□王于志范信葵

(1.湖北警官學(xué)院湖北武漢4300342.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院湖北武漢430070)

失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題初探

□王于志1范信葵2

(1.湖北警官學(xué)院湖北武漢4300342.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)稅學(xué)院湖北武漢430070)

當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)農(nóng)村征地和拆遷安置等環(huán)節(jié)的社會(huì)矛盾較為突出，失地農(nóng)民拿到的補(bǔ)償整體偏低，難以解決長(zhǎng)期生計(jì)問(wèn)題，甚至部分農(nóng)民遲遲拿不到補(bǔ)償，或者得不到拆遷安置房。越來(lái)越多的由征地拆遷引發(fā)的社會(huì)案件突顯了日益嚴(yán)峻的社會(huì)矛盾，既不利于和諧社會(huì)的建設(shè)，又不利于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，因此，在我國(guó)深入開(kāi)展城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，必須著重思考失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，避免失地農(nóng)民的邊緣化、社會(huì)矛盾的尖銳化。

失地；農(nóng)民權(quán)益；權(quán)益保護(hù)問(wèn)題

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.005

1　失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

1.1失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀

目前，我國(guó)有關(guān)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)條文眾多?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定，為了“公共利益”需要，國(guó)家可以征收農(nóng)村集體土地或征用并給予補(bǔ)償。1998年修訂的《土地管理法》中賦予了政府出讓土地獲得收益的權(quán)利。2001年頒布了《征用土地公告辦法》，里面規(guī)定了土地征用公告、補(bǔ)償和安置辦法等。2010年國(guó)土部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，要求拆遷補(bǔ)償既要考慮被拆遷的房屋，還要考慮被征收的宅基地。同年，國(guó)務(wù)院還緊急發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》。2012年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案》，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。

根據(jù)各法律法規(guī)通知，各省市普遍公布了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)地類(lèi)、年產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)等因素，各省市制定了具體地段或區(qū)片的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，比如福建三明市的最低標(biāo)準(zhǔn)為32 500元/667m2，而河北石家莊的平均片區(qū)最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為63 671元/m2。征地補(bǔ)償?shù)哪戤a(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)也各不相同。雖然各省區(qū)市相繼公布了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是各地區(qū)之間征地補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)差距較大，年產(chǎn)值的核算標(biāo)準(zhǔn)也差距較大。

1.2失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在的問(wèn)題

第一，缺乏合理土地使用規(guī)劃，損害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)民的一項(xiàng)基本財(cái)產(chǎn)權(quán)益，農(nóng)民對(duì)所承包的土地，在法律規(guī)定期限內(nèi)可以享有使用、占有等權(quán)益。但是在城市規(guī)劃過(guò)程中，由于規(guī)劃?rùn)?quán)限過(guò)于集中、城市微觀設(shè)計(jì)缺乏合理性，不少項(xiàng)目匆匆上馬，難以實(shí)現(xiàn)既定發(fā)展目標(biāo)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。浙江海寧服裝城項(xiàng)目、環(huán)渤海灣的住宅項(xiàng)目等，都是由于地方政府缺乏合理土地使用規(guī)劃，導(dǎo)致項(xiàng)目荒廢或大片鬼城的出現(xiàn)，嚴(yán)重浪費(fèi)了公共資源。在全國(guó)各三四線城市城郊建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)或高新科技園項(xiàng)目中至今仍有大量空置的寫(xiě)字樓或倉(cāng)房，嚴(yán)重脫離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時(shí)，也損害了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的土地使用權(quán)和占有權(quán)等基本權(quán)利。

第二，地方政府尋租損害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。在我國(guó)現(xiàn)有土地征用制度中，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和商業(yè)用地有著明確的區(qū)分，但是實(shí)際土地規(guī)劃和征地過(guò)程中搭乘“公共利益”便車(chē)的事件卻屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重?fù)p害了失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收益。廣州和河北等地的體育教育公共用地、杭州大學(xué)城配套用地都變身成為高爾夫球場(chǎng)，上海和云南等地的農(nóng)業(yè)示范園、生態(tài)度假村、旅游度假村變身成為高爾夫球場(chǎng)，此類(lèi)違規(guī)用地項(xiàng)目屢禁不止。在征地過(guò)程中，由于土地使用目的的差異，農(nóng)民所得的補(bǔ)償差異較大，比如河南道縣的農(nóng)地若按公共用地征收，每667m2所得補(bǔ)償僅為2萬(wàn)元左右，但是若按商業(yè)用地征收，則農(nóng)戶(hù)所得補(bǔ)償接近6萬(wàn)元/667m2左右，以每戶(hù)平均1 600m2的平均額計(jì)算，每家每戶(hù)所得的補(bǔ)償差異可以達(dá)9.6萬(wàn)元左右，而即便以商業(yè)用地征收，每家所得補(bǔ)償也僅為14萬(wàn)左右，對(duì)于平均人口每家四人的家庭而言，所得補(bǔ)償顯然不足以彌補(bǔ)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失。

第三，失地農(nóng)民所得實(shí)際補(bǔ)償過(guò)低。征地補(bǔ)償款包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等，事關(guān)失地農(nóng)民的生計(jì)大事。當(dāng)前我國(guó)征地補(bǔ)償款需經(jīng)過(guò)經(jīng)層層撥付，才能到達(dá)農(nóng)戶(hù)手中。不少地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)村政府以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金、管理費(fèi)等各種名義克扣補(bǔ)償款，有的村委會(huì)甚至不顧禁令截留補(bǔ)償金。而不少地區(qū)，實(shí)際到達(dá)農(nóng)民手中的補(bǔ)償款僅有幾千元，相對(duì)于征用后動(dòng)輒幾十萬(wàn)的土地出讓金而言，失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)嚴(yán)重。

2　失地農(nóng)民權(quán)益流失的主要原因

第一，征地政策不完善，所有權(quán)不明晰。我國(guó)現(xiàn)行的土地征收征用政策和土地管理制度并不完善，直接導(dǎo)致失地農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。比如《憲法》中雖然明確規(guī)定，國(guó)家為了滿(mǎn)足“公共利益”需要可以征收或征用土地，但卻并未明確界定“公共利益”的范疇，導(dǎo)致不少地方政府在土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)下隨意征收征占農(nóng)民土地，然后轉(zhuǎn)讓獲取高額的土地出讓金。此外，《憲法》中也未能明確解釋集體所有的具體范疇，集體的層級(jí)和成員等都未能明確解釋?zhuān)m然《土地管理法》中進(jìn)一步解釋了集體所有的概念，集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，但是仍然集體的法律代表卻未能明確，至今為止，土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離仍存在爭(zhēng)議，對(duì)于土地所有權(quán)主體的代表仍難以合法界定，現(xiàn)階段的村委會(huì)更多的承擔(dān)了集體土地代表的角色，但征地過(guò)程中又是征收主體，農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收到侵害也很難維權(quán)。再如，現(xiàn)階段不少農(nóng)民與外村女子結(jié)婚后，妻子難以落戶(hù)，主要原因集中在村委會(huì)不同意為新入戶(hù)的村民分地，侵害了新入住村民的土地使用權(quán)，這與我國(guó)長(zhǎng)期秉承的法律精神相悖。

第二，地方政府缺乏法律意識(shí)、違規(guī)操作。征地流程相當(dāng)復(fù)雜，公開(kāi)公正的征地流程是保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的基石，雖然現(xiàn)行《土地管理法》要求征地需要“兩公告一登記”，但用地審批卻是先于征用土地公告和征地補(bǔ)償安置方案公告，意味著被征地的農(nóng)民在用地審批通過(guò)之前并不知情，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。用地審批一旦通過(guò)，部分地方政府或開(kāi)發(fā)商會(huì)受到利益驅(qū)使而暴力拆遷或征地，也就是征地環(huán)節(jié)中農(nóng)民完全處于弱勢(shì)，失去了話語(yǔ)權(quán)，這也在一定程度上激化了社會(huì)矛盾。此外，由于用地審批環(huán)節(jié)土地用途差異會(huì)引發(fā)征地成本差異較大，部分開(kāi)發(fā)商就會(huì)勾結(jié)政府以相對(duì)低廉的價(jià)格先征得公共用地，再轉(zhuǎn)做其他商業(yè)用途。大量違規(guī)操作為政府尋租創(chuàng)造了大量機(jī)會(huì)，為腐敗架設(shè)了溫床，對(duì)和諧社會(huì)的建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的負(fù)面影響。

第三，征地和拆遷安置等環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管。現(xiàn)在，各級(jí)政府既是政策制定者，又是土地規(guī)劃者和征地執(zhí)行者，必須嚴(yán)加監(jiān)管，但現(xiàn)行法律體系中卻缺少相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致征地和拆遷安置等環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)管，極易出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的決策出現(xiàn)。相對(duì)而言，農(nóng)民獲取的信息有限，事先對(duì)征地事宜完全不知情，對(duì)于補(bǔ)償條款和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不知曉，其經(jīng)濟(jì)利益極易受損。由于政府和農(nóng)民之間信息存在不對(duì)稱(chēng)性，也會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督成本非常昂貴，對(duì)個(gè)體農(nóng)民而言是無(wú)法承擔(dān)監(jiān)督成本的，也是不現(xiàn)實(shí)的。正是由于缺乏有效的監(jiān)管，權(quán)利沒(méi)有關(guān)進(jìn)籠子，更助長(zhǎng)了利益尋租和腐敗等不良行為的蔓延。所以，在資本逐利的驅(qū)使下，政府極易出現(xiàn)隨意征地、違規(guī)操作、擅改土地使用目的、暗箱操作等損害農(nóng)民權(quán)益的行為。

3　改進(jìn)失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的建議

為了有效保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，首先，應(yīng)當(dāng)明確“公共利益”范疇和土地所有權(quán)關(guān)系。關(guān)于“公共利益”可以附加清單，以舉例說(shuō)明方式明確出“公共利益”的具體指代，如交通能源、水電等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)防建設(shè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會(huì)公益事業(yè)；黨政機(jī)關(guān)用地等。而且，需要明確出相關(guān)的配套標(biāo)準(zhǔn)，如黨政機(jī)關(guān)用地需按照人員編制事先規(guī)劃出合理征地?cái)?shù)量，社會(huì)公益事業(yè)也需按照當(dāng)?shù)貙?shí)際居住人口數(shù)量申請(qǐng)公共用地，80萬(wàn)人口的區(qū)縣不能與300人口的城市申請(qǐng)同樣多的體育公共用地。除了明確公共利益范疇，還應(yīng)當(dāng)盡快明確土地所有權(quán)關(guān)系，明確出土地上附加的物權(quán)和土地自身所有權(quán)主體，避免政府和村委會(huì)即當(dāng)土地所有權(quán)代表，又當(dāng)土地征收主體。考慮到我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況，如村民委員會(huì)繼續(xù)承擔(dān)土地所有權(quán)代表，則應(yīng)當(dāng)匹配相應(yīng)的監(jiān)督組織，并否定其土地征收主體的地位，以保障村民的合法權(quán)益。

其次，建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一口徑計(jì)算，但是仍可以改進(jìn)的是引入市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制。與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的是，引入土地市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制可以合理化土地補(bǔ)償，使農(nóng)民適當(dāng)享有土地增值收益，實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償。此外，考慮到農(nóng)民以土地作為長(zhǎng)久生計(jì)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高年產(chǎn)值補(bǔ)償年限，原有的五年正常收益權(quán)補(bǔ)償可以逐步提高。對(duì)于遲遲拿不到補(bǔ)償款的農(nóng)民，可以予以司法援助，保障農(nóng)民的協(xié)商權(quán)。

最后，健全失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障。在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下，失地農(nóng)民難以享受到就業(yè)保障和社會(huì)保障。失地農(nóng)民進(jìn)城后面臨著社會(huì)保障的巨大差異，養(yǎng)老醫(yī)療保障都遠(yuǎn)低于原有的城市居民，因此需進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的權(quán)益對(duì)等，健全失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)，從根本上解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生計(jì)問(wèn)題，保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家城市化戰(zhàn)略。

總而言之，失地農(nóng)民是深化城市化進(jìn)程的必然結(jié)果，需切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，切實(shí)解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題和長(zhǎng)期生計(jì)大事，以此踐行以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

[1]吳琦.和諧社會(huì)視角下的失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008（06）:56-58.

[2]歐健.政治學(xué)視域中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2010（01）:95-98.

[3]羅文春,李世平.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2011（09）:118-121.

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1004-7026（2015）06-0010-02中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：F301.0;F323

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王于志，（1969—），湖北武漢人，男，漢族，學(xué)歷：博士，職稱(chēng)：講師，研究方向：刑法，偵查，經(jīng)濟(jì)法類(lèi)。范信葵，（1970—），湖北荊州人，女，漢族，副教授，博士，主要研究方向：國(guó)際稅收理論與實(shí)踐。