馬 達

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，山西 太原 030001)

縣城城郊區(qū)域規(guī)劃控制方法初探

馬 達

(山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，山西 太原 030001)

從目前縣城城郊區(qū)域規(guī)劃面臨的問題出發(fā)，研究了縣城城郊區(qū)域的發(fā)展策略，提出了明確城郊區(qū)域發(fā)展意圖、合理編制非建設用地規(guī)劃、升級產業(yè)結構并優(yōu)化發(fā)展模式的途徑，以大力推進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

縣城，城鎮(zhèn)化，區(qū)域，規(guī)劃

根據黨的十八大報告以及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，我國已經進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》提出加快發(fā)展中小城市，把有條件的縣城和重點鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市[1]。本論文以縣城城郊區(qū)域為研究對象，正是基于縣城在新型城鎮(zhèn)化中的重要地位?？h城在縣域范圍內的核心作用以及外延式的城市發(fā)展模式，使之成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要領域。本文研究的“縣城城郊區(qū)域”界定為縣城建設用地范圍以外的、靠近縣城的區(qū)域。

過去由于缺乏重視，對城郊區(qū)域的規(guī)劃往往只是環(huán)境整治和改造，治標不治本，無法真正解決城郊區(qū)域發(fā)展時面臨的土地粗放經營、發(fā)展速度緩慢、缺乏動力的問題。根本在于傳統(tǒng)的規(guī)劃思路是側重對城市建成區(qū)進行詳細的研究和規(guī)劃，外圍的城郊區(qū)域僅僅提出規(guī)劃原則和指導性意見。城市建成區(qū)是“圖”，城郊區(qū)域是“底”，城郊區(qū)域成為城鄉(xiāng)規(guī)劃的灰色地帶。

1 縣城城郊區(qū)域的主要問題

城郊區(qū)域土地使用性質決定了其規(guī)劃面臨諸多矛盾：城市與鄉(xiāng)村的矛盾，發(fā)展與保護的矛盾，建設用地與非建設用地的矛盾，發(fā)展第一產業(yè)與二、三產業(yè)的矛盾等等。

1.1 控制思路的不適應

由于缺乏落實性和可操作性的上位規(guī)劃，使得城郊區(qū)域成為規(guī)劃的盲區(qū)。土地利用規(guī)劃側重土地使用中“建設”和“保護”的關系，在于劃定相應的范圍；縣城總體規(guī)劃強調宏觀調控職能和公共政策屬性，焦點往往在于縣城部分；控制性詳細規(guī)劃對于城郊區(qū)域的指導略顯依據不足，而控規(guī)涵蓋的一般指標(用地性質、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、體量、風格等)對于以村莊和非建設用地為主的城郊區(qū)域基本不適用。

1.2 非建設用地的規(guī)劃缺乏體系

縣城是一個縣級行政區(qū)劃內交通、信息、經濟、文化以及社會的核心，更是連接村鎮(zhèn)與城市的紐帶。城郊區(qū)域普遍以村莊和非建設用地為主，同時兼有城市建成區(qū)以外的各類保護區(qū)用地。縣城城郊區(qū)域的發(fā)展不可回避的首要問題就是非建設用地的規(guī)劃和控制，然而我國目前在這方面的研究和實踐都比較有限。

長期以來，我國城市規(guī)劃的重點內容以城市物質空間與建筑景觀的規(guī)劃為主，方法模式化，技術和方法體系不完善，生態(tài)理念薄弱，過度追求經濟效益，使社會的可持續(xù)發(fā)展受到了極大的制約[2]。目前，縣城建設用地擁有完善系統(tǒng)的分類標準和規(guī)劃編制方法，先根據預測的人口和用地規(guī)模劃定建設用地范圍，再確定用地性質、開發(fā)強度和空間形態(tài)等。而非建設用地的規(guī)劃由于缺乏具體統(tǒng)一的用途管制、編制方法以及法律保障，其控制只能在建設用地的管控下以“理念規(guī)劃”的形式體現(xiàn)。

1.3 縣城城郊區(qū)域的產業(yè)發(fā)展

我國是一個農業(yè)大國，大部分縣城及其城郊區(qū)域的傳統(tǒng)產業(yè)依然是農業(yè)和小型低成本制造業(yè)。推進農村城鎮(zhèn)化的重要舉措之一就是農業(yè)產業(yè)結構的調整和升級。而產業(yè)結構的優(yōu)化升級又必須依托于農村城鎮(zhèn)化建設，二者相互促進、相互協(xié)調?？h城及其城郊區(qū)域就是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下解決“三農”問題的重要區(qū)域。只有建立合理的農村產業(yè)結構，才能加速農村經濟發(fā)展和農民增收，加速農業(yè)和農村人口向“非農”的轉化，實現(xiàn)真正意義的城鎮(zhèn)化。

1.4 城郊型村莊的未來方向

在縣域視角下，村莊可分為城郊型、邊遠型和山區(qū)型?？h城城郊區(qū)域內的村莊基本屬于城郊型，受城市輻射影響更大，與城市發(fā)展關系也最為密切。過去政府主導型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式對城郊型村莊的改造方法比較簡單：農民通過放棄農村承包土地和農村宅基地，獲得非農戶口和城市住宅。這種方式破壞了農民固有的生活方式和經濟來源，所得效益和利益都是短暫的、一次性的。失業(yè)又失地的農民并不能真正融入城市生活，面臨很多風險和不確定因素。

2 縣城城郊區(qū)域發(fā)展策略及控制方法

結合我國目前的城市規(guī)劃研究和實踐的成果，縣城城郊區(qū)域的規(guī)劃控制方法可以從以下方面入手。

2.1 明確城郊區(qū)域發(fā)展意圖

作為規(guī)劃核心的外圍區(qū)域，必須認真研究上位規(guī)劃的布置和要求，結合當?shù)卣囊?guī)劃意愿，明確城郊區(qū)域的發(fā)展意圖：是側重生態(tài)保護，還是要大力發(fā)展建設；是要保持鄉(xiāng)村基本形態(tài)，還是推進城郊鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。筆者在編制《長屯連接線兩側用地控制性詳細規(guī)劃》時，通過上位規(guī)劃明確該地段的生態(tài)保護要求較高，且政府希望通過編制規(guī)劃來控制道路兩側用地的無序建設，為接下來的規(guī)劃實踐奠定了基礎，明確了方向。

2.2 合理編制非建設用地規(guī)劃

非建設用地規(guī)劃的難點在于其用地性質分類和控制內容的不明確，根本原因在于建設用地為先的傳統(tǒng)規(guī)劃理念。

1)轉換圖底關系。傳統(tǒng)規(guī)劃思維是“先圖后底”，即根據發(fā)展愿望制定目標，然后有條件要上，沒條件創(chuàng)造條件也要上[3]，“非建設用地”是“建設用地”附屬。俞孔堅等學者提出的“反規(guī)劃”途徑，用景觀安全格局方法，通過分析自然過程、生物過程和人文過程，界定和建立各種尺度的“生態(tài)基礎設施”，將傳統(tǒng)規(guī)劃的“圖底關系”顛倒[4]。本質上，“反規(guī)劃”不是反對規(guī)劃，而是反向規(guī)劃，通過非建設用地的控制來進行城市空間的規(guī)劃。

圖底關系的轉換另一方面表現(xiàn)在各種增長邊界的確定，根據《城市非建設用地規(guī)劃理論與方法》中提出的增長邊界劃定方法，邊界主要包括三類：城市非建設用地與外圍建設用地的邊界、非建設用地中生態(tài)基質用地和可建斑塊的邊界、可建設斑塊的建設活動的增長邊界[5]?？赏ㄟ^“實線”和“虛線”兩種方式進行控制，實線是剛性控制，虛線是彈性控制。

2)非建設用地的用途管制。縣城城郊區(qū)域功能上銜接城市與村莊，非建設用地的用途既與城市功能(公園綠地、防護綠地等)相關，又和村莊(農田、林地、河流等)功能有聯(lián)系。非建設用地不等同于“不能建設用地”。事實證明，僅僅確定非建設用地的邊界和禁建條款只是一種被動式規(guī)劃，并不能真正起到控制非建設用地的作用。在規(guī)定非建設用地內不允許發(fā)展的同時，應對其中可建設部分進行適量的、可控的、與生態(tài)環(huán)境相容的發(fā)展提出指導性內容。聯(lián)合國生態(tài)產業(yè)發(fā)展組織提出對生態(tài)無害的產業(yè)分為四類：種植、養(yǎng)殖、醫(yī)藥和加工。一般來說，非建設用地中與生態(tài)相容的發(fā)展包括旅游服務、村莊發(fā)展、郊野公園、林副產業(yè)、森林旅游、休閑服務、觀光農業(yè)、健康產業(yè)以及文化教育等[5]。

此外，應當通過剛性法規(guī)明確非建設用地的底線：生態(tài)控制線的范圍、局部調整的相關程序、監(jiān)督管理以及法律責任追究。

3)非建設用地的控制內容和指標確定。根據筆者對相關理論和實踐的整理，非建設用地的控制內容主要集中在“邊界”和“用途”,這兩點已經在上文中進行了比較詳細的闡述。除此之外要有適宜的指標體系落實規(guī)劃思路，這一過程主要反映在控制性詳細規(guī)劃中。目前，我國并沒有統(tǒng)一明確的非建設用地控制指標，各個城市也在進行自己的探索。成都制定了非建設用地規(guī)劃地塊分圖則，控制指標包括用地性質、用地面積、水體控制面積、各類綠地控制面積(包括生態(tài)綠地、公園綠地、防護綠地)以及一般建設用地控制指標(用地性質、用地面積、控制建筑密度、容積率和綠地率)。杭州的非建設用地指標偏重生態(tài)保護，包括綠化率、最小空間尺度、生態(tài)多樣性指標、農田保護率、水土流失率等。

2.3 升級產業(yè)結構并優(yōu)化發(fā)展模式

首先應當保證基本農田的規(guī)模，這是發(fā)展城郊區(qū)域產業(yè)的底線，絕對不能突破。在內容上，可以利用農業(yè)自然環(huán)境、田園景觀、農業(yè)生產、農業(yè)經營、農耕文化和農家生活等資源，通過科學規(guī)劃和開發(fā)設計，為游客提供觀光、休閑、土家、娛樂等多項需求的經營模式，屬于第一產業(yè)和第三產業(yè)的結合[6]。其次，對于縣城周邊零散的小規(guī)模企業(yè)進行集中處理和集中控制，建立循環(huán)利用機制。摒棄高耗能、低產出的初級制造產業(yè)，提高企業(yè)的準入條件。最后，根據各個縣城的資源和特色，有條件的可以發(fā)展旅游項目、休閑健身項目以及戶外拓展等，滿足消費人群對“城市”和“鄉(xiāng)村”兩種體驗模式的需求。

筆者在進行長屯連接線兩側用地規(guī)劃時對產業(yè)進行了研究和分析，在環(huán)境和生態(tài)要求較高的基礎上，對可發(fā)展的產業(yè)進行了梳理。第一產業(yè)是一般農業(yè)種植，以保持現(xiàn)狀農業(yè)為主，促進其產業(yè)升級。第二產業(yè)是拓展規(guī)劃的康莊高新工業(yè)園，將城郊區(qū)域的小型企業(yè)集中在園區(qū)內統(tǒng)一管理。第三產業(yè)是服務性片區(qū)，主要是村莊社區(qū)型服務和交通樞紐服務。另外，根據屯留縣城城郊農業(yè)基礎和與長治市區(qū)毗鄰的區(qū)位優(yōu)勢，發(fā)展休閑農業(yè)，屬于上文提到的“1+3”產業(yè)。規(guī)劃了李高現(xiàn)代農業(yè)園、東酪余體驗式農莊、東藕村戶外活動區(qū)和北宋村農家文化體驗園，涉及采摘園、DIY農場、戶外拓展訓練、農家樂和種植園等項目。

2.4 城郊農村新型城鎮(zhèn)化模式的探討

關于城郊型農村的未來，筆者認為不能簡單粗暴的走“拆農房、建樓房”的套路，應當采取“自上而下”與“自下而上”的結合，激發(fā)城郊農民融入城鎮(zhèn)的意愿，推動城郊農村的城鎮(zhèn)化進程。

農村推進城鎮(zhèn)化主要有兩種模式，異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化。異地城鎮(zhèn)化指農村勞動力大規(guī)?？鐓^(qū)域流動。就地城鎮(zhèn)化是依托中心村和小城鎮(zhèn)，把散落的農村居民點適時適度聚集發(fā)展為新社區(qū)，并逐漸成為新城鎮(zhèn)。天津華明鎮(zhèn)以土地制度改革開拓城郊農村城鎮(zhèn)化道路，采用異地城鎮(zhèn)化道路。成都市溫江區(qū)規(guī)劃“幸福田園”項目，以就地城鎮(zhèn)化模式實現(xiàn)農民在不失去土地資源、不改變社區(qū)原有社會關系的前提下，實現(xiàn)居住地點由分散向集中轉變、主導產業(yè)由第一產業(yè)向第三產業(yè)轉變。無論哪種模式，兩者的探索都有以下共同點：以農民自愿為原則，改善居住條件，完善基礎設施和社會保障制度，通過產業(yè)升級帶動農民身份的轉變，保證基本農田，實現(xiàn)利益持續(xù)化。

長屯連接線是連接長治與屯留的動脈，兩側村莊以就地城鎮(zhèn)化為途徑，通過基礎設施、公共服務以及城市文明向農村的延伸，逐步實現(xiàn)農村基礎設施城鎮(zhèn)化、生活服務社區(qū)化和生活方式市民化。以“一村一品”為發(fā)展目標，以產業(yè)帶動農村發(fā)展。

3 結語

本文是對縣城城郊區(qū)域規(guī)劃方法的一次探索，在我國大力推進新型城鎮(zhèn)化的背景下，關于這一課題的研究必然受到更多城市規(guī)劃學者的關注。

[1] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)[Z].

[2] 徐建剛.城市生態(tài)規(guī)劃關鍵技術與方法體系初探[J].城市發(fā)展研究，2008(13):259-264.

[3] 楊保軍.新版《城市規(guī)劃編制辦法》解析[J].城市規(guī)劃學刊,2003，15(4)：1-7.

[4] 俞孔堅，李迪華.反規(guī)劃途徑[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2009.

[5] 陳眉舞.城市非建設用地規(guī)劃理論與方法[M].南京：南京大學出版社，2012.

[6] 呂明偉.休閑農業(yè)規(guī)劃設計與開發(fā)[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2013.

On exploration for planning control methods for suburb regions of towns

Ma Da

(ShanxiUrbanandRuralPlanningDesignInstitute,Taiyuan030001,China)

From problems in suburb region planning in towns, the paper researches the development strategies for the suburb regions of towns, and points out channels of identifying development intention of suburb region development, compiling non-construction land planning, and promoting industrial structures, and optimizing the development model, so as to enhance the development of new urbanization.

town, urbanization, region, planning

2015-02-13

馬 達(1979- )，男，工程師

1009-6825(2015)12-0014-02

TU982.2

A