◆楊 攀

行政許可、行政審批是稅收執(zhí)法中常見的兩個概念，其中許可雖然已由《行政許可法》所明確，但在執(zhí)法實務(wù)中，許可與審批的差異卻極為模糊，審批的范圍被不斷擴大，引發(fā)了一系列問題。在行政審批事項面臨全面清理的同時，備案作為一種字面含義與審批大相徑庭的行政管理工具，受到了眾多行政執(zhí)法部門的重視，被部分法律、法規(guī)和大量規(guī)范性文件采用，并逐漸發(fā)展出與審批類似的功能。目前，現(xiàn)行行政相關(guān)法律對備案并沒有明確的規(guī)定，各類執(zhí)法部門的實際操作更是千差萬別。在現(xiàn)行稅收政策和管理制度中，大量“審批”冠“備案”之名，行“許可”之實，加重了行政相對人和納稅人的負擔(dān)，給基層稅務(wù)機關(guān)造成潛在的執(zhí)法風(fēng)險。

國務(wù)院已決定在2015 年全面取消行政非許可審批項目，在這一背景下，如何科學(xué)合理地確定行政審批與行政備案的改革邊界，合理地設(shè)計相應(yīng)的管理模式，對現(xiàn)有涉稅審批事項進行區(qū)分，確保對無法納入許可的原有審批事項進行有效管理，對全面貫徹落實稅收法定原則，構(gòu)建現(xiàn)代化的稅收管理體系，實現(xiàn)從“稅收管理”到“稅收治理”的轉(zhuǎn)變有著重要意義。

一、審批與備案的概念

（一）審批

現(xiàn)行行政法律、法規(guī)對審批并無明確的規(guī)定，其最為權(quán)威的概念來自于一系列對審批進行清理的文件。根據(jù)《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》（國審改發(fā)〔2001〕1 號）的定義，行政審批是“行政審批機關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為”，這與《行政許可法》第二條①第二條：本法所稱行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。對許可的定義高度一致，使人難以分辨許可和審批的差別。

為在形式上與許可進行區(qū)分，國務(wù)院又在2004 年創(chuàng)設(shè)了非許可審批①《關(guān)于保留部門非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)〔2004〕62 號）。的概念，并以此名義保留了211 項審批項目，除部分政府內(nèi)部行為外，其中不乏具有許可性質(zhì)的審批，增值稅一般納稅人資格認定②已于2015 年4 月1 日起改為登記制。、稅收優(yōu)惠享受、費用稅前扣除的審批項目就列在其中。從上述清理和保留的過程可以看出：對于政府外部行為而言，非許可審批與審批本是同義，僅是改革過渡時期的特殊提法，其實質(zhì)是未能列入行政許可法的行政許可事項，同時，也體現(xiàn)出清理審批事項的難度。

隨著審批改革的不斷推進，國務(wù)院審改辦在2013 年稅務(wù)行政審批改革的有關(guān)意見中，對行政審批事項作出的界定更能體現(xiàn)出許可和審批的差異：行政審批事項是政府不批準，公民、法人或其他組織就不能從事特定活動，不能獲得相關(guān)權(quán)益，不能取得某種資質(zhì)資格，法律關(guān)系不能得到認可和保護的事項。③《國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司關(guān)于行政審批內(nèi)涵和外延說明的函》（稅總法便函〔2014〕89 號）。相對于2001 年的界定，后者淡化了審批需“依法設(shè)立”的前提，說明審批就是未經(jīng)依法設(shè)立的許可。

（二）備案

就字面含義而言，備案是被管理者向管理者報告事由，存案以備查考，其核心在于事由的告知和存檔?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，并未對備案的概念進行統(tǒng)一的界定。《征管法》雖然規(guī)定納稅人應(yīng)將財會軟件報送稅務(wù)機關(guān)備案，但并無其他關(guān)于備案的具體規(guī)定和管理制度。結(jié)合行政法實踐和行政法的理論，可在文意解釋的基礎(chǔ)上將備案界定為：行政主體依據(jù)行政法律法規(guī),接收行政相對人按照法定要求提交的備案申請材料,在法定時間內(nèi)審查報備資料，并存檔以備事后監(jiān)督的行政管理行為。④朱最新：《行政備案的法理界說》，《法學(xué)雜志》，2010 年第4 期。

二、現(xiàn)行涉稅審批和備案制度存在的主要問題

（一）審批方面

1.設(shè)立不規(guī)范

《行政許可法》有效規(guī)范了行政許可，但催生了大量的審批。在清理審批的過程中，國務(wù)院對審批的界定從強調(diào)“依法設(shè)立”轉(zhuǎn)為淡化“依法設(shè)立”，就從一個側(cè)面反映出審批設(shè)立不規(guī)范的問題。在實際操作中，一是設(shè)置依據(jù)分散在各個法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件中，且有的文件對審批條件的表述不具體，不明確，缺乏操作性。二是審批項目及其設(shè)定的條件、權(quán)限、范圍和程序等不夠明晰，往往造成同一性質(zhì)的審批事項，在不同地區(qū)、不同人員的審核、審批下，有可能會得到不同的審批結(jié)果，大大傷害了相對人對審批規(guī)定遵從的積極性。三是設(shè)立缺乏外部監(jiān)督。審批的設(shè)立屬于抽象行政行為，但由于我國行政案件數(shù)量稀少，除了少數(shù)因涉及個案而對設(shè)立文件進行連帶審查外，少有司法部門對設(shè)立文件進行合法性審查。

2.數(shù)量龐雜

現(xiàn)行涉稅審批的數(shù)量龐雜。造成這一現(xiàn)狀的主要原因有：一是多年來，隨著稅制改革和加強管理的需要，國家陸續(xù)出臺的一些稅收規(guī)范性文件設(shè)定了非行政許可審批，這些審批設(shè)定依據(jù)都較為分散，難以梳理。二是國務(wù)院出臺的大量稅收優(yōu)惠政策，如增值稅即征即退等，僅有政策而無具體的管理辦法或操作規(guī)程，使得國稅機關(guān)在實際管理中往往以自行設(shè)置審批的方式來加強管理。審批數(shù)量龐雜導(dǎo)致歷次審批清理均采取了保留有效項目的方式。

3.后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)薄弱

從整個審批過程看，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)和風(fēng)險在于管理人員的調(diào)查核實，其提交的調(diào)查報告很大程度上影響和左右后續(xù)各環(huán)節(jié)的審批結(jié)果，且后續(xù)監(jiān)管也基本依賴管理人員，而日常稅收執(zhí)法檢查也主要是檢查手續(xù)、資料、各環(huán)節(jié)的辦理時限等，很少會和納稅人進行溝通核實。因而，調(diào)查核實往往成為審批后續(xù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，特別是對一些時效性較強的事項，申請人很難往返稅務(wù)機關(guān)等待調(diào)查結(jié)果，管理人員也難以做到及時、翔實調(diào)查，往往增大了稅收執(zhí)法風(fēng)險。

（二）備案方面

在現(xiàn)行稅收規(guī)范性文件中，明文以備案方式進行管理的涉稅事項主要分為兩類，減免稅管理和資格認定，其中減免稅管理所占的比重最大。絕大多數(shù)的稅收優(yōu)惠，均通過備案的方式進行管理。以云南省國家稅務(wù)局2013 年的專項清理為例，在稅收征管中共涉及162 項涉稅備案事項（不完全統(tǒng)計），其中，僅增值稅優(yōu)惠政策中就有147 項涉稅備案事項?？梢?，對涉稅備案事項的管理質(zhì)量直接影響相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的落實。

相比國務(wù)院、國家稅務(wù)總局對稅務(wù)行政審批的嚴格管理，目前地方政府對涉稅備案事項的管理顯得較為薄弱。主要表現(xiàn)為征納權(quán)責(zé)不清、執(zhí)法風(fēng)險難以控制、操作執(zhí)行不一、存在變相審批等。就云南省國家稅務(wù)局的實際征管狀況來看，備案工作主要存在以下問題：

1.潛在執(zhí)法風(fēng)險高

對于涉及享受稅收優(yōu)惠且具有審批性質(zhì)的備案，現(xiàn)有的管理方式對征納雙方的權(quán)責(zé)劃分并不清晰。從納稅人的角度看，備案一般不具有較為規(guī)范的爭議解決渠道，備案過程中產(chǎn)生爭議，難以在本環(huán)節(jié)啟動解決程序，往往要拖延至后續(xù)的征稅環(huán)節(jié)或檢查環(huán)節(jié)，才能進入復(fù)議、訴訟等解決程序。從稅務(wù)機關(guān)的角度看，有的優(yōu)惠政策對備案過程還提出了額外的管理要求，如在要求納稅人填報備案資料的同時，還要求稅務(wù)機關(guān)對備案資料進行實質(zhì)性審核。這些要求增加了基層的工作壓力和難度，使稅務(wù)機關(guān)對備案所報送資料的真實性負有責(zé)任，可能導(dǎo)致基層執(zhí)法人員被檢察機關(guān)追究“瀆職”等刑事責(zé)任?？傮w來看，由于此類備案權(quán)責(zé)不清，如遇行政訴訟和“瀆職”刑事訴訟，主要的風(fēng)險和責(zé)任都集中在稅務(wù)機關(guān)一方。

2.審查方式不統(tǒng)一

在備案的管理方式上，存在兩種截然不同的模式。有的對備案事項采取形式審查。如前述的《國家稅務(wù)總局關(guān)于擴大小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅范圍有關(guān)問題的公告》（2014 年第23 號公告）第二條規(guī)定：符合規(guī)定條件的納稅人可以自行享受優(yōu)惠政策，無需稅務(wù)機關(guān)審核批準，但需將有關(guān)情況報稅務(wù)機關(guān)備案。有的對備案事項采取實質(zhì)審查。如在企業(yè)所得稅方面，《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠管理問題的補充通知》（國稅函〔2009〕255 號）①在本文結(jié)題前已被《稅收減免管理辦法》(總局2015 年第43 號令)廢止。第三條規(guī)定了事先備案的管理方式，要求在備案前對所報送信息和資料進行實質(zhì)審查；在增值稅方面，申請征前減免的稅收優(yōu)惠政策，均需填制備案表并報送減免依據(jù)資料，由稅務(wù)機關(guān)審核后才可享受，這也是一種實質(zhì)性審查。審查方式的不統(tǒng)一，既增加了納稅人的遵從成本，也增加了稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部管理和監(jiān)督的難度，為“權(quán)力尋租”等問題留下制度漏洞。

3.存在變相審批的問題

在現(xiàn)行稅收管理體制中，變相審批主要集中在審批與備案之間的“灰色地帶”，即在稅務(wù)行政審批和備案管理之間存在著一部分核準性的事前備案事項，從名稱來看是備案，從性質(zhì)上講卻屬于審批。由于此類備案一般涉及較大的稅收風(fēng)險，有的還要求基層稅務(wù)機關(guān)對備案事項進行核實，如《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整完善資源綜合利用產(chǎn)品及勞務(wù)增值稅政策的通知》（財稅〔2011〕115 號）②該文件在本文結(jié)題前已被（財稅〔2015〕78 號）廢止，相應(yīng)的優(yōu)惠方式改為增值稅即征即退。就要求納稅人需將相關(guān)資料報主管稅務(wù)機關(guān)審核備案，對于此類備案，管理責(zé)任相對集中在稅務(wù)機關(guān)一方，基層稅務(wù)機關(guān)更傾向于將此類事項納入審批管理。

三、在涉稅審批改革背景下兩者的改革邊界

《行政許可法》是規(guī)范行政行為層級最高的法律，對審批的改革理應(yīng)按照《行政許可法》的規(guī)定，將依照法律、法規(guī)設(shè)定的審批，以及具有審批性質(zhì)的備案項目按照許可進行管理，對其他的事項進行備案管理或采取其他管理方式，但由于稅收實體法法律層級普遍較低，涉稅審批的設(shè)置依據(jù)難以在短期內(nèi)上升為法律、法規(guī)，因此需要我們對現(xiàn)有審批、備案項目進行細分，以便適應(yīng)“稅收法定”的稅制改革。

（一）將符合行政許可設(shè)立范圍的審批、備案改為許可

雖然涉稅審批的設(shè)立依據(jù)的法律層級較低，但《行政許可法》對設(shè)定許可的范圍做了以下的規(guī)定：一是對市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項，不設(shè)置行政許可；二是對行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的，不設(shè)置行政許可；三是對可通過除審批之外的其他監(jiān)管措施來解決的事項，不設(shè)置行政許可；四是在前三種措施均無法實施有效監(jiān)管的情況下，才可設(shè)置行政許可。

在審批改革時，必須按照上述法定標準對現(xiàn)有的涉稅審批、備案項目進行甄別，對符合該標準的審批項目參照《行政許可法》的要求進行改革，特別是對于《稅收減免管理辦法》(國家稅務(wù)總局2015 年第43 號令)第四條規(guī)定的“核準類”稅收減免事項，逐步按照許可進行管理，并及時修改相關(guān)的稅收法律，將不符合上述標準的審批項目轉(zhuǎn)為備案。

（二）將需要進行實質(zhì)性審查的備案改為許可或進行清理

需要進行實質(zhì)性審查的備案，屬于典型的變相審批,因此在改革過程中，應(yīng)當將其與審批一同考慮。如《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠管理問題的補充通知》（國稅函〔2009〕255 號）①在本文結(jié)題前已被《稅收減免管理辦法》(總局2015 年第43 號令)廢止。第三條第一款規(guī)定：“對于列入事先備案的稅收優(yōu)惠，納稅人應(yīng)向稅務(wù)機關(guān)報送相關(guān)資料，提請備案，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)登記備案后執(zhí)行。對需要事先向稅務(wù)機關(guān)備案而未按規(guī)定備案的，納稅人不得享受稅收優(yōu)惠；經(jīng)稅務(wù)機關(guān)審核不符合稅收優(yōu)惠條件的，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)書面通知納稅人不得享受稅收優(yōu)惠。”對于此類事前備案，國家稅務(wù)總局已在《國家稅務(wù)總局關(guān)于稅務(wù)行政審批制度改革若干問題的意見》（稅總發(fā)〔2014〕107 號）中明確，不得再設(shè)置具有核準性質(zhì)的事前備案。

（三）對短期內(nèi)無法審核清楚的事項采用備案

在審批改革時，應(yīng)充分考慮基層執(zhí)法部門的行政能力，對于過于復(fù)雜的審批事項，即便是按照更加規(guī)范的許可進行管理，也可能因基層無法執(zhí)行而流于形式。如《云南省國家稅務(wù)局、云南省地方稅務(wù)局、云南省財政廳、云南省民政廳、云南省殘疾人聯(lián)合會關(guān)于貫徹促進殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策有關(guān)問題的通知》(云國稅發(fā)〔2007〕204 號)對減免稅提出如下審批要求：申請人每月需就殘疾人用工情況提交5 份證明資料，審批機關(guān)需將其中的內(nèi)容與申請人財務(wù)賬簿數(shù)據(jù)，以及銀行、社保、民政、殘聯(lián)等部門提供的數(shù)據(jù)資料進行交叉核對，同時，還需對申請人進行日常稅收檢查。繁雜的審批事項一方面導(dǎo)致執(zhí)法人員消極地落實該項政策，另一方面導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域腐敗案件高發(fā)，目前該審批事項已在2013 年廢止。

四、關(guān)于建立涉稅備案事項管理制度的具體建議

目前我國并無專門的行政備案管理制度，從制度層面理解,行政備案管理制度應(yīng)當是有關(guān)行政備案的報送、受理、審查以及后續(xù)監(jiān)督檢查等一系列備案活動中必須共同遵守或維護的規(guī)則、程序或體制的總和,是一種行政法律制度,具體包括：行政備案機關(guān)及其權(quán)限、行政備案的事項范圍、行政備案的程序以及行政備案的后續(xù)監(jiān)督檢查等內(nèi)容。②朱最新,曹延亮：《行政備案的法理界說》，《法學(xué)雜志》，2014 年第4 期。所以，可考慮從以下幾個方面構(gòu)建涉稅備案事項管理制度。

（一）將無罪推定原則和信賴保護原則確立為管理理念

長期以來，我國稅務(wù)機關(guān)一直將納稅人作為管理對象，總是假定納稅人存在違法的可能，稅收征管也是按照管理者和被管理者的模式進行運轉(zhuǎn)。這種假定不僅嚴重侵害了納稅人權(quán)益，干預(yù)納稅人的經(jīng)濟決策自主權(quán)，也加重了稅務(wù)機關(guān)的管理責(zé)任，催生出大量“保姆式”的管理措施，引發(fā)了制度性稅收執(zhí)法風(fēng)險。在國外，稅收征管中的無罪推定有統(tǒng)一、完備的法律體系保障。如澳大利亞《納稅人憲章》在納稅人權(quán)利部分規(guī)定，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當推定納稅人沒有隱瞞稅務(wù)事項，除非納稅人的行為令稅務(wù)機關(guān)懷疑；加拿大《納稅人權(quán)利法案》規(guī)定，除非有足夠理由證明納稅人行為有異，否則，應(yīng)視納稅人為誠實處理稅務(wù)實務(wù)。

信賴保護原則不僅是行政法上的一般原則，而且在一些西方國家已被確立為憲法原則。其內(nèi)容為：國家和人民之間應(yīng)該存在信賴關(guān)系，公民必須信任行政機關(guān)所作出的決定，以此安排自己的生活，否則社會秩序的穩(wěn)定性和社會生活的可預(yù)測性便會遭到破壞。當公民信賴行政行為，并且這種信賴值得保護時，政府應(yīng)當約束自己的其他行為，并采取措施保護行政相對人的信賴利益。①李春燕：《行政信賴保護原則研究》，《行政法學(xué)研究》，2001 年第3 期。

上述兩個原則是行政行為的一體兩面，恰當?shù)剡\用可以構(gòu)建起征管雙方相互信任的基石。鑒于涉稅刑事法律和涉稅行政法律具有較強的一體性，因此在涉稅備案事項的管理制度中，可以考慮同時引入無罪推定原則和信賴保護原則，具體而言有以下三方面的優(yōu)點：一是可以此為突破口，改變過去以稅務(wù)機關(guān)為中心的管理制度，糾正稅務(wù)工作人員對納稅人不信任的思維習(xí)慣，從征納雙方平等信賴的理念出發(fā)，把納稅人能夠自主決定的事項交其辦理，推定納稅人誠實守法，稅務(wù)機關(guān)根據(jù)其正當需求提供納稅服務(wù)。二是按照無罪推定原則，可以采取對備案事項“先備后核”的管理方式，進一步簡化工作流程，大幅度降低遵紀守法納稅人的辦稅時間成本，徹底規(guī)制變相審批。同時，還可進一步釋放征管資源，將原有的人力資源投入到后續(xù)的納稅檢查和稅收風(fēng)險應(yīng)對等專業(yè)性工作中，使涉稅備案事項的管理制度成為深化稅收征管模式改革的切入點。三是按照無罪推定原則，推定納稅人所報送信息和資料真實、合法、有效，由納稅人承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，稅務(wù)機關(guān)在事后進行管理、評估、檢查。從而進一步明晰征納雙方的權(quán)責(zé)，還權(quán)還責(zé)于納稅人，從制度源頭防范稅收執(zhí)法風(fēng)險。

（二）采用先備后核的管理方式

先備后核的管理模式主要包括兩個方面：在“先備”方面，由稅務(wù)機關(guān)為納稅人提供備案所需的信息和便利條件，以便納稅人做出合法、合規(guī)的涉稅事項決策；在“后核”方面，稅務(wù)機關(guān)將管理的重心放在備案后的核查工作中，發(fā)現(xiàn)納稅人報送虛假、錯誤備案資料的，嚴格依法處置。

1.涉稅備案制度的主要內(nèi)容

一是采取清單式的管理模式。在清單中明確備案項目的編號、名稱、備案項目的相對人以及備案機關(guān)，凡遇稅收政策發(fā)布或調(diào)整，由政策法規(guī)部門定期更新項目清單，既保證管理模式的統(tǒng)一性，也確保管理模式具有一定的靈活性，可以適應(yīng)稅收政策調(diào)整的需要。

二是設(shè)計統(tǒng)一的備案文書樣式。對于部分稅收政策、稅收管理措施對備案信息及備案資料有特別要求的，可以在統(tǒng)一的備案文書樣式下，設(shè)計特殊的項目和欄目。

三是按照權(quán)力清單的管理模式制作流程圖：納稅人提交備案資料—管理機關(guān)接收—產(chǎn)生備案后果（權(quán)利義務(wù)直接發(fā)生變化）—管理部門根據(jù)備案資料進行監(jiān)督。

2.備案后的核查管理

先備后核的管理模式在給予納稅人便利的同時，對備案事項的后續(xù)管理要求也隨之提高。2014年2 月18 日，李克強總理在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上，就“加快轉(zhuǎn)變政府職能，加強和改進監(jiān)管”做出一系列重要論述，其中就稅收工作做出重要指示：“加強和改進監(jiān)管……比如查稅，有些國家實行隨機抽查的稅收稽查制度，每年選查2%的納稅單，發(fā)現(xiàn)問題就處以重罰，同時列入黑名單。這種辦法，降低了自由裁量權(quán)，減少了尋租機會，也可以體現(xiàn)公平，提高監(jiān)管效率，值得研究借鑒。”按照上述監(jiān)管思路，可以考慮在納稅人完成備案手續(xù)后，將管理重心放在備案事項的抽查上，根據(jù)自身的稅收征管水平，結(jié)合備案事項的重要程度、納稅人財務(wù)指標的變動情況等重要征管信息，有針對性、有重點地制定抽查、稽查計劃，依法嚴懲違法納稅人。

3.備案實施的公開管理

《行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》均明確規(guī)定：行政許可的實施應(yīng)當公開。但備案的實施是否應(yīng)當公開？本文認為，備案的實施情況應(yīng)當公開。其理由包括三點：一是備案作為一種政府行政行為，除涉及國家機密和個人隱私的特殊事項外，原則上應(yīng)當一律公開。二是可以有效保障公眾的知情權(quán)，確保稅務(wù)機關(guān)的權(quán)力得到有效約束。三是可以形成有效的市場監(jiān)督機制。如前文所述，目前大量的稅收優(yōu)惠均通過備案的方式進行管理，如公開備案實施情況，①對納稅人備案后享受相應(yīng)優(yōu)惠的金額是否公開可另行研究，但備案主體和備案事項應(yīng)當公開?？墒构姾图{稅人對相關(guān)稅收優(yōu)惠的實施情況進行監(jiān)督，防止納稅人提供虛假資料騙取稅收優(yōu)惠。基于上述考慮，建議參照行政許可的公開模式，對不涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的涉稅備案實施信息進行公開。

五、結(jié)語

審批制度改革緩慢，既有少數(shù)部門守著權(quán)力不愿放的因素，也反映出當前行政管理手段單一的現(xiàn)狀，導(dǎo)致清理出的審批事項陷入管理真空的困境?；仡櫧陙淼膶徟母锟捎^察到以下軌跡：中央政府捕捉到制度創(chuàng)新的需求后，經(jīng)過試點啟動創(chuàng)新進程——地方承擔(dān)制度創(chuàng)新的主要任務(wù)，在自己的權(quán)能范圍內(nèi)實施創(chuàng)新——受制度創(chuàng)新能力的限制，地方政府向中央傳遞進一步創(chuàng)新的需求——中央政府過濾由地方政府傳遞而來的創(chuàng)新需求，啟動下一輪的制度創(chuàng)新。在這個軌跡中，地方是創(chuàng)新制度的源頭，而現(xiàn)階段處于空白的備案制度則是一個理想的突破口。

根據(jù)國務(wù)院近期下發(fā)的《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2015〕11號），伴隨我國1994 年確立增值稅制度而誕生的“增值稅一般納稅人資格認定審批”也被取消，本輪清理力度之大可見一斑。云南省國家稅務(wù)局在清理規(guī)范審批的過程中，創(chuàng)造性地實施了涉稅備案事項管理制度，并在2014 年出臺了相關(guān)配套規(guī)定。②《云南省國家稅務(wù)局涉稅備案管理辦法（試行）》（云南省國家稅務(wù)局公告2014 年第11 號）。國家稅務(wù)總局在本文結(jié)題前出臺的《稅收減免管理辦法》(總局2015 年第43 號令)第四章第四條中，也正式引入了稅收優(yōu)惠事項備案制度，可以說，地方性的創(chuàng)新已通過國稅部門垂直管理的渠道傳遞到了中央，但備案是否可以作為一項正式的行政管理制度，適時上升為法律，并有效承接審批改革中清理出的審批事項，既需要各地不斷地深入探索和實踐，也離不開中央政府的統(tǒng)籌考慮。

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