劉永連 張莉媛

（暨南大學(xué)文學(xué)院中外關(guān)系研究所，廣東廣州510000）

自晚清將領(lǐng)李準(zhǔn)巡海以來，我國社會(huì)就開始關(guān)注西沙群島。20世紀(jì)70年代中越海上爭端大起，學(xué)界對西沙群島問題的研究更是形成熱潮。不過縱觀前人學(xué)術(shù)成果，可見學(xué)界多關(guān)注西沙群島主權(quán)歸屬和國家層面的對外交涉，而忽視平時(shí)以地方開發(fā)為主要內(nèi)容的主權(quán)維護(hù)事務(wù)[1]關(guān)于西沙群島的開發(fā)問題，20世紀(jì)70、80年代林金枝、何紀(jì)生等學(xué)者曾有論述，不過都是從主權(quán)歸屬角度來談問題。詳見林金枝.從西沙群島物產(chǎn)的開發(fā)看它與祖國悠久的歷史關(guān)系——西沙群島考察報(bào)告之一.南洋問題,1978,(2)；何紀(jì)生.海南島漁民開發(fā)經(jīng)營西沙、南沙群島的歷史功績.學(xué)術(shù)研究,1981,(1).近年郭淵教授對晚清時(shí)期兩廣總督府及水師管理開發(fā)西沙群島問題作了系統(tǒng)論述，并在強(qiáng)調(diào)開發(fā)行為證明了中國對西沙群島無可爭辯的主權(quán)之外，指出其對遏制西方列強(qiáng)殖民擴(kuò)張和保護(hù)西沙群島海產(chǎn)資源等方面的重要作用，然未涉及民國時(shí)期鳥糞開發(fā)問題，亦未對資源開發(fā)在主權(quán)維護(hù)中的具體作用進(jìn)行深入分析。詳見郭淵.晚清政府對西沙群島資源的開發(fā)及其歷史意義.浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2007,(3).可見，從資源開發(fā)角度來考察主權(quán)維護(hù)問題尚無專文論述，有著很大研究空間。。筆者認(rèn)為，海疆主權(quán)的日常維護(hù)亦是主權(quán)問題的重要層面，在和平時(shí)代地方政府有效的開發(fā)和經(jīng)營尤為解決主權(quán)爭端的根本和長遠(yuǎn)之計(jì)?？疾烀駠鴷r(shí)期西沙群島鳥糞資源開發(fā)問題，至今僅見兩篇論文對其探究，或概述整個(gè)民國時(shí)期的開發(fā)情況，或重點(diǎn)探究抗戰(zhàn)勝利后的開發(fā)，而對民國建立至抗戰(zhàn)爆發(fā)20余年間廣東地方政府頻有推進(jìn)的開發(fā)歷程尚乏深入探究[2]關(guān)于西沙群島鳥糞資源開發(fā)問題，可見侯強(qiáng).民國政府對西沙群島的鳥糞開發(fā).學(xué)術(shù)探索,2002,(1)；刑增杰.略述民國政府對西沙的開發(fā).新東方,1999,(4).。本文立足于廣東地方文獻(xiàn)，通過分析開發(fā)西沙群島鳥糞批商方式的改進(jìn)、對承包商人的遴選、開發(fā)過程的監(jiān)督、技術(shù)手段的變化等，探究這一段時(shí)期廣東地方政府開發(fā)西沙群島經(jīng)濟(jì)開發(fā)的得失，及其在西沙群島主權(quán)問題上的深刻影響，以期為當(dāng)前我國維護(hù)南海諸島主權(quán)工作提供借鑒。

一、批商方式的改進(jìn)

“西沙（群）島素以鳥糞著稱?！盵1]廣東國民政府.1928年調(diào)查西沙群島報(bào)告書撮要.韓振華.我國南海諸島史料匯編.東方出版社,1988.(P199)晚清兩廣總督張人駿初步籌劃開發(fā)西沙群島，曾聘用洋人化學(xué)師將島上鳥糞帶回化驗(yàn)，以備開采、制造肥田粉。但是由于其不久卸任，接替者袁樹勛無意于此，故而被擱置下來。民國初年，國內(nèi)軍閥割據(jù)，廣東政局亦時(shí)有變化，政府對于孤懸海外的西沙群島無暇顧及。日本人對南海資源垂涎已久，自1917年“發(fā)現(xiàn)”西沙群島及其鳥糞資源起，千方百計(jì)實(shí)施盜采。為了維護(hù)主權(quán)，一些商人如民國六年（1917）何承恩，八年鄧士瀛等，相繼呈請開發(fā)，然均未成功。進(jìn)入20世紀(jì)20年代，政府當(dāng)局才真正重視起來，將開發(fā)西沙群島納入日程。民國十年（1921）三月，香山縣商民何瑞年承領(lǐng)開發(fā)西沙島鳥糞的申請始被批準(zhǔn)。

對西沙群島鳥糞的組織開發(fā)方式，最初是由商人提出申請，當(dāng)局審批特許，這種比較被動(dòng)的批商方式帶來不小隱患。

首先，政府本身缺乏開發(fā)意識和應(yīng)有規(guī)劃，對西沙群島情況并不清楚，導(dǎo)致在開發(fā)一系列問題上都很盲目，沒有形成科學(xué)決策和切實(shí)措施，也顧及不到未來效果。盡管早在晚清時(shí)期，廣東地方政府已經(jīng)做過一些巡視和調(diào)查，然而民國建立后地方當(dāng)局并未繼承吸收這些成果，對西沙群島的情況了解極少，甚至“各島名稱現(xiàn)尚未定，面積尚未勘測明確”[2]陳天錫.西沙島東沙島成案匯編.廣東實(shí)業(yè)廳,1928.(P55)。再者官方尚無經(jīng)營西沙群島的打算，“民國肇興，時(shí)逾數(shù)稔，亦未聞?dòng)泻芜M(jìn)行”[2](P24)，缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和章程。由此貿(mào)然批商承辦，一切后果都無從預(yù)料。

其次，審批許可并非根據(jù)商人條件，而是衡量私人關(guān)系，導(dǎo)致一開始就為奸商鉆營大開方便之門。在申請承辦開發(fā)西沙群島的商人中，且不說上文述及的何承恩、鄧士瀛等，與何瑞年同年申請者還有劉惠農(nóng)、譚宏、梁國之等，何瑞年之所以能夠申請成功，是因?yàn)樗c當(dāng)時(shí)大總統(tǒng)的關(guān)系，且未按常規(guī)途徑向廣東省礦務(wù)處申請，而直接與軍政府內(nèi)政部（或稱內(nèi)務(wù)部）疏通。據(jù)考，何“是孫中山舊友。他曾多次向?qū)O中山面陳開發(fā)西沙群島的計(jì)劃。孫中山對何瑞年維護(hù)國土海權(quán)而興辦西沙實(shí)業(yè)的愿望表示嘉許，并經(jīng)省務(wù)會(huì)議議決，同意何瑞年的申請，由廣東省政府發(fā)給經(jīng)營執(zhí)照”[3]呂一燃.近代中國政府和人民維護(hù)南海諸島主權(quán)概論.近代史研究,1997,(3).(P21-22)。次年，梁國之得以與何瑞年合作，亦在于他搭上了與官場高層的關(guān)系。他本“與原任廣東鹽運(yùn)使鄒魯為親戚”，“又與現(xiàn)任廣州市工務(wù)局長程天固、新任大本營第四路游擊司令調(diào)任廣東海防司令陳策皆屬稔友”，“復(fù)托人向大總統(tǒng)陳請。旋奉大總統(tǒng)飭傳代表（即何瑞年）進(jìn)見，諭以盡可共同合辦”[2](P54-55)。正因?yàn)槿绱耍M管廣東地方士紳、民眾多年且屢屢揭發(fā)、控訴何瑞年、梁國之當(dāng)勾結(jié)日人之行徑，但何、梁受廣東省署、軍政府乃至大總統(tǒng)之庇護(hù)，得以終其五年承辦期照行其事[2](P48-68)。日本外務(wù)省所藏外交檔案史料更為清楚地反映：平田末治、齋藤四郎、東澤正等先后代表多家日本公司與何瑞年、梁國之簽訂合作協(xié)議和分成契約，得以長期在西沙群島瘋狂盜采資源[1]詳見大正十年十一月廿五日在廣東總領(lǐng)事藤田榮介致外務(wù)大臣內(nèi)田康哉《本邦資本家團(tuán)代表梁國之與權(quán)利者代表何瑞年間就西沙群島磷礦經(jīng)營相關(guān)事宜的契約書》，日本外務(wù)省外交史料檔案1-7-5-11《西沙群島磷礦關(guān)系一件》；大正十五年十一月三十日臺(tái)灣總督府總務(wù)長官代理致在廣東總領(lǐng)事森田寬藏《關(guān)于西沙島鳥糞採取者相關(guān)事宜》，日本外務(wù)省外交史料檔案E-4-2-1-1-2《東沙島及西沙島之本邦人利權(quán)事業(yè)相關(guān)雜件——鳥糞采取業(yè)關(guān)系》；昭和三年八月十五日在廣東總領(lǐng)事矢野真致外務(wù)大臣田中義一《關(guān)于東、何間西沙群島之契約一件》、外務(wù)省外交史料檔案E-4-2-1-1-2《東沙島及西沙島之本邦人利權(quán)事業(yè)相關(guān)雜件——鳥糞采取業(yè)關(guān)系》等。。私人關(guān)系的干擾，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)官方疏于對承辦商人的必要考察，嚴(yán)重忽視并損害了國家海洋權(quán)益。

再次，審批職權(quán)隸屬不明，導(dǎo)致多個(gè)部門濫加特許，相互抵觸，行政混亂，給外人染指造成可乘之機(jī)。按照審批范圍，鳥糞含有磷質(zhì)礦物，本來應(yīng)當(dāng)由廣東省礦務(wù)處主掌審批開采。然從當(dāng)時(shí)審批公文看，諸多商人中有向廣東省署直接申請者；何瑞年則先經(jīng)大總統(tǒng)許可，后經(jīng)軍政府內(nèi)政部下達(dá)命令。整個(gè)審批過程并未按照職權(quán)規(guī)定進(jìn)行，而是大總統(tǒng)、軍政府、廣東省署乃至財(cái)務(wù)廳、陸海軍方等諸多部門競相干預(yù)，職權(quán)高層起到主要作用。有一個(gè)細(xì)節(jié)值得深思，最初何瑞年所申請并得批準(zhǔn)的承辦范圍是墾殖、漁業(yè)，而鳥糞開采是由劉惠農(nóng)最早向礦務(wù)處申請承辦。但何聞悉后，竟然通過內(nèi)政部關(guān)系，由廣東省署下令，駁斥劉惠農(nóng)承請和礦務(wù)處申辯，獨(dú)占了西沙群島所有資源的開采權(quán)利[2]陳天錫.西沙島東沙島成案匯編.廣東實(shí)業(yè)廳,1928.(P35-38)。這些高層并不了解商人承辦內(nèi)情，更根本無法實(shí)施開采監(jiān)督，然肆意攘奪下級職權(quán)，造成上下隔閡，政務(wù)混亂，使日本勢力得以趁虛而入。

在何瑞年承辦之初，就有崖縣特派員陳明華和許多漁民反映，日本輪船南興丸載運(yùn)大批日本工人，受何瑞年雇傭到西沙群島實(shí)施開采，“全船人除陳叔介及測繪生及委員（陳明華）為我國人外，自余皆日本與（日占）臺(tái)灣人，即號為經(jīng)理之冒稱福建人高瑞南者亦是日本人”[2](P50)；“日間，即有數(shù)千噸大船由日運(yùn)工人200余人前來經(jīng)營開辟”[2](P51)。

該事件曝光后，一時(shí)間輿論嘩然，“瓊崖所屬各界團(tuán)體為激烈之攻擊者，紛然雜起。而瓊崖以外團(tuán)體，甚至海外之僑民，亦應(yīng)聲反對”[2](P64)。但是由于何瑞年與孫中山私交甚密，在官場上下都有一定的知名度。廣州市公安局、廣東省長公署等在進(jìn)行所謂調(diào)查后聲稱“傳聞失實(shí)”，仍批“照案開辦”。旋有省府議員李大勳、林超南等行文抗議，咨請省長調(diào)查實(shí)情，省長徐席儒不得已撤銷何瑞年承辦權(quán)。

然至民國十二年，省長徐紹楨以沒有發(fā)現(xiàn)勾結(jié)日人確切證據(jù)為由，重新批準(zhǔn)何瑞年承辦。重新開辦后近三年，何瑞年公司一直拖欠礦業(yè)稅，實(shí)業(yè)廳“批飭將該公司歷年收支各種薄據(jù)及股東姓名履歷冊呈候核辦，并將積欠礦區(qū)、礦產(chǎn)等稅限日掃繳?！盵2](P96)何氏“則諉為預(yù)備開采各項(xiàng)工程未竣，尚未采運(yùn)；于收支簿據(jù)、股東名冊等件，則謂已專函往?？诔摹！盵2](P96)遲遲不肯上交函件。省府決議委派實(shí)業(yè)廳、民政廳專員乘軍艦赴島調(diào)查，“而軍艦無可派撥，因循累月，迄未成行?！盵2](P106)這樣一直拖延到五年承辦期滿。

民國十七年（1928）省府派遣中山大學(xué)教授丁穎帶隊(duì)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，證實(shí)何瑞年一直在掩護(hù)日本人盜采鳥糞。在西沙群島，實(shí)際上長期由日本南興實(shí)業(yè)公司實(shí)施開采，雇傭“采用工人百余名，……有公司辦事處、食用貯藏室、工人宿舍、食堂、小賣店、臥房、蓄水池、蒸水機(jī)房、木工場、鍛冶工廠、醫(yī)療室，及雞舍、豚舍等簡易建筑物”[3]丁穎.西沙群島調(diào)查錄.自然界,1929,(第4卷第9期).(P838-839)。這些日本人公然在島定居，大肆盜采鳥糞運(yùn)回大阪?！埃ㄈ毡灸吓d實(shí)業(yè)公司）雖經(jīng)采掘既久，至民國十六年我國商人何瑞年猶以尚未實(shí)行開采，蒙報(bào)政府也”[3](P838-839)。于此，廣東地方政府最終定案撤銷何瑞年承辦權(quán)，但西沙群島資源已被大量開采，國家海洋權(quán)益損失嚴(yán)重。

何瑞年案后，廣東省府意識到西沙群島鳥糞資源開發(fā)的重要性，開始積極籌劃開發(fā)事宜，確定由實(shí)業(yè)廳（后改名建設(shè)廳）專責(zé)主持海島開發(fā)，主動(dòng)組織招商承辦。當(dāng)時(shí)中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系主任沈鵬飛提議“故為開發(fā)該島杜絕奸商作弊計(jì)，似應(yīng)由政府厘定專章，招商競投，較為妥善”[1]建設(shè)廳呈復(fù)會(huì)同審核協(xié)濟(jì)公司請承西沙島鳥糞情形案.廣東省政府周報(bào),1929,(85).(P40)。由此實(shí)業(yè)廳正式頒布招商簡章，明令招商競投。民國十八年，第一次招商競投，協(xié)濟(jì)公司“為籌集完全華股資本叁拾萬元，……承采西沙群島鳥糞，年認(rèn)餉額二萬元，試辦五年”[2]準(zhǔn)宋錫權(quán)承採西沙群島鳥糞案.廣東省政府周報(bào),1929,(92).(P53)；民國二十年，第二次競投，西沙群島鳥糞磷礦國產(chǎn)公司商人嚴(yán)景枝以三十五萬二千五百元取得承辦權(quán)；民國二十一年（1932）三月一日實(shí)業(yè)廳舉辦公投，“結(jié)果由中華國產(chǎn)公司出價(jià)二十一萬二千七百元投得，以二十年為期限”[3]鮑應(yīng)中.提倡組織廣東外海漁業(yè)公司計(jì)劃.農(nóng)業(yè)革命,1932,(第1卷第5期).(P24)。再后，因受法國九小島事件影響，廣東省府收回承辦權(quán)，并將開發(fā)西沙群島納入三年施政計(jì)劃。這樣一來，作為組織者，省府逐步掌握了西沙群島組織開發(fā)的主動(dòng)權(quán)，并以章程規(guī)定和考察監(jiān)督等措施遏制了日人盜采西沙資源的活動(dòng)。

從最初被動(dòng)應(yīng)對商人的承辦申請和各部門隨意操作，到后來建設(shè)廳專責(zé)主持開發(fā)和制定章程招商競投，這一變化表現(xiàn)出廣東地方政府在批商環(huán)節(jié)的改進(jìn)和成熟。通過建設(shè)廳組織招商競投，政府將西沙群島經(jīng)濟(jì)開發(fā)主動(dòng)權(quán)掌握在手中，亦明確了職權(quán)范圍，由此確保了地方管轄權(quán)有效行使，在一定程度上提高了開發(fā)效益，控制了國家海洋權(quán)益的外流現(xiàn)象。

二、承辦商遴選程序逐步嚴(yán)格

在開發(fā)西沙群島之初，由于缺乏目標(biāo)和規(guī)劃，對承辦商條件未做專門考慮，且無章程規(guī)定為憑據(jù)，廣東地方政府對承辦商人也就無所謂遴選辦法。因而，申請承辦的商人魚龍混雜，特許批準(zhǔn)者也并非合格、合法商人，何瑞年、梁國之就是典型的例子。

何瑞年案終結(jié)后，為了避免重蹈覆轍，廣東地方政府對承辦商人的遴選變得謹(jǐn)慎，這些在西沙群島招商簡章中多有體現(xiàn)。

首先，對商人的國籍及其資金成分的限制。招商簡章第三條規(guī)定：“凡中華民國人民，未受三等尤其徒刑之處罰，及反革命言論者，遵照本簡章之規(guī)定，均有承辦西沙群島鳥糞之權(quán)。”[1](P40)第十條規(guī)定：“承商所集資本，均以華股為限，不得招收洋股，至礦場內(nèi)一切職員及工人，均不得雇用外人，……有聘請洋技師之必要時(shí)，須先行呈準(zhǔn)建設(shè)廳?！盵1](P41)第十七條則強(qiáng)調(diào)：“承商違反第十條之規(guī)定招收外人資本者，除撤銷承辦權(quán)外，并處以十萬元之罰金?！盵1](P42)如民國十八年（1929）協(xié)濟(jì)公司承辦期間，省府調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)島上有英國人，該公司資本摻雜英國成分，隨即被撤銷。這一條可謂是廣東地方政府由何瑞年案吸收的首項(xiàng)教訓(xùn)，相應(yīng)也是防止外國勢力染指西沙權(quán)益的首要措施，在以后的組織開發(fā)過程中起到了重要作用。

其次，嚴(yán)格規(guī)定商人承辦的資金實(shí)力。招商簡章第六條規(guī)定，“承辦底額每年定為四萬元”，“自領(lǐng)到之日起，十日內(nèi)在建設(shè)廳繳納開辦保證金二萬元，……并在廣州市內(nèi)覓取資本一萬元以上之保店，及附繳價(jià)值十萬元以上之銀行存票，呈廳核驗(yàn)”[1](P41)。不過，何瑞年案后又經(jīng)諸多商人如李德光、馮英彪、宋錫權(quán)等承辦，多因資本中竭廢止。特別在宋錫權(quán)案后，民國二十年建設(shè)廳改招商簡章，第五條規(guī)定：“承辦費(fèi)擬定底價(jià)毫銀二十萬元，自投得核準(zhǔn)日起，限十日內(nèi)在建設(shè)廳繳納開辦保證金二萬元，另在廣州市內(nèi)覓具領(lǐng)有商業(yè)牌照資本額一萬以上之殷實(shí)保店兩間，聯(lián)同具結(jié)擔(dān)保以后應(yīng)繳之承辦費(fèi)?！盵1]廣東建設(shè)廳發(fā)放西沙群島鳥糞磷礦規(guī)則.廣東省政府公報(bào),1931,(143).(P106)底價(jià)從4萬直接上漲到20萬，翻了5倍，不難看出省府對商人公司實(shí)力的愈加重視。因?yàn)橹挥匈Y金足夠雄厚才有能力開發(fā)，才能避免商人因資金問題出賣西沙群島權(quán)益。如民國二十年（1931）第二次招商競投會(huì)上，西沙群島鳥糞磷礦國產(chǎn)公司商人嚴(yán)景枝以三十五萬二千五百元取得承領(lǐng)權(quán)，后因種種問題無力上交保證金，且被查到其標(biāo)書所提供三間保店屬于捏造，責(zé)令重新具保而“乃逾期至今，緩不尊辦”[2]議決招商投承西沙群島鳥糞.廣東省政府公報(bào),1932,(177).(P117)，因而至次年（1932）二月份亦被撤。

省府對商人公司資金實(shí)力和計(jì)劃書嚴(yán)格審核，發(fā)現(xiàn)有夸大虛浮者，直接駁回。當(dāng)時(shí)協(xié)濟(jì)公司被撤銷之后，有番禺縣商民朱務(wù)和集資二十萬元承辦海南東西沙島沿海水產(chǎn)業(yè)。廣東省府和中山大學(xué)審核其計(jì)劃書后，一致認(rèn)為：“東沙西沙各島，距離極遠(yuǎn)，現(xiàn)在分商承辦，尚無實(shí)力經(jīng)營，轉(zhuǎn)而與外人勾結(jié)。況合兩公司為一公司，其中事業(yè)規(guī)模甚大，雖有雄厚之資本，精密之計(jì)劃尤恐不能兼顧。今該商僅擬集資二十萬元，而欲兼營東西沙各島事業(yè)，企望太奢，能力不逮，其勢必再蹈前商勾結(jié)外人覆轍，此固可斷言之。”[3]議決東沙島海產(chǎn)仍由原商陳荷朝承辦西沙島鳥糞由建設(shè)廳擬具開采具體辦法案.廣東省政府公報(bào),1930,(60).(P19-21)于是，政府直接拒絕了他的申請。

廣東省府對承包商的遴選在當(dāng)時(shí)看來值得稱道。在明確了東沙島的歸屬之后，日本商人雖覬覦西沙群島的鳥糞資源，但不敢明目張膽的掠奪，只能私下里勾結(jié)中國商人盜采，何瑞年案就是典型。如果省府不嚴(yán)格審核商人的身份、資金來源、資本實(shí)力，難以防范無孔不入的外國商人。

不過，何瑞年勾結(jié)日人一事給商人開發(fā)西沙群島留下了厚重的陰影，民眾對商人開發(fā)海島持猜疑態(tài)度。當(dāng)時(shí)有商人馮英彪申請承辦西沙群島鳥糞資源，聲明“自招本國工人，備齊器具機(jī)件前往采取，并自備輪船隨時(shí)前往運(yùn)貨；所有承辦期間，據(jù)請以五年為限，一次過報(bào)效政府毫銀一萬元，另每年納稅銀毫銀四千元”[4]陳天錫.西沙島東沙島成案匯編.廣東實(shí)業(yè)廳,1928.(P107)。實(shí)業(yè)廳審核通過并提請省府會(huì)議討論。中山大學(xué)教授鄺嵩齡呈文指責(zé)馮英彪實(shí)為日本傀儡，其申請又是日本人處心積慮的經(jīng)濟(jì)侵略。該議案激起社會(huì)各界強(qiáng)烈的反日情緒，有“廣東反日出兵華北委員會(huì)”呈文省府：“該商人馮英彪，竟以出價(jià)一萬元之報(bào)效、四千元之年金，而慫恿實(shí)業(yè)廳提議批其承辦，期間難保無賄賂勾結(jié)之陰謀”[5]東西沙群島之價(jià)值.國聞周報(bào),1928,(第5卷第28期).(P1-5)。實(shí)業(yè)廳廳長李祿超針鋒相對并不認(rèn)同，聲稱“新商勾結(jié)日本人事，本廳查得此事，并無事實(shí)上證據(jù)?！盵5](P1-5)同時(shí)，“馮英彪對于各界指為有盜賣西沙群島之陰謀，亦認(rèn)為不滿，隢隢爭辯?！盵5](P1-5)馮英彪勾結(jié)日本人并沒有確切證據(jù)，但有何瑞年出賣國家利益在前，民眾普遍認(rèn)為商人均唯利是圖。且西沙群島的經(jīng)濟(jì)開發(fā)直接關(guān)系國家主權(quán)，一有風(fēng)吹草動(dòng)，立刻演變成輿論熱戰(zhàn)。這種情況下，省府如果繼續(xù)任用商人開發(fā)西沙群島鳥糞資源，就有必要向社會(huì)公布承辦標(biāo)準(zhǔn)，只有各項(xiàng)條件都符合才有資格申請。這樣就能舒緩社會(huì)各界對商人的敏感和猜忌，避免出現(xiàn)類似馮英彪的誣陷事件，保證遴選出來的商人得到大眾的認(rèn)可。

三、監(jiān)督開發(fā)過程的加強(qiáng)

民國十八年和二十年建設(shè)廳兩次頒布和修改招商簡章，表明廣東地方政府對商人赴島開發(fā)監(jiān)督力度的加大。

在何瑞年案中，何瑞年表面上以各種借口推脫赴島開采，避免繳納礦業(yè)稅，私下則勾結(jié)日本人早就對西沙群島鳥糞資源瘋狂開采?！埃ㄈ毡救耍┦昙俸稳鹉曛?，始呈準(zhǔn)我國政府，實(shí)行大規(guī)模之開采；至十六年底，始行離去；計(jì)前后采掘九年，采去礦量凡十余萬噸。”[1]丁穎.西沙群島調(diào)查錄.自然界,1929,(第4卷第9期).(P838-839)當(dāng)時(shí)崖縣黨部、瓊崖各界團(tuán)體不斷集會(huì)何呈文，聲討何瑞年勾結(jié)日本人的罪行。然當(dāng)局高層一味袒護(hù)，主管部門瀆職失察，對何瑞年從無監(jiān)督，更遲遲不見制裁。后來事態(tài)趨于嚴(yán)重，省府指令實(shí)業(yè)、民政兩廳赴島查看，但“兩廳均已派定委員，而軍艦無可派撥，因循累月，迄未成行”[2]陳天錫.西沙島東沙島成案匯編.廣東實(shí)業(yè)廳,1928.(P95)。這充分顯示出，由于缺乏對商人在島開采的監(jiān)督，省府被何瑞年長期蒙蔽，在經(jīng)營西沙群島鳥糞開采和維護(hù)海洋權(quán)益過程中十分被動(dòng)。

何瑞年案后，廣東地方政府開始委派監(jiān)督員駐島督察。民國十八年招商簡章第十五條規(guī)定：“建設(shè)廳及中山大學(xué)監(jiān)督指導(dǎo)施工營業(yè)及配制起見，需各派監(jiān)察員一名，會(huì)同監(jiān)督指導(dǎo)開采及運(yùn)銷事項(xiàng)，每員每月薪金，定為三百元，由承商負(fù)擔(dān)之?！盵3]建設(shè)廳呈復(fù)會(huì)同審核協(xié)濟(jì)公司請承西沙島鳥糞情形案.廣東省政府周報(bào),1929,(85).(P42)民國二十年招商簡章第十三條規(guī)定：“建設(shè)廳為監(jiān)督指導(dǎo)投承人施工經(jīng)營及排至提煉起見，得派監(jiān)督人員一人，常川西沙群島，該員月薪定為毫洋三百元，由投承人按月清送。”[4]廣東建設(shè)廳發(fā)放西沙群島鳥糞磷礦規(guī)則.廣東省政府公報(bào),1931,(143).(P108)同時(shí)簡章賦予督察員權(quán)力，如果商人拒絕或者違背監(jiān)察員監(jiān)督指導(dǎo)，建設(shè)廳可以對商人罰款處理。如協(xié)濟(jì)公司承辦期間，建設(shè)廳監(jiān)察員赴島調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該公司存在多種違規(guī)行為：其一拖延繳費(fèi)；其二毀壞島上原有建筑；其三保護(hù)資源不力，“其中羅拔一島鳥糞，據(jù)報(bào)更被日人采掘凈盡”[5]議決東沙島海產(chǎn)仍由原商陳荷朝承辦西沙島鳥糞由建設(shè)廳擬具開采具體辦法案.廣東省政府公報(bào),1930,(60).(P22)；其四島上“糧食水料煤觔不敷，及氣候不良，工人在船上已多發(fā)生疾病”[5](P23)；其五最嚴(yán)重的是島上聘用兩名英國工程師，“實(shí)際上則大權(quán)全操諸其手，所有工人合同賬單等，皆須其經(jīng)手簽字，方生效力，似與僅充工程職務(wù)者不同，且在島上儲(chǔ)藏室中，發(fā)見有英國國旗二面”[5](P23)，有勾結(jié)英國人的嫌疑。因此實(shí)業(yè)廳隨即撤銷了宋錫權(quán)的承辦權(quán)。

在第二次頒布的招商簡章中，除了設(shè)置督察員之外，還附有礦業(yè)法施行法細(xì)則，要求上交礦業(yè)簿。礦業(yè)法第八十三條規(guī)定：“礦業(yè)簿分為日記簿、月記簿二種。日記簿應(yīng)照左列各款，逐日記明；月記簿應(yīng)照左列各款，分記一月之總數(shù)，并記本月之工作日數(shù)及工資總數(shù)。一、礦產(chǎn)采得數(shù)。二、礦產(chǎn)賣出數(shù)。三、賣出所得價(jià)額。四、工人數(shù)?！盵4](P109)日記簿和月記簿的使用能夠使省府掌握商人島上開采的具體情況，防止出現(xiàn)欺瞞現(xiàn)象。

有了駐島的監(jiān)督員和礦業(yè)簿之后，廣東省府可以比較詳細(xì)具體地掌握商人公司在島上實(shí)際的開發(fā)情況，從而有效遏制了承辦商人背地弄虛作假甚至勾結(jié)外人的行為。

四、改進(jìn)開發(fā)手段的嘗試

最初商人對島上的鳥糞都是采取粗放型開發(fā)，將開采的鳥糞直接賣給外國公司。而外國公司（尤其是日本公司）運(yùn)回國內(nèi)提煉加工后，回頭以高價(jià)賣給我國農(nóng)民?！坝植閺那俺猩虒⒉傻玫V產(chǎn)原料售與日人，每擔(dān)不過一元左右，經(jīng)日人制造后，轉(zhuǎn)輪入我國銷售，則每擔(dān)值約八元之多?！盵6]建設(shè)廳請示應(yīng)否將中大農(nóng)科所擬定各辦法列入前會(huì)訂之招商承辦西沙島鳥糞簡章內(nèi)案.廣東省政府周報(bào),1929,(87—88).(P79-81)這種情況下，廣東省府雖然掌握了鳥糞資源的開發(fā)，保證了經(jīng)濟(jì)開發(fā)主權(quán)，但加工環(huán)節(jié)仍由外人控制，不能使這些資源充分發(fā)揮作用，有效滿足國內(nèi)的需求。

最早關(guān)注到這個(gè)問題的是中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系主任沈鵬飛，他提議：“我國倘能設(shè)立制造廠與商人收買原料，制成肥料，以供工業(yè)上之需要，在一般農(nóng)民固然獲益不少，而我國利權(quán)亦不至外溢。”[1]建設(shè)廳請示應(yīng)否講中大農(nóng)科所擬定各辦法列入前會(huì)訂之招商承辦西沙島鳥糞簡章內(nèi)案.廣東省政府周報(bào),1929,(87—88).(P79-81)廣東省府也注意到這個(gè)問題，開始控制島上鳥糞的流向。兩次招商簡章中明確規(guī)定：“此項(xiàng)鳥糞，除供給本國農(nóng)用外，如有盈余，并得販運(yùn)外國推銷。惟販運(yùn)外國數(shù)量，不得超過所采全額百分之五十?！盵2]建設(shè)廳呈復(fù)會(huì)同審核協(xié)濟(jì)公司請承西沙島鳥糞情形案.廣東省政府周報(bào),1929,(85).(P42)這樣在一定程度上保障了島上鳥糞資源運(yùn)回國內(nèi)。

按照沈鵬飛的建議設(shè)廠提煉鳥糞，制造肥田粉，但是需要較高的成本。中山大學(xué)經(jīng)營西沙群島期間，也曾試驗(yàn)過，無奈學(xué)校經(jīng)費(fèi)有限，只得作罷。廣東省建設(shè)廳廳長鄧彥華曾提議由省府經(jīng)營西沙群島鳥糞，組織開采，運(yùn)回省內(nèi)，設(shè)廠制造肥田粉，廣設(shè)推銷處銷售。不過。設(shè)廠前期經(jīng)費(fèi)需要近九萬元，且島上鳥糞儲(chǔ)量已不如從前，鳥糞的品質(zhì)不高。“據(jù)同校（中山大學(xué)）技師馮子章先生之提案，鳥糞中有效燐酸含有4%，燐酸含量既少，鐵鋁含量又多，不如直接用為肥料。用堆肥方法，與有機(jī)物堆積數(shù)周間，利用腐敗酸類，以增進(jìn)其有效燐酸。是以良策也。”[3]西沙群島泥土化驗(yàn)報(bào)告書.廣東省建設(shè)公報(bào),1930,(第5卷第3期).(P90)于是，最終還是交給商人開采。在幾家獲得開采權(quán)的公司中，有資料可查者是香港協(xié)濟(jì)公司共採得鳥糞一萬噸。

在改進(jìn)開發(fā)手段上，廣東地方政府的嘗試雖然并未成功，但亦具積極意義。這里充分顯示出，伴隨維護(hù)我國海洋權(quán)益斗爭的開展，廣東地方政府主權(quán)意識日益強(qiáng)烈，維護(hù)海洋權(quán)益的工作日益深入，措施亦愈加細(xì)致。這對當(dāng)前我國開發(fā)南海諸島資源工作不無借鑒作用。

五、開發(fā)管理的不足之處

廣東省府積極行使行政管轄權(quán)，組織西沙群島鳥糞資源開發(fā)，不斷改進(jìn)開發(fā)舉措，不過整體上看來，其管理效果仍有不盡人意之處。一方面，維護(hù)海洋權(quán)益不力，使我國在西沙群島海洋權(quán)益仍遭攘奪，與法國、日本等國之間時(shí)有糾紛；另一方面，雖然前后有四五家公司投入巨資開發(fā)鳥糞資源，但開發(fā)效果均不理想，頻有中途廢止者。究其原因，廣東地方政府在組織開發(fā)過程中尚存沒有盡到的職責(zé)。

首先，對開發(fā)事業(yè)疏于保護(hù)。在開發(fā)西沙群島資源過程中，政府一般在指定承辦商人之后就很少過問。平時(shí)沒有警員駐島，日人前來盜采資源無人制止。后來更多日人瘋狂盜采，甚至挾持武力強(qiáng)占島嶼，政府更未派遣軍艦保護(hù)我國商人、漁民。而就商人、漁民而言，他們只能專注鳥糞資源的開采，無暇也無力抵抗武裝保護(hù)下的日本盜采者。這樣，很難從根本上防止日本人的對鳥糞資源的染指。在商人宋錫權(quán)承辦期間，羅拔一島鳥糞幾乎被日人采掘干凈。在中山大學(xué)承辦期間，仍有日本商人組織120余名工人，盜采鳥糞達(dá)八千余噸[4]日人私取西沙島鳥糞.農(nóng)聲,1929,(123).(P66)。保護(hù)措施的缺乏使得我國開發(fā)事業(yè)頻被外來勢力干擾，以至于工作績效難顯，正當(dāng)權(quán)益受損。

其次，對待承包商過于嚴(yán)苛。開發(fā)資源本即維護(hù)主權(quán)，廣東政府與民間商人在某種程度上當(dāng)屬合作關(guān)系。但在實(shí)際開發(fā)過程中，建設(shè)廳機(jī)械按章辦事，一味強(qiáng)調(diào)商人繳費(fèi)和短期效應(yīng)，而極少體諒其各種困難，幾乎是將商人置于對立面來看待。如民國十八至十九年，西沙群島基礎(chǔ)設(shè)施遭日本人嚴(yán)重破壞，協(xié)濟(jì)公司的開發(fā)工作被迫推遲，建設(shè)廳便借機(jī)撤銷其承辦權(quán)。民國二十年再次組織競投，當(dāng)局并未說明島上設(shè)施被毀情況，更沒有予以維修。當(dāng)嚴(yán)景枝赴島開采時(shí)，“始發(fā)覺原有重要建筑各物如碼頭鐵道、鐵橋均經(jīng)毀壞；宿舍貨倉等亦已拆毀一空。似此鐵道毀壞，不能直達(dá)林內(nèi)從事運(yùn)輸，于海岸落船。種種困難，得不償失。遂致此行不特徒耗光陰，且虛靡巨款”[1]議決招商投承西沙群島鳥糞.廣東省政府公報(bào),1932,(177).(P116)。該公司克服困難，費(fèi)時(shí)費(fèi)力維修島上設(shè)施，導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)不靈。面對需要繳納的十七萬六千二百五十元的保證金，嚴(yán)景枝呈請實(shí)業(yè)廳“寬限三個(gè)月內(nèi)先繳半數(shù)八萬八千一百二十五元；其余半數(shù)八萬八千一百二十五元寬限一年內(nèi)清繳”[1](P116)。但實(shí)業(yè)廳只同意“二十日內(nèi)先繳納四萬元，再過二十日再繳納四萬八千一百二十五元。當(dāng)以合同所定應(yīng)繳壹拾七萬六千二百五十元，克日繳足”[1](P117)。兩者訴求相差甚遠(yuǎn)，且“惟查前派特務(wù)委員何秋樹將該公司擔(dān)保店查明是否存在……并無各該號存在等情，當(dāng)經(jīng)限期令飭照章從新具合格實(shí)商店保結(jié)繳廳，以資擔(dān)保。乃逾期至今，緩不尊辦，”[1](P117)于是省府第六屆委員會(huì)第五十七次會(huì)議議決，“沒收保證金，免追欠餉”[2]建廳呈報(bào)開投西沙群島鳥糞磷礦.廣東省政府公報(bào),1932,(180).(P58)，另行招商投承。嚴(yán)景枝的西沙群島鳥糞磷礦國產(chǎn)公司本有開發(fā)的實(shí)力，如果政府肯暫緩保證金上繳，甚至扶植商人的開發(fā)事業(yè)，那么西沙群島的開發(fā)將是另外一種局面。

最后，更換承包商過于頻繁。由于招商章程日益嚴(yán)格，而政府執(zhí)行起來亦機(jī)械教條，態(tài)度苛刻，導(dǎo)致承辦商人難以開展工作，動(dòng)輒被其撤銷，造成承包商人頻繁更換，開發(fā)活動(dòng)難以有效持續(xù)。如協(xié)濟(jì)公司宋錫權(quán)在民國十八年六月十七日獲得承辦權(quán)，次年元月即被撤銷；西沙群島鳥糞磷礦國產(chǎn)公司嚴(yán)景枝在民國二十年取得承辦權(quán)，次年二月即被撤銷；中國國產(chǎn)公司蘇子江在民國二十一年三月取得承辦權(quán)，當(dāng)年十二月即被收回官辦。

以上不足導(dǎo)致西沙群島開發(fā)事業(yè)在民國時(shí)期時(shí)斷時(shí)續(xù)，長期未見明顯效益。同時(shí)日本、英、法等外國勢力則伺隙染指，致使西沙群島海洋權(quán)益仍然連遭損失。這情況到1945年二戰(zhàn)結(jié)束，國民政府收復(fù)西沙群島主權(quán)后，才得以逐步改善。

抗戰(zhàn)勝利之后，“國民政府對光復(fù)后的西沙群島鳥糞資源的開發(fā)采取了慎重的、在政府組織協(xié)調(diào)下的、有計(jì)劃的大規(guī)模開發(fā)。”[3]侯強(qiáng).民國政府對西沙群島的鳥糞開發(fā).文史雜志,2001,(5).(P31)一方面加大民間資本的投入力度，由國民資源委員會(huì)委托上海中元企業(yè)有限公司開采的，雙方訂立合同，明確各自的權(quán)利和義務(wù)。另一方面國民政府自主經(jīng)營開發(fā)，“在西沙群島設(shè)定林島及石島兩處磷礦國營礦業(yè)權(quán)并交臺(tái)灣肥料公司經(jīng)營。”[3](P32)加強(qiáng)島上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)注意生態(tài)保護(hù)問題，“對該島林木之生存，開采者有盡量保護(hù)之責(zé)任。”[4]中國第二歷史檔案館.國民政府勘察開發(fā)西沙群島的一組史料.民國檔案,1992,(2).(P30)這一段時(shí)期西沙開發(fā)之所以能有條不紊地進(jìn)行，與民國前期不甚成功的開發(fā)歷程有著密切的關(guān)系。正是前期各種經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的積累，才使得后期廣東地方政府開發(fā)思路愈加縝密，政策措施愈加切實(shí)，保障了開發(fā)工作的穩(wěn)妥和有效。

結(jié)論

筆者認(rèn)為，開發(fā)經(jīng)營既是現(xiàn)在我們享有海疆主權(quán)的重要表現(xiàn)，又是長時(shí)期內(nèi)維護(hù)海疆主權(quán)的最佳途徑?？偨Y(jié)民國時(shí)期西沙群島鳥糞開發(fā)問題，我們可見廣東地方政府以其組織、監(jiān)督等手段主導(dǎo)了開發(fā)事業(yè)，同時(shí)亦在維護(hù)西沙群島海洋權(quán)益上起到了非常重要的作用。其批商方式的改進(jìn)、遴選環(huán)節(jié)的嚴(yán)格化、監(jiān)督力度的加強(qiáng)以及改進(jìn)開發(fā)手段的嘗試等，無疑都為持續(xù)和后期開發(fā)工作提供了條件，在一定程度上遏制了日本等外來勢力的染指，并成為中國政府對西沙群島行使行政管轄權(quán)的重要證據(jù)，獲得當(dāng)時(shí)國際社會(huì)的認(rèn)同。日后日本、法國企圖混肴西沙群島為無主領(lǐng)地，均遭到國際輿論的反對。另一方面，在開發(fā)過程中產(chǎn)生的各種教訓(xùn)以及存在的不足之處，在留有遺患，促成后世乃至當(dāng)代西沙群島主權(quán)糾紛的同時(shí)，也時(shí)刻警醒著我們?nèi)绾芜M(jìn)一步完善開發(fā)政策和措施，以便更好地維護(hù)我國海疆主權(quán)。在當(dāng)前維護(hù)西沙群島乃至整個(gè)海疆主權(quán)的斗爭中，我們有必要更加重視現(xiàn)實(shí)開發(fā)和建設(shè)這一層面，盡可能發(fā)揮地方政府特別是三沙市的能動(dòng)作用，積極開展各種開發(fā)事業(yè)，彌補(bǔ)過去我國在維護(hù)主權(quán)斗爭所存在的各種空白和制度漏洞。只有牢牢掌握這些海島并打上中國經(jīng)營的清晰印痕，才有可能避免未來主權(quán)糾紛的反復(fù)發(fā)生。