唐克旺, 呂鐵峰

(1.中國水利水電科學研究院水資源研究所,北京 100038;2.水利部水資源與水生態(tài)工程技術(shù)研究中心,北京 100038;3.河北省承德市水資源管理辦公室,河北 承德 067000)

關(guān)于城市飲用水水源地風險管理的思考

唐克旺1,2, 呂鐵峰3

(1.中國水利水電科學研究院水資源研究所,北京 100038;2.水利部水資源與水生態(tài)工程技術(shù)研究中心,北京 100038;3.河北省承德市水資源管理辦公室,河北 承德 067000)

在綜合分析我國城市飲用水水源現(xiàn)有狀況下,闡述如何開展城市飲用水水源地風險評價和管理風險評估、風險減免和規(guī)避、全過程風險監(jiān)控和信息發(fā)布以及事故應對的工作內(nèi)容。建議:①開展全國城市飲用水水源地風險評估和風險管理工作;②城市飲用水水源風險管理要以流域環(huán)境應急管理相銜接;③強化政府的監(jiān)管及公共服務(wù)職能;④探索水源地保護與補償機制。提出對于高風險的城市供水水源地難以降低風險的,必要情況下要改變水源,選擇風險相對低的水源地作為供水水源。

事故污染;飲用水水源地;城市;風險管理

目前我國水環(huán)境污染形勢仍很嚴峻,2012年全國水功能區(qū)達標率僅為47.3%[1]。全國980個劃定的飲用水水源區(qū)中,達到水功能區(qū)水質(zhì)標準的僅520個,占53.1%。城市飲用水水源地不僅受到流域性水污染的威脅[2-4],也受到事故性污染的嚴重影響,頻繁發(fā)生供水問題。據(jù)張勇等[5]、韓曉剛等[6]統(tǒng)計,自20世紀80年代以來,我國城市飲用水水源地發(fā)生事故性污染的次數(shù)在不斷增加,危害越來越大,2005年,中石油吉林石化分公司雙苯廠“11·13”爆炸事故和松花江水污染事件,是一起特大安全生產(chǎn)責任事故和特別重大水污染責任事件,其污水泄漏導致沿江水源地污染就是典型案例。

考慮到城市水源對城市發(fā)展及社會穩(wěn)定的重要性,世界各國都高度重視水源地的保護工作,不僅日常性供水安全要保障,對事故性和突發(fā)性事件也要有防范和應對能力。2003年石秋池[7]借鑒美國“9·11”事件后為保護飲用水水源地所做的工作,提出了在我國開展城市水源安全保障和風險防控的重要建議和意見。池麗敏[8]提出了江河水源地突發(fā)性水污染事故的風險評價方法。邱涼[9]研究了城市水源地突發(fā)污染事故風險源項辨識與分析方法。國家水體污染控制與治理科技重大專項研究中也專門設(shè)立課題研究水環(huán)境污染風險問題。這些研究成果對城市飲用水水源風險防范具有重要參考價值,但研究成果系統(tǒng)性不突出,對城市水源地安全評價及風險管理的支撐不足。

城市飲用水水源地安全已經(jīng)受到我國政府和社會各界的高度重視。2007年,由水利部、國家發(fā)展與改革委員會等部門聯(lián)合編制的城市飲水安全保障規(guī)劃得到國務(wù)院批復并實施。水利部先后頒布了多批次全國重要城市飲用水水源地保護名錄,并在全國開展了城市水源地達標建設(shè)工作。這些工作在保障城市飲用水水源安全方面發(fā)揮了重要作用,取得顯著的效果。但在城市飲用水水源地的風險防范方面,盡管制定了一些突發(fā)污染事件應對政策和制度,總體上工作基礎(chǔ)卻比較薄弱,事前預防少,事后應對色彩濃,重視日常安全,忽視風險防范。飲用水水源安全是我國水安全的重要組成部分,應加強風險評估和管理,工作時間點應提到事前。根據(jù)我國城市飲用水水源地的現(xiàn)狀,風險管理應從風險評估、風險減免和規(guī)避、風險監(jiān)控及事故應對4個方面開展工作,不僅要考慮事故污染,也要考慮恐怖襲擊等活動對水源的風險。

1 風險評估

對一個城市飲用水水源地進行風險管理,首先應進行風險評估,確定其風險等級,如低風險、中風險或高風險,再根據(jù)風險等級和風險源,制定風險管理對策。風險評估工作包括風險源及其毒害性評估、水源地脆弱性評估及事故污染的影響評估等內(nèi)容。風險源是根本,水源地脆弱性是重要環(huán)節(jié),事故影響是評估的落腳點。

1.1 風險源識別

城市飲用水水源地風險評估重點是可能對水源地造成污染危害的事故性風險源進行調(diào)查。從污染物質(zhì)組成上,石油化工、含重金屬的尾礦庫、化學品等有毒有害物,病毒細菌、放射性物質(zhì)等,都應視為高風險源;生活污水、畜禽養(yǎng)殖廢水等產(chǎn)生的污染物質(zhì)其危害相對較輕,風險程度就較低。從污染源的空間分布上,離水源區(qū)越近,風險越高,因為一旦發(fā)生事故污染,影響會很快波及水源地,其中流動性污染源,如河道內(nèi)或跨河交通事故導致的有毒品泄漏以及工業(yè)企業(yè)的泄漏是高風險源,據(jù)有關(guān)學者[5-6]調(diào)查,全國事故性污染中,交通事故和運輸過程導致的污染占37.8%,工廠泄漏占26%,合計占總污染事故數(shù)量的63.8%。除風險源的類型外,風險源的污染物數(shù)量也是評估重點,因為風險源處的污染物數(shù)量直接決定了發(fā)生事故污染后的影響程度。

1.2 水源地脆弱性評價

除風險源外,水源地的風險水平也和水源地防護有關(guān),即水源地的抗風險能力,或反過來說就是對事故性污染的脆弱性。目前我國的很多水源地脆弱性研究針對地下水,主要是研究地下水的易污性,但城市水源地抗拒事故污染的脆弱性研究相比地下水脆弱性具有更廣泛的意義。

從水源地類型上來分類,河流型水源地脆弱性最高,其次是湖泊型和水庫型,地下水水源地的脆弱性最低,或者說風險防護能力最高。除水源地類型外,水源地周邊人工防護和監(jiān)督管理水平也影響水源地的脆弱性。北京密云水庫等保護程度較好的水源地,采取嚴密防護封閉式管理、依法建立保護區(qū),通過對上游及庫邊交通等實行嚴格監(jiān)管、不許運輸有毒有害化學品、水源地實時監(jiān)控等措施,提高了水源地的安全性,脆弱性也相應降低。而即使是風險防護能力最高的地下水水源地,倘若管理不善,周邊防護措施不力,也可能是高風險的。

2002—2003年,美國環(huán)保局在全國開展的水源脆弱性評價利用了RAW-W方法[10]。政府要求各供水企業(yè)在水源脆弱性報告中,闡述以下6方面內(nèi)容:①水源系統(tǒng)情況介紹,②不利影響的識別和排序,③重要保護目標確定,④風險可能性評估(定性概率),⑤現(xiàn)在的防范措施,⑥現(xiàn)狀風險分析及降低風險優(yōu)先計劃。

1.3 事故影響評價

水源地風險一旦發(fā)生,必然會產(chǎn)生經(jīng)濟社會或生態(tài)環(huán)境影響,影響大的,風險等級就高。例如,全國重要城市水源地名錄中的水源地一旦出現(xiàn)污染事故,影響到幾十萬之眾。松花江污染事故影響到下游的多座城市供水,且牽涉國際影響,因此,其事故影響屬于高危害性的。

通過風險源識別、水源地脆弱性評價及事故污染的可能影響大小評估,可以初步評價出水源地的風險等級。對于低風險的水源地,以繼續(xù)鞏固保護成果為主;對于中風險的水源地要以風險源管理和水源地防護監(jiān)控為主,逐步降低風險等級;對于高風險的水源地,應制定風險應對方案,降低污染風險等級,治理污染源,強化監(jiān)控和預警。對于高風險的城市供水水源地難以降低風險的,必須制定風險規(guī)避方案,必要情況下要改變水源,選擇風險相對低的水源地作為供水水源,或選擇風險較低的流域建設(shè)新的飲用水水源。我國南方很多城市生活用水水源依靠河流,風險一般都比較高,應重點考慮改建水源的問題。

2 風險減免和規(guī)避

除必須改建水源的情況外,大多數(shù)城市飲用水水源的風險管理重點是加強風險管控,減輕或免除污染風險。尤其是考慮到我國水污染的嚴峻形勢,選擇清潔低風險的水源地難度較大,因此,重點還是系統(tǒng)治理現(xiàn)有水源區(qū)的風險源,提高水源地的防護能力。

2.1 固定污染源的治理

對固定污染源的治理重點:①通過工程措施加強污染治理和多級防護,將可能發(fā)生的事故污染控制在局地并逐步治理;②強化內(nèi)部管理,強化風險意識,落實事故污染的責任制度。

不同的污染風險源其治理工程措施不同,大體上可采用減量化和降低暴露風險的措施。減量化方法包括資源化措施和異地安全處置措施。河北承德市針對尾礦污染風險問題,研究開展了尾礦綜合利用技術(shù),對近千座尾礦庫進行治理和綜合利用。降低暴露風險的措施就是采取工程手段減少污染物外泄的概率。如尾礦庫應重點防范洪水、地震等自然災害引發(fā)的潰壩事故,通過工程措施,提高壩體的抗洪、抗震能力。對尾礦庫的滲出液應全部收集集中處理,避免發(fā)生地下水或河流的重金屬污染。有些風險源可以通過廢物資源化等措施,減小污染物的儲存量,或通過安全處置技術(shù)(如核廢料的安全處置)降低風險。

由于很多污染事件都是放松管理從而導致事故發(fā)生的,因此,加強管理措施是降低風險的重要手段,管理者應強化風險意識,建立健全責任追究和處罰制度,時刻保持警惕。

2.2 移動污染源的治理

對移動性風險源,重點是強化管理,應在水源保護的相關(guān)法律文件中,突出強調(diào)對移動類污染源的管理。水源地一級和二級保護區(qū)應作為有毒有害物質(zhì)運輸?shù)募t區(qū),禁止威脅水源安全的有毒有害污染物質(zhì)的運輸和儲存,在水陸交通路口設(shè)立檢查站,嚴格禁止有毒有害物質(zhì)的運輸車輛通行。對于準保護區(qū)內(nèi)的有毒有害物質(zhì)運輸,應加強宣傳教育,通過限制車速,設(shè)置警示牌等措施,降低事故風險。

2.3 水源防護和風險規(guī)避

水源區(qū)的風險源治理是降低水源事故風險的根本措施,但就目前現(xiàn)狀而言,不可能將所有風險全部消除在水源上游。在存在固有風險源的前提下,通過各種管理措施降低風險源的事故概率的同時,也要加強水源地防護,對于預防恐怖活動的影響更具有重要意義。

抗風險型水源地應該是全封閉式的,不僅有植被防護圈,也要有圍欄等人為活動隔離網(wǎng)(墻)等。更重要的是要有事故污染后的規(guī)避攔截系統(tǒng),如上游污染事故發(fā)生后,水源地上游能啟動攔截工程和導流渠道,將污染轉(zhuǎn)移到其他地區(qū),再逐步治理和修復。這樣,在存在風險源的情況下,能最大限度地降低水源地污染概率,提高供水安全。

通過水源區(qū)各類風險源的治理和水源地的安全防護,可以降低水源地的風險等級,提高城市公共供水安全。對于雖經(jīng)過風險減免措施和方案的實施,一些仍將處于“高風險”的水源地,應研究制定飲用水水源改建方案,尋找安全水源,現(xiàn)有水源改變供水對象,實施分質(zhì)供水,規(guī)避高風險區(qū)。

3 全過程風險監(jiān)控和信息發(fā)布

城市飲用水水源地是關(guān)系到社會穩(wěn)定的重大基礎(chǔ)設(shè)施,要實施全過程的嚴密監(jiān)控,提高預警預報能力和工作的主動性。

風險監(jiān)控應從風險源開始,實行源頭、過程、水源的全覆蓋式監(jiān)控。風險源處的監(jiān)控除企業(yè)內(nèi)部的自我監(jiān)控外,還要由第三方來實施獨立監(jiān)控,建設(shè)專項監(jiān)控站點,提高自動監(jiān)測能力。由風險源到水源地的徑流過程中,應結(jié)合水文站點建設(shè)和應急監(jiān)測點建設(shè),設(shè)立沿途監(jiān)控站點,提高預警預報能力和信息服務(wù)水平,為事故應對提供支持。蘭州石化爆炸、無錫藍藻暴發(fā)等水源污染事故都是在當?shù)鼐用駞^(qū)發(fā)現(xiàn)飲水出現(xiàn)問題的情況下才啟動水源地應急措施的,工作非常被動。水源地監(jiān)測要突出全面和及時監(jiān)測,不僅要進行化學分析,還有進行生物監(jiān)測、放射性化驗等,以確保水質(zhì)的安全。

4 事故應對

鑒于我國水污染事故的頻發(fā)和巨大危害,尤其是松花江水污染事故發(fā)生后,國家層面上開始制定事故污染的應急預案等工作。事故污染的預報、組織、現(xiàn)場處置、責任追究、信息發(fā)布等一系列制度都在逐步完善中。針對松花江水污染事故風險,專門設(shè)立課題,研究事故的應對方案,包括攔截、水庫工程調(diào)度等。除對污染事故本身的應對外,受影響城市和鄉(xiāng)村的居民用水安全也是重要方面。其中備用水源地的建設(shè)、城市供水安全應急預案等就是重要的工程和管理措施。這些都屬于事后補救型措施,沒有事前型管理措施主動落實,有時污染事故后的損失是難以彌補的。

5 幾點建議

a. 開展全國城市飲用水水源地風險評估和風險管理工作。鑒于我國經(jīng)濟社會仍處于發(fā)展階段,化工等高風險項目沿江沿河密布,風險源分布廣泛,事故頻發(fā),因此加強城市飲用水水源的風險管理是十分重要的工作。風險評估是風險管理的基礎(chǔ)。風險管理工作在國家批復實施的城市飲水安全保障規(guī)劃中并未給予高度的重視,應該補上這一課。我國城市化進程在不斷推進,恐怖及民族分裂等勢力還很猖獗,今后城市飲用水水源保護和持續(xù)安全的形勢只會越來越嚴峻。

b. 城市飲用水水源風險管理要以流域環(huán)境應急管理相銜接。隨著我國水污染事故的頻發(fā),環(huán)保等部門在全國開展了環(huán)境應急方面的基礎(chǔ)工作,在一些研究中,進行了風險源識別、應急管理系、預警預報、應對予案等。流域?qū)用娴沫h(huán)境風險管理是城市飲用水水源地管理的基礎(chǔ)。沒有流域尺度的風險監(jiān)控,水源地也難以獨善其身。但是,考慮到城市水源地的重要性,流域尺度的風險管理應以城市飲用水水源保護為服務(wù)對象。

c. 強化政府的監(jiān)管及公共服務(wù)職能。城市飲用水水源地是重大基礎(chǔ)設(shè)施,不能全部依靠企業(yè)來管理和監(jiān)督,政府必須承擔起保護水源地的職責,這比“菜籃子”、“米袋子”更重要。應建立政府牽頭、多部門協(xié)作、全社會參與的水源地保護體制。我國城市水源地監(jiān)管能力弱,很多水源地的管理單位甚至缺乏基本的水質(zhì)監(jiān)測手段。即使地級市的水源地監(jiān)測單位也不能全部實現(xiàn)生活飲用水衛(wèi)生標準中的全指標監(jiān)測。另外,對于水源地的水質(zhì)水量信息,應主動無條件地向用水戶發(fā)布和通報,尤其在發(fā)生事故污染后,應讓居民有知情權(quán)。

d. 探索水源地保護與補償機制。城市水源地一般具有較大的匯水區(qū),保護區(qū)和受益區(qū)空間上是分離的。保護區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展難免受到水源地保護的約束和影響,反之,保護區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會活動引發(fā)的污染也會危害到下游用水區(qū)。因此,迫切需要建立水源地上下游利益補償機制。

[1] 中華人民共和國水利部.中國水資源公報(2012)[R].北京:中國水利水電出版社,2013.

[2] 唐克旺,王研.我國城市供水水源地水質(zhì)狀況分析[J].水資源保護,2001，17(2):30-31.(TANG Kewang,WANG Yan. Water quality analysis of water supply sources in cities[J].Water Resources Protection,2001，17(2):30-31.(in Chinese))

[3] 王研,唐克旺,徐志俠,等.全國城鎮(zhèn)地表水飲用水水源地水質(zhì)評價[J]. 水資源保護,2009，25(2):1-4.(WANG Yan, TANG Kewang, XU Zhixia,et al.Water quality assessment of surface drinking water sources in cities and towns of China[J].Water Resources Protection,2009，25(2):1-4.(in Chinese))

[4] 唐克旺,朱黨生, 唐蘊,等.中國城市地下水飲用水源地水質(zhì)狀況評價[J].水資源保護,2009，25(1):1-4.(TANG Kewang, ZHU Dangsheng, TANG Yun,et al.Groundwater quality assessment of urban drinking water sources in China[J].Water Resources Protection,2009，25(1):1-4.(in Chinese))

[5] 張勇,王東宇,楊凱.1985—2005年中國城市水源地突發(fā)污染事件不完全統(tǒng)計分析[J].安全與環(huán)境學報,2006(2):79-84.(ZHANG Yong, WANG Dongyu, YANG Kai.Statistical analysis on water pollution incident in urban water supply area in China during the year 1985 to 2005[J].Journal of Safety and Environment,2006(2):79-84.(in Chinese))

[6] 韓曉剛,黃廷林.我國突發(fā)性水污染事件統(tǒng)計分析[J]. 水資源保護,2010,26(l):84-86.(HAN Xiaogang, HUANG Tinglin.Statistical analysis of sudden water pollution accidents[J]. Water Resources Protection,2010,26(l):84-86.(in Chinese))

[7] 石秋池.從美國“9·11”之后為保護飲用水水源地所做的工作看我國飲用水水源地應急保護中的問題[J].水資源保護,2003，19(5):50-52.(SHI Qiuchi.From the works of protection of drinking water sources after the 9·11 incident in the United States,discuss the problem of emergency protection of drinking water sources in China[J].Water Resources Protection,2003，19(5):50-52.(in Chinese))

[8] 池麗敏.江河水源地突發(fā)性水污染事故風險評價[J].工業(yè)安全與環(huán)保,2009(3):32-34.(CHI Li min.Environmental risk assessment for abrupt accidents in water source areas of rivers[J]. Industrial Safety and Environmental Protection,2009(3):32-34.(in Chinese))

[9] 邱涼.城市水源地突發(fā)污染事故風險源項辨識與分析[J].人民長江,2008(23):19-20.(QIU Liang.Identification and analysis to risk source of sudden pouution accident in the water sources of city[J].Yangtze River,2008(23):19-20.(in Chinese))

[10] US EPA.EPA needs to assess the quality of vulnerability assessments related to the security of the Nation’s Water Supply [DB/OL].[2003-12-13].http://epa.gov//oig/reports/2003/Report2003M000013.pdf.

Reflection on risk management of urban drinking water sources

TANG Kewang1,2,LYU Tiefeng3

(1.ChinaInstituteofWaterResourcesandHydropowerResearch,Beijing100038,China2.EngineeringandTechnologyResearchCenterforWaterresourcesandHydroecology,MinistryofWaterResources,Beijing100038,China3.ChengdeWaterResourcesManagementOfficeofHebeiProvince,Chengde067000,China)

Analyzing the current statues of t urban drinking water source in China, we elaborated some ideas about risk assessment, risk assessment management, risk reduction and avoidance, the whole process of risk monitoring and information release and accident response for urban drinking water sources. Some advices were brought out as follows: 1) Risk assessment and management of urban drinking water sources should be carried out nationwidely. 2) Risk management for urban drinking water sources should cooperate with emergency management of basin environment. 3) The function of the governmental supervising and public service should be enhanced. 4) The mechanism of water source protection and corresponding compensation should be probed. For those cities with high risk of drinking water sources and having difficulty in eliminating or reducing the risk, change their water sources and choose low-risk water sources for them if necessary.

accidental pollution; drinking water sources; urban; risk management

10.3880/j.issn.1004-6933.2015.02.019

國家科技基礎(chǔ)性工作專項(2012FY130400),國家水體污染控制與治理科技重大專項(2012ZX07201-006)

唐克旺(1963—),男,教授級高級工程師,博士,從事水資源保護方面研究。E-mail:kwtang@iwhr.com

X36

B

1004-6933(2015)02-0095-04

2014-05-30 編輯：高渭文)