而論，該司法解釋在公益訴訟方面的規(guī)定實(shí)與有功焉，值得肯定。但該司法解釋也有需加完善的地方，本文擬對(duì)此做一探討。

一、公益訴訟的立案條件與立案登記制的關(guān)系

《民訴解釋》第284條規(guī)定:公益訴訟的成立應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合下列條件:(一)有明確的被告;(二)有具體的訴訟請(qǐng)求;(三)有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù);(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。結(jié)合《民事訴訟法》第119條關(guān)于起訴條件的規(guī)定，不難看出，該司法解釋對(duì)公益訴訟的成立要件尊重并套用了一般民事訴訟的起訴條件的規(guī)定，所不同的僅有一點(diǎn)，這就是將一般民事訴訟起訴所要求的“事實(shí)和理由”改為“有社會(huì)公共利益受到損害的初步證據(jù)”。相較于一般民事訴訟，司法解釋對(duì)公益訴訟提出了更高的入門(mén)要求和標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是哪一主體提起公益訴訟，均需提供公共利益受損的初步證據(jù)。從實(shí)踐操作而言，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這并非難事，因?yàn)橥ǔ５墓嬖V訟之能成訟，一般都會(huì)有公益受損的初步證據(jù)。該解釋的意義主要在于防止公益訴權(quán)被濫用。立法對(duì)公益訴訟的范圍和發(fā)動(dòng)主體做出限定，原本就有防止濫訴之意，現(xiàn)在再通過(guò)舉證責(zé)任的初步履行進(jìn)一步抬高公益訴訟的起訴條件，對(duì)抑制濫用公益訴權(quán)，從而使公益訴訟從一開(kāi)始就進(jìn)入誠(chéng)信、善意和必要的軌道，是有一定意義的。

然而這種通過(guò)司法解釋拔高公益訴訟起訴門(mén)檻的規(guī)定在學(xué)理上值得商榷:其一，公益訴訟的要求高于私益訴訟難以成立。公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的，私益訴訟僅僅關(guān)涉私人利益的保障，而公益訴訟則事關(guān)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保障，二者所保障的利益是不同的。公益訴訟在立案受理的門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)上，較之于私益訴訟，不是應(yīng)當(dāng)更高，而是應(yīng)當(dāng)更低，應(yīng)當(dāng)通過(guò)降低訴訟門(mén)檻和標(biāo)準(zhǔn)，將公益訴訟更多地引入法院，從而通過(guò)司法手段實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保障。這樣不僅有助于社會(huì)公益的保護(hù)，而且也有利于通過(guò)公益訴訟實(shí)現(xiàn)對(duì)私人利益的兼顧性保障，同時(shí)還有助于促使行政機(jī)關(guān)及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和組織更加勤勉履職，依法發(fā)揮其應(yīng)發(fā)揮的作用和職能，并有助于相關(guān)公共政策的形成。一個(gè)公益訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)涵蓋私權(quán)保障在內(nèi)的多重功能，那么，從訴訟制度的構(gòu)建邏輯上說(shuō)，怎么能得出結(jié)論認(rèn)為公益訴訟的受理?xiàng)l件要嚴(yán)于私益訴訟呢?如果嚴(yán)于私益訴訟，其結(jié)果不是將更多該受理的公益訴訟都排斥在訴訟大門(mén)之外了嗎?這種結(jié)果顯然是荒誕的:私益訴訟容易進(jìn)入法院成為法院審判的訴訟案件，而公益訴訟則在同樣的條件下不一定能夠被法院納入司法審判的軌道，這對(duì)公益訴訟功能的發(fā)揮而言極為不利。顯然，該條的規(guī)定需要修正。不僅如此，其二，目前按照十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(2014年10月23日，以下簡(jiǎn)稱“決定”)指出:“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)?！痹撘?guī)定不僅適用于私益訴訟，而且也適用于公益訴訟。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已通過(guò)了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”)，該意見(jiàn)自2015年5月1日起實(shí)施。該“意見(jiàn)”雖然沒(méi)有直接針對(duì)公益訴訟提出具體的規(guī)范性意見(jiàn)，但從該“意見(jiàn)”適用于包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟等三大訴訟法來(lái)說(shuō)，公益訴訟也同樣應(yīng)適用于立案登記制，將公益訴訟排除在立案登記制之外的理解和做法，其正確性與合理性不無(wú)疑問(wèn)?！皼Q定”同時(shí)指出:“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！睓z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟也屬于公益訴訟之一種，其所提出的公益訴訟當(dāng)然也適用立案登記制，法院更不宜對(duì)此提出法外的更高要求和標(biāo)準(zhǔn)。既然公益訴訟適用于立案登記制，而根據(jù)立案登記制，《民事訴訟法》第119條所規(guī)定的民事訴訟案件的起訴和受理?xiàng)l件理應(yīng)從寬解釋，應(yīng)當(dāng)僅僅實(shí)行形式審查原則，而不對(duì)包括案件事實(shí)和證據(jù)材料在內(nèi)的實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行審查，而衡之以上述關(guān)于公益訴訟要提供初步證據(jù)的立案條件規(guī)定，其實(shí)質(zhì)乃在于對(duì)公益訴訟進(jìn)行一定程度的實(shí)質(zhì)審查，這不僅與普通民事訴訟案件的立案登記制要求相悖，尤其與公益訴訟的性質(zhì)與功能不相吻合。無(wú)疑，這一規(guī)定是錯(cuò)誤的。須知，在公益訴訟起步時(shí)期，應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)公益訴權(quán)的保障與維護(hù)，而不是擔(dān)心公益訴權(quán)被濫用而人為地抬高起訴門(mén)檻。更何況，目前我國(guó)公益訴訟的訴權(quán)主體還極為有限，僅僅限定于近期內(nèi)表現(xiàn)良好的公益團(tuán)體和組織，而不包含公民個(gè)人，其濫用訴權(quán)的可能性極低。檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)提起公益訴訟，包括以后被立法授權(quán)提起公益訴訟，更無(wú)濫用公益訴權(quán)之虞。出于公益訴權(quán)被濫用而考慮的“初步證據(jù)提供制度”，不僅難以保障公益訴訟的司法化解決，而且還容易被實(shí)踐操作做擴(kuò)大解釋，這樣，“初步證據(jù)提供制度”便成了公益訴訟案件進(jìn)入法院門(mén)檻的“攔路虎”。

二、認(rèn)真對(duì)待行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位和作用

《民訴解釋》規(guī)定:“人民法院受理公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)書(shū)面告知相關(guān)行政主管部門(mén)?！比嗣穹ㄔ菏芾砉嬖V訟后，為什么要書(shū)面告知相關(guān)行政機(jī)關(guān)呢?該司法解釋對(duì)此未置下文，其實(shí)應(yīng)該繼續(xù)細(xì)化規(guī)定。行政機(jī)關(guān)通常與公益訴訟緊密相關(guān)。因?yàn)楣嬖V訟所涉及的國(guó)家利益或公共利益一般都有相關(guān)的行政機(jī)關(guān)加以管理和監(jiān)督。如，涉及環(huán)境污染的案件，相關(guān)的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)享有行政職權(quán)對(duì)其進(jìn)行處理，但可能由于相關(guān)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)基于種種原因而未能及時(shí)行使行政權(quán)進(jìn)行處置，相關(guān)的案件便可能被訴諸法院，成為環(huán)境公益訴訟。在這些案件中，行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)參與訴訟?如果行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與訴訟，則其在公益訴訟中所處的地位及發(fā)揮的作用如何?其依照民事訴訟法的規(guī)定，享有何種訴訟權(quán)利，負(fù)有何種訴訟義務(wù)?如果訴訟結(jié)束，公益訴訟的原告獲得勝訴，法院進(jìn)行裁判時(shí)能否對(duì)行政機(jī)關(guān)提出法律上的要求等等。諸如此類(lèi)的問(wèn)題，均有待于明確。筆者認(rèn)為，立法和司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位和作用。主要包括:其一，行政機(jī)關(guān)必須參訴①關(guān)于行政機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟，筆者認(rèn)為，涉及國(guó)有資產(chǎn)流失案件，相關(guān)的行政機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟;但是對(duì)于社會(huì)公共利益受損的案件，行政機(jī)關(guān)則不宜提起公益訴訟，而只能參訴。其理由參見(jiàn)湯維建:《公益訴訟的主體資格》，《中國(guó)審判新聞月刊》總第76期。。行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益負(fù)有監(jiān)管和保障之責(zé)，公益訴訟的造成，與行政機(jī)關(guān)的履職狀況往往相關(guān)。在社會(huì)團(tuán)體或檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟后，行政機(jī)關(guān)不能游離于訴訟之外而坐視訴訟不管。相反，行政機(jī)關(guān)對(duì)于任何一起相關(guān)的公益訴訟均應(yīng)參與。行政機(jī)關(guān)參與公益訴訟的作用和功能主要表現(xiàn)為:一是提供相關(guān)證據(jù)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)公益訴訟所涉糾紛，一般均會(huì)存有相關(guān)證據(jù)。如在環(huán)境訴訟中，所涉被告企業(yè)是否具有項(xiàng)目環(huán)評(píng)記錄?在環(huán)評(píng)達(dá)標(biāo)后，是否有相關(guān)證書(shū)?在此后的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，是否有環(huán)境污染投訴、舉報(bào)等?以及環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)被告企業(yè)進(jìn)行定期不定期的檢查、檢測(cè)是否合格等等。諸如此類(lèi)的問(wèn)題，均需要行政機(jī)關(guān)提供相應(yīng)證據(jù)，并在必要時(shí)接受法院和檢察院的詢問(wèn)。尤其是，行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中還具有專業(yè)知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)公益訴訟中所涉及的專門(mén)性問(wèn)題，有責(zé)任提供專業(yè)意見(jiàn)，必要時(shí)提供鑒定意見(jiàn)。同時(shí)，若人民法院和人民檢察院需要調(diào)查收集相關(guān)證據(jù)，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)予以配合和支持。二是有助于行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中發(fā)現(xiàn)侵權(quán)被告所存在的違法情節(jié)，從而及時(shí)執(zhí)法，制止違法行為，使受損害的國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得以盡快恢復(fù)原狀。這實(shí)際上是將行政執(zhí)法手段和司法執(zhí)法手段聯(lián)合使用，其效果比單純的行政執(zhí)法和司法處理要強(qiáng)。實(shí)踐表明，如果行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中及早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并積極針對(duì)問(wèn)題采取相應(yīng)的行政執(zhí)法措施，致使公益訴訟的訴因不復(fù)存在，公益訴訟則可由此提前結(jié)束。這樣既節(jié)省了司法資源，也維護(hù)了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威。三是有助于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)公益訴訟全過(guò)程的介入和參與，全面了解公益訴訟的成因，由此查找行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中存在的制度性和機(jī)制性弊端和漏洞，在此基礎(chǔ)上，采取相應(yīng)的整頓措施，完善制度和機(jī)制，改進(jìn)工作作風(fēng)，預(yù)防類(lèi)似案件再次發(fā)生?？梢?jiàn)，行政機(jī)關(guān)參與公益訴訟應(yīng)為必經(jīng)程序。

既然行政機(jī)關(guān)必須參與公益訴訟，那么，行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中具有何種訴訟地位和身份呢?這需稍作分析:首先，行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中既非原告，亦非被告，不屬于訴訟中的當(dāng)事人。既然不屬于訴訟中的當(dāng)事人，那自然不享有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，也不負(fù)有當(dāng)事人的訴訟義務(wù)。比如，它不能申請(qǐng)撤訴、決定和解與調(diào)解、改變?cè)V訟請(qǐng)求、提出上訴等。其次，行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中也不是單純的證人或鑒定人。行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)，接受詢問(wèn)，提出鑒定意見(jiàn)等等，僅是其參與訴訟的功能之一，而非其全部作用之體現(xiàn)，因而不宜將其與證人、鑒定人等同視。比如證人作證按司法解釋要簽署保證書(shū)，這一規(guī)定便不適用于參與公益訴訟的行政機(jī)關(guān)。最后，公益訴訟中的行政機(jī)關(guān)也不是第三人。訴訟中的第三人包括有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人和無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人兩種①參見(jiàn)《民事訴訟法》第56條。。行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟的標(biāo)的不享有任何實(shí)體法上的請(qǐng)求權(quán)，同時(shí)其也不享有公益訴訟的獨(dú)立啟動(dòng)權(quán)，因而不能以有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人身份參加訴訟。涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的案件，相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)在公益訴訟啟動(dòng)后只能參訴，而不宜以有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人的身份提起訴訟。同時(shí)，公益訴訟的案件處理結(jié)果與其也缺乏實(shí)體上的利害關(guān)系，因而也不宜視為無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)參與公益訴訟是在我國(guó)公益訴訟制度設(shè)計(jì)中所出現(xiàn)的特殊主體，以私益訴訟為原型的民事訴訟制度不宜簡(jiǎn)單照搬于公益訴訟中。在公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的訴訟參與人的地位和身份，據(jù)此，立法應(yīng)對(duì)其所享有的訴訟權(quán)利和負(fù)有的訴訟義務(wù)做出特別安排和規(guī)定。

如前所述，公益訴訟從性質(zhì)和形態(tài)上包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類(lèi)型。《民事訴訟法》規(guī)定了民事公益訴訟，但修改后的《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定行政公益訴訟。無(wú)論如何，十八屆四中全會(huì)的“決定”已提出要探索構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，其中就包括了民事公益訴訟和行政公益訴訟。最高法院的《民訴解釋》雖僅就民事公益訴訟做出了系統(tǒng)解釋，但其第286條“書(shū)面告知行政機(jī)關(guān)”的規(guī)定則為民事公益訴訟和行政公益訴訟的銜接提供了某種可能。

民事公益訴訟和行政公益訴訟在所涉被告、管轄、行政機(jī)關(guān)的參與、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督等方面均存在一定差異，但二者具有緊密聯(lián)系，并且在一定條件下會(huì)發(fā)生相互轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象。就二者的關(guān)系而言，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把握三點(diǎn):其一，民事公益訴訟和行政公益訴訟有主次之分、輕重之別。二者之間，應(yīng)當(dāng)以民事公益訴訟為原則，以行政公益訴訟為例外;也即，在通常情形，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)抑或社會(huì)團(tuán)體組織提起公益訴訟，原則上應(yīng)首先考慮提起民事公益訴訟，只有在特殊條件滿足后，才能提起行政公益訴訟。理由是:凡國(guó)家利益、社會(huì)公益受損的案件，盡管在廣義上都與相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)有一定關(guān)聯(lián)，但如果以這種關(guān)聯(lián)性為基礎(chǔ)而提起行政公益訴訟，則所有的公益訴訟均將是行政公益訴訟。以這種手段保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公益固然有優(yōu)勢(shì)，比如既有助于保障公益，也有助于促進(jìn)依法行政，能夠收到一石二鳥(niǎo)、一箭雙雕的作用。但如果這樣，則行政公益訴訟必致泛濫，官民矛盾加劇，尤其是由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，還會(huì)導(dǎo)致官官?zèng)_突，不利于維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威，也不利于公益訴訟的妥適化解決。相反，如果公益訴訟被界定為民事性質(zhì)，而在民事公益訴訟中行政機(jī)關(guān)也以較緊密的訴訟法律關(guān)系參與其中，這樣的訴訟格局安排不僅有利于將公益訴訟的矛盾焦點(diǎn)聚焦在實(shí)施侵權(quán)行為的被告身上，而且也有利于充分調(diào)動(dòng)相關(guān)行政機(jī)關(guān)的訴訟能動(dòng)性和積極性，有利于與法院、檢察院形成良好的司法合作關(guān)系，有利于公益訴訟案件得到公正合理有效的解決，而且在公益訴訟結(jié)束后，也有利于在執(zhí)行上取得相關(guān)行政機(jī)關(guān)的配合協(xié)作，使執(zhí)行效果達(dá)至最大化，使受損的國(guó)家利益和社會(huì)公益盡快得到恢復(fù)。尤其是，這樣做也有利于法院和檢察院針對(duì)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)作為以及客觀上存在的制度和機(jī)制等方面的問(wèn)題，提出切實(shí)可行的司法建議，促使行政機(jī)關(guān)完善制度、改進(jìn)工作。當(dāng)然，這并不意味著行政公益訴訟的形式就可以棄而不用，更不意味著行政公益訴訟的制度構(gòu)建與立法完善就沒(méi)有必要進(jìn)行了。在必要時(shí)，行政公益訴訟應(yīng)予啟動(dòng)。其二，啟動(dòng)行政公益訴訟所必須滿足的條件。如前所述，提起行政公益訴訟理應(yīng)受到較之于民事公益訴訟更為嚴(yán)格的條件制約。這些條件主要包括:一是經(jīng)過(guò)了前置程序。凡涉及國(guó)家利益和社會(huì)公益受損的案件，無(wú)論是社會(huì)團(tuán)體組織還是檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的發(fā)動(dòng)主體，在發(fā)動(dòng)前均應(yīng)將公益受損情況通報(bào)給相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)采取行政措施先行予以解決。二是行政機(jī)關(guān)不作為或亂作為。通過(guò)前置程序，行政機(jī)關(guān)依然不作為，或者雖然作為，但行政措施卻不具有針對(duì)性和有效性，致使公益繼續(xù)被侵。此種情形顯然表明，相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)公益受損事實(shí)的發(fā)生和繼續(xù)蔓延負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其主觀過(guò)錯(cuò)較大，社會(huì)影響也較為嚴(yán)重。在此情況下，公益訴訟的矛盾焦點(diǎn)應(yīng)當(dāng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，行政機(jī)關(guān)的不作為或亂作為必須通過(guò)行政訴訟程序予以糾正或制止，依法行政成為主要矛盾，而相比之下，公共利益的維護(hù)反而依附于行政機(jī)關(guān)的依法行政，后者的解決必然導(dǎo)致前者的化解。其三，民事公益訴訟和行政公益訴訟之間可以發(fā)生相互轉(zhuǎn)化。民事公益訴訟和行政公益訴訟可以互相轉(zhuǎn)化，基本的依據(jù)就在于它們同屬公益訴訟，所區(qū)別的僅僅是訴訟主體不同，也就是被告不同，并由此決定行政機(jī)關(guān)在公益訴訟中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用有所差異。民事公益訴訟和行政公益訴訟之間所發(fā)生的轉(zhuǎn)化有兩種形式:一是由民事公益訴訟向行政公益訴訟轉(zhuǎn)變。在民事公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)是獨(dú)立的訴訟參與人，在其中享有訴訟權(quán)利，履行訴訟義務(wù)。這完全需要相關(guān)行政機(jī)關(guān)的積極作為和有效配合，但如果相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)民事公益訴訟的進(jìn)行不僅不予配合，反而設(shè)置阻礙，致使公益訴訟中的主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)移，此時(shí)便有必要在公益訴訟原告的申請(qǐng)或動(dòng)議下，轉(zhuǎn)變?cè)V訟程序的性質(zhì)，將民事公益訴訟轉(zhuǎn)化為行政公益訴訟①由此更加凸顯公益訴訟實(shí)行民事、行政和刑事“三合一”審判的必要性。。二是由行政公益訴訟向民事公益訴訟轉(zhuǎn)變。如果所發(fā)生的情況相反，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中積極采取補(bǔ)救措施，以致可以確定公益受損的原因主要在于實(shí)施侵權(quán)行為的企業(yè)或個(gè)人，此時(shí)便有必要在相關(guān)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)或動(dòng)議下，經(jīng)法院批準(zhǔn)，將行政公益訴訟轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷鹿嬖V訟。發(fā)生這種轉(zhuǎn)變的實(shí)質(zhì)原因在于:行政公益訴訟的訴因已經(jīng)不復(fù)存在，繼續(xù)進(jìn)行行政公益訴訟已無(wú)必要。比如，在因環(huán)境污染而產(chǎn)生的行政公益訴訟中，相關(guān)行政機(jī)關(guān)已對(duì)污染企業(yè)采取罰款、關(guān)停整頓甚至注銷(xiāo)企業(yè)資格等行政措施，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)已經(jīng)履行，行政處置手段業(yè)已窮盡，行政機(jī)關(guān)對(duì)此所具有的主觀過(guò)錯(cuò)已經(jīng)消除，但被告企業(yè)污染環(huán)境的侵權(quán)行為并沒(méi)有停止，相關(guān)的補(bǔ)償、恢復(fù)生態(tài)等問(wèn)題也沒(méi)有解決，此時(shí)就有必要將原本的行政公益訴訟改變?yōu)槊袷鹿嬖V訟。這樣做也符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，避免在行政公益訴訟撤訴后再行提出民事公益訴訟?？梢?jiàn)，民事公益訴訟和行政公益訴訟之間所發(fā)生的轉(zhuǎn)化是與公益訴訟的主要矛盾的變動(dòng)息息相關(guān)的，這種轉(zhuǎn)化不僅具有理論的正當(dāng)性，而且具有實(shí)踐的必要性，立法上和司法解釋上對(duì)此轉(zhuǎn)換機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)予以明確。

三、處理好公益訴訟與私益訴訟之間的關(guān)系

在人民法院受理公益訴訟案件后，因損害公益的行為而受損的私人當(dāng)事人是否可以另行提出私益訴訟呢?筆者認(rèn)為答案應(yīng)當(dāng)是肯定的，分析如下:私人當(dāng)事人目前不具備提起公益訴訟的原告資格，因此他們?nèi)籼岢龉嬖V訟，人民法院則不會(huì)受理。但損害公益的侵權(quán)行為也可能損害了相關(guān)公民的私益，比如環(huán)境污染行為不但破壞了環(huán)境，損害了公益，同時(shí)還可能損害了公民的身體健康，損害了私益，而且這兩種情形往往相互混雜，同時(shí)并存。這就產(chǎn)生了如何處理公益訴訟和私益訴訟的關(guān)系問(wèn)題。這可分兩種情形區(qū)別對(duì)待:一種情形是，僅提出公益訴訟，在公益訴訟中，私人當(dāng)事人作為第三人參加訴訟，主張私人權(quán)益，由此獲得司法救濟(jì);另一種情形是，在公益訴訟之外，另行開(kāi)辟一個(gè)私益訴訟的戰(zhàn)場(chǎng)，在私益訴訟中，尋求獨(dú)立的私權(quán)救濟(jì)。前一種情形應(yīng)當(dāng)視為程序的常態(tài)，因?yàn)樗?jiǎn)化了程序，并且有利于防止法院做出矛盾的裁判。但這種情形以私人當(dāng)事人自愿參加公益訴訟為前提，如果私人當(dāng)事人不愿意參加公益訴訟，則法律上并無(wú)強(qiáng)制之理①最高法院根據(jù)《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》所闡述的所謂私益訴訟可搭公益訴訟的“便車(chē)”，依其第29條和第30條的規(guī)定，也是在另行訴訟中利用公益訴訟的既判力而已，沒(méi)有達(dá)到私益訴訟“加入”公益訴訟“搭便車(chē)”的制度優(yōu)化效果。奚曉明主編:《關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2015年5月版，“序言”第2頁(yè)。。在后一種情形發(fā)生后，對(duì)同一損害公益的侵權(quán)行為便出現(xiàn)了公益訴訟與私益訴訟的并存局面，此時(shí)應(yīng)協(xié)調(diào)處理好二者的關(guān)系。

從訴訟邏輯上說(shuō)，公益訴訟應(yīng)當(dāng)先行處理，在公益訴訟處理有了訴訟結(jié)果后，私益訴訟方能在此基礎(chǔ)上繼續(xù)進(jìn)行，在此之前，私益訴訟應(yīng)當(dāng)裁定中止進(jìn)行。因?yàn)楣嬖V訟中所涉及的侵權(quán)事實(shí)是否能夠得到確認(rèn)，是私益訴訟得以進(jìn)行的前提條件。《民訴解釋》第288條規(guī)定:“人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權(quán)行為的受害人根據(jù)民事訴訟法第一百一十九條規(guī)定提起訴訟?！焙庵陨鲜龇治觯摋l規(guī)定存有可質(zhì)疑之處。因?yàn)閾?jù)此規(guī)定，因侵害公益行為而同時(shí)受損的私人當(dāng)事人只能另行提起訴訟，而不得加入公益訴訟中尋求私益救濟(jì)。這樣的規(guī)定徒增私人當(dāng)事人的訴訟成本而已。雖然私人當(dāng)事人不能提起公益訴訟，然而此一私人當(dāng)事人與其他同公益訴訟沒(méi)有任何直接利害關(guān)系人的公民個(gè)人是有區(qū)別的，該區(qū)別就在于:他們的私益保障與將要啟動(dòng)或正在進(jìn)行中的公益訴訟有密切關(guān)系。公益訴訟所要處理的基礎(chǔ)事實(shí)關(guān)系，如是否存在侵害公益的行為和事實(shí)，是與私益訴訟所依賴的基礎(chǔ)事實(shí)關(guān)系完全一致的。如果在同一個(gè)訴訟程序中既解決公益訴訟的訴訟標(biāo)的，也解決私益訴訟的訴訟標(biāo)的，則符合通過(guò)一個(gè)訴訟程序徹底化解糾紛的司法理念，也符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，同時(shí)還可以避免在公益訴訟和私益訴訟之間發(fā)生裁判沖突。不過(guò)，如前所述，如果私人當(dāng)事人愿意另行訴訟，則另當(dāng)別論。因此，立法和司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)確立一個(gè)類(lèi)似刑事訴訟附帶民事訴訟的特殊復(fù)合型或附隨型訴訟程序，該訴訟程序不妨稱之為“公益訴訟附帶私益訴訟”。當(dāng)然，公益訴訟講求訴訟效率，如果在公益訴訟中附帶解決私益訴訟，而將導(dǎo)致訴訟程序過(guò)于復(fù)雜化和繁瑣化，從而嚴(yán)重影響訴訟的效率和進(jìn)程，人民法院則也可以裁定當(dāng)事人另行訴訟，將公益訴訟與私益訴訟分別處理。

通常而言，在公益訴訟附帶解決私益訴訟中不會(huì)發(fā)生裁判相沖突的問(wèn)題，但要另行提起私益訴訟，則公益訴訟與私益訴訟在裁判結(jié)果上發(fā)生沖突之情事實(shí)難避免。為此，需要強(qiáng)調(diào)公益訴訟對(duì)私益訴訟的制約力和預(yù)決力。具體言之，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為公益訴訟的裁判具有既判力擴(kuò)張的積極效果，據(jù)此，任何在公益訴訟產(chǎn)生生效裁判后所提出的相關(guān)的私益訴訟，均不能無(wú)視公益訴訟結(jié)果的存在，相反，公益訴訟的結(jié)果應(yīng)當(dāng)成為私益訴訟賴以進(jìn)行的事實(shí)起點(diǎn)和法律起點(diǎn)。在公益訴訟中所出現(xiàn)的事實(shí)和證據(jù)以及法院的相關(guān)認(rèn)定，對(duì)私益訴訟的進(jìn)行具有證據(jù)上、事實(shí)上和法律上的拘束力。

此外還有一個(gè)需加闡述的問(wèn)題，這就是公益訴訟與代表人訴訟的關(guān)系問(wèn)題。如前所述，在公益訴訟中，如果因公益受損的同一原因而使私益受損的利害關(guān)系人基于種種考慮，不愿意在公益訴訟中尋求私益救濟(jì)，則立法也應(yīng)允許其另辟訴訟渠道，以求私人利益的司法保障。這是其程序選擇權(quán)的表現(xiàn)，立法應(yīng)予尊重。如果被侵權(quán)的人數(shù)眾多，當(dāng)私人當(dāng)事人另行啟動(dòng)訴訟程序?qū)で髾?quán)利救濟(jì)時(shí)，其所采取的訴訟形態(tài)應(yīng)為代表人訴訟②參見(jiàn)《民事訴訟法》第53條、第54條。;如果私人當(dāng)事人人數(shù)眾多，而其硬要單獨(dú)訴求，則根據(jù)司法資源合理使用原則，立法應(yīng)不予允許此種單獨(dú)訴訟的行為選擇。當(dāng)然，在此類(lèi)糾紛中，直接利害關(guān)系人的人數(shù)不滿法定人數(shù)眾多的標(biāo)準(zhǔn)則另當(dāng)別論?？梢?jiàn)，在公益訴訟之外，另行啟動(dòng)代表人訴訟不僅在立法上是許可的，在實(shí)踐中也是有裨益的，因?yàn)樽鹬禺?dāng)事人程序選擇權(quán)和訴權(quán)獨(dú)立行使的結(jié)果，更容易使其服判息訴，從而化解沖突。因此，公益訴訟與代表人訴訟往往可處在并存狀態(tài)。這是其關(guān)系的一種表現(xiàn)，另一種表現(xiàn)乃是:在代表人訴訟中，有時(shí)也會(huì)涉及公益訴訟問(wèn)題。代表人訴訟主要是用來(lái)解決私權(quán)紛爭(zhēng)的，只是因其人數(shù)眾多，故而立法特別設(shè)置了代表人訴訟來(lái)簡(jiǎn)化程序，協(xié)調(diào)解決糾紛。但是，從糾紛性質(zhì)來(lái)看，代表人訴訟極容易發(fā)展成為公益訴訟，因?yàn)楸姸嗳藬?shù)所代表的利益，如果上升到了公共利益的程度，則該訴訟便帶有了公益訴訟的性質(zhì)。在此種情形下，對(duì)代表人訴訟可以采用兩種做法以維護(hù)社會(huì)公共利益:一是將代表人訴訟實(shí)行整體轉(zhuǎn)換，從而使之轉(zhuǎn)入公益訴訟的制度軌道加以解決。在此公益訴訟中，可以一并解決私權(quán)救濟(jì)問(wèn)題。二是將代表人訴訟中的私益內(nèi)容繼續(xù)保留，使代表人訴訟在維護(hù)私益的范圍內(nèi)繼續(xù)進(jìn)行，同時(shí)將其中帶有公益保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行剝離，另啟獨(dú)立的公益訴訟程序加以解決。不僅如此，在公益訴訟附帶私益訴訟的結(jié)構(gòu)中，如果私益訴訟人數(shù)眾多，則也適用代表人訴訟的制度形式。在此情況下，公益訴訟和代表人訴訟按照各自的制度規(guī)范和訴訟原理運(yùn)作，互不影響?？梢?jiàn)，對(duì)于代表人訴訟和公益訴訟的關(guān)系，既要看到其有關(guān)聯(lián)的一面，也要始終保持其內(nèi)在的界限和區(qū)別，不能將它們相互混同，乃至相互替代。

四、公益訴訟的類(lèi)型化

(一)普通的公益訴訟與特殊的公益訴訟

公益訴訟依其所分布的領(lǐng)域有普通與特殊之分。普通的公益訴訟產(chǎn)生于普通的民事法律，由普通的人民法院審理;特殊的公益訴訟產(chǎn)生于特殊的民事法律，由特殊的或?qū)ｉT(mén)的人民法院審理。公益訴訟一般屬于普通的公益訴訟，只有法律有明文規(guī)定時(shí)才有所謂特殊的公益訴訟產(chǎn)生。相較于普通的公益訴訟而言，特殊的公益訴訟主要有這樣幾個(gè)特點(diǎn):一是管轄特殊。比如，按照《民訴解釋》的規(guī)定，因污染海洋環(huán)境提起的公益訴訟，由污染發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防污染措施地的海事法院管轄。據(jù)此規(guī)定，該類(lèi)公益訴訟的地域管轄不同于普通的公益訴訟。二是程序特殊。比如，由海事法院管轄的公益訴訟，在程序規(guī)則上，則應(yīng)適用《海事訴訟程序法》的有關(guān)規(guī)定，包括保全、禁止令等等。三是法院特殊。特殊的公益訴訟由專門(mén)的人民法院管轄。除《民訴解釋》涉及到的海事領(lǐng)域公益訴訟由海事法院管轄外，其他的特殊公益訴訟也由特殊的專門(mén)法院管轄。如涉及鐵路運(yùn)輸合同糾紛或鐵路侵權(quán)糾紛所產(chǎn)生的公益訴訟，則由鐵路運(yùn)輸法院管轄;涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的公益訴訟，則由知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院管轄等等。特殊的公益訴訟若無(wú)特別規(guī)定，則適用普通公益訴訟的程序規(guī)則。將來(lái)有必要時(shí)，最高法院可考慮效仿環(huán)境資源公益訴訟，就其他公益訴訟制定專門(mén)的司法解釋。

(二)機(jī)關(guān)公益訴訟和團(tuán)體公益訴訟

《民事訴訟法》第55條將公益訴訟的訴權(quán)資格授予給“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”，這就依其起訴者的身份產(chǎn)生了“機(jī)關(guān)公益訴訟”和“團(tuán)體公益訴訟”的分別。對(duì)于機(jī)關(guān)公益訴訟，目前雖尚無(wú)法律明授其公益訴權(quán)，但不妨對(duì)其做出預(yù)先的分析。這里的機(jī)關(guān)公益訴訟，包括行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟兩種，因?yàn)槠渌娜魏螜C(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等在內(nèi)，均因其性質(zhì)之故被排除了對(duì)公益訴權(quán)的享有。其實(shí)如前所涉及，在筆者看來(lái)，除國(guó)有資產(chǎn)流失案件外，行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟在我國(guó)也不能成立，唯有檢察機(jī)關(guān)才與公益訴訟有緊密的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟具有諸多優(yōu)勢(shì)①湯維建:《論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟》，《中國(guó)司法》2010年第1期。。因此，這里所言“機(jī)關(guān)公益訴訟”在狹義上即指“檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟”?；谏鲜觥皼Q定”所示，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可謂勢(shì)在必行，目前也已進(jìn)入試點(diǎn)階段。與機(jī)關(guān)公益訴訟不同，團(tuán)體公益訴訟則目前在法律上已經(jīng)有適格主體出現(xiàn)，如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“中華環(huán)境保護(hù)聯(lián)合會(huì)”以及在地方的相應(yīng)的聯(lián)合會(huì)，再如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》所規(guī)定的“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)”等?？梢灶A(yù)料，諸如此類(lèi)的公益訴權(quán)主體將會(huì)不斷出現(xiàn)。這樣就有必要將機(jī)關(guān)公益訴訟和團(tuán)體公益訴訟的關(guān)系問(wèn)題提出來(lái)加以解決。它們之間的關(guān)系主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是二者的適用范圍不同。團(tuán)體公益訴訟的范圍受其職能及其章程等制約，其所享有的公益訴權(quán)是有限的，而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟則涵蓋所有的公益訴訟。二是二者的先后順位不同。發(fā)生了需要提起公益訴訟的情形，首先應(yīng)由相關(guān)組織或團(tuán)體提起訴訟，只有在相關(guān)組織或團(tuán)體拒絕提起公益訴訟或者相關(guān)公益訴權(quán)的主體缺位時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能提起公益訴訟。因此，機(jī)關(guān)公益訴訟發(fā)生在團(tuán)體公益訴訟之后，團(tuán)體公益訴訟應(yīng)當(dāng)先行發(fā)揮作用。三是二者對(duì)公益訴訟的參與程度有別。有關(guān)團(tuán)體或組織對(duì)于公益訴訟的參與在形式上是有限的，他們主要以提起公益訴訟的形式進(jìn)行參與。但檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟，則具有多元化的參與形式，比如督促起訴、支持起訴、訴訟監(jiān)督、提起附帶訴訟等等。尤為重要的是，即便公益訴訟是由有關(guān)組織或團(tuán)體發(fā)動(dòng)的，檢察機(jī)關(guān)原則上均應(yīng)參與訴訟，對(duì)公益訴訟實(shí)施全程監(jiān)督。

(三)單一的公益訴訟和聯(lián)合的公益訴訟

在人民法院受理公益訴訟案件后，享有提起公益訴訟權(quán)的其他機(jī)關(guān)或組織也有可能會(huì)提起公益訴訟。對(duì)此，《民訴解釋》規(guī)定可以將它們引入訴訟，成為公益訴訟的共同原告，這就提出了一個(gè)公益訴訟的共同訴訟問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，公益訴訟并不存在如同私益訴訟一樣的共同訴訟，包括必要共同訴訟和普通共同訴訟。因?yàn)楣嬖V訟的事實(shí)基礎(chǔ)是單一的，損害公共利益的行為具有確定性和唯一性，因而就一個(gè)損害公益的行為和事實(shí)只能提起一個(gè)公益訴訟。因此，如果有適格主體先行提出了公益訴訟，則起訴在后的其他適格主體不得提出重復(fù)的公益訴訟，而只能采用公益訴訟的主觀合并形態(tài)，將起訴在后與起訴在先的起訴主體作為共同原告對(duì)待，其實(shí)質(zhì)在于由他們作為聯(lián)合主體提起同一個(gè)公益訴訟。因此，司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)做出一項(xiàng)除權(quán)程序的規(guī)定。依此規(guī)定，人民法院在受理公益訴訟案件后，應(yīng)當(dāng)發(fā)布公告，使社會(huì)公眾周知公益訴訟的啟動(dòng)與發(fā)生，并在公告中載明參加公益訴訟的權(quán)利主體和時(shí)間，逾期則不得參加公益訴訟;與此同時(shí)，人民法院對(duì)于已知的對(duì)本案也同樣享有公益訴權(quán)的適格主體應(yīng)當(dāng)發(fā)出通知，通知其參加訴訟。社會(huì)公眾在公告發(fā)出后以及適格主體在收到通知后，逾期沒(méi)有聲明參加公益訴訟，則產(chǎn)生失權(quán)效果，不僅在本訴訟中不得參加，在本訴訟結(jié)束后，也受“一事不再理”原則的制約和拘束，不得另行提出同一件公益訴訟。

(四)和解型的公益訴訟與裁判型的公益訴訟

公益訴訟涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益，而該利益與提起公益訴訟的主體不具有直接的關(guān)聯(lián)，因而在公益訴訟中始終存在一種危險(xiǎn)，就是如果法院把關(guān)不嚴(yán)，則有人便可能利用公益訴訟通過(guò)和解或調(diào)解乃至撤訴的合法形式，達(dá)到損害公益補(bǔ)助私益的目的。因此，在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)同時(shí)并重兩大原則:一是法院職權(quán)干預(yù)的原則，二是不適用和解、調(diào)解的原則。這兩項(xiàng)原則是有關(guān)聯(lián)的。法院職權(quán)干預(yù)的目的不僅僅在于探求公益訴訟的客觀真相，更為重要的還在于防止訴訟中當(dāng)事人雙方進(jìn)行暗中利益勾兌從而達(dá)到損公肥私的目的。因此，如果公共利益受到侵權(quán)損害，則該公共利益應(yīng)當(dāng)受到司法救濟(jì)的完全回復(fù)，而不應(yīng)基于任何目的對(duì)此做出讓步;反之，如果公共利益確未受損，則也應(yīng)明確訴訟所指之行為有繼續(xù)存在的法律權(quán)利，而無(wú)妥協(xié)的法之空間。正因如此，各國(guó)立法均明文規(guī)定公益訴訟中原則上不得進(jìn)行和解和調(diào)解。雖然公益訴訟不得進(jìn)行和解與調(diào)解是一項(xiàng)基本原則，但凡原則皆有例外，在特殊情形下，公益訴訟經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的訴訟程序，如果確實(shí)不至于損及公共利益，則經(jīng)過(guò)雙方同意，通過(guò)和解與調(diào)解的形式以了結(jié)公益訴訟，也屬未嘗不可。其原因主要在于:所謂公益訴訟，一般乃屬定格于某種類(lèi)型的公益訴訟，而其所涉及的公共利益也僅屬公共利益網(wǎng)絡(luò)中的一種，在各種公共利益發(fā)生價(jià)值沖突時(shí)，所涉訟的公共利益就需要做出適當(dāng)妥協(xié)。此外，由于公益訴訟中往往也涉及私權(quán)利益，比如損害賠償?shù)鹊?，這類(lèi)訴請(qǐng)可適用私益訴訟中的基本原則，包括處分原則等，因而也有通過(guò)和解或調(diào)解加以解決之可能。私益訴訟和解或調(diào)解解決了，公益訴訟則不一定同時(shí)通過(guò)和解或調(diào)解解決。公益訴訟中的和解與調(diào)解需要通過(guò)公告廣而告之，引入社會(huì)公眾對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督和審察，以此過(guò)濾和排解確屬損害社會(huì)公共利益的和解與調(diào)解行為。將公告作為法院行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和審查的前置程序是有必要的，這既有助于完善公益訴訟的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，又強(qiáng)化了公益訴訟通過(guò)和解與調(diào)解加以解決的正當(dāng)性與合法性依據(jù)。

綜上所述，公益訴訟自從在《民事訴訟法》確立以來(lái)，鑒于配套法律法規(guī)尚不健全，司法實(shí)踐的操作頗有困難，相關(guān)公益訴訟的案件也不多見(jiàn)。最高法院通過(guò)的《民事訴訟法》司法解釋，在公益訴訟的特別規(guī)則和程序方面有所拓展和鋪陳，對(duì)公益訴訟的立案條件、行政機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟中的知情與介入、公益訴訟和私益訴訟的關(guān)系等問(wèn)題都做出了較為明確的規(guī)定，同時(shí)對(duì)公益訴訟的類(lèi)型化發(fā)展也提供了規(guī)范性依據(jù)，所有這些，均值得肯定。然而同時(shí)也要看到，畢竟公益訴訟在我國(guó)的實(shí)踐操作并未普遍推開(kāi)，可資總結(jié)的實(shí)踐素材較為貧瘠，因而衡之以嚴(yán)密的理論分析，該司法解釋中的公益訴訟規(guī)范尚不夠體系化，某些規(guī)定還有待繼續(xù)完善。好在除該司法解釋外，為了在公益訴訟上做出重點(diǎn)突破，最高法院還就環(huán)境資源公益訴訟問(wèn)題做出了專門(mén)的司法解釋，此即2014年12月8日通過(guò)、并于2015年1月7日正式實(shí)施的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。最高法院并于2014年6月成立了專門(mén)的環(huán)境資源審判庭，而且，為了加強(qiáng)對(duì)環(huán)境資源司法的理論研究，最高法院還于2015年5月19日揭牌成立了“最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心”，聘請(qǐng)專家擔(dān)任研究員和審判咨詢委員。應(yīng)該說(shuō)，這些舉措將會(huì)極大地推動(dòng)我國(guó)公益訴訟的發(fā)展。

(責(zé)任編輯:張婧)

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1003－4145［2015］07－0053－07

2015－05－01

湯維建(1963—)，男，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心研究員，法學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槊裨V法。

本文系國(guó)家社科基金(第三批)2014年重大項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):14ZDC008)的階段性成果之一。