汪 炳,黃濤珍,2

(1.河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100; 2.河海大學沿海開發(fā)與保護協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京 211100)

對淮河流域生態(tài)補償資金管理機制的思考

汪 炳1,黃濤珍1,2

(1.河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100; 2.河海大學沿海開發(fā)與保護協(xié)同創(chuàng)新中心,江蘇 南京 211100)

從淮河流域生態(tài)補償資金管理角度出發(fā),分析淮河流域生態(tài)補償資金管理機制建立的重要性以及面臨的典型問題,提出應(yīng)成立淮河流域生態(tài)補償資金專門管理機構(gòu),廣開生態(tài)補償資金渠道,拓寬生態(tài)補償資金的使用范圍,探索多元化的補償方式、完善法規(guī)制度和監(jiān)督機制等相關(guān)對策。對完善淮河流域生態(tài)補償機制、提高補償資金的利用水平、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)補償工作具有借鑒作用。

生態(tài)補償;資金管理;淮河流域

淮河流域地處我國中東部,位于長江流域和黃河流域之間?；春恿饔蛭鞑俊⑽髂喜考皷|北部為山區(qū)、丘陵區(qū),其余為廣闊平原?；春痈闪靼l(fā)源于流域西部的桐柏山太白頂北麓,依次流經(jīng)河南,湖北,安徽,江蘇4省?；春恿饔蛉丝诒姸?水資源短缺、水環(huán)境承載能力小。全流域平均人口密度是全國的4倍多,人均水資源占有量只有全國平均水平的1/4,且水資源分布與流域人口和耕地分布、礦產(chǎn)和能源開發(fā)等生產(chǎn)力布局不匹配,經(jīng)濟社會發(fā)展與水環(huán)境承載能力不協(xié)調(diào),與資源環(huán)境保護的矛盾突出。伴隨著淮河流域人口的增長和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,水污染不斷加劇,經(jīng)過近20年的治理,水污染惡化的趨勢雖然得到控制,但形勢依然不容樂觀,流域內(nèi)50%以上的水功能區(qū)水質(zhì)超標[1]。

由于淮河流域的生態(tài)環(huán)境保護面臨環(huán)境與經(jīng)濟利益分配錯位的問題,其流域生態(tài)破壞問題長期得不到解決,同時,由于淮河流域總體上還處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),區(qū)域間有嚴重的“重經(jīng)濟發(fā)展,輕環(huán)境保護”現(xiàn)象[2],這在客觀上加大了地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和上下游之間發(fā)展的不平衡。因此,借鑒國際、國內(nèi)生態(tài)補償經(jīng)驗[3],在淮河流域內(nèi)建立起有效的生態(tài)補償資金管理機制,依據(jù)流域范圍內(nèi)各行政區(qū)域的現(xiàn)實情況,通過整合流域生態(tài)保護資金渠道,多元化籌集資金,在以政府為主導(dǎo)的政策體系下,對流域內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟、社會與生態(tài)交互系統(tǒng)中的各種要素資源進行合理配置,采取約束和激勵的手段進行流域內(nèi)的生態(tài)補償,是推進淮河流域水污染治理、促進生態(tài)恢復(fù)的一項重要手段。

1 建立生態(tài)補償資金管理機制的重要性

1.1 可以充分調(diào)動社會力量進行生態(tài)補償

從當前來看,單純依靠國家財政較大幅度地增加水污染補償方面的投入是不現(xiàn)實的。近幾年來,隨著國家財政體制的改革,雖然增加了水污染治理和環(huán)境保護方面的資金投入,但是與水污染生態(tài)補償?shù)膶嶋H需要相比仍有很大距離。通過建立水污染生態(tài)補償資金管理機制,可以充分調(diào)動社會多方力量,拓寬籌資方式,形成多渠道和多形式的生態(tài)補償資金投入機制。

1.2 可以提高生態(tài)補償資金的使用效益

流域水污染補償資金管理制度是以國家投入為主體、多渠道籌集水污染補償資金的一項資金管理制度。作為一種專業(yè)的資金管理制度,它具有明顯的優(yōu)點:一方面,通過建立專業(yè)的資金管理制度,可以整合多方資源投入到水污染生態(tài)補償工作中,提高生態(tài)補償資金使用水平;另一方面,通過建立專業(yè)的資金管理制度,既可以從制度上保障生態(tài)補償資金在數(shù)量上的穩(wěn)定性,又能加強對生態(tài)補償資金的使用情況進行監(jiān)督和管理,提高資金的使用效益。

1.3 利于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全流域的生態(tài)管理工作

做好淮河流域的生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)工作,其充足、持續(xù)、有效的補償資金是實施流域生態(tài)補償?shù)闹匾Ｕ稀３渥愕纳鷳B(tài)補償資金和合理的資金營運監(jiān)管能夠確保生態(tài)保護工作的順利進行。建立流域生態(tài)補償資金管理機制,其核心就是確保資金使用的針對性和平衡性,通過經(jīng)濟、政策和法律手段,解決經(jīng)濟社會發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的保護與改善以及各相關(guān)區(qū)域之間經(jīng)濟社會的非均衡發(fā)展等問題,遏制自然資源的惡性開發(fā)以及不可持續(xù)利用,逐步實現(xiàn)各區(qū)域內(nèi)的利益平衡和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,激發(fā)群眾生態(tài)保護和建設(shè)的積極性,實現(xiàn)生態(tài)資本的增值與資源環(huán)境的持續(xù)利用,有利于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)流域內(nèi)各地區(qū)環(huán)境保護的管理,從而實現(xiàn)全流域經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

2 建立生態(tài)補償資金管理機制面臨的問題

2.1 管理機構(gòu)不健全

當前,淮河流域還沒有建立一個相對獨立的專業(yè)性的水污染生態(tài)補償資金管理機構(gòu),專門負責水污染生態(tài)補償資金的管理工作。生態(tài)補償工作一般是由淮河流域相關(guān)地方的環(huán)保部門牽頭,會同財政、水利和淮河流域管理機構(gòu)等部門來共同實施,但是這些部門的深層次合作機制尚未建立和完善;同時,由于存在部門利益和競爭等問題,在生態(tài)補償資金的籌資、發(fā)放和使用過程中都存在著管理不規(guī)范等問題,造成補償資金的利用效率不高,甚至出現(xiàn)流失等問題。同時,流域的環(huán)境和生態(tài)問題常常是跨區(qū)域性的,流域各地方政府財政體制的限制,在很大程度上影響生態(tài)補償資金的籌集、調(diào)配、運作和統(tǒng)一管理。

2.2 資金來源單一

目前,淮河流域生態(tài)補償資金主要來源于政府的財政投入和征收的超標補償金。政府財政投入是生態(tài)補償長期堅持的重要支撐,其重要性不容置疑,但是政府財政投入受限于政府財政,每年能夠用于生態(tài)補償?shù)耐度胧怯邢薜?其數(shù)量分攤后補償給為生態(tài)保護做出貢獻的地區(qū)和個人是微小的,生態(tài)補償資金的來源沒有社會資金的參與,也沒有形成規(guī)范的生態(tài)服務(wù)付費市場,融資渠道十分單一。由于淮河流域各地區(qū)整體的發(fā)展水平相對不高,主要依靠政府的財政投入和征收的超標補償金這兩種方式,難以保障獲得充足的生態(tài)補償資金,這不利于生態(tài)補償機制的有效實施。

2.3 補償范圍較小

在國際上，生態(tài)補償資金的用途很廣?；春恿饔蚩傮w上處于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),有嚴重的“重經(jīng)濟發(fā)展,輕環(huán)境保護”現(xiàn)象,土地粗放式經(jīng)營和撂荒現(xiàn)象普遍,水資源生態(tài)環(huán)境進一步惡化[4]。目前淮河流域生態(tài)補償?shù)馁Y金主要用于在水質(zhì)惡化的地區(qū)，以及跨地區(qū)的上下游之間用于水環(huán)境質(zhì)量改善、退耕還林和對遭受的損失等方面進行補償。同時，由于各地環(huán)境條件差異大、經(jīng)濟基礎(chǔ)不均、認識程度也不盡相同，使得補償標準很難統(tǒng)一，而生態(tài)補償?shù)某杀旧婕懊鎻V、涉及主體多，各方貢獻程度難以量化，經(jīng)濟學意義上的成本核算模型也未建立，易造成一些提供了大量生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的地區(qū)沒有得到及時而有效的補償。生態(tài)補償資金使用的范圍狹小和標準不一致，不利于調(diào)動社會公眾主動參與淮河流域環(huán)境保護的積極性和主動性，不利于淮河流域生態(tài)保護的開展。

2.4 補償方式單一

當前,淮河流域的水污染生態(tài)補償方式以資金補償為準,多元化的生態(tài)補償方式尚未形成。“輸血式”補償過多,“造血式”補償偏少。同時,由于管理不到位,存在對有限的生態(tài)補償資金被分散使用,而不是被集中用于重要生態(tài)功能區(qū)的保護與建設(shè)的情況,造成生態(tài)補償資金的低效使用。

2.5 補償政策不完善

當前階段淮河流域生態(tài)補償政策仍不夠完善,現(xiàn)有的資源法和環(huán)境保護法缺乏對生態(tài)補償?shù)拿鞔_規(guī)定,導(dǎo)致了淮河流域生態(tài)補償?shù)膬r值沒有從根本上得到體現(xiàn)和重視。生態(tài)補償機制的建立在法律支持上、政策體制上、技術(shù)定量上、補償方法上均存在較多障礙。同時,在淮河流域生態(tài)治理中,現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)及政策沒有涉及生態(tài)補償?shù)臈l款,無法在整個流域內(nèi)遵循共同的原則和法律法規(guī),無法較好地指導(dǎo)和約束流域上下游的經(jīng)濟和社會行為,實現(xiàn)共同發(fā)展[5]。政策上的不完善在很大程度上制約了淮河流域生態(tài)治理。

2.6 生態(tài)補償監(jiān)資金的監(jiān)督保障體系缺失

由于生態(tài)補償?shù)脑u價監(jiān)督機制不健全,在資金監(jiān)督保障上缺乏有效機制?，F(xiàn)行的生態(tài)補償手段主要是政府財政轉(zhuǎn)移支付為主,因此,在水污染治理成本、水生態(tài)價值和發(fā)展機會收益等方面的考核上,大多由各省級政府部門實施。同時,由于區(qū)域間缺乏互相的考核評價和激勵約束機制,導(dǎo)致在生態(tài)保護上難以形成合力。一方面生態(tài)環(huán)境破壞難以干涉;另一方面,生態(tài)補償資金的使用情況受損地區(qū)(下游)難以監(jiān)控。因此應(yīng)當建立有效的流域資金管理仲裁協(xié)商和監(jiān)督機制,通過協(xié)商處理好補償過程中的矛盾,平衡各方利益,只有這樣補償資金的使用才能科學合理。

3 對生態(tài)補償資金管理機制的思考

3.1 建立淮河流域生態(tài)補償資金專門管理機構(gòu)

建議國家授權(quán)建立統(tǒng)管全局的淮河流域水污染生態(tài)補償資金管理機構(gòu),將其納入國家行政體系內(nèi),國家授予其行使對區(qū)域內(nèi)的水污染補償資金的使用和管理監(jiān)督權(quán)。通過該機構(gòu)的建立,可以厘清跨界流域生態(tài)問題中呈現(xiàn)出來責任主體難以確定的困局。通過對全流域工作進行有效統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),才能保證流域生態(tài)補償各項事宜長久、平穩(wěn)地進行下去。

同時,隨著近年來跨界生態(tài)問題糾紛的增多,對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展造成了很大影響,通過淮河流域生態(tài)補償資金管理機構(gòu)的建立,可以運用行政權(quán)力對糾紛中的行政單位進行相應(yīng)的處罰和補償。同時,機構(gòu)的建立有利于水污染補償資金的管理和使用,可以從籌集補償資金(源頭),到使用補償資金(實施),再到評估補償效果(監(jiān)督),一整套工作流程可以更完整有效地保障生態(tài)補償?shù)挠行嵤?/p>

3.2 廣開生態(tài)補償資金的來源渠道

3.2.1 征收補償金

對補償金的征收,需要創(chuàng)新融資渠道,建立多元化的投融資格局[6]。一方面,流域出境斷面水質(zhì)達不到規(guī)定目標的,對上游排污企業(yè)征收額外的排污費,彌補下游地區(qū)所受污染的損失;另一方面,因水源地保護而限制了上游區(qū)域的發(fā)展,下游受益地區(qū)可考慮從自來水公司、航運部門等單位的收益中提取一定比例的補償金。同時,適時開征淮河流域生態(tài)補償稅,盡快改革和完善資源稅;在目前國家財政投入有限的情況下,創(chuàng)新各種財稅政策,鼓勵多渠道投資。如,通過提供低息貸款、延長貸款償還期、給予稅收減免、允許固定資產(chǎn)加速折舊等優(yōu)惠政策也是十分有效的途徑。

3.2.2 向社會募集資金

向社會募集生態(tài)補償資金是指將國內(nèi)外單位、機構(gòu)、個人的捐款或援助籌集起來用于生態(tài)補償。通過接受國內(nèi)外單位、機構(gòu)、個人的捐款或援助來進行水環(huán)境保護建設(shè)。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高, 企業(yè)經(jīng)濟實力和居民收入逐步提高, 社會公益性捐贈也將不斷增加, 水環(huán)境與公眾日常生活密切相關(guān), 必會成為公眾捐助的重點領(lǐng)域?？梢圆捎梦乃嚱缌x演、發(fā)行社會有獎募券等形式,向社會公開征集公益資金。在受益區(qū)內(nèi),還可以鼓勵個人或企業(yè)認購水污染補償基金來進行資金募集。

3.2.3 發(fā)揮市場的作用

為了減輕公共財政的負擔,政府應(yīng)該發(fā)揮有效引導(dǎo)職能,注重市場的作用,完善市場參與的相關(guān)政策,積極引導(dǎo)社會非營利性公益資金參與到流域水污染治理和水資源保護的投入和管理中,倡導(dǎo)和創(chuàng)建一個適合淮河流域水污染治理和水資源保護的政府與市場共建、共存的多元化參與生態(tài)建設(shè)的社會共建網(wǎng)絡(luò),引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者通過市場機制實現(xiàn)合理的生態(tài)補償[7]。積極探索流域生態(tài)補償?shù)氖袌龌\作機制,變單純的資金補助為項目扶持,多渠道、多形式地促進流域社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。通過市場運作方式籌集資金,保證流域生態(tài)補償資金來源的充足性、持續(xù)性,同時,由于市場協(xié)調(diào)機制的引入,不僅直接減少了流域水資源配置使用之負(正)外部性現(xiàn)象,而且使得流域政府很難有機會對轄區(qū)內(nèi)微觀主體的流域水資源配置使用的負(正)外部性行為實施地方保護,從而間接促進了流域政府間對負外部性的合作治理[8]。

3.3 拓寬生態(tài)補償資金的使用范圍

淮河流域生態(tài)補償資金不但要直接用于補償受污染地區(qū)的居民和企事業(yè)單位所遭受的損失,還應(yīng)用于以下方面:①對于為上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護作出直接貢獻的政府、企業(yè)及個人,對通過技術(shù)改造、技術(shù)進步提高污染物減排生態(tài)的科研活動給予一定補助;②生態(tài)保護項目的投資和污水處理設(shè)施的建設(shè),對相關(guān)人員進行培訓和技術(shù)轉(zhuǎn)讓,在淮河上游地區(qū)建立起流域水環(huán)境長效保護機制;③環(huán)境保護宣傳教育方面的費用支出。

3.4 探索多元化的補償方式

轉(zhuǎn)變“輸血式”的生態(tài)補償方式,積極探索多元化的生態(tài)補償方式,為淮河流域水環(huán)境的治理提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。淮河流域人口眾多,人力資源豐富,筆者建議:①在淮河流域生態(tài)補償?shù)貐^(qū)開展智力補償和項目補償,通過提供免費的技術(shù)培訓、咨詢和指導(dǎo),提高受補償?shù)貐^(qū)人們的生產(chǎn)技能和管理水平。②給予一定的政策和稅收等優(yōu)惠措施,因地制宜,在受補償?shù)貐^(qū)建立一批各種類型的大中小企業(yè),這既解決了就業(yè)問題又帶動了經(jīng)濟的快速發(fā)展。③加強項目和經(jīng)濟合作等多種補償方式,以特殊的稅收、用地、融資政策,鼓勵引導(dǎo)國企和民間資本開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),落地重大項目,助推當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。④支持淮河流域源區(qū)及上游地區(qū)建設(shè)循環(huán)工業(yè)園區(qū)、綠色工業(yè)園區(qū),支持發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高效生態(tài)農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。

3.5 建立和完善法規(guī)制度

建立和完善生態(tài)補償資金管理制度,是順利實施生態(tài)補償資金管理機制的有效保障之一。但由于目前淮河流域生態(tài)補償資金管理的相關(guān)法規(guī)法律不很完善,生態(tài)補償資金的分配和使用缺乏規(guī)范的程序和可操作的科學依據(jù)。因此,應(yīng)盡快建立和完善一套淮河流域生態(tài)補償資金管理的法規(guī)制度,明確各方的責、權(quán)、利,保證管好和用好生態(tài)補償專項資金,對發(fā)現(xiàn)的違法違紀行為進行嚴肅處理。要盡快完善和制定流域生態(tài)問題的相關(guān)法律法規(guī), 確保生態(tài)補償?shù)姆傻匚弧⒚鞔_淮河流域生態(tài)補償資金的調(diào)配、籌集、運作和管理等政策方面的問題。同時,根據(jù)流域?qū)嶋H情況,依法制定淮河流域水環(huán)境保護規(guī)劃和淮河流域水資源綜合利用規(guī)劃,在法律和制度上明確流域上下游地區(qū)責任、權(quán)利、義務(wù)和利益,建立淮河全流域的資源共享、生態(tài)共保、經(jīng)濟共贏的流域資金管理機制。

3.6 整合監(jiān)督資源和創(chuàng)新監(jiān)督機制

要使生態(tài)補償資金真正用來補償為生態(tài)環(huán)境和保護做出貢獻的水源保護區(qū)人民的利益損失, 建立水源保護區(qū)生態(tài)補償資金使用監(jiān)督機制,可以有效地防范生態(tài)補償資金的尋租、腐敗等問題,保障生態(tài)補償資金的安全高效運行,使生態(tài)補償資金的使用落到實處,補償相關(guān)生態(tài)保護者的應(yīng)得利益。筆者認為,國家層面上應(yīng)在生態(tài)補償資金方案中明確制定生態(tài)環(huán)境的目標,并以這個目標為依據(jù)對保護區(qū)開展的生態(tài)補償項目進行評估、檢查和驗收;并逐步建立生態(tài)補償資金使用的績效考評制度和審計制度,以此來評估生態(tài)補償資金的使用效果;同時將對生態(tài)補償資金的績效考評納入到地方政府官員的績效考核中,完善地方政府帶動機制和責任追究機制。同時,為了確保生態(tài)補償資金的合理分配,有效使用,促進生態(tài)補償工作的順利展開,就必須建立生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督體系[9]:允許社會媒體和公眾參與流域的建設(shè)項目環(huán)評、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督以及流域生態(tài)環(huán)境的維護,確保流域生態(tài)補償資金實現(xiàn)科學管理、合理分配以及有效使用從而形成廣泛的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的常態(tài)化機制,鼓勵民眾自發(fā)參與,形成規(guī)范化的監(jiān)督機制。

[1] 黃濤珍,宋勝幫.淮河流域水環(huán)境承載力評價研究[J].中國農(nóng)村水利水電,2013(4):45-49.(HUANG Taozhen,SONG Shengbang,Evaluation of water environmental carrying capacity in Huaihe River Basin[J].China Rural Water and Hydropower, 2013(4):45-49.(in Chinese))

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Reflection on mechanism of ecological compensation fund management in Huaihe River Basin

WANG Bing1,HUANG Taozhen1,2

(1.SchoolofPublicAdministration,HohaiUniversity,Nanjing211100,China,2.CollaborativeInnovationCenterforCoastalDevelopment,HohaiUniversity,Nanjing211100,China)

From the angle of ecological compensation funds management in Huaihe River Basin, the importance of establishing a mechanism for Huaihe River Basin ecological compensation funds management and typical problems faced are analyzed. Relevant countermeasures such as establishing institute of Huaihe River Basin ecological compensation fund management, broadening the channel of ecological compensation fund and the application range of the ecological compensation fund, searching multiple ways of compensation, improving the legal system and supervisory mechanism are proposed. The purpose of this paper is to provide reference to improving the ecological compensation mechanism of Huaihe River Basin, improving the utilization level of compensation funds, planning and coordinating the regional ecological compensation.

ecological compensation; capital management; Huaihe River Basin

10.3880/j.issn.1004-6933.2015.02.020

水利部公益性行業(yè)科研專項(201001015)

汪炳 (1985—),男,碩士研究生,研究方向為技術(shù)經(jīng)濟及管理及資源環(huán)境管理。E-mail:wangbing725725@163.com

黃濤珍,教授。E-mail:tzhhuang@hhu.edu.cn

X171.1

A

1004-6933(2015)02-0099-04

2014-08-31 編輯：高渭文)