石 慧

(寧波大學(xué)法學(xué)院，浙江寧波 315211)

透明度概念在國(guó)際投資規(guī)則體系中涉及實(shí)體和程序兩個(gè)向度上的意義。傳統(tǒng)上，它是指東道國(guó)的法律、法規(guī)等信息公開〔1〕UNCTAD，Transparency，UNCTAD Series on Issues in International Investment AgreementsⅡ(New York and Geneva:United Nations)，U-nited Nations publication，2012，p.5.，屬于實(shí)體透明度規(guī)定;自《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)于1994年實(shí)施后，它革命性地滲透進(jìn)投資仲裁過程，要求仲裁中的材料和庭審公開以及非爭(zhēng)端方的參與，從而衍生了程序透明度規(guī)定。

美國(guó)投資協(xié)定范本中的實(shí)體透明度規(guī)定歷經(jīng)修改，發(fā)展出一套精雕細(xì)琢、別具匠心的模式，與中國(guó)的常規(guī)做法存在重大差距，成為中美投資協(xié)定談判核心議題之一。那么，在這個(gè)問題上，談判路徑大致將如何?中國(guó)能否接受美國(guó)規(guī)定?中國(guó)如何應(yīng)對(duì)美國(guó)規(guī)定帶來的挑戰(zhàn)?

一、美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定的特點(diǎn)

2012年，最新的美國(guó)雙邊投資協(xié)定范本出臺(tái)，實(shí)體透明度義務(wù)規(guī)定在第10條“與投資有關(guān)的法律和決定的公布”和第11條“透明度”之中，前者設(shè)定了核心內(nèi)容，后者是細(xì)節(jié)闡釋。

總體而言，這些規(guī)定體現(xiàn)了如下特點(diǎn):第一，全方位覆蓋立法公布、行政執(zhí)法、救濟(jì)三個(gè)環(huán)節(jié)，以立體的、聯(lián)動(dòng)的方式進(jìn)行義務(wù)構(gòu)建。首先，要求公布或可公開獲取法律、法規(guī)、程序、普遍適用的行政裁定以及司法判決;其次，以“一致的、公正的和合理的方式”實(shí)施上述所有措施;最后，為審查和糾正行政行為提供司法、準(zhǔn)司法或行政救濟(jì)機(jī)制。

第二，濃墨重彩地強(qiáng)調(diào)另一締約方和利害關(guān)系人參與新措施的形成，從被動(dòng)的知情權(quán)提升為主動(dòng)的參與權(quán)。“擬采取的為協(xié)定所涵蓋的任何事項(xiàng)的法律、法規(guī)、程序和普遍適用的行政裁定的任何措施應(yīng)提前公布，并為利害關(guān)系人和另一締約方提供合理的機(jī)會(huì)對(duì)此予以評(píng)論”，還細(xì)節(jié)性地規(guī)定，“對(duì)于中央政府的普遍適用的法規(guī)草案和法規(guī)，應(yīng)在單一的全國(guó)發(fā)行的官方公報(bào)上公布，應(yīng)包含對(duì)其目的和理由的解釋性說明，草案公布的時(shí)間應(yīng)在公眾評(píng)論到期日前不少于60日，法規(guī)最后文本批準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)在公報(bào)或政府網(wǎng)站上回應(yīng)所收到的重要的實(shí)質(zhì)性評(píng)論意見，并解釋對(duì)草案作出的實(shí)質(zhì)性修改?！鄙踔?，這些新措施還延伸到非政府的標(biāo)準(zhǔn)化組織制定標(biāo)準(zhǔn)的行為。

第三，旗幟鮮明地將實(shí)體透明度義務(wù)納入投資者—國(guó)家仲裁機(jī)制，開創(chuàng)了獨(dú)立可仲裁性模式之先河。其他三種模式分別是:其一，否定式。投資協(xié)定中單列透明度條款，但排除投資者予以援引，如加拿大投資協(xié)議范本(2004年)、南部非洲發(fā)展共同體投資協(xié)議范本(SADC，2012年)〔2〕參見加拿大投資協(xié)議范本第19條腳注、南部非洲發(fā)展共同體投資協(xié)議范本第24條。。其二，不置可否式。投資協(xié)定中單列透明度條款，但對(duì)其可仲裁性不予明確，如《澳大利亞與斯里蘭卡投資促進(jìn)與保護(hù)協(xié)議》(2002年)〔3〕澳大利亞與斯里蘭卡投資協(xié)議第6條為“法律透明度”條款，但在締約方與投資者爭(zhēng)端解決的規(guī)定中并未特別提及。。其三，依附仲裁式。投資協(xié)定中沒有單獨(dú)的“透明度”條款，卻力爭(zhēng)將透明度義務(wù)并入“公平公正待遇”或“最低待遇”條款。在常被援引的Tecmed案中，仲裁庭認(rèn)為，“第4(1)條公平公正待遇的規(guī)定要求締約國(guó)為投資者提供他們?cè)谧龀鐾顿Y決定時(shí)所考慮到的基本預(yù)期(basic expectations)不受影響的國(guó)際投資待遇，投資者期望東道國(guó)以一致的方式行事，免于含混不清(ambiguity)并完全透明，以至于投資者可以提前知悉調(diào)整該投資的所有法規(guī)以及相關(guān)的政策和行政措施或指令，以能安排投資并遵守法規(guī)。所以，東道國(guó)遵守這一行為模式與公平公正待遇原則以及排除國(guó)家行為被認(rèn)定為武斷的可能性緊密關(guān)聯(lián)。”〔4〕Técnicas Medioambientales Tecmed，S.A.v.United Mexican States，ICSID Case No.ARB(AF)/00/2，Award，29 May 2003，para.154.

大多數(shù)投資協(xié)定采取了后兩種模式，與它們相比，明確了可仲裁性是美國(guó)模式的最顯著之處。在不置可否模式下，由于該條款一般都格式化地的規(guī)定為“締約方應(yīng)公布……”，措辭上不類似“征收”等實(shí)體條款那樣提及“另一締約方的投資者或投資”;加之該條款在協(xié)定中所處的位置有時(shí)很特殊，不僅放在保護(hù)投資和待遇標(biāo)準(zhǔn)等主體條款之后，而且放在投資爭(zhēng)端解決條款之后，如，挪威投資協(xié)議范本(2007年)和芬蘭投資協(xié)議范本(2001年)，這種結(jié)構(gòu)安排恰與否定模式相呼應(yīng);所以，理論上可爭(zhēng)取作排除仲裁性的解釋。在依附仲裁模式下，“許多可能的要素，如透明度……，已經(jīng)產(chǎn)生了關(guān)注和批評(píng)。迄今為止，還不能說它已經(jīng)得到足夠程度的支持以實(shí)質(zhì)性地融入公平公正待遇的內(nèi)容。”〔5〕UNCTAD，F(xiàn)are and Equitable Treatment，UNCTAD Series on Issues in International Investment AgreementsⅡ (New York and Geneva:United Nations)，United Nations publication，2012，p.63.Metalclad案即是典型。仲裁庭裁定，“墨西哥沒有為Metalclad公司的商業(yè)運(yùn)營(yíng)和投資提供一套透明的、可以預(yù)見的法律框架”，“違反了NAFTA第1105條公平和公正待遇的規(guī)定”〔6〕Metalclad Corp.v.The United Mexican States，Case No.ARB(AF)/97/1，award，30 August，2000，paras.99-101.，但該裁決為加拿大法院部分撤銷，認(rèn)為“超出了仲裁審理的范圍，因?yàn)镹AFTA第11章(投資)中沒有透明度義務(wù)?！薄?〕The United Mexican States v Metalclad Corp，2001 BCSC0664，paras.68-76，pp.16-17.

二、實(shí)體透明度條款談判路徑的基本判斷

(一)中國(guó)締約實(shí)踐與美國(guó)范本的差距

目前，中國(guó)已對(duì)外簽訂103個(gè)雙邊投資協(xié)議〔8〕中華人民共和國(guó)商務(wù)部條約法律司:我國(guó)對(duì)外簽訂雙邊投資協(xié)定一覽表［EB/OL］.［2014-12-31］.http://tfs.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/201111/20111107819474.shtml.以及10個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定〔9〕中華人民共和國(guó)商務(wù)部國(guó)際經(jīng)貿(mào)關(guān)系司:已簽協(xié)議的自貿(mào)區(qū)［EB/OL］.［2014-12-31］.http://fta.mofcom.gov.cn/fta_qianshu.shtml.，有關(guān)實(shí)體透明度的規(guī)定遠(yuǎn)未達(dá)到美國(guó)范本的高規(guī)格。

首先，包含獨(dú)立的“透明度”條款的協(xié)定數(shù)量很少，僅10個(gè)〔10〕它們是中國(guó)與澳大利亞(1988年)、芬蘭(2004年)、拉脫維亞(2004年)、韓國(guó)(2007年)、臺(tái)灣地區(qū)(2012年)、東盟(2009年)、新西蘭(2008年)、智利(2012年)、日韓(2012年)以及加拿大(2012年)。。絕大多數(shù)的投資協(xié)定訂立的是“磋商”條款，規(guī)定締約雙方就交流法律信息舉行會(huì)談，盡管類似地承擔(dān)提供信息的功能，卻僅停留在透明度實(shí)施的最初級(jí)階段。

其次，透明度義務(wù)僅指立法公布，沒有延伸至行政執(zhí)法與救濟(jì)環(huán)節(jié);并且，主要指法律法規(guī)等信息的事后公開，停留在知情權(quán)這一最原始功能，不強(qiáng)調(diào)新措施形成中的參與權(quán)。

中國(guó)式透明度條款的通常表達(dá)是:“締約各方應(yīng)及時(shí)將其法律、法規(guī)、程序、行政裁決、普遍適用的司法裁決以及可能影響締約一方投資者在締約另一方境內(nèi)投資的國(guó)際協(xié)定進(jìn)行公布或以其他方式使其可公開獲得?！敝辉趦商幪岬搅耸孪裙剂x務(wù)，一是與加拿大投資協(xié)定(2012年)，但用“鼓勵(lì)”一詞體現(xiàn)勸導(dǎo)性;二是與日韓投資協(xié)定(2012年)，但只針對(duì)“普適性法規(guī)”。

最后，在透明度義務(wù)的可仲裁性問題上，主要采取不置可否模式，近年來甚至采取否定模式，如《中國(guó)與智利自由貿(mào)易協(xié)定關(guān)于投資的補(bǔ)充協(xié)定》(2012年)和與加拿大投資協(xié)定(2012年)。

(二)美國(guó)模式成為談判路徑之可能

中國(guó)與美國(guó)在透明度問題上存在如此重大的差距，不由引發(fā)人們對(duì)談判可能路徑的預(yù)測(cè)，是中國(guó)式，或是美國(guó)式，還是折中式(a“split the difference”approach)呢?

折中式的選項(xiàng)應(yīng)該被排除。美國(guó)退役大使Shaun E.Donnelly以他曾在美國(guó)國(guó)務(wù)院和貿(mào)易代表辦公室工作以及現(xiàn)就任于美國(guó)國(guó)際商事委員會(huì)(United States Council for International Business)負(fù)責(zé)投資與金融事務(wù)的充分經(jīng)驗(yàn)，直言不諱地反對(duì)以“折中法”尋求中美雙方差異點(diǎn)的妥協(xié)，提出這不是促成協(xié)定達(dá)成的最好的途徑，認(rèn)為“毋寧是，雙方需要一個(gè)高水平、廣泛的協(xié)議以確保對(duì)來自雙方投資者真正的保護(hù)、真正的透明度、真正的爭(zhēng)端解決以及真正的市場(chǎng)開放”〔11〕Shaun E.Donnelly，“A business perspective on a China-US bilateral investment treaty”，Columbia FDI Perspectives，No.90，March 4，2013，available at www.vcc.columbia.edu(visited 6 January 2015).。

在很大程度上，美國(guó)式會(huì)成為主打選項(xiàng)。因?yàn)?，第一，美?guó)實(shí)體透明度規(guī)定乃美國(guó)精心設(shè)計(jì)之作，意蘊(yùn)深遠(yuǎn)。

這些規(guī)定歷經(jīng)數(shù)次修改，不斷發(fā)展而來。早期范本中，僅規(guī)定“締約各方應(yīng)公開所有與本協(xié)議涵蓋投資有關(guān)或有影響的法律、法規(guī)、普遍適用的行政措施和程序以及司法判決”，未獨(dú)立成條款，而是置于第2條“投資待遇”下，作為一個(gè)子項(xiàng)。2004年范本對(duì)此作出重大修訂，改變附屬式的格局，上升為獨(dú)立的條款，并初具現(xiàn)在的主體雛形。在為數(shù)不多的2012年范本修訂點(diǎn)中，透明度規(guī)定又成為亮點(diǎn)和重點(diǎn)，它再度被精雕細(xì)琢，繼之以精化和強(qiáng)化，刪除聯(lián)絡(luò)點(diǎn)規(guī)定，改為締約雙方定期磋商;細(xì)化法律法規(guī)等信息公布的方式;增加關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)制定過程中的參與。

美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定暗含了在新一代國(guó)際投資規(guī)則演進(jìn)過程中，美國(guó)試圖為透明度義務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)等核心問題定基調(diào)的深謀。當(dāng)前，透明度規(guī)定遠(yuǎn)未普遍化，即便近年來，更多的投資協(xié)定明確尋求納入透明度要求〔12〕UNCTAD，Transparency，UNCTAD Series on Issues in International Investment Agreements(New York and Geneva:United Nations)，United Nations publication，2004，p.13.，但內(nèi)容主要僅限于法律法規(guī)等信息的事后公開以及應(yīng)另一締約方請(qǐng)求回應(yīng)問題或提供信息〔13〕參見奧地利雙邊投資協(xié)議范本(2010年)第4條和挪威雙邊投資協(xié)議范本(2007年)第31條。。并且，關(guān)于透明度義務(wù)的可仲裁性仍徘徊于模糊的邊緣。它究竟是締約國(guó)之間互負(fù)的義務(wù)，還是締約國(guó)對(duì)投資者所負(fù)的義務(wù);究竟是締約國(guó)之間的宣告性條款，還是賦予投資者實(shí)際權(quán)利的條款;究竟是否實(shí)質(zhì)性地融入公平公正待遇的內(nèi)容，尚無確實(shí)的定性。

第二，美國(guó)在投資協(xié)定締結(jié)實(shí)踐中對(duì)其范本一貫堅(jiān)持，不肯妥協(xié)。

1981年，美國(guó)啟動(dòng)全球雙邊投資協(xié)定項(xiàng)目，至今簽訂了46個(gè)，已生效42個(gè)。在談判中總是采取強(qiáng)硬立場(chǎng)，堅(jiān)持其他國(guó)家接受其范本條款〔14〕Libby Hadzime，BITs with the BRICs?Bilateral Investment Treaty negotiations to begin following revised model text，at http://thenetwork.berkeleylawblogs.org/2012/07/03/bits-with-the-brics-bilateral-investment-treaty-negotiations-to-begin-following-revised-model-text/(visited 20 January 2015).。這與范本的起草方式密切相關(guān)。范本起草由國(guó)務(wù)院和美國(guó)貿(mào)易代表辦公室負(fù)責(zé)，另涉及到兩個(gè)咨詢委員會(huì)，組成成員來自行政機(jī)構(gòu)、非政府組織和各種社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、公會(huì)等〔15〕王璐瑤.中美雙邊投資協(xié)定核心議題與中國(guó)對(duì)策——基于法與經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2011，(11).，各方利益經(jīng)過充分的折中和平衡，最終才達(dá)成。如此高度交織而牢固的范本使得談判中政府方調(diào)整迂回的空間非常有限，以透明度條款為例，現(xiàn)有的美國(guó)投資協(xié)定文本均遵守了其范本(盡管是不同時(shí)期的)的結(jié)構(gòu)和語言模板，僅在與波蘭協(xié)定(1994年)中有輕微偏離〔16〕當(dāng)時(shí)，美國(guó)范本將透明度內(nèi)容置于第2條“投資待遇”條款，規(guī)定“締約各方應(yīng)公開所有與本條約涵蓋投資有關(guān)或有影響的法律、法規(guī)、普遍適用的行政措施和程序以及司法判決”，而在與波蘭協(xié)定中，這部分內(nèi)容獨(dú)立規(guī)定在第8條“信息交換與透明度”。。

三、中國(guó)接受美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定的可行性

既然美國(guó)式很可能成為別無它法的談判路徑，中國(guó)能否接受呢?

(一)美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定對(duì)中國(guó)投資仲裁的高風(fēng)險(xiǎn)

首先，賦予透明度義務(wù)獨(dú)立的可仲裁性正是美國(guó)規(guī)定的要害之處，對(duì)投資仲裁所產(chǎn)生的直接程序法上的意義就是確立了其作為獨(dú)立的訴由(cause of action)，而不必依附于其他條款。

取依附仲裁式作比較，在該模式下，透明度義務(wù)能否肯定地納入仲裁事項(xiàng)僅具有可能性，畢竟實(shí)踐和學(xué)者對(duì)此尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，不似美國(guó)規(guī)定之下的確定性。而且，附屬于公平公正待遇或最低待遇條款的透明度義務(wù)的外延失之于模糊，在當(dāng)前普遍采“習(xí)慣國(guó)際法”作為邊界線的做法下〔17〕UNCTAD，F(xiàn)air and Equitable Treatment，UNCTAD Series on Issues in International Investment AgreementsⅡ(New York and Geneva:United Nations)，United Nations publication，2012，pp.23-29.，被納入的透明度義務(wù)應(yīng)取其低位，即取公布法律法規(guī)這一最基本含義，不似美國(guó)以獨(dú)立條款方式規(guī)定的透明度義務(wù)，詳盡明晰并標(biāo)準(zhǔn)攀高。由此，類似如下的爭(zhēng)議，投資者可輕易以違反透明度義務(wù)的獨(dú)立訴由提出仲裁，卻恐難成功啟用依附仲裁式:外國(guó)公司申請(qǐng)引入新產(chǎn)品，被相關(guān)部門駁回，其根據(jù)駁回理由作出糾正并重新申請(qǐng)，卻再次被駁回，所基于的理由正是在初次申請(qǐng)時(shí)即已存在但先前未予告知，結(jié)果造成了管理成本和時(shí)間上不必要的浪費(fèi)和拖延〔18〕U.S.Chamber of Commerce，China's approval process for inbound foreign direct investment:Impact on Market Access，National Treatment，and Transparency，p.63.。

其次，美國(guó)投資者在投資仲裁實(shí)踐中的實(shí)力和經(jīng)驗(yàn)不容小覷〔19〕李玲.中國(guó)雙邊投資保護(hù)協(xié)定締約實(shí)踐和面臨的挑戰(zhàn)［A］.陳安.國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊(第17卷第4期)［C］.北京:北京大學(xué)出版社，2010.122.。以NAFTA框架下的表現(xiàn)為證〔20〕統(tǒng)計(jì)情況來源于美國(guó)國(guó)務(wù)院網(wǎng)站(http://www.state.gov/s/l/c3439.htm)、加拿大外交貿(mào)易發(fā)展部網(wǎng)站(http://www.international.gc.ca/trade-agreements-accords-commerciaux/topics-domaines/disp-diff/gov.aspx?lang=en)以及投資協(xié)議仲裁網(wǎng)站(http://italaw.com/)。，迄今為止，針對(duì)美國(guó)、加拿大和墨西哥正式提交仲裁的共有45例案件〔21〕在合并仲裁情形中，所涉案件按1例計(jì)算。，分別為13例、20例和12例。其中，美國(guó)投資者提起31例，占68.9%;加拿大投資者提起13例，占28.9%;墨西哥投資者提起1例，占2.2%。而且，在對(duì)加拿大和墨西哥提起的總共32例中，除1例是由加拿大投資者提起外，其余31例申請(qǐng)人均是美國(guó)投資者，占96.8%?，F(xiàn)已公布的仲裁裁決有32例，美國(guó)投資者勝訴或?qū)嵸|(zhì)性勝訴7例，和解結(jié)案4例，占34.5%;而加拿大投資者勝訴率為0，因未涉及墨西哥投資者的案例，其勝訴情況不知。

最后，與中國(guó)以往簽署的投資協(xié)定顯著不同，美國(guó)范本采取準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與負(fù)面清單模式，已為中國(guó)政府明確接受。這種模式根本性地改變了投資協(xié)定適用的時(shí)間范圍，從投資作出后提前到尋求投資階段;根本性地改變了東道國(guó)在投資準(zhǔn)入事項(xiàng)上合法控制權(quán)的程度，從無限到只能在負(fù)面清單范圍內(nèi)的有限;從而也微妙地改變了透明度條款在投資協(xié)定中的地位，從裝飾性轉(zhuǎn)為功能性。由此可以預(yù)見，不僅可能提起仲裁的投資者的范圍更加寬泛，而且可能的投資爭(zhēng)端也更為多發(fā)高發(fā)。透明度條款與其他核心條款搭配成一套“組合拳”，產(chǎn)生相互疊加的效果，超出了由它單一地對(duì)投資爭(zhēng)端產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)高風(fēng)險(xiǎn)的控制管理

盡管存在潛在的高風(fēng)險(xiǎn)，但聯(lián)系中國(guó)在WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中的表現(xiàn)，高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)可以得到合理的控制管理。

透明度原則是WTO多邊貿(mào)易體系的核心之一〔22〕詹曉寧，葛順奇.最大化擴(kuò)大透明度范圍——WTO“多邊投資框架”中的透明度規(guī)則［J］.國(guó)際貿(mào)易，2003，(8).，與國(guó)民待遇原則和最惠國(guó)待遇原則相提并論〔23〕See William B.T.Mock，An Interdisciplinary Introduction to Legal Transparency:A Tool for Rational Development，18 Dick.J.Int'l L.293，295(2000).。GATT1947第Ⅹ條(貿(mào)易法規(guī)的公布與實(shí)施)、GATS第Ⅲ條、TRIPs第63條、《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定(SPS)》第7條、《裝運(yùn)前檢驗(yàn)協(xié)議(PSI)》第2.5-2.8條和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定(TBT)》第10條都承載了透明度義務(wù)，要求法律法規(guī)等信息的公布、實(shí)施法律法規(guī)等文件的行政程序以及設(shè)立對(duì)行政行為的司法審查機(jī)制，還要求在“衛(wèi)生或植物”方面以及“技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)與合格評(píng)定程序”方面提前公布“擬”實(shí)施法規(guī)〔24〕《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定(SPS)》第7條，《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定(TBT)》第10條。。

中國(guó)在《入世議定書》和《工作組報(bào)告》中對(duì)透明度義務(wù)作出了額外的承諾:它延伸適用于外匯管制方面;法律在執(zhí)行之前予以公布以及征求公眾評(píng)論;建立一個(gè)統(tǒng)一的咨詢點(diǎn)并在有限的時(shí)間內(nèi)答復(fù);為WTO成員提供相關(guān)法律法規(guī)等外文譯文;審批程序和條件在生效前予以公布〔25〕World Trade Organization，Accession of the People's Republic of China，WT/L/432，p.3.Report of the Working Party on the Accession of China，WT/MIN(01)/3，paras.308，325-336.?？傮w上與美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定的核心內(nèi)容高度相似。

然而，在WTO框架下，中國(guó)透明度問題較少被訴，在總共32個(gè)作為被申訴方的案例中，僅5例。

已審結(jié)的3例為美國(guó)、歐盟、墨西哥訴中國(guó)與多種原材料出口有關(guān)措施案(2009)，專家組裁定，在最低出口限價(jià)要求方面，中國(guó)未及時(shí)公布2001《五礦化工進(jìn)出口商會(huì)章程》違反了GATT1994第X(1)項(xiàng)貿(mào)易法律法規(guī)等公布的規(guī)定〔26〕WTO Panel Report，China—Measures related to the exportation of various raw materials，WT/DS394/R，para.8.20(b)，p.281.;但是，關(guān)于中國(guó)政府出口配額管理與分配做法違反GATT1994第X:3(a)項(xiàng)“以一致的、公正的和合理的方式實(shí)施法律法規(guī)”的指控則不成立〔27〕WTO Panel Report，China—Measures related to the exportation of various raw materials，WT/DS394/R，para.8.18(c) ，(d)，p.280.。

另有2起尚未審結(jié)，分別是歐盟訴中國(guó)對(duì)進(jìn)口碳鋼緊固件反傾銷臨時(shí)措施案(2010)，稱違反《反傾銷協(xié)議》中程序和GATT1994第X:3(a)項(xiàng)〔28〕World Trade Organization，China—Provisional anti-dumping duties on certain iron and steel fasteners from the European Union，available at http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds407_e.htm(visited 6 January 2015).;美國(guó)訴中國(guó)有關(guān)風(fēng)能設(shè)備措施案(2010)，稱中國(guó)對(duì)在華風(fēng)力發(fā)電設(shè)備制造企業(yè)提供補(bǔ)助、資助或獎(jiǎng)勵(lì)，沒有將這些措施翻譯成一種或多種WTO官方語言〔29〕World Trade Organization，China—Measures concerning wind power equipment，available at http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds419_e.htm(visited 6 January 2015).。

總而言之，在“長(zhǎng)了牙齒”的WTO制度中，透明度義務(wù)亦是一項(xiàng)獨(dú)立的訴由，但于中國(guó)而言，它實(shí)際涉訴率低，相關(guān)指控有勝有負(fù)，風(fēng)險(xiǎn)得到合理控制，這一結(jié)果對(duì)投資仲裁情形的預(yù)計(jì)不無比照意義。

四、美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定于中國(guó)的合理性

美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定不僅不會(huì)成為“洪水猛獸”，進(jìn)而言之，它符合中國(guó)的利益需要。

(一)促進(jìn)中美之間投資增長(zhǎng)

美國(guó)是世界上吸引外資和對(duì)外直接投資的第一大國(guó)，中國(guó)在過去兩年里，吸收外資位居第二位，對(duì)外投資列居第三位〔30〕在2012年和2013年，美國(guó)的對(duì)外直接投資以及吸收外資均列全球第1位，中國(guó)吸收外資位居第2位，對(duì)外直接投資列居第3位。UNCTAD，world investment report 2014，pp.4，7.，然而雙方之間的投資量小，與各自的投資地位相比尤顯低微。美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局(Bureau of Economic Analysis)數(shù)據(jù)顯示，2011年美國(guó)吸引的全球外商直接投資存量為25478.3億美元，中國(guó)僅占0.15%，為38.2億美元〔31〕陳濤濤，陳忱，陳曉，等.美國(guó)投資環(huán)境的表象及其根源——對(duì)中國(guó)企業(yè)在美國(guó)投資的啟示［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2013，(3).。2013年，中國(guó)對(duì)美直接投資額增長(zhǎng)11億美元〔32〕Marilyn Ibarra-Caton，Raymond J.Mataloni Jr.，Direct Investment Positions for 2013，Survey of Current Business，July，2014.，總額仍然只是美國(guó)經(jīng)濟(jì)的冰山一角〔33〕亞歷克斯.柯布林.中國(guó)對(duì)美投資:來自私企還是國(guó)企?［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014，(2).。來自中國(guó)商務(wù)部外資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)則表明，中國(guó)實(shí)際使用美國(guó)外資在2002—2012年間僅占 4.0%〔34〕中華人民共和國(guó)商務(wù)部:《2013中國(guó)外商投資報(bào)告》，第24頁。。

站在美國(guó)對(duì)華投資的方向看，透明度問題被美國(guó)企業(yè)視為主要障礙之一，“立法通常模糊，而法規(guī)的執(zhí)行通常屬于地方政府事項(xiàng)，導(dǎo)致執(zhí)行過程中高度的自由裁量權(quán)和在不同地區(qū)執(zhí)行時(shí)廣泛的差異。法規(guī)的解釋一般遠(yuǎn)晚于法律適用之后，而且法律本身經(jīng)常頻繁更改?！薄?5〕US-China Economic and Security Review Commission，(2010)Evaluating a Potential US-China Bilateral Investment Treaty:Background，Context and Implications，Washington，DC:Congressional Research Service，available at http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/key_workplace/733(visited 6 January 2015).原則上，訂立高標(biāo)準(zhǔn)的透明度規(guī)定有助于解決這個(gè)問題，打消美國(guó)企業(yè)的顧慮，為他們“提供信心”〔36〕Aleks Vickovich，Arbitrators reacts as US-CHINA BIT talks commernce，available at http://www.cdr-news.com/categories/china/arbitratorsreact-as-us-china-bit-talks-commence(visited 6 January 2015).。

站在中國(guó)對(duì)美投資的方向看，“不透明”的投資壁壘也是飽受詬病的法律障礙〔37〕張茉楠.中美不對(duì)等投資源于美國(guó)不透明壁壘［N］.上海證券報(bào)，2012-05-10(F06).，尤指外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)對(duì)外資并購(gòu)的安全審查機(jī)制〔38〕曾培炎在“中美企業(yè)投資與合作論壇”上發(fā)言:“以投資平衡促經(jīng)貿(mào)平衡”［N］.國(guó)際商報(bào)，2012-07-20(A02).。觀察者普遍認(rèn)為，美國(guó)仍會(huì)在協(xié)定中保留“根本安全”條款，堅(jiān)持國(guó)家安全審查機(jī)制不受觸動(dòng)。盡管如此，高標(biāo)準(zhǔn)的透明度規(guī)定對(duì)加強(qiáng)中國(guó)在美國(guó)投資享受非歧視性原則可提供機(jī)會(huì)〔39〕US-China Economic and Security Review Commission，(2010)Evaluating a Potential US-China Bilateral Investment Treaty:Background，Context and Implications，Washington，DC:Congressional Research Service，available at http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/key_workplace/733(visited 6 January 2015).。

(二)倒逼國(guó)內(nèi)外資制度改革

2013年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中特別提到“建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則”，“保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預(yù)期”。

當(dāng)前，中國(guó)正在進(jìn)行“統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)”和“涉外投資審批體制”的改革，這個(gè)難啃的“硬骨頭”背后是現(xiàn)行疊床架屋式的外資管理體制:中央政府與地方政府之間的角力，中央部委之間不同利益偏好的沖突，管理目標(biāo)在很大程度上脫離項(xiàng)目審批的實(shí)際意義〔40〕梁勇，東艷.中國(guó)應(yīng)對(duì)中美雙邊投資協(xié)定談判［J］.國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014，(4).。

如何沖破這種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局?設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)的透明度要求是一條快速通道。公布規(guī)則，允許其他方充分參與規(guī)則的制定過程，約束行政權(quán)的行使，并為行政行為提供救濟(jì)的最后保障，從而讓權(quán)力置于陽光下。并且，配合國(guó)際規(guī)范這一“緊箍咒”，“以外促內(nèi)”，可以進(jìn)一步提高效率。

(三)為中國(guó)未來締約實(shí)踐提供示范

除與美國(guó)外，中國(guó)正同歐盟、海灣合作委員會(huì)等國(guó)家和地區(qū)商簽投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定。投資政策的擬定當(dāng)契合自身在國(guó)際投資舞臺(tái)上的角色。2012年中國(guó)吸收外國(guó)直接投資1210億美元，2013年上升為1240億美元，穩(wěn)居第二大外資接受國(guó);2012年對(duì)外直接投資880億美元，2013年上升為1010億美元，成為對(duì)外投資第三大經(jīng)濟(jì)體〔41〕UNCTAD，world investment report 2014，pp.4，7.。雙向投資日趨接近平衡，資本輸入和資本輸出大國(guó)的雙重身份凸顯。透明度主張正是中性的投資政策，它既對(duì)外國(guó)投資者釋放法治東道國(guó)的信號(hào)，又對(duì)本國(guó)投資者開拓海外市場(chǎng)提供信心，對(duì)引進(jìn)來和走出去產(chǎn)生雙向利益。

透明度要求也符合新一輪投資規(guī)則的趨勢(shì)。2012年4月，歐盟與美國(guó)聯(lián)合發(fā)表《關(guān)于國(guó)際投資共同原則的聲明》，重申了七條雙方共同確認(rèn)的原則，并公開邀請(qǐng)其他國(guó)家遵守。其中就包括“強(qiáng)有力的透明度與公眾參與規(guī)則:政府應(yīng)當(dāng)保證最高等級(jí)的透明度水平，以及在與投資有關(guān)的國(guó)內(nèi)法與其他措施的形成過程中的公眾參與”〔42〕Bureau of European and Eurasian Affairs Releases(04/10/12)，Statement of the European Union and the United States on Shared Principles for International Investment，available at http://www.state.gov/p/eur/rls/or/(visited 6 January 2015).。

然而，中國(guó)在過去三十多年的對(duì)外投資協(xié)定實(shí)踐中沒有發(fā)展出一套穩(wěn)定成熟的透明度條款模式，導(dǎo)致締約立場(chǎng)模糊。美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定則在不斷修訂中完善，時(shí)至今日展現(xiàn)出了比其他立法模式更可取之處。第一，縝密詳細(xì)的透明度規(guī)定使義務(wù)的內(nèi)容得以具體化，限制商事性質(zhì)根源的投資仲裁庭擴(kuò)大解釋的權(quán)力，同時(shí)壓縮公平公正待遇條款或最低待遇條款適用的空間，正可治依附仲裁式的“內(nèi)傷”。第二，明確的可仲裁性將透明度義務(wù)納入投資者——國(guó)家仲裁機(jī)制，滿足投資法邏輯自洽性。誠(chéng)然，在國(guó)際貿(mào)易秩序中，透明度條款定性為國(guó)家互負(fù)的義務(wù)，并由國(guó)家作為申請(qǐng)主體提起爭(zhēng)端解決。但在投資法領(lǐng)域內(nèi)，國(guó)家已經(jīng)實(shí)質(zhì)性地對(duì)私法性主體的投資者作出訴權(quán)上的授權(quán)，這便構(gòu)成與貿(mào)易法相異的背景。既如此，一面在投資協(xié)定中規(guī)定國(guó)家當(dāng)履行透明度義務(wù)，另一面又排除投資者援引該條款，那么，對(duì)透明度義務(wù)的違反該如何救濟(jì)呢?可以寄望于國(guó)家—國(guó)家爭(zhēng)端解決機(jī)制嗎?這個(gè)方案看似完美，但不現(xiàn)實(shí)。因?yàn)椋置魇峭粋€(gè)投資爭(zhēng)議事實(shí)，卻硬生生地將涉及透明度規(guī)定的部分與涉及征收等實(shí)體規(guī)定的部分分別交給不同的仲裁庭，將不可避免地導(dǎo)致訴的整體性支離破碎的局面。而倘若不提供救濟(jì)，透明度條款不就形同虛設(shè)了嗎?這正是潛伏在否定模式和不置可否模式下的困惑。

所以，中國(guó)不妨以中美投資協(xié)定中納入的透明度規(guī)定作為將來與其他國(guó)家和地區(qū)談判的樣本。

五、中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定挑戰(zhàn)的措施

不可否認(rèn)，接受高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)手段的美國(guó)實(shí)體透明度規(guī)定是對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)做好兩方面的防范和應(yīng)對(duì)措施。

(一)在中美投資協(xié)定中完善透明度規(guī)定的例外制度，構(gòu)建合理防御體系

透明度規(guī)定應(yīng)排除適用于秘密信息，包括造成妨礙執(zhí)法的、違反公共利益的或侵犯隱私權(quán)或合法的商業(yè)利益的信息。中國(guó)與日韓協(xié)定(2012年)已經(jīng)作出類似規(guī)定。

為進(jìn)一步防止投資仲裁庭將透明度義務(wù)與“保持法律穩(wěn)定”這一投資者的“合理預(yù)期”綁定，應(yīng)當(dāng)在協(xié)定中明確規(guī)定該條款不得解釋為妨礙國(guó)家在維護(hù)公共道道、保護(hù)人類及動(dòng)植物生命或健康、保護(hù)環(huán)境等方面的管理權(quán)利。2014年3月，歐盟在其發(fā)布的《歐盟協(xié)議中的投資保護(hù)與投資者——國(guó)家爭(zhēng)端解決》文件中，也堅(jiān)定地指出要確保歐盟協(xié)議保障政府在公共利益方面管制的權(quán)利〔43〕European Commission，Investment protection and investor-to-state dispute settlement in EU agreement，F(xiàn)act sheet，p.1，available at http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/november/tradoc_151916.pdf(visited 27 January 2015).。

(二)提升國(guó)內(nèi)透明度制度建設(shè)

近年來，我國(guó)不斷推進(jìn)行政公開的法制發(fā)展，舉措堅(jiān)決，但仍有完善的空間。2015年新修訂的《立法法》已經(jīng)明確“堅(jiān)持立法公開”，法律案和行政法規(guī)在起草過程中，“應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見”，“可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。但根據(jù)WTO針對(duì)中國(guó)的《貿(mào)易政策評(píng)審報(bào)告》(2012年)所指出的問題來看，管理機(jī)構(gòu)在決定是否采取聽證，邀請(qǐng)誰參加以及聽證如何組織時(shí)顯得任意〔44〕World Trade Organization，Trade Policy Review Report(2012)，WT/TPR/S/264，p.13.，立法論證和聽證機(jī)制尚待進(jìn)一步健全。

2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》宣告我國(guó)政務(wù)信息公開從此進(jìn)入“有法可依”時(shí)代，它對(duì)侵犯公民信息獲取權(quán)規(guī)定了行政復(fù)議或行政訴訟的救濟(jì)途徑。從世界一些國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來看，亦可考慮增設(shè)第三方獨(dú)立救濟(jì)途徑，如由人大代表、政協(xié)委員、律師等組成的仲裁委員會(huì)，以之作為行政訴訟的替代性選擇〔45〕袁中果.論政府信息公開救濟(jì)制度［J］.中國(guó)律師，2014，(5).。