李壽平，歐陽彥美

(北京理工大學法學院，北京100081)

通用航空(General Aviation)是民用航空的重要組成部分，是使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動①參見《中華人民共和國民用航空法》第145條。。

目前，全球通用航空飛機總數(shù)約34萬架，其中美國在冊通用航空飛機約有22.4萬架，占全美注冊民用飛機的96%。在美國，供通用航空器使用的機場、直升機起降機場約19000個，占民用機場總數(shù)90%以上;約2.5萬架以上的飛機是由個人從事商業(yè)飛行;近60%的通用航空飛機為私人擁有;其中約有2.5萬架飛機，1.5萬家企業(yè)使用通用航空飛機從事企業(yè)自身的公務飛行，另外約有8萬架通用航空飛機用于從事社會公益性質(zhì)的非經(jīng)營性活動②美國通用航空繁盛至極，空域管理政策亦寬松［EB/OL］.［2014－03－10］.http://news.carnoc.com/list/182/182784.html.。根據(jù)美國公務航空協(xié)會的統(tǒng)計，美國通用航空產(chǎn)業(yè)每年創(chuàng)造的經(jīng)濟價值達1500億美元，對經(jīng)濟GDP貢獻率已經(jīng)達到1%，并呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢。其4.5萬家通用飛機制造商和1萬多個零部件供應商共創(chuàng)造了150萬個就業(yè)機會和530億美元的凈收益。據(jù)霍尼韋爾公司預測，至2015年，美國通用航空制造業(yè)的產(chǎn)值將會迅速達到2730億美元，成為新的支柱性產(chǎn)業(yè)③美國通用航空繁盛至極，空域管理政策亦寬松［EB/OL］.［2014－03－10］.http://news.carnoc.com/list/182/182784.html.。

在通用航空領(lǐng)域，美國是世界上通用航空產(chǎn)業(yè)最發(fā)達的國家，法治是促進其通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段之一，因此，研究美國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治經(jīng)驗，對于探索適合我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式，促進我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。本文將綜述美國促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律與政策經(jīng)驗，結(jié)合我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際，分析美國促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治經(jīng)驗對我國的啟示，為我國進一步促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策與法律的完善提供建議。

一、美國促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律與政策經(jīng)驗

發(fā)達的通用航空制造業(yè)，完善的保障體系，成熟的空域管理制度，多元化的市場需求以及優(yōu)秀的通用航空飛行員培養(yǎng)機制，是美國通用航空產(chǎn)業(yè)得以飛速發(fā)展，并領(lǐng)先世界水平的主要原因。

(一)促進通用航空制造業(yè)的發(fā)展

上世紀80年代是美國通用航空大幅縮減的十年。1978年美國通用航空產(chǎn)業(yè)共生產(chǎn)了18，000架通用航空器，到1984年降為2600架，1992年僅交付941架④王鐘強.國外通用航空考察報告之二［J］.國際航空，2000，(12):36－37.，1993年這一數(shù)據(jù)下滑至900架⑤參見1994年3月16日美國參議院關(guān)于《通用航空振興法》的審議記錄(140 Cong.Rec.S3006)。。由于通用航空器及其零部件的生產(chǎn)是一個規(guī)模非常龐大的產(chǎn)業(yè)，該行業(yè)的衰落不僅對國民經(jīng)濟產(chǎn)值有影響，也導致了就業(yè)人數(shù)的銳減，甚至影響到了美國在國際通用航空產(chǎn)業(yè)中的地位。在國際通用航空器市場上，1980年時，有29家美國生產(chǎn)廠商、15家其他國家廠商;而1992年時，美國生產(chǎn)廠商僅有9家，而其他國家廠商則激增至29家⑥參見1994年6月27日美國國會關(guān)于《通用航空振興法》的審議記錄(140 Cong.Rec.S3006)。。

對于通用航空產(chǎn)業(yè)的衰落，美國通用航空制造業(yè)協(xié)會(GAMA)將主要原因歸結(jié)為該行業(yè)遭受了產(chǎn)品責任訴訟的嚴重打壓，尤其是生產(chǎn)輕型飛機的產(chǎn)業(yè)受到了重要影響。據(jù)美國通用航空制造業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計，輕型航空器制造商為產(chǎn)品責任支付的訴訟費用已從1976年的2400萬美元上升至1986年的2.1億美元，美國三大活塞發(fā)動機航空器制造商幾乎都已準備放棄該類型航空器的生產(chǎn)⑦美國最大的活塞發(fā)動機航空器制造商塞思納(Cessna)公司聲稱，其在1965年至1982年期間每年支付的研發(fā)費用為2000萬至2500萬美元，但其在1986年停止了支付研發(fā)費用，轉(zhuǎn)而每年為產(chǎn)品責任訴訟支付2000萬至2500萬美元，這意味著該公司為訴訟所支付的費用竟然與其先前支付的研發(fā)費用相等。比奇(Beech)公司的統(tǒng)計顯示，在1983年至1986年間，比奇公司共遭遇了203起訴訟，經(jīng)國家運輸安全委員會認定，每一起事故都是由于航空器設(shè)計或制造缺陷以外的因素所導致的，但是，比奇公司為每起訴訟支付的平均成本為530，000美元，由此每架航空器的售價也將相應增加。比奇公司在1993年售出的活塞式航空器數(shù)量僅占1978年的18%。Piper公司則已于1991年進入破產(chǎn)程序。。在產(chǎn)品責任訴訟中，令航空器制造商最頭痛的是“長尾”責任，許多發(fā)生事故的航空器都已接近出廠30年了，但制造商仍需對此承擔嚴格產(chǎn)品責任。隨著產(chǎn)品責任訴訟成本和賠償金額的增加，責任保險的費用也在激增，制造商不得不將這些成本加入到產(chǎn)品售價中去，其結(jié)果是，通用航空器的售價不斷攀升，而銷售數(shù)量銳減，由此產(chǎn)生惡性循環(huán)。

出于振興美國通用航空產(chǎn)業(yè)和增加就業(yè)、刺激經(jīng)濟的需要，美國國會擬通過立法限制對通用航空制造商提起產(chǎn)品責任訴訟⑧參見1994年《通用航空振興法》(公共法律103－298)。。1994年3月16日，美國國會通過了《通用航空振興法》⑨參見1994年《通用航空振興法》(公共法律103－298)。，其中心內(nèi)容就是為通用航空器的產(chǎn)品責任規(guī)定了除斥期間。根據(jù)規(guī)定，在通用航空器售出18年后，任何人不得就該航空器發(fā)生事故所造成的損失，向航空器或其零部件制造商提起民事訴訟⑩周學峰.美國通用航空產(chǎn)品責任限制制度及其啟示［J］.北京理工大學學報(社會科學版)，2013，(6):97.。該法所指的航空器是指已獲得聯(lián)邦航空管理局簽發(fā)的類型證書或適航證書，最大載客量少于20人，且在事故發(fā)生時未從事定期運送乘客業(yè)務的航空器。

美國《通用航空振興法》所規(guī)定的除斥期間僅限于通用航空器及其零部件的制造者，但對于何謂“制造者”，法案并未做出明確界定?！锻ㄓ煤娇照衽d法》僅適用于產(chǎn)品責任訴訟，航空器制造者只有在產(chǎn)品責任訴訟中基于制造者身份時才可提出除斥期間的抗辯。該法案不僅適用于美國國內(nèi)的航空器制造商，也適用于外國的航空器制造商;其不僅適用于發(fā)生在美國國內(nèi)的空難事故，也適用于發(fā)生在美國境外的空難事故。

該法案的出臺，極大程度地激發(fā)了通用航空制造業(yè)的熱情，使得更多企業(yè)投身到通用航空制造業(yè)中，重新振興美國通用航空制造業(yè)的同時，也為美國創(chuàng)造上萬個就業(yè)機會。該法案也同時幫助美國公司在20世紀后期逐漸恢復了世界通用飛機的主要供應商地位，促進了美國對外貿(mào)易的發(fā)展[11]參見1994年《通用航空振興法》(公共法律103－298)。。

2013年11月27日，為了保證美國在通用航空領(lǐng)域持續(xù)的主導地位與競爭力，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了小型飛機振興法案[12]Small Airplane Revitalization Act of 2013，H.R.1848.，要求美國聯(lián)邦航空局采用新的認證標準。該法案的設(shè)立對政府，通用航空制造商和運營商來說是一次勝利，這項法案的通過有利于降低新飛機的引進和現(xiàn)有飛機或航空電子設(shè)備升級改造的成本，將會促進行業(yè)對輕型通用飛機的安全性更加關(guān)注，也將進一步刺激通用航空產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會的增加[13]GAMA:匯集行業(yè)力量力促通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展http://news.carnoc.com/list/279/279741.html.。

(二)加強通用航空保障體系的建設(shè)

1.通用機場及服務保障體系的建設(shè)

蓬勃發(fā)展的制造業(yè)保證了通用航空器的供給，通用機場建設(shè)及相關(guān)通用航空服務保障體系的完善則保障了市場源源不斷的需求。自1926年頒布航空法以來，美國一直著重通用航空建設(shè)與航線的發(fā)展。1970年，美國出臺了《機場和航線發(fā)展法》。這被視為是推進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有里程碑意義的立法，其目的是確保美國聯(lián)邦航空局(FAA)將有一個專門的資金來源而不是依靠一般資金來用于通用機場建設(shè)及首都的空中交通管制改進、研究和發(fā)展計劃。該法案產(chǎn)生的更重要的影響是促使以后歷屆美國政府不斷加大使用財政收入對美國聯(lián)邦航空局的專用資助[14]David Collogan.Wrestling，Wheeling，Worrying and Winning［J］.Business＆Com mercial Aviation，2008.。

美國允許私人制造飛機和自建機場，納入國家一體化機場體系規(guī)劃(NPIAS)的地方機場可獲得聯(lián)邦政府95%的財政支持。按照美國的定義，所有機場均可稱為通用航空機場，因為它們普遍被通用航空使用。某些大都市的樞紐機場則被提議稱作運輸機場。全美國有19100個機場，在FAA注冊的約為17800個，公共航空運輸僅在其中的651個機場運作，剩余的近18400個機場由通用航空運營或是私人機場。美國共有3000余個縣，幾乎每個縣都有自己的通用機場[15]耿建華.通用航空概論［M］.北京:航空工業(yè)出版社，2007.327.。

在推動機場建設(shè)的同時，美國還通過固定基地經(jīng)營者(FBO)(Fixed Base Operator)為通用航空服務的企業(yè)以及除了航班飛行之外的小飛機，特別是公務機和私人飛機提供停場、檢修、加油、旅客接待等服務。同時通過飛行服務站(FSS)(Flight Service Station)為小型通用公司及私人駕駛員的航行保障工作，并為通用航空提供最廣泛的飛行服務，包括天氣講解、飛行計劃申請以及飛行動態(tài)跟蹤服務[16]總局赴美考察組關(guān)于通用航空安全監(jiān)管的啟示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

2.通用航空監(jiān)管保障體系的建設(shè)

保障基礎(chǔ)建設(shè)的同時，在監(jiān)管領(lǐng)域，美國聯(lián)邦航空局認為，管理通用飛機和管理運輸飛機不應等同。就通用航空而言，規(guī)章和標準不應定得過高，過高將不利于通用航空的發(fā)展，如聯(lián)邦航空局對個人自制飛機的要求就較為寬松，僅需制造者向聯(lián)邦航空局證明51%以上的部件是自己制造的，聯(lián)邦航空局不對其進行型號合格審定，而向其頒發(fā)試驗類適航證[17]總局赴美考察組關(guān)于通用航空安全監(jiān)管的啟示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

同時，美國現(xiàn)有通用航空的規(guī)章標準，雖不如商業(yè)航空的規(guī)章標準嚴格，但也十分完善，基本涵蓋通用航空飛行、維修、監(jiān)察員的執(zhí)照培訓、各類通用航空的運行以及維修機構(gòu)和訓練學校的資質(zhì)認證等。此外，還擁有大量規(guī)范性文件支持規(guī)章，指導通用航空監(jiān)察員履行職責及實施日常監(jiān)察。如《飛行標準組織手冊》(1100.1令)明確了通用航空監(jiān)察員的職責;《國家飛行標準工作計劃指南》(1800.56G)指導年度監(jiān)察工作計劃的制定與實施;《飛行標準國家訓練計劃》(3140.20A)規(guī)范了監(jiān)察員訓練計劃的制定與實施程序;《通用航空運行監(jiān)察員手冊》(8700.10令)規(guī)范了通用航空監(jiān)察員的監(jiān)察程序;《航空器及有關(guān)部件的適航認證》(8130.2F令)對自制飛機的飛行明確了飛行限制和具體要求[18]總局赴美考察組關(guān)于通用航空安全監(jiān)管的啟示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

在一般通用飛行事故的處理上，美國的原則是由國家運輸安全委員會授權(quán)聯(lián)邦航空局進行調(diào)查，影響面較大的通用飛行事故由該委員會組織調(diào)查。通用航空事故調(diào)查的依據(jù)是《航空器事故與事故征候的通知、調(diào)查和報告》(8020.11B令)。該法令從9個方面明確了聯(lián)邦航空局事故調(diào)查工作的程序和責任，以及聯(lián)邦航空局與國家運輸安全委員會之間的關(guān)系。聯(lián)邦航空局的事故調(diào)查側(cè)重于了解現(xiàn)行規(guī)章標準是否存在問題，飛行人員是否存在操作方面的問題等。調(diào)查報告將提交國家運輸安全委員會，并由該委員會做出事故結(jié)論[19]總局赴美考察組關(guān)于通用航空安全監(jiān)管的啟示［EB/OL］.［2014－03－16］.http://news.carnoc.com/list/98/98285.html.。

(三)不斷開放空域并加強空域安全監(jiān)管

1.寬松的空域

空域的開放與管理一直是通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心問題。1978年以前，政府對各航空公司的航線及航班數(shù)量都有一定的管制，當時運行固定航班的地區(qū)共746個，各航空公司必須保證其營業(yè)執(zhí)照上規(guī)定的每個地區(qū)一天至少兩次的往返航班。為促進通用航空產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，美國于1978年頒布了《航空公司放松管制法》，航空公司無需政府批準便可自行選擇、決定航線、航班[20]張偉.從管制和放松管制看美國航空產(chǎn)業(yè)組織政策的演變［J］.民航經(jīng)濟與技術(shù)，1999，(1):57－58.。這極大的促進了通用航空企業(yè)及個人的熱情，可以說，低空的開放，最終直接促使了通用航空產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。

為解決越來越多的通用航空企業(yè)因缺乏管制而涌向人口較稠密，利潤相對較高的地方，從而導致航空流量較低的一些地區(qū)面臨航運中斷等問題，美國國會在1978年頒布《航空公司放松管制法》的同時啟動了基本航空服務項目(EAS)，以保證這些弱勢地區(qū)能繼續(xù)長期維持一定數(shù)量的固定航空服務，避免國家航空運輸網(wǎng)絡(luò)中斷。該項目的首次運行期限定為十年(1978—1988)，撥款來自于美國財政部普通基金，開始由民用航空委員會(CAB)負責，后轉(zhuǎn)交美國交通部(DOT)負責。如果某一航空公司在某一弱勢地區(qū)的航空服務因無法盈利而面臨停止，在這種情況下，交通部(DOT)可以從基本航空服務項目(EAS)的基金中撥款補助該航空公司或其他航空公司，以保證其運營能有一定數(shù)額的盈利[21]劉鋒.美國的基本航空服務(EAS)計劃［J］.民航管理，2010，(3):92－93.。

根據(jù)基本航空服務項目(EAS)中的規(guī)定，美國各中小支線地區(qū)都通過某一個由美國交通部(DOT)指定的樞紐機場與整個國家航空網(wǎng)相連，交通部會為這些弱勢地區(qū)規(guī)定一個航空服務量的最低標準，即該地區(qū)與指定樞紐機場間的最低航班往返次數(shù)(一般為一周六天，每天兩次往返航班)、航空器要求、從弱勢地區(qū)到指定樞紐機場航程間最多可停幾站。必要時，交通部將向在弱勢地區(qū)運營航班的航空公司提供補貼，以保證其航空服務不中斷[22]林志軍.我國實施基本航空服務計劃面臨的問題［J］.中國民用航空，2012，(12):37－38.。

2.完善的空域安全監(jiān)管體系

從80年代開始，為了保證美國航空運輸快速發(fā)展，加速國內(nèi)空管現(xiàn)代化建設(shè)步伐，F(xiàn)AA開始著力于制定國家空域系統(tǒng)規(guī)劃。1994年，美國國會批準了《FAA戰(zhàn)略發(fā)展計劃》。1995年，F(xiàn)AA以此計劃為指導，著手制定新的全國空管系統(tǒng)建設(shè)的國家空域計劃。1996年10月，F(xiàn)AA出版了國家空域系統(tǒng)規(guī)劃，提出將現(xiàn)有空域結(jié)構(gòu)演變成支持自由飛行概念的全國空域系統(tǒng)[23]俞力玲，楊英寶，韓彤.美國國家空域系統(tǒng)運行發(fā)展規(guī)劃簡介［J］.空中交通管理，2003，(1):61－62.。此后又經(jīng)過多次調(diào)整，直至1999年1月，F(xiàn)AA在綜合各方面意見基礎(chǔ)上，以正式文件再次公布了國家空域系統(tǒng)第四版《FAA戰(zhàn)略發(fā)展計劃》，其目標是建立一個先進、集成和安全的空域結(jié)構(gòu)，并具備安全、易行、靈活、前瞻、高能、高效、保密等七項性能。隨著通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，技術(shù)日趨成熟的同時，因私人航空器引發(fā)的各種事故卻越來越多。FAA開始意識到，空域的管理中心應當由初期的全面放開，加快技術(shù)革新轉(zhuǎn)移到增加空域安全性的主題上來，尤其911恐怖襲擊事件的發(fā)生，使得美國國會在2001年迅速通過了《航空運輸安全與系統(tǒng)穩(wěn)定法》[24]The Airline Transportation Safety and System Stabilization Act of 2001，Public Law，pp.107－42.，在加強航空安全方面資助的同時，也將管制制度進一步加強，增加空中禁飛區(qū)，開放飛行報告等措施，這就逐漸形成了今天美國繁榮而不混亂的空域管理現(xiàn)狀。

(四)促進通用航空飛行人員的培養(yǎng)

據(jù)FAA資料顯示，截至2012年，美國有飛行員近70萬名，持各類別(包括運動類、滑翔機、旋翼機等)執(zhí)照的通用航空飛行員的人數(shù)大約為60萬人，其中私用飛行員最多，其次是學員和教員，從事作業(yè)飛行的人員僅占少數(shù)，而在役的飛行員中有一半以上來自通用航空。美國之所以有如此多飛行員投入到通用航空產(chǎn)業(yè)中，得益于美國針對通用航空愛好者及通用航空相關(guān)活動所制定的較為廣泛的飛行員培養(yǎng)執(zhí)照管理機制[25]美國飛行員執(zhí)照分為:運動類飛行員執(zhí)照，休閑類飛行員執(zhí)照，私用飛行員執(zhí)照和商用飛行員執(zhí)照。，使得飛行員可根據(jù)自身條件，較快的獲得相應的飛行執(zhí)照。除了多層次的飛行員培養(yǎng)執(zhí)照管理機制外，針對不同的執(zhí)照類別，美國還制定了合理化的體檢機制，以便讓更多人群可以接觸飛行，使得更多的人可以加入通用航空領(lǐng)域。

與此同時，美國還逐步開放雛鷹計劃，鼓勵會員在自愿的基礎(chǔ)上，將100萬名8歲至18歲的孩子帶上天空，讓他們體驗飛行的樂趣，激發(fā)他們對航空的愛好。并在100多所大學中開設(shè)與航空相關(guān)的課程，使得美國更多人認知通用航空，了解通用航空，關(guān)心通用航空。據(jù)不完全統(tǒng)計，美國每年都有數(shù)以萬計的普通群眾加入通用航空有關(guān)的學習或?qū)嵺`項目中來，從正規(guī)的飛行學校畢業(yè)的學生中，也有50%的飛行員畢業(yè)后選擇加入通用航空產(chǎn)業(yè)，而非民用航空。而我國的這一比例僅不到10%，足見差距之大[26]小飛機飛遍美利堅［EB/OL］.［2014－03－20］.http://news.enorth.com.cn/system/2003/11/06/000663974.shtml.

總結(jié)美國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點及相關(guān)法律法規(guī)我們不難發(fā)現(xiàn)，美國政府是其通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推動者、政策制定者和支持者。在立法上，美國通用航空立法不僅包括針對通用航空產(chǎn)業(yè)的專門立法和適用于通用航空產(chǎn)業(yè)的一般立法，還包括聯(lián)邦政府與州政府兩個層次。因此，我們可以看到在美國并沒有統(tǒng)一的通用航空立法，而相關(guān)法律都是屬于僅針對通用航空產(chǎn)業(yè)某一環(huán)節(jié)的單一立法，并在日后實施中根據(jù)具體情況進行調(diào)整，通過政策傾斜引導，或加大規(guī)范力度等方式，讓法律松弛有度，控制調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度與進程，使得美國通用航空的規(guī)章最終可以滿足當下發(fā)展的需要。

此外，在美國通用航空發(fā)展歷程中，政府在機場基礎(chǔ)設(shè)施、空域進入、行業(yè)準入和政府補貼等方面的支持推動了通用航空的發(fā)展。而立法的成熟，通用航空保障體系的完善，開放的空域及合理的空域管理，飛行員培養(yǎng)執(zhí)照管理機制的構(gòu)建更是美國通用航空產(chǎn)業(yè)得以快速發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動因素。

二、我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及問題

我國自2006年以來民用航空運輸總量已穩(wěn)居世界第二位，成為名副其實的航空運輸大國，但是通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻嚴重滯后。截止到2013年底，全國通用航空共完成生產(chǎn)作業(yè)飛行52.98萬小時，獲得通用航空經(jīng)營許可證的通用航空企業(yè)189家，通用航空機隊在冊航空器總數(shù)1654架，其中教學訓練用飛機328架[27]中國民用航空局發(fā)展計劃司.2012年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2013.。與美國相比，在作業(yè)時間、企業(yè)數(shù)量、機隊規(guī)模、從業(yè)人員、機場數(shù)量等主要發(fā)展指標上，美國分別是我國的約470倍、8倍、200倍、100倍和70倍[28]中國航空運輸協(xié)會通用航空委員會.2013年中國通用航空發(fā)展報告，2014.。

隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)增長和國民收入水平的穩(wěn)步提高，近年來通用航空服務的需求也日益增加，這為我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的發(fā)展機遇。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在通用航空器研發(fā)與制造發(fā)展緩慢，通用機場建設(shè)與保障體系不完善，低空空域管制嚴格以及飛行員等專業(yè)人才缺口大，市場培養(yǎng)能力弱等問題。

(一)通用航空器研發(fā)與制造發(fā)展緩慢

中國的通用航空產(chǎn)業(yè)始于1951年，此后雖然擁有了一定的低端通用飛機研制和生產(chǎn)能力，自主開發(fā)了幾種國產(chǎn)機型，但是大多性能較低、缺乏競爭力且用途有限，遠遠不能滿足需求，在高端的渦槳公務機，多用途飛機和噴氣公務機領(lǐng)域更是完全空白[29]強手如云下緩慢爬行中國通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。行業(yè)配套能力嚴重不足，通用飛機的動力裝置(活塞發(fā)動機、渦槳發(fā)動機和螺旋槳、渦扇發(fā)動機等)、高性能機載設(shè)備/系統(tǒng)(如綜合航電系統(tǒng))、部分原材料都需要從國外企業(yè)進口，整個通用航空制造業(yè)體系不完整，規(guī)模小，實力弱，與發(fā)達國家有較大的差距[30]強手如云下緩慢爬行中國通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。

從目前我國通用航空制造業(yè)的發(fā)展來看，主要存在通用航空制造企業(yè)的綜合實力不強，制造業(yè)缺乏健全的產(chǎn)業(yè)生態(tài)以及機型譜系不全等三個方面問題[31]呂人力，于一，楊蕤，等.資本進入通用航空的現(xiàn)狀［J］.公務與通用航空，2013，(5):50－51.。

首先，從通用航空制造企業(yè)的綜合實力講，在過去的三四十年間，中國通用航空制造業(yè)的基本格局是國有企業(yè)占主體地位，通用飛機制造在國有航空工業(yè)體系中一直處于從屬和次要地位，專門從事通用飛機主機制造的規(guī)模化廠商僅十余家[32]強手如云下緩慢爬行中國通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.，模式還僅限于國際合資、合作或者并購國外廠商、引進生產(chǎn)線等，引進的基本也是國外落后的通用飛機機型，進行低技術(shù)含量的組裝業(yè)務，缺乏具備自主生產(chǎn)的能力。

其次，從自主研發(fā)上講，我國尚缺乏健全的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，整個產(chǎn)業(yè)的集中度不高。由于通用飛機及相關(guān)配套產(chǎn)品作為副產(chǎn)品而開發(fā)，因此數(shù)十年來中國的自主研發(fā)的通用飛機產(chǎn)品只有運5、運11、運12、農(nóng)5等幾種且比較落后，并不能有效滿足市場需求[33]強手如云下緩慢爬行中國通用航空的制造困局［EB/OL］.［2014－04－12］.http://www.sirenji.com/article/201109/6743.html.。

最后，從機型譜系上看，目前我國通用航空產(chǎn)業(yè)國產(chǎn)通用飛機產(chǎn)品數(shù)量較少、型號單一，機型譜系不全，其中具有自主知識產(chǎn)權(quán)的通用飛機產(chǎn)品數(shù)量很少，而能滿足國際市場需求、符合國際標準的領(lǐng)先產(chǎn)品更是幾乎為零，且尚未具備自主生產(chǎn)價值鏈高端的產(chǎn)品的能力。

(二)通用機場建設(shè)與保障體系不完善

早在1952年我國就建立了通用機場及起降點40個，主要從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)作業(yè)起降活動。2010年底，我國共有通用機場及臨時起降點286個(其中頒證機場及起降點43個，未頒證的243個)[34]歐陽杰.我國通用機場規(guī)劃布局的若干思考［EB/OL］.(2014－02－28)［2014－04－12］.http://www.hnhtyxgs.com/news/web/Pcfiles/Files/14032418090615.pdf.。到“十一五”期間，我國通用航空機場(包括臨時起降點)才擴建到398個[35]陳兆鵬，劉雷.中美通用航空服務保障體系對比［N］.中國航空報，2011－11－22(4).，而其中的300多個為臨時起降點，這些臨時起降點仍缺乏必要的基本設(shè)施和功能，僅能農(nóng)林業(yè)活動而并非用于航空交通，這樣的發(fā)展速度與中國廣闊的國土和社會經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應。

“盡管通用航空機場的建設(shè)成本低、投入小、工期短，但長時間以來通用航空機場的建設(shè)審批程序等同于航空運輸機場，審批層級過高、周期過長，嚴重影響到地方、社會修建通用航空機場的積極性?！盵36]靳軍號:《加強行業(yè)管理，保障和規(guī)范我國通用航空可持續(xù)發(fā)展》，載中國航空運輸協(xié)會編《中國航空運輸業(yè)發(fā)展藍皮書》，2010年版，第156頁.嚴格的審批程序，使得通用機場的報批建設(shè)相當困難，建設(shè)上沒有對運輸機場和通用機場加以區(qū)分，致使通用機場建設(shè)嚴重不足，很多距離機場較遠的地區(qū)無法享受航空服務，而現(xiàn)有的通用機場由于沒有很好的形成運營網(wǎng)絡(luò)而又基本處于閑置狀態(tài)。

此外，在通用航空服務保障領(lǐng)域，我國尚未建立起完善的系統(tǒng)，通過分析FBO[37]FBO是Fixed Base Operator的英文縮寫，其中文意思是固定運營基地。FBO最早產(chǎn)生于美國航空業(yè)，是由候機樓、停機坪、機庫以及維修車間等四部分組成的綜合設(shè)施建筑，主要位于機場或者臨近機場為通用航空的飛機出行提供停場、檢修、加油等服務的基地或者服務商。有的FBO還提供銷售或租賃以及航圖或飛行資料的有償提供等，甚至還附帶飛行訓練學校。綜合其主要功能和服務來看，F(xiàn)BO相當于飛機的4S店。、FFS[38]飛行服務站FSS(Flight service station)這一設(shè)施和概念源于通用航空非常發(fā)達的美國，在美國各類民用及通用航空活動中擔負著重要的功能和作用。美國FAA的飛行服務站為通用航空提供廣泛的飛行服務，包括提供氣象服務、飛行計劃服務、飛行支援和其他需要的幫助。通用航空的經(jīng)營者通?？梢酝ㄟ^計算機網(wǎng)絡(luò)的方式，向飛行服務站申報備案飛行計劃。私人飛行可到飛行服務站當面申報備案，或以電話、空中傳遞、空地對講等方式申請飛行計劃。、MRO[39]MRO是英文Maintenance、Repair、Operations的縮寫，即:維護、維修、運行。通常是指在實際的生產(chǎn)過程不直接構(gòu)成產(chǎn)品，只用于維護、維修、運行設(shè)備的物料和服務。在航空業(yè)，MRO從一開始表述的是飛機及軍用裝備的維修保養(yǎng)管理，是指對設(shè)備的維護，保養(yǎng)和維修，以確保設(shè)備能夠在其生命周期中發(fā)揮最大作用，維持正常運行。目前普遍是指飛機維護、維修與大修。MRO模式源自歐美，20世紀90年代末傳入中國，主要分布在廣州、深圳、上海等沿海發(fā)達城市。2005年5月23日，中國民用航空局令第104號《民用航空器維修單位合格審定規(guī)定》中的“維修”，是指對民用航空器或者民用航空器部件所進行的任何檢測、修理、排故、定期檢修、翻修和改裝工作。三部分來看:目前，我國的FBO才剛剛起步，現(xiàn)有的幾家FBO基本屬于公務型FBO。相比美國，無論數(shù)量、建設(shè)規(guī)模還是服務水平都與美國FBO存在較大差距。FSS建設(shè)則是剛剛起步，2012年我國才批準在珠海三灶、深圳南頭、沈陽法庫和海南東方市成立首批通用航空飛行服務站。得益于民航的市場與發(fā)展，其中相對完善成熟的MRO領(lǐng)域截至2010年底，國內(nèi)共有389家單位，全行業(yè)擁有維修機庫總數(shù)104個，能夠提供各類寬體機和窄體機機位360余個，中國民航機務維修系統(tǒng)人員數(shù)量總計約6萬人[40]我國通用航空三大服務保障體系建設(shè)現(xiàn)狀［EB/OL］.［2014－04－12］.http://news.carnoc.com/list/281/281321.html.，但其中真正為通用航空服務的卻寥寥無幾，且存在分布不平均以及缺乏核心品牌等問題。

由此看來，我國長期以來在對航空運輸機場建設(shè)投入大量資金和關(guān)注的同時，卻忽視了通用機場建設(shè)，加之保障體系不完善等現(xiàn)狀，迫切需要我國在全國范圍內(nèi)部署通用航空機場網(wǎng)絡(luò)，并通過國家明確的扶持政策來促進我國通用機場的建設(shè)以及保障體系的完善。

(三)低空空域開放進程緩慢及管理體制不健全

通用航空的發(fā)展離不開空域的開放與管理，而由于國防安全等因素的考慮，我國的空域管理多年來一直未能實現(xiàn)理想的空管系統(tǒng)軍民一體化體系。

多年來我國對于通用航空活動一直實行著非常嚴格的審批制度。盡管2003年頒布實施《通用航空飛行管制條例》后，已經(jīng)簡化了使用手續(xù)和審批過程，將原本起飛前的“一事一報”，改為“一次申請劃設(shè)的臨時空域，可以長期使用”，最長時間可達一年;并將申請時間的要求，由過去的“提前一周”，縮短到“執(zhí)行飛行任務的前一天”。然而，《通用航空飛行管制條例》雖然改變了“一事一報”的制度，但事實上如果要申請不同的臨時空域，仍必須一次次經(jīng)過審批。審批的時間也很長，要么兩天，要么一周，這對可能第二天就有業(yè)務的通用航空來說，并不可行[41]董念清.中國通用航空發(fā)展現(xiàn)狀、困境及對策探析［J］.北京理工大學學報:社會科學版，2014，16(1):112－114.。

除了審批制度過于嚴格外，從空域劃分上來看仍存在問題:一方面，我國目前劃設(shè)航路航線是從高空到地面為同一條航路，把空域按航路航線分割成了很多小的區(qū)域，導致不沿航路航線飛行等鄰近空域內(nèi)的飛行必須對航路航線進行不斷的穿越，這在很大程度上影響了空域的使用效率以及飛行的安全，也增大了管制員和飛行員工作的復雜性，這些都無疑增大了低空空域開放后管理的難度［12］。另一方面，我國大多數(shù)的航路航線劃設(shè)比較單一，航路航線的報告點和拐點較多，同時很多年都沒有變化，并且我國目前受限制的空域較多，航空運輸所管理和使用的空域遠低于美國的80%以上，約占22.4%[42]朱時清.我國目前空域管理上存在的主要問題與政策建議［J］.科技與企業(yè)，2011，(12):33.。盡管2013年11月出臺的《通用航空飛行任務審批與管理規(guī)定》使通用航空飛行審批程序大幅度簡化并進一步放松了通用機場資源管制，成為低空空域改革的實質(zhì)性重大舉措，并且預示著低空空域管理部門的協(xié)調(diào)已經(jīng)開始，但是時至今天，國家仍未出臺具體的低空空域開放相關(guān)政策。由此可見，低空空域如不能盡早開放，或開而不管，都嚴重制約了我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(四)飛行員等專業(yè)人才缺口大，市場培養(yǎng)能力弱

截至2013年，中國有3萬余名飛行員，其中通用航空飛行員約6000人。而在這6000人中，400余人為飛行教官，3000余人為飛行學生，作業(yè)類飛行人員500余人，小型運輸飛行人員500余人，政府事務飛行員近200人。其他飛行人員則主要是飛行愛好者和退休人員，而受到空域使用等限制，他們的飛行量極少[43]中國航空運輸協(xié)會通用航空委員會，2013年中國通用航空發(fā)展報告，2014.。相比之下，美國的通用航空相關(guān)人員達到了120萬人，其中光飛行員就達到了63萬人[44]GAMA.2012 GENERAL AVIATION Statistical Databook＆Industry Outlook［R］，2012.，巨大的數(shù)字差距，凸顯出了我國通用航空技術(shù)人才尤其是飛行員的嚴重匱乏，嚴重影響和制約了通用航空的發(fā)展。

從民航飛行員的成長路徑來看，飛行學員要經(jīng)過理論學習和實際飛行訓練，經(jīng)過考試，依次取得學生駕駛員執(zhí)照、私用駕駛員執(zhí)照(業(yè)內(nèi)簡稱“私照”)、商用駕駛員執(zhí)照(業(yè)內(nèi)簡稱“商照”)、航線運輸駕駛員執(zhí)照。通過分析飛行員執(zhí)照的取得過程可以看出，我國通用航空飛行員短缺的原因主要在于飛行員培訓的壟斷體制以及我國單一的“綁定式定向培養(yǎng)”飛行員模式。一方面，民航局審批的國內(nèi)飛行學校有7家，每年培養(yǎng)量達1300名左右，境外飛行學校有30家，每年培養(yǎng)航空公司外送學生達1700名左右，而且這3000名飛行員主要是為運輸航空培養(yǎng)的;另一方面，航空院?；旧鲜菫閲鴥?nèi)各大航空公司定向培養(yǎng)，極少航空院校畢業(yè)生自愿從事通用航空工作，國內(nèi)培訓機構(gòu)又受限于空域、機場以及教練人才，以及飛行員要求過于嚴苛，等級要求過高等因素，無法大量培養(yǎng)符合要求的通用航空飛行員，因此，大多通用飛行員是未能進入航校的人或是軍轉(zhuǎn)民飛行員。

鑒于此，我國通用航空飛行員出現(xiàn)數(shù)量少，質(zhì)量不高與通用航空產(chǎn)業(yè)規(guī)模小的相互制約情況。近年隨著通用航空的發(fā)展，才有部分通用航空企業(yè)經(jīng)批準可以開展飛行員培訓[45]靳軍號:《把握戰(zhàn)略機遇，大力發(fā)展通用航空》，載中國航空運輸協(xié)會編《中國航空運輸業(yè)發(fā)展藍皮書》，2012年版。。顯然，我國通用航空產(chǎn)業(yè)要想發(fā)展，這一問題須得到妥善解決。

三、美國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律政策經(jīng)驗對我國的啟示

基于美國促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律與政策經(jīng)驗，要促進我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就必須圍繞制造業(yè)的發(fā)展、保障體系建設(shè)及空域開放等主要環(huán)節(jié)，加強我國促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法律體系建設(shè)。

(一)通過民用飛機產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法來促進我國通用航空制造業(yè)的發(fā)展

通用航空制造業(yè)作為民用飛機制造業(yè)的重要組成部分及拓展，既是一個知識密集，技術(shù)密集，綜合性強的高科技產(chǎn)業(yè)，同時也是關(guān)系到國家經(jīng)濟命脈與安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，因此，通用航空制造業(yè)的發(fā)展在依托民航制造業(yè)發(fā)展的同時，也必然離不開國家的支持與政策引導，在完善民用飛機產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法的前提下，國家應持續(xù)的給予研發(fā)補貼支持，市場開發(fā)支持與人才培養(yǎng)支持。

中國民用飛機產(chǎn)業(yè)的發(fā)展長期以來受困于國家政策的不穩(wěn)定，不能得到國家長期、穩(wěn)定的支持。因此，我國亟待加強民用飛機產(chǎn)業(yè)立法，通過立法的形式明確民用飛機產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性地位，明確國家應對民用飛機產(chǎn)業(yè)進行長期、穩(wěn)定的支持，從而促進國家民用飛機產(chǎn)業(yè)的科技創(chuàng)新、人才發(fā)展和市場發(fā)展。國家通用航空制造業(yè)的發(fā)展在國家民用飛機產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大背景下才能得到持續(xù)、穩(wěn)定的支持和發(fā)展。

(二)進一步完善我國通用機場及配套設(shè)施的建設(shè)

通用機場及其配套設(shè)施的建設(shè)，一直以來都是通用航空產(chǎn)業(yè)中至關(guān)重要的一環(huán)。在考慮如何發(fā)展符合我國國情的通用機場及其配套設(shè)施的建設(shè)問題上，應充分考慮我國人口密集，通用航空需求不均，配套設(shè)施不完善等特殊因素，在學習美國經(jīng)驗的同時，建立符合本國國情的通用機場及其配套設(shè)施。

首先，從通用機場建設(shè)角度講，在機場的審批流程上，我國可以借鑒美國經(jīng)驗，根據(jù)不同類型的通用航空器所使用的機場制定不同的建設(shè)標準與審批流程，減少審批項目，簡化審批程序。僅規(guī)定具有一定規(guī)模的通用機場建設(shè)中必須涉及不可缺失的部分，其余的配套設(shè)施可將審批權(quán)下放，進一步簡化審批程序。

其次，在體系建立初期，國家應積極發(fā)揮政府的引導和帶動作用，使政府加入到通用機場的建設(shè)與運營當中，我國雖先后出臺過《民航基礎(chǔ)設(shè)施項目投資補助管理暫行辦法》、《通用航空發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，但其中很少涉及到通用機場建設(shè)的資金來源，其后公布的《加快通用航空發(fā)展有關(guān)措施》等相關(guān)法律法規(guī)雖涉及到通用機場建設(shè)資金問題，但也僅僅是建議所需資金由民航局和地方人民政府雙方商量籌措解決。但由于資金投入大且難以協(xié)調(diào)，上述措施往往最終導致通用機場建設(shè)無法得到很好的落實。我們可以美國為例，設(shè)立專項扶持資金用于通用機場的建設(shè)，同時加大政府對機場建設(shè)提供協(xié)助和安全指導，根據(jù)機場輻射范圍、經(jīng)濟影響、環(huán)境保護等因素確定補助金額，重點投資跑道和飛行區(qū)，建設(shè)并擁有產(chǎn)權(quán)。同時對中小機場的補助比例應高于大機場，地方政府也應加入到機場發(fā)展中來，并支持機場的建設(shè)和運營。

再次，隨著通用航空事業(yè)的發(fā)展，在熱門地區(qū)，可以建立起一套由政府監(jiān)管審批，私人或企業(yè)運營的私人機場配套設(shè)施建造模式，同時鼓勵機場自負盈虧并對如通用航空器維修，保養(yǎng)，日常維護等實行行業(yè)認證，讓有資質(zhì)的企業(yè)或個人入駐私人機場，最終形成由需求決定市場的通用機場配套設(shè)施保障體系。與此同時，我國還可以借鑒美國政府對各航空公司的航線及航班管制的相應政策，在我國通用航空尚不發(fā)達的地區(qū)，予以政策和資金扶持，通過制定詳細的補貼申請、審核、監(jiān)管等標準和流程，保證基本的通用航空服務需要，防止航空流量較低的一些地區(qū)面臨航運中斷的危險，這樣一來，可以使得更多的人以低廉的成本享受通用航空所帶來的便利。

最后，由于通航機場具有規(guī)模小，人流量不大等特點，顯然民用航空機場的配套設(shè)施建設(shè)方法并不適用于通用航空。因此，在充分考慮通用機場配套設(shè)施的多元化與市場化的特點后，參照美國經(jīng)驗，我國可以采用更加靈活化的融資方式，國家僅需要建立通用機場保障體系規(guī)范，規(guī)范化必要的以及可以經(jīng)營的項目，具體的實際產(chǎn)業(yè)可通過招標等方式由有實力的企業(yè)公司承擔，同時也可以鼓勵新型產(chǎn)業(yè)與技術(shù)的介入，扶持發(fā)展，建立連鎖機制，參照汽車加油站中連鎖服務的運營模式，可以適當開放部分經(jīng)營權(quán)，讓企業(yè)在保障機場服務的同時，也可以得到經(jīng)濟回報。此外，還可考慮建立完善的考核制度，在施行擇優(yōu)錄用制度的同時，建立備選機制，防止因個別企業(yè)運轉(zhuǎn)不利對通用機場運營所造成的影響。

(三)構(gòu)建符合我國國情的低空空域管理法律法規(guī)體系

空域的管理與開放，不但涉及通用航空發(fā)展，甚至直接關(guān)系到國家安全，我國自建國以來，一直十分重視空域的管理與相應法律法規(guī)的建設(shè)。隨著近些年空域開放要求的日益加劇，國家也重視并出臺了一些列相關(guān)政策。其中，2010年11月14日，國務院、中央軍委聯(lián)合簽署發(fā)布了《關(guān)于深化低空空域管理改革的指導意見》，首次明確了深化低空空域管理改革的總體目標、階段目標和主要任務，并提出通過試點、推廣、深化三個改革步驟，逐步形成一整套既有中國特色又符合空域管理規(guī)律的組織模式、制度安排和運作方式。根據(jù)這一意見，我國將有管制的逐步開放1000米以下和高度4000米(含)以下的低空空域，并按地域、類別地劃設(shè)為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域三類。并計劃到2015年，在全國范圍內(nèi)推廣低空空域改革試點，初步形成全國一體化的低空空域運行管理和服務保障體系。

然而，自《關(guān)于深化低空空域管理改革的指導意見》頒布至今，空域改革的進程卻依然發(fā)展緩慢，雖然對真高1000米以下的低空空域?qū)嵭蟹诸惞芾恚〉昧撕艽筮M步，但仍存在報告、監(jiān)視空域劃設(shè)較少，跨空域管制區(qū)飛行活動的審批程序長等問題。且《關(guān)于深化低空空域管理改革的指導意見》中雖然提到“按地域、類別地劃設(shè)為管制空域、監(jiān)視空域和報告空域三類”，但并未就如何劃分給出明確說明，這也使得空域改革無法得到進一步實施。因此，在現(xiàn)有的空域改革基礎(chǔ)上，應制定出更為細致的且可執(zhí)行的法律法規(guī)體系。并遵循通用航空的發(fā)展分級執(zhí)行，具體可分為:

首先，逐步建立起一套完整的符合我國國情的低空空域管理法律法規(guī)體系。低空空域管理屬于空域管理范疇，而我國目前涉及空域管理的法律僅有《民用航空法》和《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》，其中《民用航空法》僅在第七章中用三條內(nèi)容對空域管理做了規(guī)定，《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》也僅僅是規(guī)定了空域管理的最基本原則以及民用航空機場的飛行線路，空域及空中禁飛區(qū)與管制區(qū)。這些規(guī)定并未構(gòu)成完整空域管理體系，更難以真正為即將開放的低空空域提供管理上的引導政策。因此筆者建議，應當從我國實際國情出發(fā)，逐步建立起一套完整的符合我國國情的低空空域管理法律法規(guī)體系，并將其納入現(xiàn)行的航空法體系中，以確保使用人、承運人和管理者擁有統(tǒng)一的標準和依據(jù)。

其次，參照已有的地面交通法等法規(guī)，制定出針對低空領(lǐng)域?qū)ｉT的“空中交通法規(guī)”，集中規(guī)范低空空域申報審批流程、飛行行為規(guī)則、活動要求并協(xié)調(diào)監(jiān)管具體飛行等事項，進一步明確低空空域使用管理的實施細則和具體辦法，增強法規(guī)制度的針對性、適用性和可操作性，全面規(guī)范和有效保障低空空域管理活動。

最后，完善的規(guī)章制度成型后，也應建立專門的機構(gòu)進行執(zhí)法與監(jiān)督。考慮到我國已有的監(jiān)管體制，我們可以更加明確民航局在低空空域管理中的權(quán)利與義務，適當賦予民航局對空中交通實施管理與執(zhí)法的權(quán)利，使審批，監(jiān)管，執(zhí)法做到有人管、專人管，確保將來的每一次飛行都是在管理體系中按規(guī)則的飛行，不再出現(xiàn)不經(jīng)審批或報告的無序飛行。

(四)建立分級飛行執(zhí)照管理制度培養(yǎng)通用航空飛行人員

如果說開放空域政策的到來是通用航空發(fā)展的天時，機場及配套設(shè)施的建立是地利，那么飛行員的培養(yǎng)就可以說是通用航空發(fā)展的人和，缺一不可。因此在飛行員的培養(yǎng)上，我們應大膽創(chuàng)新，建立分級飛行執(zhí)照管理制度，創(chuàng)新飛行員培養(yǎng)模式。

一方面，建立符合市場化的通用航空飛行員培養(yǎng)體制。最近幾年民航局先后提出“制定并實施通用航空人才培養(yǎng)規(guī)劃，滿足通用航空發(fā)展需要”，“擴大通用航空技術(shù)人員隊伍的培養(yǎng)能力與培養(yǎng)渠道”，“鼓勵社會力量、境外資本投資興辦通用航空專業(yè)技術(shù)人員培訓企業(yè)和機構(gòu)”等一系列舉措[46]中國民用航空總局:《關(guān)于印發(fā)建設(shè)民航強國的戰(zhàn)略構(gòu)想的通知》(民航發(fā)[2010]34號)。。鑒于此，筆者認為，我國在通用航空飛行員的培養(yǎng)上，應摒棄過去統(tǒng)招統(tǒng)分，國家培養(yǎng)國家專用的傳統(tǒng)模式，將培養(yǎng)通用航空飛行員市場化，政府部門只需負責通用航空飛行員的考核與認定。在加大通用航空飛行員市場化進程的同時，國家應給予政策上的扶持，鼓勵民辦或外資飛行員學校的建立，并讓個人自主決定是否學習飛行及學習后從事什么領(lǐng)域的工作。

另一方面，加大私照，商照飛行員培養(yǎng)力度，降低飛行員培養(yǎng)門檻。在現(xiàn)有的體制情況下，不僅培養(yǎng)的飛行員數(shù)量有限，而且其培養(yǎng)目標多是為各大民航公司所用，這也直接導致了我國通用航空飛行員的緊缺。參照美國飛行員培養(yǎng)制度的經(jīng)驗，筆者認為，在放開飛行員培養(yǎng)制度的同時，加大私照、商照飛行員培養(yǎng)力度，使得這些飛行員在取得基礎(chǔ)資格后進入通用航空，積累飛行經(jīng)驗。同時還可適當降低飛行員準入門檻，建立和完善青少年培訓計劃，讓更多的人可以從小了解通用航空，熱愛通用航空，讓更多人可以對通用航空產(chǎn)生興趣，甚至最終投身到通用航空產(chǎn)業(yè)中來。此外，隨著通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國可以對飛行員體檢要求進行適當調(diào)整，逐級制定要求。推行這一變革，主要在于可以使一些擁有豐富飛行經(jīng)驗的民航駕駛員在退休或身體不能達到民航要求時，可以投身到通用航空飛行中，增加通用航空飛行員人數(shù)，提高通用航空飛行員整體水平。

四、結(jié)語

通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展反映的是一個國家綜合發(fā)展水平。美國通用航空高度發(fā)達的現(xiàn)狀以及通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法治經(jīng)驗讓我們進一步堅信通用航空是一個極具潛力的大產(chǎn)業(yè)，我國急需加快通用航空的發(fā)展。筆者認為，只要我國政策引導得力，我國的通用航空必將會發(fā)展成一個有利社會、有利企業(yè)、有利百姓的大產(chǎn)業(yè)，將會成為社會經(jīng)濟發(fā)展的一個新增長點。當前，隨著通用航空產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的不斷出臺，我國通用航空產(chǎn)業(yè)正面臨前所未有的歷史機遇。因此，我們應當在借鑒美國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加快發(fā)展我國通用航空制造業(yè)，規(guī)范通用航空保障體系，建立符合我國國情的低空空域管理法律法規(guī)體系以及分級飛行執(zhí)照管理制度，構(gòu)建完整的通用航空產(chǎn)業(yè)體系，為我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，爭取早日實現(xiàn)我國通用航空產(chǎn)業(yè)的騰飛。