◆郭樂華 ◆范錦城

稅務(wù)稽查局查處稅收違法案件時(shí)，實(shí)行選案、檢查、審理、執(zhí)行分工制約原則。而稅務(wù)稽查的立案環(huán)節(jié)是稅務(wù)稽查工作的首要環(huán)節(jié)。立案制度是否科學(xué)與合理，不僅影響整個(gè)稅務(wù)稽查工作的效率，而且還將影響稅務(wù)稽查工作的發(fā)展方向。而當(dāng)前我國相關(guān)法律制度對(duì)立案制度的規(guī)定還存在許多不科學(xué)和不合理的方面，在稅務(wù)稽查實(shí)踐中，由于各種因素的影響，對(duì)稅務(wù)稽查立案制度的執(zhí)行也存在許多偏差，導(dǎo)致目前稅務(wù)稽查的立案工作存在不少問題，對(duì)整個(gè)稅務(wù)稽查工作產(chǎn)生諸多不利影響。同時(shí)也會(huì)引發(fā)許多稅務(wù)稽查的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要對(duì)當(dāng)前稅務(wù)稽查立案制度進(jìn)行深入的研究與完善，使得我國的稅務(wù)稽查工作符合現(xiàn)代稅務(wù)稽查的發(fā)展要求和方向，以提高稅務(wù)稽查工作的效率，提升稅務(wù)稽查工作的科學(xué)性和合理性。

一、當(dāng)前稅務(wù)稽查立案制度存在的問題

（一）稅務(wù)稽查立案制度的相關(guān)規(guī)定

1.關(guān)于稅務(wù)稽查案源以及待查對(duì)象的規(guī)定

根據(jù)《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《稽查規(guī)程》）第十四條的規(guī)定，稽查局應(yīng)當(dāng)通過多種渠道獲取案源信息，集體研究，合理、準(zhǔn)確地選擇和確定稽查對(duì)象。稅務(wù)稽查案源包括檢舉、自選、上級(jí)指定和專項(xiàng)檢查、協(xié)查、征管移送以及其他部門移送等渠道。對(duì)不同來源的涉稅違法信息，相應(yīng)處理和待查對(duì)象的確定都有所不同。

（1）檢舉。檢舉主要圍繞舉報(bào)線索是否清楚決定是否確定為待查對(duì)象以及予以立案。

（2）自選案源。對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)自行選取的案件，著重審查案源信息是否存在稅收違法嫌疑。

（3）協(xié)查。對(duì)于協(xié)查案件，是否立案檢查，主要根據(jù)委托方是否提供了涉案企業(yè)明確的稅收違法信息來確定。

（4）征管環(huán)節(jié)的移送。對(duì)于征管移送的案源，立案標(biāo)準(zhǔn)同樣圍繞線索是否清楚，是否存在稅收違法嫌疑進(jìn)行。

（5）上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)指定和稅收專項(xiàng)檢查安排。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)于上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定和稅收專項(xiàng)檢查安排的案件，下級(jí)稅務(wù)稽查部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立案檢查。

（6）其他部門和單位轉(zhuǎn)來的涉稅違法信息。對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)以外的其他部門和單位轉(zhuǎn)來的涉稅違法信息，應(yīng)當(dāng)根據(jù)信息是否明確確定應(yīng)否立案檢查。

當(dāng)前稅務(wù)稽查的立案標(biāo)準(zhǔn)，主要從是否存在“稅收違法嫌疑”加以考慮。對(duì)于存在稅收違法嫌疑或者檢舉違法線索清楚，可以判定存在稅收違法嫌疑的，應(yīng)當(dāng)立案開展檢查。同時(shí)，對(duì)于上級(jí)指定或者安排的專項(xiàng)檢查案件，以及上級(jí)要求立案檢查的協(xié)查案件，也應(yīng)當(dāng)予以立案檢查。

2.關(guān)于檢查范圍的規(guī)定

待查對(duì)象確定后，應(yīng)當(dāng)查什么，涉及的所屬期如何確定，在我國的相關(guān)法律制度方面并沒有明確的規(guī)定。在稅務(wù)稽查實(shí)踐中，對(duì)于查什么的問題，稽查局一般是根據(jù)自己的稅種管轄權(quán)，對(duì)被查對(duì)象進(jìn)行各稅統(tǒng)查。而對(duì)于涉及的檢查所屬期，不同的稽查局習(xí)慣各不一樣。

（二）當(dāng)前稅務(wù)稽查立案制度存在的問題

當(dāng)前，稅務(wù)違法案件立案方面存在較多問題。一是選案準(zhǔn)確率有待提高；二是檢舉案件線索不清，案件查處難度大；三是立案標(biāo)準(zhǔn)不明晰，尤其專項(xiàng)檢查及協(xié)查案件信息不夠準(zhǔn)確，而且數(shù)量多，查處壓力大；四是案件立案查處范圍廣，檢查范圍不清晰，稽查工作量大。這些問題的存在，不但影響稅務(wù)稽查的工作效率，同時(shí)也將給稅務(wù)稽查工作帶來執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。

1.選案準(zhǔn)確率有待提高。目前，因征管與稽查部門工作的相對(duì)分離，征管實(shí)時(shí)信息難以獲取，稽查案件查處信息有限，第三方信息也十分稀少，致使案源有效信息缺乏，導(dǎo)致選案準(zhǔn)確率不高，影響案件查處效果。而且，如果檢查的結(jié)果未發(fā)現(xiàn)納稅人的稅收違法行為，則容易引起納稅人的不滿，甚至引發(fā)其他執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

2.檢舉案件線索不清，案件查處難度大。一方面，部分實(shí)名舉報(bào)線索不明，影響立案的準(zhǔn)確性和案件查處；另一方面，舉報(bào)資料準(zhǔn)確度差，指向性不足，內(nèi)容難以核實(shí)。有的故意夸大違法事實(shí)，影響案件的深入查處。這樣，既造成稽查資源的浪費(fèi)，同時(shí)也容易激發(fā)舉報(bào)人與稅務(wù)機(jī)關(guān)的矛盾，而且還會(huì)引發(fā)稅務(wù)機(jī)關(guān)與被查納稅人的矛盾。

3.立案標(biāo)準(zhǔn)不明晰，尤其專項(xiàng)檢查及協(xié)查案件信息不夠準(zhǔn)確，而且數(shù)量多，查處壓力大。對(duì)于專項(xiàng)檢查中的被查企業(yè)，雖然并未發(fā)現(xiàn)明顯的涉稅違法線索，還有的企業(yè)甚至開展檢查前已經(jīng)走逃失蹤，但按照習(xí)慣都必須對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行檢查。對(duì)于各地稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)來的協(xié)查案件，有的協(xié)查來函內(nèi)容不夠清晰明確，違法線索指向不明，甚至在缺少必要證據(jù)資料支持情況下，委托單位直接對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，導(dǎo)致協(xié)查案源線索準(zhǔn)確性不足，影響受托協(xié)查的稽查部門開展案件調(diào)查和處理。

同時(shí)，稅收專項(xiàng)檢查和協(xié)查案件數(shù)量與日俱增，加大了稽查工作壓力。在立案標(biāo)準(zhǔn)不明晰的情況下，上述情形只是在盲目地增加稅務(wù)稽查的工作量，并不能真正發(fā)揮稅務(wù)稽查的功能和作用，并不能實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查打擊稅收違法行為這一目標(biāo)。

4.案件立案查處范圍廣，檢查范圍不清晰，稽查工作量大。對(duì)于需立案檢查的稅務(wù)案件，目前的相關(guān)法律制度并沒有規(guī)定需要檢查的范圍，導(dǎo)致在稅務(wù)稽查實(shí)踐中，選案部門通常選定一定年度（通常會(huì)確定2-3 年的檢查期限）要求檢查部門對(duì)納稅人開展全面檢查，而且是各稅統(tǒng)查，成為當(dāng)前稽查案件的固定立案檢查模式。一方面會(huì)因缺少案件具體違法線索指向，影響案件調(diào)查取證和違法事實(shí)認(rèn)定，浪費(fèi)稽查資源；另一方面，嚴(yán)重影響案件辦理效率，使案件久拖不決。極端的效率低下，必然影響稽查的效果。同時(shí)，檢查范圍確定也具有一定的隨意性，也容易導(dǎo)致稅務(wù)稽查的風(fēng)險(xiǎn)。

二、稅務(wù)稽查立案的核心理念與要求及國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）刑事立案及其他行政機(jī)關(guān)立案規(guī)定的借鑒

1.公安機(jī)關(guān)刑事立案規(guī)定。公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事案件立案審查時(shí)，對(duì)認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的方進(jìn)行立案?jìng)刹椤?/p>

2.其他行政機(jī)關(guān)立案規(guī)定。一是食品藥品處罰案件立案規(guī)定。對(duì)于食品藥品行政處罰案件，立案標(biāo)準(zhǔn)要求有明確的違法嫌疑人和違法事實(shí)。二是林業(yè)處罰案件立案規(guī)定。對(duì)于我國林業(yè)行政處罰案件的立案，要求有應(yīng)受行政處罰的違法行為發(fā)生。三是海關(guān)行政處罰案件立案規(guī)定。對(duì)發(fā)現(xiàn)有依法應(yīng)當(dāng)由海關(guān)給予行政處罰行為的才立案。

無論是公安機(jī)關(guān)的刑事立案，還是相關(guān)行政機(jī)關(guān)處罰案件立案，有一定的違法事實(shí)是立案的基礎(chǔ)條件。相比之下，稅務(wù)稽查立案存在兩個(gè)明顯的缺陷。一是立案標(biāo)準(zhǔn)比較有彈性空間。尤其上級(jí)布置的稅收專項(xiàng)檢查案件，以及一些協(xié)查案件和檢舉案件，即使沒有發(fā)現(xiàn)被查對(duì)象存在稅收違法嫌疑，或者線索不清，稽查局也必須立案檢查。稅務(wù)違法立案標(biāo)準(zhǔn)主觀裁量空間較大，缺少統(tǒng)一確定的立案標(biāo)準(zhǔn)。二是檢查的范圍不明晰。刑事立案及其他行政機(jī)關(guān)的立案規(guī)定強(qiáng)調(diào)發(fā)現(xiàn)什么違法行為就查處什么，檢查的范圍明晰，目標(biāo)準(zhǔn)確。而稅務(wù)稽查案件只是有明確的被查對(duì)象，但沒有清晰的檢查范圍和目標(biāo)。

（二）美國稅務(wù)稽查的經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國稅務(wù)案件總體立案率并不高，遠(yuǎn)低于我國。但是，美國稅務(wù)稽查的管理效果十分突出。一方面，美國重視稅務(wù)稽查人、財(cái)、物的投入，將資源向稅務(wù)稽查傾斜，大力培養(yǎng)和選拔優(yōu)秀稅務(wù)稽查人員，加強(qiáng)稅務(wù)稽查隊(duì)伍建設(shè)，尤其是選案隊(duì)伍建設(shè)，為高效的稅務(wù)稽查管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，利用其發(fā)達(dá)的IRS 電子選案系統(tǒng)，通過翔實(shí)的內(nèi)外部數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)對(duì)比分析，可以對(duì)大多數(shù)納稅人的納稅行為實(shí)現(xiàn)監(jiān)控分析。通過建立科學(xué)的稅收違法數(shù)學(xué)分析模型，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)分析判斷的客觀性，避免人為主觀判斷，切實(shí)提高選案的準(zhǔn)確率，節(jié)約稅務(wù)執(zhí)法資源，提升稅務(wù)執(zhí)法的震懾力。

（三）稅務(wù)稽查案件立案核心理念與要求

稅務(wù)稽查的基本任務(wù)，是依法查處稅收違法行為，保障稅收收入，維護(hù)稅收秩序，促進(jìn)依法納稅。稅務(wù)稽查的主要職能是打擊和懲戒稅收違法、保障稅收收入、維護(hù)稅收秩序、促進(jìn)納稅遵從。為了實(shí)現(xiàn)稽查職能，必須建立科學(xué)的稽查立案機(jī)制。稅務(wù)稽查立案的核心原則，在于保障稽查基本職能的實(shí)現(xiàn)?；榱傅目茖W(xué)性主要體現(xiàn)在案件“選得準(zhǔn)”，對(duì)案件涉嫌偷稅、騙稅、虛開等重大稅收違法跡象判斷準(zhǔn)確；稽查任務(wù)疑點(diǎn)“指得明”，對(duì)案件調(diào)查取證的疑點(diǎn)線索取證方向指導(dǎo)明確。稅務(wù)稽查案件的立案，不應(yīng)采用“廣撒網(wǎng)、多捕魚”方式，切忌“大而全”的立案理念。否則，將導(dǎo)致稅務(wù)立案“粗而不精”，“網(wǎng)大漏魚”，浪費(fèi)稅務(wù)稽查執(zhí)法資源，并難以避免帶來相應(yīng)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，選案不準(zhǔn)，案件難以最終成功查處，也會(huì)影響稅務(wù)機(jī)關(guān)形象，降低和削弱稅務(wù)稽查執(zhí)法的剛性和威懾力。稅務(wù)稽查立案追求精準(zhǔn)打擊，防止全面開花。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許對(duì)線索明確的違法部分或者稅種項(xiàng)目進(jìn)行專門立案查處。通過準(zhǔn)確的立案，對(duì)涉案疑點(diǎn)和存在明顯線索的查深查透，一旦查實(shí)，嚴(yán)處重罰，加大對(duì)偷稅、虛開等重大稅收違法案件的打擊力度，達(dá)到查處一案，教育一片、治理一方的目的，將有限的稅務(wù)稽查資源集中在需要重拳出擊的案件，提高稽查辦案質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)稽查打擊震懾效果，提升納稅人稅法遵從度。

三、完善稅務(wù)稽查立案制度及風(fēng)險(xiǎn)的防范

為了實(shí)現(xiàn)稅務(wù)稽查立案的科學(xué)與準(zhǔn)確，一是應(yīng)確立科學(xué)統(tǒng)一的稅務(wù)違法案件立案條件和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)要求立案必須具備清晰明確的涉稅違法線索，或者存在一定的違法事實(shí)。二是應(yīng)當(dāng)明確檢查的范圍。一般是針對(duì)確定的疑點(diǎn)進(jìn)行檢查。除非具有明確的其他違法線索，否則應(yīng)允許就部分稅種或項(xiàng)目或者協(xié)查內(nèi)容單獨(dú)開展檢查處理，避免全部案件都以一定時(shí)限開展全面檢查。具體建議如下：

（一）加大自選案源建設(shè)，提高立案準(zhǔn)確度

1.加強(qiáng)選案人力物力資源投入。自主選案對(duì)于實(shí)現(xiàn)稽查職能意義重大。稅務(wù)稽查部門應(yīng)當(dāng)加大自選案源的管理建設(shè)，從制度規(guī)定層面，加大選案的人力物力投入，保證案件選取的高起點(diǎn)、高質(zhì)量。

2.加強(qiáng)選案信息化建設(shè)。盡快開發(fā)成熟的選案信息系統(tǒng)，加強(qiáng)選案信息化建設(shè)，提升綜合治稅數(shù)據(jù)應(yīng)用水平，建立立案各種數(shù)據(jù)分析模型，逐步實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)科學(xué)選案目標(biāo)，提供選案準(zhǔn)確性。

（二）嚴(yán)格其他稽查案件立案標(biāo)準(zhǔn)，化解稽查難題

除自選案件外，也應(yīng)嚴(yán)格把握其他稅務(wù)稽查案件的立案條件和標(biāo)準(zhǔn)：

1.檢舉案件的處理。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真核實(shí)舉報(bào)信息內(nèi)容是否真實(shí)、準(zhǔn)確，如果該信息內(nèi)容含糊不清，指向不明的，即使屬于實(shí)名舉報(bào)，也應(yīng)暫存待查，不能立即立案檢查。

2.協(xié)查案件的處理。對(duì)于協(xié)查案源信息指向違法線索不明確的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)要求委托單位進(jìn)一步補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)資料，否則不應(yīng)立案檢查。

3.征管部門及其他部門移交案源的處理?？陀^研判提交的案源線索是否清晰明確，對(duì)于稅收違法指向不明的，不應(yīng)立即立案檢查。

對(duì)于審計(jì)、司法部門移交的明確案源信息，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定立案查處，并將查處結(jié)果及時(shí)反饋移交部門。

4.稅收專項(xiàng)檢查的處理。對(duì)于上級(jí)要求的稅收專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)存在稅收違法嫌疑的納稅人，才對(duì)其進(jìn)行立案檢查。

（三）明確檢查的范圍，化解稽查風(fēng)險(xiǎn)

不論是自選案件還是檢舉案件以及其他來源的案件，當(dāng)事人違法線索清晰明確，需要立案開展檢查的，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體線索，合理確定檢查的范圍和內(nèi)容。對(duì)于檢舉人僅對(duì)某個(gè)項(xiàng)目或者某個(gè)稅種進(jìn)行舉報(bào)的，因不存在其他的檢舉線索，因此應(yīng)當(dāng)允許立案時(shí)僅要求對(duì)該檢舉項(xiàng)目或者稅種單獨(dú)進(jìn)行檢查，除非在檢查過程中發(fā)現(xiàn)新的違法線索，否則，不應(yīng)在立案時(shí)就要求對(duì)被檢舉人開展全面檢查。稅務(wù)稽查實(shí)質(zhì)就是辦案。而辦案的基本程序是：發(fā)現(xiàn)違法的嫌疑（疑點(diǎn)）——圍繞疑點(diǎn)取證——通過取證對(duì)疑點(diǎn)進(jìn)行排除或者確認(rèn)——對(duì)確認(rèn)的違法行為進(jìn)行處理。所以，根據(jù)這一基本要求，對(duì)于稽查的范圍而言，就是對(duì)確認(rèn)的疑點(diǎn)進(jìn)行檢查。這樣，對(duì)于檢查人員而言，一是檢查具有工作的目標(biāo)，能夠集中時(shí)間和精力檢查需要查處的問題，對(duì)其檢查有深度，能夠較為清楚地查清需要查處的問題，提高稽查的工作效率，精確打擊稅務(wù)違法行為，提高稅務(wù)稽查的威懾力。二是對(duì)于可能未發(fā)現(xiàn)和查處的問題，也能夠解釋清楚。因?yàn)樵跈z查之前就沒有發(fā)現(xiàn)違法的嫌疑，因此沒有要求檢查。這樣也可以較好地化解稽查過程中的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（四）允許開展立案前調(diào)查核實(shí)

為了提高稅務(wù)稽查立案準(zhǔn)確性，應(yīng)當(dāng)在制度層面規(guī)定允許稽查部門立案前進(jìn)行事先調(diào)查，核實(shí)相關(guān)自選、舉報(bào)、征管移交等案源線索信息，排除案源信息不實(shí)內(nèi)容，減少立案的盲目性，提高立案準(zhǔn)確度。

稅務(wù)稽查立案環(huán)節(jié)最大的風(fēng)險(xiǎn)在于該立案的而沒有立案，該查的而沒有查，從而涉嫌存在瀆職行為。對(duì)于上述完善稅務(wù)稽查立案制度（以下簡(jiǎn)稱新立案制度）的建議，與目前稅務(wù)稽查實(shí)踐的主流操作方式，甚至是稅務(wù)總局的要求并不完全一致，目前確實(shí)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)敏感性，需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析和加以必要防范。新立案制度讓人質(zhì)疑的主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是新立案制度沒有規(guī)定檢查時(shí)限，導(dǎo)致一些未被發(fā)現(xiàn)而實(shí)際存在問題的年度沒有對(duì)其進(jìn)行檢查。

二是新立案制度的要求可能只是檢查發(fā)現(xiàn)有疑點(diǎn)的稅種，并非當(dāng)前要求的各稅統(tǒng)查，從而導(dǎo)致未被發(fā)現(xiàn)而實(shí)際存在問題的稅種而沒有被檢查。

三是對(duì)上級(jí)布置的專項(xiàng)檢查，新立案制度只是對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)有稅收違法嫌疑的納稅人開展檢查，并非對(duì)全部企業(yè)檢查，導(dǎo)致未被發(fā)現(xiàn)而實(shí)際有問題的納稅人沒有被檢查。

四是新立案制度是建立在高度信息化的基礎(chǔ)上，即稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠獲得充足的第三方信息的基礎(chǔ)而設(shè)立的。目前現(xiàn)狀是稅務(wù)機(jī)關(guān)還不具備取得充足的第三方信息的條件，也容易讓人質(zhì)疑其科學(xué)性和合理性。

對(duì)于上述質(zhì)疑的存在是可以理解的，因?yàn)殚L(zhǎng)期就操作處理的習(xí)慣，形成了固有的模式。而現(xiàn)在突然去改變它，當(dāng)然會(huì)習(xí)慣性地提出質(zhì)疑。但我們認(rèn)為，對(duì)此質(zhì)疑而形成所謂的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)需要進(jìn)行進(jìn)一步分析。

一是目前稅務(wù)稽查實(shí)踐的主流操作方式并沒有法律依據(jù)，也僅僅是一種長(zhǎng)期形成的習(xí)慣而已。而沒有法律依據(jù)的質(zhì)疑，本身就不成立。科學(xué)的、合理的立案制度就是對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)進(jìn)行檢查。而對(duì)沒有發(fā)現(xiàn)存在稅收違法嫌疑的納稅人進(jìn)行檢查反而是沒有法律依據(jù)的，甚至是不合法的。在提倡保護(hù)納稅人權(quán)益的大環(huán)境下，我們有必要對(duì)現(xiàn)有的習(xí)慣進(jìn)行反思。

二是目前稅務(wù)稽查實(shí)踐的主流操作方式是在過去納稅人數(shù)量較少的前提下形成的。當(dāng)今納稅人數(shù)量迅速增長(zhǎng)，過去的操作模式就無法適應(yīng)這一現(xiàn)狀。事實(shí)上，現(xiàn)在的專項(xiàng)檢查，也不是對(duì)所有涉及的納稅人都進(jìn)行檢查，也是有選擇性地進(jìn)行檢查。因納稅戶太多，無法做到這一點(diǎn)，也就被現(xiàn)實(shí)所迫而選擇合理的立案模式。

三是現(xiàn)在信息化技術(shù)的發(fā)展十分迅速，而且未來的稅收征管法也將為稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取第三方信息提供法律保障，在這樣的大環(huán)境下，我們也應(yīng)當(dāng)有所突破。

四是我們應(yīng)當(dāng)理解，對(duì)于納稅人客觀存在的稅收違法行為，任何稅務(wù)稽查的方式都不可能全部發(fā)現(xiàn)和查出來，我們只能就發(fā)現(xiàn)和查出來的問題進(jìn)行處理。在法律的理念上，只有法律真實(shí)，而沒有客觀真實(shí)。目前稅務(wù)稽查實(shí)踐的主流操作方式也只是一種假設(shè)的理想，而且是一種不科學(xué)、不合理甚至不合法的假設(shè)。

針對(duì)上述有關(guān)新立案制度的擔(dān)心和質(zhì)疑，我們認(rèn)為，只要采取合理的方式是可以防范由此而形成的擔(dān)憂甚至稽查的風(fēng)險(xiǎn)。主要建議如下：

第一，對(duì)采取一定的合法的程序，使新立案制度法律化和制度化。如上所述，目前稅務(wù)稽查實(shí)踐關(guān)于稅務(wù)稽查立案的主流操作方式也并沒有法律依據(jù)。而如果能夠采取一定的合法程序，對(duì)新立案制度法律化和制度化，明確稅務(wù)稽查案件的立案標(biāo)準(zhǔn)和立案范圍，我們采用新立案制度反而就有法律依據(jù)。這樣就可以較好地防范由此而產(chǎn)生的稽查風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，最為理想的方式就是在國家稅務(wù)總局制定的規(guī)章甚至以上級(jí)次的法律文件中，明確規(guī)定新立案制度。這樣，所有的質(zhì)疑和稽查風(fēng)險(xiǎn)也就自然消除了。即使不能做到這一點(diǎn)，但如果能夠制定稅收規(guī)范性文件，即使是市級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)甚至是縣級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)制定的稅收規(guī)范性文件能夠明確規(guī)定新立案制度，也基本可以達(dá)到這一目的和效果。

第二，針對(duì)不同案件來源采取不同的立案方式。協(xié)查案件僅就委托方發(fā)來的協(xié)查問題進(jìn)行處理并無不當(dāng)。但是，對(duì)于在協(xié)查中發(fā)現(xiàn)同一企業(yè)其他違法嫌疑的，則應(yīng)當(dāng)納入檢查范圍，一并進(jìn)行查處。

專項(xiàng)檢查的立案。對(duì)于專項(xiàng)檢查按照上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要求僅就某一稅種或某一事項(xiàng)開展檢查并無不當(dāng)。當(dāng)然，如果發(fā)現(xiàn)納稅人其他稅種和事項(xiàng)存在違法嫌疑，則應(yīng)當(dāng)一并進(jìn)行查處。如果上級(jí)僅要求對(duì)某一行業(yè)進(jìn)行專項(xiàng)檢查，如無法全部檢查，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)選案工作，對(duì)發(fā)現(xiàn)有違法嫌疑的納稅人進(jìn)行檢查。

舉報(bào)案件的立案。對(duì)于實(shí)名舉報(bào)，線索不夠清晰明確的，以及對(duì)于表面線索充分，但欠缺內(nèi)容準(zhǔn)確性的舉報(bào)線索，不立案查處并無不當(dāng)。但是，對(duì)于舉報(bào)線索清楚的，即使是匿名舉報(bào)，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案開展檢查。

征管部門及其他部門移交案件的立案。對(duì)于欠缺稅收違法嫌疑線索的，根據(jù)征管與稽查的職責(zé)分工，合理分流給征管部門首先核實(shí)處理的做法并無不妥。但是，對(duì)于存在明顯的偷稅、虛開等重大稅收違法線索的，則應(yīng)由稽查立案稽查。

自選案件的立案。對(duì)于自選案件，盡力篩選稅收違法疑點(diǎn)出來，根據(jù)疑點(diǎn)立案檢查，就會(huì)大大降低應(yīng)查未查的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，如果在檢查的過程中發(fā)現(xiàn)納稅人存在其他稅收違法的嫌疑，也應(yīng)要求一并進(jìn)行查處。

總之，在樹立正確、科學(xué)、合理的稅務(wù)稽查立案理念的基礎(chǔ)上，通過相關(guān)法律文件將新立案制度法律化和制度化，明確立案標(biāo)準(zhǔn)和立案范圍，針對(duì)不同的情形，采取不同的立案檢查方式，把握好案源線索的具體情況，客觀合理地進(jìn)行立案審查判斷，同時(shí)，充分發(fā)揮檢查人員的主觀能動(dòng)性和責(zé)任心，對(duì)發(fā)現(xiàn)的新違法線索及時(shí)擴(kuò)線檢查，則能夠有效防范稽查立案過程中執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。通過創(chuàng)新稅務(wù)稽查立案檢查方式，能夠大幅度促進(jìn)稽查查處效率和查處效果的提升，顯著提高稽查質(zhì)效。

[1]楊默如.國外稅務(wù)稽查經(jīng)驗(yàn)及借鑒[J].涉外稅務(wù),2008,(2).

[2]熊 偉.美國聯(lián)邦稅收程序[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.