于 強(qiáng)，孫 冰，李建坤，張 洋

(淄博市周村區(qū)人民檢察院，山東淄博255300)

檢察視閾下跨域環(huán)境污染治理研究

于 強(qiáng)，孫 冰，李建坤，張 洋

(淄博市周村區(qū)人民檢察院，山東淄博255300)

隨著我國工業(yè)化、城市化發(fā)展的不斷加快，跨域污染問題日益嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式落后、治理體制和制度不完善、監(jiān)督和查辦不力、法律法規(guī)缺失以及違法成本低等是造成這一問題的主要原因。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，沒有直接參與治理跨域污染的權(quán)力，而是通過對(duì)各職能部門的監(jiān)管來間接影響跨域污染治理。檢察機(jī)關(guān)可以通過體系化權(quán)力的全面運(yùn)行，主動(dòng)參與跨域污染治理工作。

檢察機(jī)關(guān)；跨域；污染治理

一、研究背景

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，工業(yè)化和城市化進(jìn)程迅速加快，人民生活水平不斷提高。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，環(huán)境污染尤其是區(qū)域性、流域性環(huán)境污染事件在全國各地層出不窮。例如，2009年江蘇鹽城水污染事件、2010年安徽懷寧鉛污染事件、2011年云南曲靖鉻渣污染事件、2013年中石油長慶油田分公司水污染事件，等等，跨域污染事件不勝枚舉。不僅如此，諸如沙塵暴、大范圍的霧霾等問題也日益凸顯。由于部分污染問題發(fā)生在行政區(qū)域交界地區(qū)，在治理過程中往往會(huì)出現(xiàn)相鄰行政區(qū)域相關(guān)部門互相扯皮、推諉，甚至出現(xiàn)兩不管現(xiàn)象。依照傳統(tǒng)的政府公共管理理論，每個(gè)行政管轄區(qū)都由不同的管理主體分別行使管轄權(quán)，地方政府常常無法解決復(fù)雜的區(qū)域性環(huán)境污染問題?？缬蛑卫砝碚摰呐d起和發(fā)展，為處理這類跨域污染問題提供了一種嶄新的理論視角和有效的治理模式。

地域可以人為地進(jìn)行行政區(qū)劃，但是環(huán)境作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，它的系統(tǒng)性、完整性不會(huì)改變，這就造成了人為行政區(qū)劃與環(huán)境的整體性之間的矛盾。因此，跨域污染的治理在客觀上要求走合作之路，必須建立合理有效的合作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在跨域污染治理及其衍生問題日益嚴(yán)重的嚴(yán)峻形勢下，應(yīng)該積極延伸檢察職能，主動(dòng)參與到跨域污染治理工作中，這既是檢察機(jī)關(guān)踐行黨的群眾路線，創(chuàng)新社會(huì)治理的重要表現(xiàn)，也是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航的內(nèi)在要求。

二、跨域環(huán)境污染的概念、分類及特性分析

(一)跨域環(huán)境污染的概念及分類

跨域環(huán)境污染，即跨區(qū)環(huán)境污染，指一個(gè)地區(qū)的污染物通過環(huán)境介質(zhì)傳輸?shù)较噜徯姓貐^(qū)，從而對(duì)該地區(qū)環(huán)境造成污染。[1]根據(jù)污染物種類和形態(tài)的不同，跨域污染可以分為：大氣跨域污染、水體跨域污染、固體廢棄物跨域轉(zhuǎn)移污染、輻射跨域污染等。由于光污染、噪聲污染等往往只是一定范圍內(nèi)的局部污染，影響范圍較小，基本不會(huì)造成跨域污染的情況，因而不作過多論述。

(二)跨域環(huán)境污染的特性分析

跨域環(huán)境污染是環(huán)境污染的一種形式，具備污染物不易確定性、污染后果的潛伏性以及污染持續(xù)的長期性等普通環(huán)境污染普遍具有的一般特性。從政府職能的角度分析，跨域環(huán)境污染還具有判定標(biāo)準(zhǔn)和法律關(guān)系的復(fù)雜性，這主要表現(xiàn)在以下方面:一是區(qū)位性。跨域環(huán)境污染往往發(fā)生在相鄰行政區(qū)域的邊界地區(qū)，直接涉及到相關(guān)行政地區(qū)的利益，很難進(jìn)行直接規(guī)制。二是技術(shù)性。由于污染物的種類、危害程度以及造成的損失必須經(jīng)過特定的技術(shù)人員和設(shè)備進(jìn)行監(jiān)測才能得出，因此很難預(yù)先防范和及時(shí)發(fā)現(xiàn)。三是廣泛性。在已發(fā)生的環(huán)境污染事件中，一般存在眾多的排污者，因此很難確定污染行為的直接責(zé)任方,而污染造成的眾多受害者則直接反映出其危害的廣泛性。四是復(fù)雜性?？缬颦h(huán)境污染涉及的利益廣泛，各主體之間的利益關(guān)系十分復(fù)雜。[2]10

與一般性的污染相比，跨域環(huán)境污染的危害更大，其主要特征包括:一是全球化特征。地球是一個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)，大氣、土壤、水等各種環(huán)境要素之間相互聯(lián)通，因此跨域污染的危害是全球性的，其影響范圍已經(jīng)涉及到高空、海洋甚至臭氧層等。二是綜合化特征。跨域污染的影響不僅局限于工業(yè)“三廢”對(duì)人體健康所造成的危害，而且已經(jīng)危及到人類生存空間的各個(gè)方面，因而治理跨域環(huán)境污染問題也必須要以區(qū)域、流域、國家乃至全球?yàn)閱挝贿M(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和綜合整治。三是社會(huì)化特征?？缬颦h(huán)境污染可能影響到不同國家和地區(qū)、不同的社會(huì)階層，影響到整個(gè)社會(huì)生活的方方面面，已經(jīng)成為全人類關(guān)注的焦點(diǎn)問題，因此治理跨域環(huán)境污染問題也需要全人類共同努力。四是政治化特征。當(dāng)前，環(huán)境問題已經(jīng)引起世界各國的高度關(guān)注，以環(huán)境為主題的國際交流活動(dòng)也日益頻繁，特別是跨域環(huán)境污染問題的國際政治化特點(diǎn)越來越明顯。[3]

三、跨域環(huán)境污染成因分析

(一)在發(fā)展上，“高投入、高污染”的經(jīng)濟(jì)增長模式在某些地區(qū)仍有市場

長期以來，我國的經(jīng)濟(jì)增長以粗放型為主，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式“兩高”問題比較突出，即高投入、高污染，這種模式盡管在特定的歷史條件下發(fā)揮過一定的積極作用，但隨著時(shí)間的推移，它的弊端日益顯露。它一方面導(dǎo)致社會(huì)資源、能源的大量消耗和浪費(fèi)，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源短缺的雙重危機(jī)；另一方面導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，形成缺乏市場競爭能力的生產(chǎn)體系，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。隨著沿海發(fā)達(dá)地區(qū)加大對(duì)高污染企業(yè)的綜合整治力度，這些污染企業(yè)不得不向偏遠(yuǎn)地區(qū)“搬遷”，由于能給當(dāng)?shù)卣畮砜捎^的稅收，這些污染企業(yè)在一些生產(chǎn)力水平較低的地區(qū)仍然存有一定的生存空間。

(二)在監(jiān)管上，治理體制和制度不完善

首先，環(huán)境的統(tǒng)一性和污染的流動(dòng)性導(dǎo)致遭受污染的地方政府不得不花費(fèi)大量的時(shí)間和精力進(jìn)行治理，但由于處在不同的行政管轄區(qū)，彼此之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和治理標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境問題很難得到實(shí)質(zhì)性的改善。其次，環(huán)境管理模式的分散性導(dǎo)致行政區(qū)之間在治理污染問題上相互脫節(jié)、各自為政，[4]加之缺乏足夠的信息溝通和交流，在治理污染問題上很容易陷入“囚徒困境”，[5]19無法從根本上解決污染的問題。再次，跨域環(huán)境污染的治理在一定程度上實(shí)現(xiàn)了區(qū)域合作，但是由于缺乏制度性的保障，一些地方政府在作出決策時(shí)，仍然以經(jīng)濟(jì)效益作為其唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一些企業(yè)帶來的污染睜一只眼閉一只眼，繼續(xù)走“先污染，后治理”的老路；加之基層環(huán)保執(zhí)法力量薄弱，人手短缺，對(duì)一些偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是行政區(qū)交界地區(qū)的污染問題缺乏有效監(jiān)管，這也是造成跨域污染難以根除的原因之一。

(三)在監(jiān)督上，查辦跨域環(huán)保領(lǐng)域失職瀆職行為的力度不夠大

一是發(fā)現(xiàn)難。除重大環(huán)境污染事故背后的瀆職犯罪案件等有相對(duì)明顯的線索外，其他瀆職案件具有相當(dāng)?shù)碾[蔽性，既包括職能、職責(zé)行為違規(guī)違法具有隱蔽性，也包括職能、職責(zé)行為后果評(píng)估具有隱蔽性。二是取證難。由于環(huán)境污染問題專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)調(diào)查取證工作要求較高，而檢察人員往往欠缺這方面的專業(yè)技術(shù)和設(shè)備，因此監(jiān)督該類案件顯得力不從心，一定程度上影響了工作成效。三是阻力大。部分地區(qū)和系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)過分強(qiáng)調(diào)部門利益，對(duì)查案心存顧慮，甚至怕“拔出蘿卜帶出泥”，對(duì)查案工作不夠支持，特別是在查處大案要案時(shí)有抵觸情緒，查案時(shí)受到的干擾較大。

(四)在立法上，專門的法律法規(guī)缺失

長期以來，我國在環(huán)境立法方面對(duì)跨域環(huán)境污染的規(guī)定是缺位的，導(dǎo)致對(duì)跨域環(huán)境污染的治理處在無法可依、無章可循的狀態(tài)。2015年1月1日生效的修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(下文簡稱新《環(huán)保法》)第二十條規(guī)定，對(duì)跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。但該條款仍是原則性的條款，缺乏細(xì)節(jié)性規(guī)定和針對(duì)性，實(shí)效性不強(qiáng)，對(duì)于跨域污染治理沒有形成有效機(jī)制，執(zhí)行起來仍然有一定難度。新《環(huán)保法》規(guī)定，專門從事環(huán)境保護(hù)工作連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟的主體，但我國環(huán)境社會(huì)組織的發(fā)展極不平衡，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在我國當(dāng)前的環(huán)保社會(huì)組織中，符合新《環(huán)保法》提起訴訟條件的僅300家左右，其中有技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件提起訴訟的大約不到一半，[6]因此僅僅依靠環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織提起公益訴訟，難以真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公共環(huán)境利益的目的。

(五)在處罰上，環(huán)境違法成本較低

“違法成本低，守法成本高”是目前環(huán)境法律領(lǐng)域違法現(xiàn)象無法得到有效遏制的重要因素。[7]12除了極少數(shù)污染事件出于意外事故外，絕大多數(shù)的污染問題實(shí)際上不是偶然的，污染者對(duì)于自己的行為可能造成的嚴(yán)重后果十分清楚，但為追求經(jīng)濟(jì)利益，他們并未對(duì)污染物做必要的處理就直接排放。受害者可能也明白自己的損失與污染之間的必然聯(lián)系，但一般情況下很難進(jìn)行舉證，因此環(huán)境污染事件往往難以形成民事追究，更難追究其刑事責(zé)任。在實(shí)施違法行為的總收益既定的情況下，違法成本越低，即意味著行為人的凈收益越高。正因?yàn)槿绱?，一些企業(yè)才會(huì)頂風(fēng)作案，就算被環(huán)保執(zhí)法部門查處，在交納遠(yuǎn)低于守法成本的一次性罰款后，就可以繼續(xù)污染環(huán)境，有的污染企業(yè)甚至是對(duì)受害者一邊進(jìn)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于治污成本的賠償，一邊繼續(xù)進(jìn)行污染。另外，環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管瀆職犯罪在適用刑罰上判處緩刑、免刑較多，處理偏輕、打擊不力的現(xiàn)象在一些地方相當(dāng)嚴(yán)重，這種狀況不僅影響了辦案效果，客觀上也縱容了違法犯罪行為的發(fā)生。[8]

四、檢察機(jī)關(guān)參與跨域環(huán)境污染治理的對(duì)策

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，沒有直接參與治理跨域污染的權(quán)力，而是通過對(duì)各職能部門的監(jiān)管來間接影響跨域污染治理。檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力主要有職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)、民事行政案件抗訴權(quán)、其他監(jiān)督權(quán)等?？梢姍z察權(quán)不是單一的權(quán)力類型，而是一種體系化的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)參與跨域環(huán)境污染治理主要就是通過這種體系化權(quán)力的全面運(yùn)行來實(shí)現(xiàn)。

(一)強(qiáng)化跨域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建設(shè)

首先，跨域環(huán)境污染防治是一項(xiàng)跨行政區(qū)域的系統(tǒng)工程，需要各相關(guān)區(qū)域、各部門協(xié)作聯(lián)動(dòng)，整合資源，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。毗鄰地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門應(yīng)保持常態(tài)化溝通和交流，建立聯(lián)席會(huì)議和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，必要情況下可舉行“多方會(huì)談”，共同應(yīng)對(duì)較為復(fù)雜的跨域污染問題，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)跨域污染問題進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)治的目的。[9]其次，為打破環(huán)保執(zhí)法的區(qū)域性限制，建議省一級(jí)的環(huán)保部門授權(quán)市及區(qū)(縣)環(huán)保部門在一定范圍內(nèi)進(jìn)入污染重疊區(qū)域調(diào)查、取證，結(jié)合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，再由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門進(jìn)行執(zhí)法行動(dòng)。再次，各級(jí)地方人大可就跨域污染治理問題出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，條件成熟的情況下，建議我國出臺(tái)《跨域環(huán)境污染治理合作法》，將跨域環(huán)境污染治理的合作上升到法律高度，進(jìn)一步細(xì)化具體工作措施，讓跨域治理污染合作有法可依，有章可循。

(二)強(qiáng)化打擊環(huán)境污染犯罪“兩法”銜接機(jī)制建設(shè)

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，要進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。在對(duì)跨域污染進(jìn)行治理過程中，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、環(huán)保部門應(yīng)通力合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立信息共享平臺(tái)，進(jìn)一步暢通彼此間的信息溝通與交流渠道，建立健全聯(lián)合應(yīng)急處置機(jī)制和案件查辦協(xié)作制度，確保行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，形成最佳環(huán)保執(zhí)法合力。[10]特別是對(duì)群眾多次舉報(bào)、社會(huì)反映強(qiáng)烈、屢查屢犯，造成重大環(huán)境污染事故的案件要依法進(jìn)行重點(diǎn)查處。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)環(huán)境犯罪案件的立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督及審判監(jiān)督力度，堅(jiān)決防止和糾正“有案不送”“以罰代刑”、打擊不力等問題，充分彰顯刑罰的威懾力，切實(shí)提高環(huán)境違法犯罪成本。

(三)強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟機(jī)制建設(shè)

在我國，雖然法律對(duì)檢察權(quán)介入公益訴訟并無明文規(guī)定，法學(xué)界對(duì)此類問題也仍然存在不同的爭議，至今尚未形成定論。黨的十八屆四中全會(huì)上，中央明確提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，為檢察機(jī)關(guān)在治理跨域污染問題過程中作為主體提起環(huán)境公益訴訟指明了方向。事實(shí)上，在司法實(shí)踐中已有不少地方的檢察機(jī)關(guān)對(duì)此進(jìn)行了有益的探索。例如，山東樂陵、四川樂山等地方的檢察機(jī)關(guān)，都曾針對(duì)嚴(yán)重破壞環(huán)境公益的行為，采取過公益訴訟方式，依法維護(hù)公眾環(huán)境利益。實(shí)踐證明，通過環(huán)境公益訴訟，能夠及時(shí)制止侵害環(huán)境公益的行為，對(duì)國家環(huán)境法律的實(shí)施能夠發(fā)揮積極的作用。因此，在治理跨域污染過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在深入研究公益訴訟的基本理論和程序操作的基礎(chǔ)上，吸收并借鑒檢察機(jī)關(guān)作為主體提起公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)符合條件的環(huán)境公益案件，大膽嘗試提起公益訴訟，切實(shí)維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，同時(shí)建議國家對(duì)相關(guān)法律作出相應(yīng)的修改完善，以明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的主體地位。

(四)強(qiáng)化辦理環(huán)保領(lǐng)域犯罪機(jī)制建設(shè)

首先，在監(jiān)督查辦跨域污染案件中，相互毗鄰地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)雙向聯(lián)合，進(jìn)行信息溝通，資源共享，加大對(duì)有案不立、放縱犯罪背后的職務(wù)犯罪線索的排查力度，對(duì)涉嫌環(huán)境監(jiān)管失職罪、玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪等職務(wù)犯罪要及時(shí)立案查處，切實(shí)打擊環(huán)保各類瀆職犯罪行為。其次，環(huán)境類案件調(diào)查取證過程復(fù)雜、技術(shù)性和專業(yè)性較強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)重大疑難環(huán)境類案件進(jìn)行審查批捕和起訴時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持提前介入，引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充完善證據(jù)，確保案件順利辦理，為環(huán)境污染違法犯罪案件訴訟過程提供強(qiáng)有力的證據(jù)支持。再次，職務(wù)犯罪案件的偵破時(shí)機(jī)往往稍縱即逝，為防止因時(shí)過境遷、證據(jù)流失等原因?qū)е掳讣鳟a(chǎn)，就需要在案發(fā)后及時(shí)立案并展開偵查，短時(shí)間內(nèi)迅速發(fā)現(xiàn)、收集和固定證據(jù)。因此，對(duì)于涉及跨域環(huán)境污染職務(wù)犯罪案件，有管轄權(quán)的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況指定下級(jí)檢察機(jī)關(guān)受理，這樣既可以避免因管轄權(quán)不明引起爭議而貽誤戰(zhàn)機(jī)，又可以最大限度地減少干預(yù)和阻力，確保查辦工作的順利進(jìn)行。

(五)強(qiáng)化環(huán)境治理專題宣傳預(yù)防機(jī)制建設(shè)

堅(jiān)持“預(yù)防為主，綜合治理”方針，樹立將生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的重點(diǎn)由“事后治理”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變的觀念，發(fā)揮預(yù)防環(huán)境違法的前期屏障作用，強(qiáng)化從源頭上扭轉(zhuǎn)污染加劇的趨勢。檢察機(jī)關(guān)要緊緊圍繞法律監(jiān)督職能定位，在執(zhí)法辦案的同時(shí)，切實(shí)抓好環(huán)境資源保護(hù)方面的法制宣傳教育，建立環(huán)保廉政警示教育展覽室，結(jié)合查辦的有影響的危害生態(tài)環(huán)境犯罪案件及其背后暴露出的瀆職犯罪等問題，發(fā)揮典型案件的警示教育作用。在嚴(yán)肅查辦生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件的基礎(chǔ)上，積極開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作，大力宣傳節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策和資源集約利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等方面的政策法律，通過向環(huán)境監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議等形式，促使其依法規(guī)范行政執(zhí)法行為。檢察機(jī)關(guān)要深入企業(yè)、社區(qū)開展法制宣傳，鼓勵(lì)群眾依法舉報(bào)，引導(dǎo)社會(huì)公眾不斷提高同違法排污行為作斗爭的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和通過法律渠道來維護(hù)自己合法權(quán)益的能力。[11]

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[9]席鋒宇.霧霾頻襲大氣污染防治法修改迫在眉睫——建立大氣污染嚴(yán)重區(qū)域治理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制成共識(shí)[N].法制日?qǐng)?bào)，2014-05-20.

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[11]宋寒松.檢察職能與生態(tài)文明建設(shè)[J].中國環(huán)境法治，2012,(2).

(責(zé)任編輯 李逢超)

2014-09-25

于強(qiáng)，男，山東淄博人，淄博市周村區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長；孫冰，男，山東濱州人，淄博市周村區(qū)人民檢察院案管中心副主任、調(diào)研科科長；李建坤，男，山東淄博人，淄博市周村區(qū)人民檢察院反貪局副局長，法學(xué)碩士；張洋，男，河南南陽人，淄博市周村區(qū)人民檢察院調(diào)研科科員，碩士。

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1672-0040(2015)02-0035-04