劉恩媛

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

論國家跨境環(huán)境損害的防治義務(wù)

劉恩媛

（上海政法學(xué)院，上海 201701）

防治跨境損害，是國家根據(jù)國際法所承擔(dān)的義務(wù)，還是道義上的責(zé)任？本文主張防治義務(wù)是國家根據(jù)國際法所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。本文從4個方面來論證防治義務(wù)是國家的法定義務(wù)：第1部分闡述了關(guān)于國際防治義務(wù)的相關(guān)理論；第2部分分析了國家根據(jù)國際條約所承擔(dān)的具體防治義務(wù)；第3部分分析了國家在習(xí)慣法上所承擔(dān)的具體防治義務(wù)；第4部分提出區(qū)域合作是實現(xiàn)國際環(huán)境合作、履行國家防治義務(wù)的有效途徑。

跨境環(huán)境損害；預(yù)防原則；不損害外國環(huán)境；協(xié)商治理

全球環(huán)境是一個生態(tài)系統(tǒng)，任何國家或地區(qū)內(nèi)發(fā)生的損害行為都有可能帶來全球性的環(huán)境影響。事后補(bǔ)救和賠償措施不能遏制環(huán)境進(jìn)一步惡化，采取措施防止損害發(fā)生才是保護(hù)環(huán)境最理想的方法。從國際環(huán)境法產(chǎn)生時起，國際社會就已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境損害防治措施的重要性，許多國際法文件都對國家防治義務(wù)作出規(guī)定，如1989年《巴塞爾公約》規(guī)定了事先通知和磋商的義務(wù)；《里約宣言》將環(huán)境預(yù)防原則列為環(huán)境法的基本原則。國際法委員會在“國家環(huán)境損害”制度問題方面的研究，已經(jīng)從單純的關(guān)注環(huán)境責(zé)任，轉(zhuǎn)變成“預(yù)防”和“救濟(jì)”兩方面并重。①王曦：《論國際法未加禁止之行為引起有害后果之國際責(zé)任》，《社會科學(xué)》2006 年第4 期。在國際實踐方面，對國家防治義務(wù)的承認(rèn)經(jīng)歷了一個發(fā)展的過程，國際海洋法法庭1999年在審理澳大利亞、新西蘭分別訴日本“金槍魚案”中，澳大利亞和新西蘭援用預(yù)防原則向法庭請求臨時措施，法庭雖然判決在新的協(xié)定達(dá)成之前，捕獲量不得超過三國已達(dá)成的既有配額，但所有的法官均認(rèn)為該判決不得解釋為預(yù)防原則已具有了習(xí)慣法的地位。②張新軍：《從國際習(xí)慣法的角度透視預(yù)防防范原則》，《中國國際法年刊》（2006年卷），第129～131頁。但近幾年來，國際法院2010年的“烏拉圭紙廠案”（Pulp Mills Case）的判決③Case Concerning Pulp Mills On The River Uruguay (Argentina V. Uruguay)，Available at , Judgment of 20 April 20.和國際海洋法法庭2011年“國際海底開發(fā)責(zé)任案”（ITLOS Case No.17）的咨詢意見中都討論了國家預(yù)防環(huán)境損害的義務(wù)。④Advisory Opinion on Responsibility and Liability for International Seabed Mining (ITLOS Case No. 17): International Environmental Law in the Seabed Disputes Chamber, Available at http://www.itlos.org/ index.php?L=0&id=109.因此，筆者認(rèn)為，不論從學(xué)理方面，還是從條約法和習(xí)慣國際法方面來看，防治環(huán)境損害不是道義上的責(zé)任，而是國家在國際法應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。

一、國家防治跨境環(huán)境損害的相關(guān)理論

國家環(huán)境責(zé)任的國際法尚未發(fā)展成為普遍國際法，國家不愿意承擔(dān)環(huán)境損害賠償?shù)膰邑?zé)任，并促使跨境環(huán)境損害賠償責(zé)任私法化。①Thomas Gehring & Markus Jachtenfuchs, Liability for Transboundary Environmental Damage Toward a General Liability Regime, 4EJIL(1993) 92-106。在難以追究國家環(huán)境責(zé)任的情況，采取防治措施來防止和減少環(huán)境損害的發(fā)生就成為符合邏輯的選擇。

（一）全球治理理論

隨著全球化的不斷深入，環(huán)境污染等許多社會問題都具有明顯的全球性沖突的特點，通過具有約束力的國際規(guī)則解決全球性的沖突，以維持正常的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序，是為全球治理。②俞可平：《全球化：全球治理》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第13頁。全球治理理論強(qiáng)調(diào)，全球治理的實現(xiàn)依賴于各國政府間的合作、談判與協(xié)調(diào)，主張以國際社會整體、共同利益為出發(fā)點，構(gòu)建治理規(guī)則。③許?。骸度蛑卫碚Z境下國際環(huán)境法的拓展》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第40～49頁。全球治理理論認(rèn)為，環(huán)境災(zāi)難等公共危機(jī)不斷發(fā)生是由于現(xiàn)在的國際法體制以國家為中心造成的，要想解決地球生態(tài)系統(tǒng)與人類政治組織的沖突，必須以全人類利益為出發(fā)點，堅持整體利益大于局部利益、局部利益讓位于整體利益原則，限制單個國家的主權(quán)，在相互尊重的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，以解決環(huán)境危機(jī)。

全球治理是全球化進(jìn)程的邏輯結(jié)果，全球化使世界變得越來越小，國家間的聯(lián)系日益增多，由此引發(fā)的環(huán)境保護(hù)等公共問題，這些公共問題明顯“溢出”一國國內(nèi)管轄事項，全球問題需要國際互助。因此，國際體制在全球治理中處于核心地位，該國際體制要求國家間真誠合作，對主權(quán)進(jìn)行自我限制，兼顧其他國家利益，采取必要措施防治跨境環(huán)境影響。

（二）環(huán)境主權(quán)的相對性

主權(quán)是國家的基本要素之一，各國主權(quán)平等原則是國際法的基本原則。國際環(huán)境法是國際法的一個分支，主權(quán)原則在國際環(huán)境法中主要表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)國家對其環(huán)境資源的永久主權(quán)。但是國家主權(quán)不是絕對的，國家主權(quán)的行使要受到適當(dāng)限制，以避免損害國外的環(huán)境，即國家的環(huán)境主權(quán)具有相對性。著名的“特雷爾冶煉廠”（Trail Smelter）案提出一國在行使主權(quán)時“不能損害別國環(huán)境”，④Trail Smelter (U.S. v. Can.), United Nations, Reports Of International Arbitral Awards, Volume III pp. 1905-1982，at 1965.否定國家具有絕對主權(quán)。在“科孚海峽”（Corfu Channel case）案中國際法院較為完整地闡述了國家主權(quán)行使應(yīng)受限制，指出“一國得允許其領(lǐng)土被用于損害他國權(quán)利的行為”，“國家疏忽給其他國家造成損害的也違反了‘不損害別國’原則”。⑤Corfu Channel Case (UK v Albania) [1949] ICJ Rep 4, p. 22.在“核試驗”案（Nuclear Tests cases）中，國際法院特別強(qiáng)調(diào)了“不損害別國環(huán)境原則”是有關(guān)環(huán)境的國際法的組成部分。⑥Legality of Threat or Use of Nuclear Weapons, Advisory Opinion [1996] ICJ Rep 226, para. 29.在“烏拉圭紙廠”案，國際法院指出國家有義務(wù)采取各種措施以防止在其管轄下的領(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)生損害別國環(huán)境的行為。⑦Pulp Mills para.101.

國家環(huán)境主權(quán)的相對性是國際環(huán)境法的基石。在《人類環(huán)境宣言》、《里約宣言》等國際法律文件中一再強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題的全球性，提倡各國要限制自己的資源開發(fā)活動，各國需服從環(huán)境組織對全球公共資源的管理，參與國際合作，接受環(huán)境組織的監(jiān)督，即要解決環(huán)境問題需要限制國家主權(quán)的最高權(quán)威性，要考慮其他國家的利益。在當(dāng)前的國際形勢下，對國家主權(quán)限制的形式都是通過各國國內(nèi)立法制訂若干法規(guī)對資源開發(fā)行為加以限制，或者通過國際承諾的方式減少或防止發(fā)生跨境損害，而這兩種限制方式都是可以被國家撤銷的。因此強(qiáng)調(diào)國家環(huán)境主權(quán)的相對性只是弱化國家在環(huán)境領(lǐng)域的最高權(quán)威性，而不是否定國家主權(quán)。對國家主權(quán)權(quán)力的適當(dāng)限制有利于協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與國家主權(quán)間的沖突，推動國家間的環(huán)境合作，減少跨境損害行為的發(fā)生。

國家環(huán)境主權(quán)的相對性，不只是單純地限制國家主權(quán)行使，還包含著國家要履行相應(yīng)的義務(wù)，如改善本國環(huán)境、參與國際環(huán)境合作、謹(jǐn)慎行事等。國家自我限制環(huán)境開發(fā)的權(quán)力，不損害別國環(huán)境是國家的消極義務(wù)。在保護(hù)環(huán)境方面，國家還負(fù)有不斷改善本國環(huán)境的積極義務(wù)，即要求各國要采取措施與步驟減少本國的環(huán)境破壞，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。不損害外國環(huán)境原則進(jìn)一步引申和深入，即為國家有防治跨境環(huán)境損害的義務(wù)。①王曦：《國際環(huán)境法》，法律出版社2005年版，第110頁。環(huán)境問題具有跨國性，這就要求國家要打破主權(quán)疆域的限制進(jìn)行合作，特別是在預(yù)防環(huán)境事故方面，只有各國通力合作，才能真正達(dá)到預(yù)防損害發(fā)生的效果。

（三）預(yù)防原則

預(yù)防原則起源于上世紀(jì)70年代的德國，美國于80年代也開始引入預(yù)防原則，在90年代時成為歐盟基本環(huán)境政策。同時，預(yù)防原則被寫進(jìn)無數(shù)的國際條約和國際宣言中，其適用的領(lǐng)域也不僅限于環(huán)境法。盡管尚未就預(yù)防原則的定義達(dá)成統(tǒng)一，但目前公認(rèn)的對預(yù)防原則的闡述是《里約宣言》。②Sonia Boutillon, The Precautionary Principle: Development of an International Standard, 23 Mich. J. Int’l L. 429 2001-2002.預(yù)防原則是國家的一項責(zé)任，它是國家資源主權(quán)和不損害國外環(huán)境義務(wù)的延伸。一國為了做到行使其資源開發(fā)主權(quán)權(quán)力時不損害國外環(huán)境，必須遵循預(yù)防原則。③楊澤偉：《國際法析論》，中國人民大學(xué)出版社2012年版，第190頁。預(yù)防原則亦是由“污染者付費原則”引申而來，污染者付費原則往往伴隨著預(yù)防政策，目的是限制將來可能賠償?shù)膿p失。國際法院在1997年蓋巴斯科夫－拉基瑪洛大壩案中闡述了損害預(yù)防和風(fēng)險預(yù)防原則。為了更好預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生，當(dāng)事國在項目建設(shè)的每一個階段都要履行連續(xù)注意、預(yù)測和評價的義務(wù)。國家必須履行“對一切”的義務(wù)，采取措施避免環(huán)境重大損害。④萬霞：《國際環(huán)境法案例評析》，中國政法大學(xué)出版社2011年版，第60～66頁。預(yù)防原則要求國家謹(jǐn)慎行事，采取積極的、預(yù)期性的事前措施防止損害的發(fā)生，而不是消極的、反應(yīng)性的事務(wù)補(bǔ)救。

預(yù)防原則不同于不損害國外環(huán)境原則。不損害國外環(huán)境原則從尊重國家主權(quán)角度出發(fā)，限于“使其管轄范圍內(nèi)或控制下的活動不對其他國家的環(huán)境和任何國家管轄范圍以外的地區(qū)造成損害”，包括要采取防止性措施或行動以防止跨境損害的發(fā)生；預(yù)防原則并不限于跨境損害，對于任何可能發(fā)生的環(huán)境事件都要采取積極的防治措施，包括“風(fēng)險預(yù)防”與“防止措施”兩種。前者強(qiáng)調(diào)“不以科學(xué)不確定性為不行動或遲延行動的理由”,如果某一活動對環(huán)境后果是已知，則避免后果產(chǎn)生的措施是防止性的；如果后果是不確定的，則同樣的措施就被認(rèn)為是預(yù)防性的。

（四）協(xié)商治理

協(xié)商治理是經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，該理論是在排污交易理論基礎(chǔ)上構(gòu)建的。該理論主張通過自愿性環(huán)境協(xié)議，鼓勵公眾參與環(huán)境管理，政府、企業(yè)和非政府組織間多元性談判關(guān)系的構(gòu)建等來實現(xiàn)環(huán)境的綜合治理。①陳坤：《從直接管制到民主協(xié)商——長江流域水污染防治立法協(xié)調(diào)與法制環(huán)境建設(shè)研究》，復(fù)旦大學(xué)出版社2011年版，第5頁。該理論強(qiáng)調(diào)用自愿性環(huán)境協(xié)議來約束各行為主體的環(huán)境排污行為，達(dá)到改善環(huán)境的目的。協(xié)商治理在河流防治污染方面在國內(nèi)外都取得了不俗的效果。協(xié)商治理在國際關(guān)系當(dāng)中體現(xiàn)為國家間的合作。國際社會是由平等主體組成，基于“平等者無管轄權(quán)”理論，一國無權(quán)禁止另一國的環(huán)境開發(fā)項目，在這種情況下以協(xié)商談判的方式進(jìn)行合作，通過國家間協(xié)議進(jìn)行自我約束，自愿采取預(yù)防措施，達(dá)到改善環(huán)境，減少跨境環(huán)境損害的效果。

協(xié)商治理雖然表現(xiàn)為國際合作，但又不同于國際合作。國際合作原則在《斯德哥爾摩宣言》等眾多國際環(huán)境法文件中都有規(guī)定，《聯(lián)合國憲章》、《聯(lián)合國海洋法公約》以及《聯(lián)合國氣候框架公約》等許多重要的國際條約都將其規(guī)定為基本原則。這些國際法文件提到國際環(huán)境合作時都在強(qiáng)調(diào)，各國在保護(hù)國際環(huán)境事務(wù)方面，本著全球伙伴和協(xié)作精神采取共同行動。至于共同行動包括哪些？大多數(shù)國際環(huán)境法文件都沒有作明確規(guī)定。因此，目前各國合作大多停留在交換情報、通報、磋商等淺層次的合作。協(xié)商治理則是強(qiáng)調(diào)雙邊或區(qū)域國家間就具體的環(huán)境開發(fā)行為進(jìn)行有效磋商，就可能產(chǎn)生跨境影響的項目作出安排，以防止或減少損害的發(fā)生。

二、條約中的國家防治跨境環(huán)境損害的義務(wù)

從20世紀(jì)30年代開始，國際社會就開始注意到了國家的防治跨境損害的義務(wù)。但直到50年代才將環(huán)境防治義務(wù)規(guī)定到條約中，第一個規(guī)定該義務(wù)的條約是1954年《國際防止海上油污公約》。該公約開篇便表示，各國政府“本著一致同意采取措施以防止海水被船舶所排出的油類所污染的愿望，并且考慮達(dá)到此目的的最好辦法是締結(jié)一項公約?！敝?，許多條約都規(guī)定國家有防治污染的義務(wù)，例如《聯(lián)合國海洋法公約》第194條第1款規(guī)定：“各國應(yīng)在適當(dāng)情形下個別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施，防止、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”。為了條約的執(zhí)行，各國國內(nèi)立法也有防止污染國外環(huán)境的規(guī)定。從條約來看，國家承擔(dān)具體的防治義務(wù)有：

（一）環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價指的是對擬議中的建設(shè)項目、資源開發(fā)、區(qū)域開發(fā)、政策制定、立法等人為活動可能造成的各種有利或不利的環(huán)境影響或環(huán)境后果進(jìn)行分析、論證的全過程，并在此基礎(chǔ)上采取防治措施和對策。②汪勁：《中外環(huán)境影響評價制度比較研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第32頁。環(huán)境影響評價被認(rèn)為是實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的有效措施，實現(xiàn)預(yù)先防止環(huán)境損害的最佳制度安排。自美國在國內(nèi)法中率先規(guī)定了該制度后，環(huán)境影響評價很快風(fēng)靡世界。因此，該制度也被引入到國際條約中。最早明確規(guī)定環(huán)境影響評價的全球性條約是《聯(lián)合國海洋法公約》。《聯(lián)合國海洋法公約》第206條專門規(guī)定了“對各種活動的可能影響的評價”，要求“各國如有合理根據(jù)認(rèn)為在其管轄或控制下的計劃中的活動可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化，應(yīng)在實際可行范圍內(nèi)就這種活動對海洋環(huán)境的可能影響作出評價”。此后，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)和南極條約議定書》（以下簡稱《南極條約議定書》）等都規(guī)定，國家在采取行動前要進(jìn)行“影響評估和盡量減少不利影響”。其中《南極條約議定書》就環(huán)境影響評價的規(guī)定最為全面和具體，該條約以環(huán)評適用的范圍、執(zhí)行的主體、環(huán)評時應(yīng)考慮的因素及環(huán)評的具體步驟等作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

與全球性環(huán)境條約相比，區(qū)域性環(huán)境條約就環(huán)境影響評價的規(guī)定更為具體。歐洲國家間締約的《跨國界的環(huán)境影響評價公約》（《埃斯波公約》）及其《基輔議定書》和《工業(yè)事故跨界影響公約》是目前世界上有關(guān)跨界環(huán)評規(guī)定得最為詳細(xì)的公約，其中《埃斯波公約》是世界上第一個專門性跨界環(huán)境影響評價公約。這兩個公約規(guī)定，項目起源地國有制定跨界環(huán)境影響評價書的義務(wù)；為確保締約國能夠進(jìn)行充分有效的協(xié)商，對擬議中的或現(xiàn)在的危險活動起源地國要向可能受影響的締約國進(jìn)行通報，并且起源地國與其他國家的協(xié)商機(jī)制是一項強(qiáng)制性義務(wù)?！栋Ｋ共üs》就環(huán)評的程序、公眾參與及爭端解決等內(nèi)容都作了具體規(guī)定。然而這兩個公約只是區(qū)域性公約，影響范圍有限。雖然《埃斯波公約》也對非歐洲國家開放，但非歐洲國家締約國還是很少，主要是北美和前獨聯(lián)體國家加入。

（二）環(huán)境監(jiān)測制度

環(huán)境監(jiān)測是指人們對影響人類和其他生物生存和發(fā)展的環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行的監(jiān)視性測定的活動。通過對環(huán)境質(zhì)量某些代表值進(jìn)行長時間監(jiān)視、測定，以掌握環(huán)境污染狀況和判明環(huán)境的好壞。①韓德培：《環(huán)境保護(hù)法教程》（第5版），法律出版社2007年版，第119頁。環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境影響評價有著密切的關(guān)系，也是實現(xiàn)防治環(huán)境損害的重要手段之一。但環(huán)境監(jiān)測又不同于環(huán)境影響評價，環(huán)境監(jiān)測是純粹技術(shù)性的基礎(chǔ)性工作，它只是收集、分析和評價各種環(huán)境變化因素，不給出結(jié)論性意見。且環(huán)境監(jiān)測存在全球性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即聯(lián)合國環(huán)境計劃署建立的全球環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)（Global Environment Monitoring System, GEMS）和世界保護(hù)監(jiān)控中心（World Conservation Monitoring Centre, WCMC）。前者是負(fù)責(zé)有關(guān)氣候變化、污染物運程遷移、有關(guān)人體健康的檢驗，陸地可更新資源、海洋污染狀況等5個方面的監(jiān)測工作，后者負(fù)責(zé)有關(guān)生物多樣性信息收集和評估。

環(huán)境監(jiān)測能夠讓人類了解環(huán)境損害的狀況，為國家采取行動提供依據(jù)。另外，環(huán)境監(jiān)測不需要國家作出行動承諾，只要求各國參與，因此許多環(huán)境條約明確規(guī)定締約國有監(jiān)測環(huán)境的義務(wù)。例如，《聯(lián)合國海洋法公約》除規(guī)定各國要進(jìn)行環(huán)境影響評價外，還規(guī)定締約國：“用公認(rèn)的科學(xué)方法觀察、測算、估計和分析海洋環(huán)境污染的危險或影響”，“不斷監(jiān)視其所準(zhǔn)許或從事的任何活動的影響”?！斗乐箖A倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》、《南極條約議定書》、《生物多樣性公約》、《氣候變化框架公約》等公約都強(qiáng)調(diào)監(jiān)測的重要性，并要求締約國進(jìn)行定期有效的監(jiān)測。

（三）交換情報

交換情報是指一國就其本國的相關(guān)環(huán)境立法、環(huán)境措施、以及可能發(fā)生的危險等信息向相關(guān)國際組織報告或通知可能受影響的國家。交換情報是國際環(huán)境條約中規(guī)定的最常見的，也是最基礎(chǔ)的防治義務(wù)。解決環(huán)境問題需要進(jìn)行國際合作，國際合作的前提就是要開展環(huán)境信息資料的交流，通過環(huán)境信息的分享，才能為環(huán)境損害的預(yù)防提供支持。例如，《聯(lián)合國海洋法公約》強(qiáng)調(diào)，“各國應(yīng)直接或通過主管國際組織進(jìn)行合作，以促進(jìn)研究、實施科學(xué)研究方案/并鼓勵交換所取得的有關(guān)于海洋環(huán)境污染的情報和資料?！毙畔⒓夹g(shù)的發(fā)展，使國家間交換信息和情報越來越方便，國家履行該項義務(wù)即有利于經(jīng)濟(jì)又可樹立國家真誠地履行條約的形象。因此，從最早的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》規(guī)定了締約國的報告制度開始，上世紀(jì)7 0年代以后締結(jié)的大多數(shù)國際環(huán)境條約都規(guī)定了締約國之間有交換環(huán)境信息和情報的義務(wù)。

交換環(huán)境信息和情報即有全球性的信息交換體制，也有雙邊和多邊性的信息交換體制。全球性的交換平臺是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署建立的“環(huán)境信息查詢系統(tǒng)”和“地球資源信息數(shù)據(jù)庫”。雙邊性和多邊性的環(huán)境信息與情報交換分為正常情況的信息交換和特殊情況下的信息交換?！堵?lián)合國海洋法公約》規(guī)定：“當(dāng)一國獲知海洋環(huán)境有即將遭受損害的迫切危險或已經(jīng)遭受損害的情況時，應(yīng)當(dāng)通知其認(rèn)為可能受這種損害影響的其他國家以及各主管國際組織?！奔礊樘厥馇闆r下的信息通告?！都霸缤▓蠛耸鹿使s》、《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》都規(guī)定的是特殊情況下的信息交流?！侗Ｗo(hù)臭氧層維也納公約》鼓勵“與公約有關(guān)的科學(xué)、技術(shù)、社經(jīng)、商業(yè)和法律資料的交換”，即為正常情況下的信息交換?！堵?lián)合國氣候框架公約》與《關(guān)于防治荒漠化公約》等都規(guī)定了在正常情況下締約國交換相關(guān)信息與知識等義務(wù)?！渡锒鄻有怨s》則分別就兩種信息交換都作了規(guī)定。

（四）環(huán)境應(yīng)急制度

環(huán)境應(yīng)急制度是指為了及時應(yīng)對突發(fā)的環(huán)境事件，國際組織與各國政府應(yīng)事先制定突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案，在發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，啟動應(yīng)急預(yù)案，防止損害或避免損害擴(kuò)大乃至消除損害的制度。環(huán)境應(yīng)急制度主要針對的是突發(fā)性的重大環(huán)境事件，不是一項常規(guī)性制度。因此與上面談到三種預(yù)防義務(wù)相比，環(huán)境應(yīng)急制度在國際環(huán)境條約中出現(xiàn)的頻率明顯要低得多。但由于環(huán)境應(yīng)急制度具有明顯的不可替代性，環(huán)境應(yīng)急制度也發(fā)展成為國家防治義務(wù)之一。有條約規(guī)定應(yīng)急機(jī)制最多的領(lǐng)域是海洋環(huán)境保護(hù)和核安全?！堵?lián)合國海洋法公約》的“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”部分專門規(guī)定了“對污染的應(yīng)急計劃”，并要求“各國應(yīng)共同發(fā)展和促進(jìn)各種應(yīng)急計劃，以應(yīng)付海洋環(huán)境的污染事故?！薄秶H油污防備、反應(yīng)和合作公約》和1 9 9 4年《核安全公約》都就環(huán)境應(yīng)急制度作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

三、習(xí)慣法中的國家防治跨境環(huán)境損害的義務(wù)

近年來國際社會致力于環(huán)境條約的制訂，環(huán)境條約法的發(fā)展一定程度上降低了習(xí)慣環(huán)境法的作用，但習(xí)慣法依然是國際法的一個重要淵源。①A/66/10（中文本）,第292頁。本文所稱的習(xí)慣法是指通過國家實踐形成的習(xí)慣環(huán)境法，雖然有學(xué)者主張現(xiàn)代的習(xí)慣環(huán)境法可能通過宣言、聲明、行動守則等軟法方式形成，②Geoffrey Palmer, New Ways To Make International Environmental Law, 86 Am. J. Int'l L. 259 1992但軟法規(guī)則最終發(fā)展成為習(xí)慣國際法還是要通過國家行為來確認(rèn)。③Daniel Bodansky, Customary (and Not So Customary) International Environmental Law, 3 Ind. J. Global Legal Stud. 105 1995～1996.

（一）不損害別國環(huán)境

“不損害別國環(huán)境”義務(wù)經(jīng)過眾多環(huán)保條約的一再重申和一些典型案例的一再援引，已經(jīng)成為公認(rèn)的國際環(huán)境法基本原則。①[法]亞歷山大·基斯：《國際環(huán)境法》，張若思譯，法律出版社2000年版，第91頁；徐祥民，孟慶壘：《國際環(huán)境法基本原則研究》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2008年版，第98頁；王曦：《國際環(huán)境法》，法律出版社2005年版，第94頁；蔡守秋：《環(huán)境資源法學(xué)教程》，武漢大學(xué)出版社2000年版，第603頁等。甚至有學(xué)者主張該原則已發(fā)展成為國際強(qiáng)行法，是構(gòu)成國際環(huán)境法的核心原則。②徐祥民、孟慶壘等：《國際環(huán)境法基本原則研究》，中國環(huán)境科學(xué)出版社2008年版，第98～99頁該原則強(qiáng)調(diào)，國家在行使環(huán)境資源主權(quán)時，要實行合理的自我限制，對造成的跨國環(huán)境損害要承擔(dān)相應(yīng)的國家責(zé)任，且各國應(yīng)在環(huán)境損害發(fā)生前就采取預(yù)防措施，以便控制、限制和制止在其管轄范圍內(nèi)發(fā)生跨境的環(huán)境損害。

習(xí)慣環(huán)境法最權(quán)威的闡述體現(xiàn)在國際法院的案例中。關(guān)于國家防治義務(wù)的習(xí)慣國際法在幾個案例中體現(xiàn)的非常明顯。第一個案例是，科孚海峽案確立了一項原則，“如果國家知道在其領(lǐng)土內(nèi)會發(fā)生對其它國家造成有害后果的行為，而未予以公布出來，則其將對受損害國家負(fù)有責(zé)任?！奔磭邑?fù)有不得在其領(lǐng)土內(nèi)從事?lián)p害其它國家行為的義務(wù)。盡管該原則沒有被國際條約明確規(guī)定，但它確實被國際實踐廣泛應(yīng)用。例如，如果一國不限制本國生產(chǎn)和使用氟氯化碳，大量消耗臭氧層，即使該國不是《維也納公約》或《蒙特利爾議定書》的締約國，這種污染大氣的行為也違反國際習(xí)慣法。二是，特雷爾冶煉廠仲裁案。該案確立了一項原則，“睦鄰原則”（good neighborliness），即任何國家不得以有明顯證據(jù)證明會損害其它國家的方式排放大氣污染物。③Trail Smelter (U.S. v. Can.), United Nations, Reports of International Arbtral Awards,Volume III pp. 1905-1982，at 1965.該案雖然是處理跨國空氣污染的，但該原則也可應(yīng)用于解決工業(yè)事故、臭氧和氣候變化等全球環(huán)境問題。三是，拉努湖仲裁案（Lake Lanoux）。該案確立了一項原則，國家在本國的行為可能影響他國環(huán)境時負(fù)有通知他國的義務(wù)。一國不能無視他國利益。四是，核試驗案。該案雖然沒有就國家的環(huán)境義務(wù)作出判決，但從國際法院的判決可以推斷出一項原則，即國家的單方承諾亦具有法律拘束力。國家的聲明一般不具有法律效力，但本案中國際法院認(rèn)為法國的聲明具有法律效力“l(fā)egal effect”，法國停止了大氣層核試驗，避免對南太平洋國家的核污染。五是，萊茵鐵路案（Iron Rhine case）。國際常設(shè)仲裁院在該案指出國際環(huán)境法的發(fā)展更加注意國家的環(huán)境損害防治義務(wù)，國家采取措施避免對管轄領(lǐng)土外的其他地方造成損害是國家的一般義務(wù)。④Arbitration Regarding the Iron Rhine Railway (The Kingdom of Belgium v. The Kingdom of Netherlands), award of 25 May 2005, XVII UNRIAA, 2005，para.222.

（二）謹(jǐn)慎注意

由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展伴隨著各種風(fēng)險，使跨境損害的防治由于技術(shù)的原因存在許多不確立因素，這就要求各國的各種行為要履行謹(jǐn)慎注意義務(wù)，才能最大可能地避免跨境損害事故的發(fā)生。

謹(jǐn)慎注意義務(wù)在國際司法案例中有明確的闡述，國際法院在“美國訴伊朗外交官”案中指出，⑤Case Concerning United States Diplomatic and Consular Staff in Tehran (United States of America v. Iran) [1980] ICJ Rep 3.伊朗沒有采取“適當(dāng)方法”來保護(hù)美國外交官和使館，沒有盡到“謹(jǐn)慎注意”，該義務(wù)是國際義務(wù)中所包含的，并且在履行該義務(wù)時要采取相應(yīng)的措施。在“烏拉圭紙漿”案中，法院認(rèn)為國家的跨境損害防治義務(wù)的習(xí)慣法源自于“各國在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)的謹(jǐn)慎注意義務(wù)”。①Pulp Mills para.101.在1871～1872年美英之間的“阿拉巴馬求償案”（Alabama Claims）②"Alabama" Arbitration”, 1911 Encyclop?dia Britannica, Volume 1, Available at http://en.wikisource. org/wiki/1911_Encyclop%C3%A6dia_Britannica/%22Alabama%22_Arbitration和1986“山德士化工原料泄露案”（The Sandoz Spill）③1986: Chemical Spill turns Rhine red. BBC，Available at http://news.bbc.co.uk/onthisday/hi/ dates/stories/november/1/newsid_4679000/4679789.stm都強(qiáng)調(diào)國家有“盡到謹(jǐn)慎注意”采取措施防止損害別國的義務(wù)。

謹(jǐn)慎注意義務(wù)在許多國際軟件文件中被再三強(qiáng)調(diào)，如聯(lián)合國大會通過的《世界自然憲章》的原則2 1，世界氣象組織和聯(lián)合國環(huán)境署起草的《國家應(yīng)對氣候變化行動指南原則草案》的原則6和國際法委員會的“防止跨境損害條約草案”等?！胺乐箍缇硴p害條約草案”第3條規(guī)定，“各國要采取適當(dāng)措施防止或最大限度地減少損害的發(fā)生?！痹谄浜蠊嫉摹皸l約草案的說明”中指出，④Articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities with Commentaries, Yearbook of the International Law Commission, 2001, vol.要求各國采取適當(dāng)措施來防止或最大限度地減少損害即是在要求“起源地國家要盡到謹(jǐn)慎注意的義務(wù)”，“謹(jǐn)慎注意”不是表示起源地國要保證不發(fā)生跨界損害，絕對避免損害是不可能的，該義務(wù)只是要求起源地國“謹(jǐn)慎注意”，采取一切可能的措施最大限度地減少損害的發(fā)生。⑤Ibid, p154國際法委員會將“謹(jǐn)慎注意”義務(wù)解釋為：⑥Ibid, p153-155要求起源地國采取單邊措施，通過立法或行政手段來防止或最大限度地減少可預(yù)見的可能發(fā)生的跨境損害。起源地國可采取的單邊措施包括：第一，制訂防止或減少跨境損害的政策；第二，該政策要通過立法或行政機(jī)制來執(zhí)行。至于采取哪些措施被視為已履行了“謹(jǐn)慎注意義務(wù)”，國際法委員會認(rèn)為《里約宣言》原則1 1和《斯德哥爾摩宣言》原則2 3的表述是對“謹(jǐn)慎注意義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)最好的詮釋，即“注意的標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)考慮起源地國的發(fā)展程度，在不給起源地國造成不必要的經(jīng)濟(jì)和社會代價的前提下，一個國家采取了盡可能的預(yù)防措施即已滿足了“謹(jǐn)慎注意義務(wù)”。

四、區(qū)域協(xié)商治理是大東亞地區(qū)防治跨境損害的有效途徑

近30年來，大東亞地區(qū)（東亞和東南亞）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了“亞洲經(jīng)濟(jì)奇跡”，同時也造成該地區(qū)的環(huán)境嚴(yán)重惡化。國家有防治跨境損害的義務(wù)，但一國單邊行為不能有效地防止損害的發(fā)生，解決環(huán)境問題要全球廣泛和全面的合作。人類面臨的環(huán)境問題大多跨越國境，其環(huán)境影響甚至具有全球性。實際上造成不良環(huán)境后果的原因都是國家內(nèi)的人類活動所引發(fā)，雖然我們經(jīng)常稱其為國際環(huán)境問題，有時確實需要在國際層面上采取行動，制訂國際規(guī)則，更多的則是由受影響的相鄰國家間就該環(huán)境問題進(jìn)行磋商或采取行為。

大東亞地區(qū)由于環(huán)境不斷惡化，各國都參加了許多環(huán)境公約，還簽訂一系列的地區(qū)性的環(huán)境條約及宣言等。但所有的軟法文件和條約都會面臨履約的困境與悖論。由于普遍缺乏采取環(huán)境保護(hù)行動所需的相應(yīng)資金、技術(shù)和能力，存在著“搭便車”行為?！按畋丬嚒钡膰也坏@得了不正當(dāng)競爭的優(yōu)勢，還享受到別國采取環(huán)境保護(hù)措施所帶來的環(huán)境利益。為敦促各國履行環(huán)境義務(wù)，多邊環(huán)境條約引入了條約報告制度、履約激勵機(jī)制、環(huán)境單邊主義措施、及區(qū)域協(xié)商制度等多種方式。在這些制度安排中，筆者認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)治理是最有效的制度安排。

首先，區(qū)域協(xié)商調(diào)治理避免了環(huán)境單邊主義行為的“非法性的”嫌疑。隨著預(yù)防原則被確立為環(huán)境的基本原則，環(huán)境單邊主義被一些條約所接受，如《京都議定書》、《生物多樣性公約》及 WTO系列條約都承認(rèn)國家有采取單邊行為保護(hù)環(huán)境的權(quán)利。美墨之間的“金槍魚案”、美國與印度等國的“蝦案”等都是由于美國采取的單邊的環(huán)境保護(hù)政策而引發(fā)的爭議。盡管根據(jù)環(huán)境主權(quán)原則，國家有采取單邊行為的權(quán)利，許多學(xué)者承認(rèn)單邊行為具有一定的合法性（條約賦予了國家采取單邊環(huán)保行為的權(quán)力），強(qiáng)調(diào)國家爭端解決機(jī)制的存在能夠有效地控制單邊行為的合法性，①[法]勞倫斯·布瓦松：《單邊主義與環(huán)境保護(hù)》，趙秀文等譯，《環(huán)球法律評論》2002年冬季號，第411～420頁。但單邊行為經(jīng)常被認(rèn)為是“環(huán)境霸權(quán)”行為，②浦曄、侯作前：《論環(huán)境保護(hù)中單邊主義及中國的政策選擇》，《中國法學(xué)》2002年第4期，第141～147頁。認(rèn)為其是導(dǎo)致國際貿(mào)易不公平的根源，且單邊主義破壞了“國際合作”，不利于國際環(huán)境問題的解決。

其次，區(qū)域協(xié)調(diào)治理比全球?qū)用娴暮献鞲菀讓崿F(xiàn)。區(qū)域條約的制訂與執(zhí)行明顯比全球性條約容易。在許多時候區(qū)域性規(guī)則也是制定全球環(huán)境規(guī)則的基本條件。③Kazu Kato & Wakana Takahashi, Environmental Cooperation in Northeast Asia, in: Reginal/ Subregional Environmental Cooperation in Asia, February 2001 (IGES), P12.另外，權(quán)利義務(wù)不對稱的習(xí)慣環(huán)境規(guī)則的確定，在區(qū)域組織層面更容易建立，因為環(huán)境權(quán)利義務(wù)的不對等性可以通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)及貿(mào)易等方面制度安排獲得補(bǔ)償。④Peter H Sand, Lessons Learned in Global Environmental Governance,18 B.C. Envtl. Aff. L. Rev. 213, 226.區(qū)域貿(mào)易往往在該地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位，通過區(qū)域貿(mào)易制裁、稅收安排等手段，保證區(qū)域各國能夠認(rèn)真履行環(huán)境損害防治義務(wù)。又由于區(qū)域國家數(shù)量少，也有利于國家間的協(xié)商，特別是就某一項目的影響進(jìn)行磋商時，通過當(dāng)事國的協(xié)商達(dá)成協(xié)議的可能性更大。以防治長距離大氣污染為例，《氣候變化框架公約》及其《京都議定書》都規(guī)定為發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)援助，根據(jù)公約規(guī)定設(shè)立了4項基金（全球環(huán)境基金信托基金、氣候變化特別基金、最不發(fā)達(dá)國家基金和氣候變化適用基金），但該基金運行進(jìn)展十分緩慢，該基金1997年就設(shè)立了，到2007年才就基金的管理問題達(dá)成一致，到2010年才發(fā)放第一批資助項目，且該基金的資金來源不穩(wěn)定。大東亞地區(qū)由于人口龐大、工業(yè)發(fā)展快，酸雨問題一直困擾著東亞各國，1992年日本提出建立一個監(jiān)測酸沉降的網(wǎng)絡(luò)體系，經(jīng)過地區(qū)協(xié)商，2001年東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)正式運營。

區(qū)域?qū)哟蔚暮献饔行ьA(yù)防和減少跨境損害的成功案例很多，最為成功的例子是北歐地區(qū)、北美五大湖區(qū)和萊茵河流域的合作。北歐國家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化背景相似，很早就建立起了環(huán)境區(qū)域合作制度，有效地防止和減少了跨境損害事故的發(fā)生。五大湖區(qū)和萊茵河流域都是工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，流域各國在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上建立了相對完善的流域保護(hù)法律制度，要求沿岸各國采取有效措施防止損害事故的發(fā)生。雖然萊茵流域發(fā)生過多起跨境損害事故，但總體上各國都履行了環(huán)境損害防治義務(wù)。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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