淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程代建制的實(shí)踐與探討

李玉強(qiáng)， 劉建樹(shù)， 鄭寶

(淮河水利委員會(huì)治淮工程建設(shè)管理局， 安徽 蚌埠233011)

【摘要】淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程是淮河進(jìn)一步治理38項(xiàng)工程中第一個(gè)實(shí)行代建制的項(xiàng)目。本文圍繞項(xiàng)目建設(shè)管理以及監(jiān)督過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新變化展開(kāi)探討，探索做好工程代建制管理的有效措施，在保證工程順利實(shí)施的同時(shí)，為治淮工程建設(shè)代建制積累模式經(jīng)驗(yàn)。

【關(guān)鍵詞】淮河干流； 建設(shè)工程； 代建制

中圖分類號(hào)：TV512文獻(xiàn)標(biāo)志碼： B

Practice and Discussion on Huaihe River Main Stream Bengbu—Fushan

Segment Flood Flowing Zone Adjustment and Construction Project

Agent Construction System

LI Yu-qiang, LIU Jian-shu, ZHENG Bao

(HuaiheRiverWaterResourcesCommissionHuaiheRiverControlProjectConstructionAdministration,

Bengbu233011,China)

Abstract：Huaihe River main stream Bengbu—Fushan segment flood flowing zone adjustment and construction project is the first project implementing agent construction system among 38 projects in further controlling Huaihe River. In the paper, project construction management, new situation and new change in supervision process are discussed for exploring effective measures in project agent construction system management, thereby accumulating experience for Huaihe River control project construction agent construction system mode when smooth implementation of the project is ensured.

Keywords：Huaihe River main stream; construction project; agent construction system

代建制是指非經(jīng)營(yíng)性政府投資水利工程建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)直接委托或招標(biāo)等方式，選擇具有水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和能力的專業(yè)化項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，竣工驗(yàn)收后移交運(yùn)行管理單位的制度。

國(guó)務(wù)院2004年出臺(tái)規(guī)定，明確政府投資項(xiàng)目推行代建制。當(dāng)前國(guó)家正處于全面深化改革階段，水利部在水利建設(shè)與管理體制改革方面，推行了項(xiàng)目法人招標(biāo)、代建、設(shè)計(jì)施工總承包等建設(shè)模式改革。在水利工程建設(shè)領(lǐng)域，代建制是一種新生事物，實(shí)踐的時(shí)間還不長(zhǎng)?；春痈闪靼霾骸∩蕉涡泻閰^(qū)調(diào)整和建設(shè)工程(以下簡(jiǎn)稱蚌浮段工程)是淮河治理38項(xiàng)工程第一個(gè)實(shí)行代建制的項(xiàng)目。

1基本情況

1.1建設(shè)緣由

目前淮河行蓄洪區(qū)存在的主要問(wèn)題是行蓄洪啟用難度大，每次行洪時(shí)需轉(zhuǎn)移大量人口，決策困難；啟用標(biāo)準(zhǔn)低，進(jìn)洪頻繁，洪災(zāi)損失重，社會(huì)影響大，人水爭(zhēng)地矛盾突出；行洪區(qū)的防洪控制設(shè)施不足，安全建設(shè)嚴(yán)重滯后，災(zāi)后恢復(fù)自救能力差。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人口的增加，經(jīng)常性啟用行蓄洪區(qū)導(dǎo)致數(shù)十萬(wàn)人撤退轉(zhuǎn)移的防汛調(diào)度方式越來(lái)越難以實(shí)施，因此，迫切需要對(duì)行蓄洪區(qū)進(jìn)行調(diào)整與建設(shè)，使淮河干流行洪通暢，行蓄洪區(qū)內(nèi)人民群眾生產(chǎn)生活基本安定，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。2009年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《淮河流域防洪規(guī)劃》、2010年國(guó)務(wù)院治淮工作會(huì)議和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部〈關(guān)于切實(shí)做好進(jìn)一步治理淮河工作的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》均明確要求盡快實(shí)施淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程。

1.2工程概況

該工程包括方邱湖、臨北段、花園湖和香浮段4個(gè)行洪區(qū)，自方邱湖進(jìn)口至浮山段出口河道全長(zhǎng)86.62km。左岸為淮北大堤和臨北段行洪區(qū)，右岸為方邱湖、花園湖和香浮段行洪區(qū)。工程涉及蚌埠市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、淮上區(qū)和五河縣，滁州市鳳陽(yáng)縣和明光市。工程總投資為538,097.00萬(wàn)元，其中：工程部分投資249,541.00萬(wàn)元，移民及環(huán)境投資283,278.00萬(wàn)元，五河大橋接長(zhǎng)工程5,278.00萬(wàn)元。投資來(lái)源為中央預(yù)算投資定額補(bǔ)助324,800.00萬(wàn)元，占60%，其余40%投資由安徽省級(jí)財(cái)政和蚌埠市、滁州市三方共同承擔(dān)。施工總工期46個(gè)月。

1.3項(xiàng)目代建管理體制

根據(jù)批復(fù)的可行性研究報(bào)告及淮河水利委員會(huì)與安徽省水利廳達(dá)成的《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程建設(shè)管理分工協(xié)議》，淮委作為項(xiàng)目實(shí)施主管部門(mén)，安徽省治淮重點(diǎn)工程建設(shè)管理局(以下簡(jiǎn)稱安徽省重點(diǎn)局)為項(xiàng)目法人，由其全權(quán)委托淮河水利委員會(huì)治淮工程建設(shè)管理局(以下簡(jiǎn)稱淮委建設(shè)局)為代建單位，雙方簽訂了《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程代建協(xié)議》。

2工程建設(shè)管理的變化及影響

淮委建設(shè)局自1998～2013年，15年時(shí)間內(nèi)承擔(dān)了19項(xiàng)治淮骨干工程中10個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)，并作為項(xiàng)目法人單位。隨著國(guó)家投資體制的改革，該工程項(xiàng)目法人為安徽省重點(diǎn)局，淮委建設(shè)局作為代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理工作，由于建設(shè)管理主體地位發(fā)生變化，引起投資計(jì)劃(預(yù)算)、資金籌集與支付、信息報(bào)送和監(jiān)督主體的變化，從而對(duì)工程建設(shè)管理工作產(chǎn)生影響，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

2.1投資計(jì)劃(預(yù)算)的變化及影響

淮委建設(shè)局作為項(xiàng)目法人承擔(dān)建設(shè)的治淮項(xiàng)目，由淮委直接下達(dá)投資計(jì)劃和批復(fù)基本建設(shè)支出預(yù)算。該工程由安徽省發(fā)展和改革委員會(huì)與安徽省水利廳聯(lián)合下達(dá)投資計(jì)劃，安徽省財(cái)政廳批復(fù)基本建設(shè)支出預(yù)算至安徽省重點(diǎn)局，由其將投資計(jì)劃轉(zhuǎn)發(fā)至淮委建設(shè)局。項(xiàng)目基本建設(shè)投資支出預(yù)算是按照預(yù)算管理級(jí)次下達(dá)，因代建單位是中央預(yù)算單位，故項(xiàng)目法人不再將項(xiàng)目投資支出預(yù)算予以轉(zhuǎn)發(fā)。

該變化影響了代建單位對(duì)項(xiàng)目投資支出預(yù)算信息的了解和掌握，也影響了對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資料的收集。

2.2資金支付環(huán)節(jié)的變化及影響

該工程作為代建項(xiàng)目，在資金支付方式上，建設(shè)征地移民補(bǔ)償采取資金撥款方式。工程結(jié)算款采取直接支付方式，安徽省財(cái)政直接支付方式較中央財(cái)政直接支付方式審核環(huán)節(jié)減少，支付周期縮短，便于工程結(jié)算款較快到達(dá)施工單位和設(shè)備制造商。

淮委建設(shè)局作為項(xiàng)目法人承擔(dān)的治淮工程，財(cái)政部駐安徽省財(cái)政監(jiān)察專員辦事處要求中央資金與地方配套資金同比例到位，否則中央資金不予支付，這有利于促使地方配套資金到位，滿足工程建設(shè)用款的需要。如：臨淮崗洪水控制工程和沙潁河近期治理工程(淮委實(shí)施部分)通過(guò)財(cái)政部的督促，地方配套資金均全部到位。

2.3工程投資控制難度較大，市級(jí)配套資金落實(shí)困難

根據(jù)《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程代建協(xié)議》，代建單位按國(guó)家批準(zhǔn)的概算控制工程投資，負(fù)責(zé)籌集落實(shí)市級(jí)配套資金。由于客觀條件限制，均存在難度和困難。

a.由于概算編制采用定額標(biāo)準(zhǔn)是13年前(2002年)的，其人工費(fèi)、材料費(fèi)等遠(yuǎn)低于當(dāng)前實(shí)際大幅度漲價(jià)后的價(jià)格，因而通過(guò)招標(biāo)來(lái)節(jié)省大量投資是不現(xiàn)實(shí)的。征地移民補(bǔ)償投資以概算批復(fù)相應(yīng)內(nèi)容和投資包干5個(gè)縣、區(qū)地方政府，因賠償標(biāo)準(zhǔn)低，致使征遷工作難度大、推進(jìn)慢，即使有結(jié)余也不會(huì)再返回用于工程建設(shè)，勢(shì)必增加了工程控制投資的難度。

b.依據(jù)概算批復(fù)，該工程蚌埠市和滁州市需配資106,649.00萬(wàn)元，截至目前，兩市配套資金均未到位。若市級(jí)資金不能與中央和省級(jí)資金同步到位并按6∶2∶2比例使用，勢(shì)必造成征地移民補(bǔ)償以中央和省級(jí)資金為主支付，主體工程建設(shè)資金以地方投資為主的局面。從目前情況看，市級(jí)配套資金足額并及時(shí)到位比較困難，將嚴(yán)重影響主體工程建設(shè)。

2.4建設(shè)管理信息報(bào)送不按預(yù)算級(jí)次

淮委建設(shè)局作為代建單位，除需按月、年報(bào)送基建統(tǒng)計(jì)外，還增加了1個(gè)月3次的旬報(bào)，由代建單位上報(bào)至淮委、安徽省重點(diǎn)局和蚌埠、滁州兩市地方水利主管部門(mén)。會(huì)計(jì)報(bào)表和工程竣工財(cái)務(wù)決算將按資金撥付渠道上報(bào)至安徽省重點(diǎn)局，不再按照財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系和預(yù)算管理級(jí)次上報(bào)。

2.5監(jiān)督主體和方式改變

該工程作為代建項(xiàng)目，監(jiān)督主體和方式較以往將發(fā)生變化，主要有：工程稽察、財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)監(jiān)督主體將發(fā)生變化，除國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、水利部和淮委外，安徽省發(fā)展和改革委員會(huì)、安徽省財(cái)政廳、安徽省審計(jì)廳、安徽省水利廳和項(xiàng)目法人均可開(kāi)展工程稽察、財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)監(jiān)督。由于監(jiān)督主體發(fā)生變化，一方面工程稽察、財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)監(jiān)督的次數(shù)較以往將增加，另一方面，所依據(jù)的財(cái)經(jīng)法規(guī)，除包含國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部和水利部制定的外，還需依據(jù)安徽省制定的相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)，可能存在標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況。

2.6竣工驗(yàn)收組織方式改變

淮委建設(shè)局作為項(xiàng)目法人承擔(dān)建設(shè)的治淮工程，由淮委組織竣工驗(yàn)收。根據(jù)《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程建設(shè)管理分工協(xié)議》，該工程竣工驗(yàn)收將由淮委會(huì)同安徽省水利廳聯(lián)合組織，將涉及水利部與地方驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不一致問(wèn)題，增加協(xié)調(diào)難度和工程投資。竣工質(zhì)量檢測(cè)、項(xiàng)目劃分，特別是管理設(shè)施建設(shè)規(guī)模和配置標(biāo)準(zhǔn)方面協(xié)調(diào)難度較大。

3保證項(xiàng)目代建制運(yùn)行的有效措施

針對(duì)項(xiàng)目代建所引起的變化，代建單位應(yīng)積極應(yīng)對(duì)，樹(shù)立責(zé)任意識(shí)、效率意識(shí)和奉獻(xiàn)意識(shí)，創(chuàng)新工作舉措，妥善解決遇到的問(wèn)題，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)管理工作，加強(qiáng)項(xiàng)目投資控制。筆者認(rèn)為，為了應(yīng)對(duì)代建制的新情況和新變化，提高財(cái)政性資金的使用效益，提高代建管理水平，應(yīng)該采取以下幾個(gè)方面的措施。

3.1加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，及時(shí)提供資料和信息

代建單位積極主動(dòng)加強(qiáng)與淮河水利委員會(huì)、安徽省水利廳、安徽省重點(diǎn)局的溝通和協(xié)調(diào)，配合安徽省國(guó)庫(kù)集中支付改革，及時(shí)提供和上報(bào)建設(shè)管理信息，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的溝通渠道和良好的協(xié)調(diào)效果，有利于項(xiàng)目順利實(shí)施。

a.尊重安徽省對(duì)工程建設(shè)管理的要求，積極配合國(guó)庫(kù)集中支付改革。2014年7月，安徽省財(cái)政廳實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革，除移民資金外，中央和安徽省財(cái)政資金均實(shí)行財(cái)政直接支付。為確保直接支付資金申請(qǐng)材料及時(shí)、準(zhǔn)確報(bào)出，代建單位統(tǒng)一規(guī)范工程價(jià)款結(jié)算程序，嚴(yán)格價(jià)款結(jié)算手續(xù)，統(tǒng)一直接支付資料整編、統(tǒng)一申請(qǐng)辦理時(shí)間，以保證上報(bào)直接支付資料的質(zhì)量，有利于安徽省財(cái)政廳和項(xiàng)目法人的審核，避免上報(bào)資料工作的反復(fù)和被動(dòng)，促使資金盡快支付到各用款單位，使集中支付工作程序化、制度化和規(guī)范化。

b.及時(shí)上報(bào)建設(shè)管理信息資料。為保證建設(shè)管理信息及時(shí)、準(zhǔn)確和完整上報(bào)，統(tǒng)計(jì)人員深入工地現(xiàn)場(chǎng)，準(zhǔn)確計(jì)算、匯總數(shù)據(jù)。財(cái)務(wù)人員認(rèn)真做好會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，核對(duì)撥款、投資完成和合同支付臺(tái)賬，定期開(kāi)展資產(chǎn)清查、債權(quán)和債務(wù)清理工作，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析說(shuō)明，然后按要求及時(shí)上報(bào)。

3.2積極籌集資金，滿足工程建設(shè)需要

該工程總投資為538,097.00萬(wàn)元，按6∶2∶2比例組成，扣除中央預(yù)算投資定額補(bǔ)助324,800.00萬(wàn)元外，其余40%投資由安徽省投資，經(jīng)測(cè)算安徽省省級(jí)配套投資106,649.00萬(wàn)元，占20%；蚌埠市和滁州市配套投資106,649.00萬(wàn)元(蚌埠市62,923.00萬(wàn)元，滁州市43,726.00萬(wàn)元)，占20%。中央資金和安徽省級(jí)資金到位較有保障，而蚌埠市和滁州市投資籌集較為困難，為此采取以下措施。

3.2.1資金申請(qǐng)分工

根據(jù)淮委建設(shè)局與安徽省重點(diǎn)局簽訂的《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設(shè)工程建設(shè)管理代建協(xié)議》，由安徽省重點(diǎn)局向安徽省財(cái)政廳聯(lián)系和申請(qǐng)資金撥付，淮委建設(shè)局根據(jù)項(xiàng)目法人的要求，配合做好資金支付所需的各類基礎(chǔ)資料和材料的收集、整理和填報(bào)工作。

3.2.2督促落實(shí)市級(jí)配套資金

項(xiàng)目代建單位多次與蚌埠市政府和滁州市政府聯(lián)系配套資金事宜，其中蚌埠市政府為此召開(kāi)會(huì)議研究確定項(xiàng)目建設(shè)在蚌埠境內(nèi)所實(shí)現(xiàn)的各項(xiàng)稅費(fèi)，由市本級(jí)收繳，統(tǒng)一安排用于項(xiàng)目配套。為配合稅費(fèi)繳納工作，項(xiàng)目代建單位主動(dòng)聯(lián)系蚌埠市地方稅務(wù)局，印發(fā)了稅費(fèi)繳納指南，并發(fā)送至蚌埠市境內(nèi)的土建工程施工承包人，以有效籌集蚌埠市配套資金。除此之外，建議安徽省水利廳、安徽省財(cái)政廳和項(xiàng)目法人對(duì)地方政府配套資金到位情況也進(jìn)行督促，否則僅由代建單位負(fù)責(zé)籌集落實(shí)，力度不夠，及時(shí)足額到位存在著較大的困難。

3.3加強(qiáng)投資控制，根據(jù)到位資金安排工程實(shí)施

為解決資金籌集的困難和問(wèn)題，代建單位制定了總體實(shí)施方案。由于解決淮河干流中游河道泄量小、行洪不暢是蚌浮段工程的主要任務(wù)，故根據(jù)資金到位、征地拆遷、施工周期、外部環(huán)境等情況，按照以河道疏浚為主線、先上游再下游、建一段成一段、有效節(jié)省工程投資的總原則，合理安排工程實(shí)施計(jì)劃。總體實(shí)施方案在一次性完成永久征地和移民安置的前提下，按最先開(kāi)工項(xiàng)目、擇機(jī)盡快開(kāi)工項(xiàng)目和適時(shí)開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目三類分步實(shí)施。最先開(kāi)工方邱湖、臨北段行洪區(qū)河道疏浚及堤防加固工程，工期長(zhǎng)、難度大的花園湖進(jìn)洪閘和退洪閘兩個(gè)關(guān)鍵建筑物工程，香浮段行洪區(qū)新技術(shù)試驗(yàn)段河道疏浚工程。擇機(jī)盡快開(kāi)工花園湖大部分堤防及河道疏浚工程。適時(shí)開(kāi)工建設(shè)香浮段大部分河道疏浚、花園湖剩余河道疏浚、泵站、堤頂?shù)缆?、管理設(shè)施等項(xiàng)目。

3.4積極配合財(cái)務(wù)檢查和審計(jì)監(jiān)督，認(rèn)真組織落實(shí)整改

針對(duì)財(cái)務(wù)檢查、稽察和審計(jì)監(jiān)督主體的變化，代建單位積極配合檢查、監(jiān)督。?正確認(rèn)識(shí)財(cái)務(wù)檢查、稽察和審計(jì)監(jiān)督對(duì)財(cái)務(wù)管理的關(guān)系，審計(jì)、檢查工作不僅是對(duì)財(cái)務(wù)工作的檢驗(yàn)，也是對(duì)單位內(nèi)部管理的全面檢查，更是對(duì)單位管理工作的有效促進(jìn)，每接受審計(jì)檢查一次，財(cái)務(wù)管理水平就提高一次；?重視財(cái)務(wù)檢查、稽察和審計(jì)監(jiān)督配合工作，做好耐心細(xì)致的解釋工作；?認(rèn)真組織整改落實(shí)工作，對(duì)審計(jì)、檢查提出的問(wèn)題，認(rèn)真分析、總結(jié)和反思，最終采取有效措施整改落實(shí)。

3.5認(rèn)真做好驗(yàn)收工作

代建單位將按照淮委及安徽省水利廳的要求，認(rèn)真做好階段驗(yàn)收、合同驗(yàn)收和有關(guān)專項(xiàng)驗(yàn)收工作，竣工驗(yàn)收前與各有關(guān)方事先多溝通和聯(lián)系，尤其是將來(lái)的接收管理單位，盡可能兼顧工程管理單位的需求。提早謀劃，適時(shí)制定竣工財(cái)務(wù)決算編制方案，以明確職責(zé)分工、編制進(jìn)度和編制口徑等，為竣工審計(jì)提供條件，為竣工驗(yàn)收奠定基礎(chǔ)。

淮委建設(shè)局作為代建機(jī)構(gòu)將積極應(yīng)對(duì)，努力探索，不斷實(shí)踐，主動(dòng)適應(yīng)建設(shè)管理主體地位的變化，認(rèn)真做好代建管理工作，統(tǒng)籌資金使用，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，積極配合檢查監(jiān)督，認(rèn)真組織落實(shí)整改，以實(shí)現(xiàn)“工程安全、生產(chǎn)安全、資金安全、干部安全”，爭(zhēng)取工程早日完工，發(fā)揮投資效益。

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