劉 暉

(中共河南省委黨校，河南 鄭州 451000；大別山干部學(xué)院，河南 信陽 465550)

陜甘寧邊區(qū)的政權(quán)結(jié)構(gòu)及其局部執(zhí)政的路徑

劉 暉

(中共河南省委黨校，河南 鄭州 451000；大別山干部學(xué)院，河南 信陽 465550)

陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)造性地實(shí)施“三三制”政權(quán)結(jié)構(gòu)模式，在民主政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等理政層面開展了有益的局部執(zhí)政探索。邊區(qū)政府秉承為民執(zhí)政、廉潔執(zhí)政理念，加強(qiáng)廉政建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，將邊區(qū)構(gòu)建成為與國民黨統(tǒng)治區(qū)迥異的“和諧邊區(qū)”，并在經(jīng)濟(jì)政策層面通過實(shí)施“減租減息”、“勞資兩利”等合乎抗戰(zhàn)需要的新政，使中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政資源得到進(jìn)一步整合與提升，顯示出抗日根據(jù)地政治生態(tài)演化的民主取向和局部執(zhí)政的務(wù)實(shí)創(chuàng)新特征，為中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政區(qū)域的拓展乃至全面執(zhí)政積累了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。

陜甘寧邊區(qū)；“三三制”政權(quán)；和諧邊區(qū)；經(jīng)濟(jì)新政

陜甘寧邊區(qū)政權(quán)，即“中華民國陜甘寧邊區(qū)政府”，其前身是中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府駐西北辦事處，是依據(jù)國共合作抗日協(xié)議、在抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線旗幟下建立的自治性地方政權(quán)。邊區(qū)政權(quán)由中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)，歸屬中華民國行政區(qū)劃，具有體制內(nèi)合法地位。陜甘寧邊區(qū)在1937年年底大體完成第一次普選，基本實(shí)現(xiàn)從蘇維埃制度向抗日民主制度的轉(zhuǎn)型，意味著中國共產(chǎn)黨開始適應(yīng)新的局部執(zhí)政環(huán)境，接受新的執(zhí)政考驗(yàn)。陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)造性地實(shí)施“三三制”政權(quán)結(jié)構(gòu)模式，并在民主政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等理政層面進(jìn)行艱苦探索，顯示出抗日根據(jù)地政治生態(tài)演化的民主取向和中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的務(wù)實(shí)創(chuàng)新特征。陜甘寧邊區(qū)政權(quán)為抗日戰(zhàn)爭時(shí)期中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政實(shí)踐創(chuàng)設(shè)了有效載體，成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)抗日戰(zhàn)爭并取得最終勝利的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

一、政權(quán)結(jié)構(gòu)新模式：“三三制”

中國共產(chǎn)黨在陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政時(shí)期，適時(shí)地對政權(quán)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，創(chuàng)立了更具包容性的“三三制”政權(quán)模式。明確規(guī)定，在邊區(qū)政府的組成人員中，“共產(chǎn)黨員占三分之一，非黨的左派進(jìn)步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”[1]742。這一政權(quán)組織形態(tài)，表明其具有鮮明的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)，是由中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)、在抗日革命根據(jù)地范圍內(nèi)付諸實(shí)踐的一種有著廣泛代表性的民主政權(quán)。

1．“三三制”政權(quán)的特點(diǎn)

第一，民主選舉是“三三制”政權(quán)產(chǎn)生的基本方式。“三三制”政權(quán)作為體現(xiàn)抗日戰(zhàn)爭時(shí)期民主的載體，與民主選舉自然地結(jié)合在一起。在毛澤東看來，抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)應(yīng)由人民選舉，應(yīng)放寬選舉資格的要求，取消財(cái)產(chǎn)、性別、教育等方面的限制，“凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級(jí)、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”[1]743。這一民主權(quán)利的賦予及其涉及人群的拓展，改變了土地革命時(shí)期剝奪地主、富農(nóng)和資本家選舉權(quán)的做法。開放式的選舉資格認(rèn)定，保證了大多數(shù)邊區(qū)民眾能夠自由地參與政治活動(dòng)，顯示出民主的普遍性、平等性與廣泛性，從而使得一切愿意抗日的階級(jí)、階層及人士的民主權(quán)利得以切實(shí)保障。

就基層選舉而言，采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合，均實(shí)行無記名投票的方式，以保證選舉的公正性。針對各根據(jù)地選民文化程度普遍不高、文盲半文盲居多的現(xiàn)實(shí)，一些選區(qū)推出靈活多樣的選舉辦法。如識(shí)字多的選民采用票選法，識(shí)字不多的采用畫杠、畫點(diǎn)、畫圈等簡易辦法，完全不識(shí)字的則采用豆選、燃香點(diǎn)洞等方式，取得了良好效果。

此外，各根據(jù)地普遍推行普選和公開競選的選舉方式。1940年8月，《晉察冀邊區(qū)施政綱領(lǐng)》發(fā)布，嘗試在全區(qū)推行普選。普遍的無差別的民主選舉，對邊區(qū)民眾來說是從未有過的政治生活體驗(yàn)，這無疑大大激發(fā)了廣大民眾的政治參與熱情，民主選舉逐漸內(nèi)化成為民眾的自覺行動(dòng)。

第二，政府由參議會(huì)選舉產(chǎn)生并受其監(jiān)督。在“三三制”政權(quán)架構(gòu)體系中，參議會(huì)是邊區(qū)的最高立法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，而非虛設(shè)的民意咨詢機(jī)關(guān)或議政機(jī)關(guān)。政府的主要工作人員經(jīng)由參議會(huì)選舉并接受監(jiān)督，參議會(huì)具有彈劾權(quán)和罷免權(quán)，“各級(jí)參議會(huì)之決議案，咨送同級(jí)政府執(zhí)行，如政府委員會(huì)對決議案認(rèn)為不當(dāng)時(shí)，應(yīng)詳具理由，送回參議會(huì)另議……如下級(jí)參議會(huì)議決案件有不當(dāng)時(shí)，同級(jí)政府受上級(jí)政府或上級(jí)參議會(huì)之指示，得停止執(zhí)行”[2]157-158。這種政權(quán)結(jié)構(gòu)有助于科學(xué)決策和民主決策，邊區(qū)各級(jí)政權(quán)的執(zhí)政績效顯著提升。

第三，尊重和保障人權(quán)。這是實(shí)行民主的一個(gè)前提條件和重要內(nèi)容，如果連基本的人權(quán)都不能保證，就根本談不上民主。在《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》(即1941年5月1日發(fā)布的“五一綱領(lǐng)”)中規(guī)定，必須保證全體抗日人民①的各項(xiàng)民主權(quán)利?！懊裰髋c不民主的尺度，主要地要看人民的人權(quán)、政權(quán)、財(cái)權(quán)及其他自由權(quán)利是不是得到切實(shí)的保障，不做到這點(diǎn)，根本就談不到民主?！盵3]因?yàn)槿藱?quán)保障機(jī)制的設(shè)立及常態(tài)運(yùn)行，使得中國共產(chǎn)黨能夠最大限度地團(tuán)結(jié)地主、富農(nóng)等抗日力量，從而獲取了大量的人力資源與物質(zhì)資源，為抗日戰(zhàn)爭的最終勝利奠定了基礎(chǔ)。

第四，中國共產(chǎn)黨在“三三制”政權(quán)體系中居于政治領(lǐng)導(dǎo)地位?？谷崭鶕?jù)地是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)立并得以鞏固的，黨的領(lǐng)導(dǎo)對根據(jù)地的生存與發(fā)展具有決定性作用。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在政治層面，是通過民主方式、政治領(lǐng)導(dǎo)以及領(lǐng)導(dǎo)的正確性實(shí)現(xiàn)的，并非是依靠共產(chǎn)黨員人數(shù)的數(shù)量優(yōu)勢或是強(qiáng)制性措施，更不是獨(dú)占和包辦。毛澤東說：“所謂領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不是要一天到晚當(dāng)作口號(hào)去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[1]742邊區(qū)執(zhí)政實(shí)踐表明，“三三制”政權(quán)在很大程度上調(diào)動(dòng)了各抗日階級(jí)、階層以及各黨派團(tuán)結(jié)抗日的積極性，不僅沒有削弱中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而在一定程度上強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

第五，協(xié)商民主是“三三制”政權(quán)的運(yùn)作方式?！叭啤闭?quán)既然已經(jīng)建立，那么怎樣操作才能更好地釋放其效能，成為擺在中國共產(chǎn)黨人面前的一項(xiàng)重要課題。中國共產(chǎn)黨在自身力量還很弱小的情況下，若實(shí)現(xiàn)抗日救國大計(jì)，必須與黨外人士精誠合作、協(xié)商一致，這既是“三三制”政權(quán)的具體運(yùn)作方式，也是中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的一項(xiàng)基本方針?！叭啤闭?quán)建立后，一批黨外人士陸續(xù)進(jìn)入邊區(qū)政權(quán)系統(tǒng)，有效優(yōu)化了聯(lián)合執(zhí)政的生態(tài)環(huán)境，中國共產(chǎn)黨的局部執(zhí)政步入新的嘗試期與開拓期。1941年11月6日，陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)召開，毛澤東在會(huì)上明確指出：“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產(chǎn)黨員只有對黨外人士實(shí)行民主合作的義務(wù)，而無排斥別人、壟斷一切的權(quán)利?！盵4]809對關(guān)門主義和宗派主義進(jìn)行了嚴(yán)厲批評。在執(zhí)政實(shí)踐中，黨外人士“既有職也有權(quán)”，共產(chǎn)黨人對其不同意見，能夠做到“耐心聽取，平等協(xié)商”[5]。由此，邊區(qū)黨政關(guān)系得以理順，激發(fā)了各界團(tuán)結(jié)協(xié)作、投身抗戰(zhàn)的熱情，有力推動(dòng)了邊區(qū)各項(xiàng)工作的高效開展。

2．“三三制”政權(quán)建設(shè)與中國民主政治

“三三制”政權(quán)是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)，是幾個(gè)革命階級(jí)的聯(lián)合專政，是黨在抗戰(zhàn)條件下推動(dòng)中國民主政治進(jìn)程的一個(gè)創(chuàng)舉。中國共產(chǎn)黨對中國缺乏民主的國情看得非常清楚，認(rèn)識(shí)到中國的根本問題是缺乏民主，黨的歷史任務(wù)是建立民主國家。1944年6月12日，毛澤東在會(huì)見中外記者團(tuán)時(shí)毫不避諱中國的巨大缺陷就是缺乏民主，倡導(dǎo)把政治統(tǒng)一建構(gòu)在言論出版、集會(huì)結(jié)社的自由與民主選舉的基礎(chǔ)之上，形成有力的政治。“三三制”政權(quán)的建立及其執(zhí)政探索，對民主理念在陜甘寧邊區(qū)的傳播、民眾民主意識(shí)的啟迪和陜甘寧邊區(qū)民主狀況的改觀發(fā)揮了重要作用。

第一，“三三制”政權(quán)的建立，有助于各階層民眾精誠團(tuán)結(jié)，激發(fā)了社會(huì)各界抗日的積極性與主動(dòng)性。在敵強(qiáng)我弱的現(xiàn)實(shí)條件下，抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立及其力量的不斷壯大，成為支撐中國有效抗戰(zhàn)的基本條件?！叭啤闭?quán)不僅不排斥而且歡迎愿意團(tuán)結(jié)抗日的民族資產(chǎn)階級(jí)、開明紳士、小資產(chǎn)階級(jí)的代表參加，而且把政權(quán)的大門向進(jìn)步人士和一切擁護(hù)抗日的人士開放，只是把漢奸排除在外，這就最大限度地把各階層人民團(tuán)結(jié)在共同抗戰(zhàn)、一致對外的旗幟之下。正是由于這種民主開放式政權(quán)的建立，抗日根據(jù)地各邊區(qū)政府才逐漸成為千百萬民眾真心擁護(hù)的、堅(jiān)強(qiáng)的敵后抗戰(zhàn)民主堡壘。

第二，“三三制”政權(quán)是中國共產(chǎn)黨民主建政的一次成功嘗試，體現(xiàn)了民主精神?！叭啤闭?quán)體制崇尚人民民主和黨內(nèi)民主，民主是決定根據(jù)地事務(wù)的根本方式，從黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人到普通軍民，僅有分工不同，而無任何特權(quán)差別?！叭啤闭?quán)既不同于國民黨，又不同于蘇聯(lián)式的或英美式的執(zhí)政體制，體現(xiàn)了“各革命階級(jí)聯(lián)合專政”思想；不僅使陜甘寧邊區(qū)各級(jí)政權(quán)代表具有社會(huì)廣泛性，而且名副其實(shí)，有效地克服了政權(quán)機(jī)關(guān)中共產(chǎn)黨員“清一色”的問題，民眾更大范圍地參加政府管理，真正實(shí)現(xiàn)了人民當(dāng)家做主，邊區(qū)政府決策的科學(xué)化與民主化水平得以提升，體現(xiàn)了執(zhí)政體制創(chuàng)新和執(zhí)政能力建設(shè)的統(tǒng)一。早在抗日戰(zhàn)爭的準(zhǔn)備階段，中國共產(chǎn)黨就明確強(qiáng)調(diào)：“對于抗日任務(wù)，民主也是新階段中最本質(zhì)的東西，為民主即是為抗日。抗日與民主互為條件……民主是抗日的保證，抗日能給予民主運(yùn)動(dòng)發(fā)展以有利條件?！盵6]274抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，中國共產(chǎn)黨更加清楚地認(rèn)識(shí)到，爭取民主這項(xiàng)未竟的任務(wù)，必須在奪取抗日戰(zhàn)爭勝利的歷史過程中完成。陜甘寧邊區(qū)的民主政治建設(shè)，正是按照中國共產(chǎn)黨人的設(shè)計(jì)逐步實(shí)踐和發(fā)展完善的，初步勾畫出了新民主主義共和國的藍(lán)圖。

第三，“三三制”政權(quán)推動(dòng)了中國民主政治的進(jìn)程。第一次國共合作破裂后，直至抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，兩黨對峙的局面并未得到根本改變，這意味著兩個(gè)戰(zhàn)場始終存在。這種特殊的抗戰(zhàn)格局，決定了抗日根據(jù)地內(nèi)民主政策的推行所帶來的影響將超出根據(jù)地的地理范圍，與“國統(tǒng)區(qū)”形成強(qiáng)烈反差。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，普選使得根據(jù)地民眾首次擁有自由選擇“公仆”的權(quán)利；其二，以民主原則為指導(dǎo)的邊區(qū)政府，成為真正為人民服務(wù)、代表人民利益的政府；其三，“三三制”政權(quán)的組織原則，破除了一個(gè)黨派一個(gè)階級(jí)對權(quán)力的壟斷；其四，“三三制”政權(quán)關(guān)于廉潔勤政的系列頂層設(shè)計(jì)及其民主取向，贏得了廣大民眾的信任，密切了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。一批模范的、民主的抗日根據(jù)地的塑造，使得中國共產(chǎn)黨及其軍隊(duì)獲得廣泛贊譽(yù)，其影響力和凝聚力大為提升，這對在極端艱苦的環(huán)境下堅(jiān)持?jǐn)澈罂箲?zhàn)直至勝利具有至關(guān)重要的作用。通過根據(jù)地建設(shè)，黨在政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育建設(shè)等方面積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，并對以后新中國政權(quán)建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

陜甘寧邊區(qū)“三三制”政權(quán)建設(shè)，獲得根據(jù)地民眾的廣泛認(rèn)同和支持，中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政資源實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)地開發(fā)與整合?！叭啤闭?quán)把新民主主義革命時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)的民主政治建設(shè)推向一個(gè)新的層面，成為中國共產(chǎn)黨民主建政史上一座里程碑。

二、廉政建設(shè)與社會(huì)管理創(chuàng)新：構(gòu)建“和諧邊區(qū)”

陜甘寧邊區(qū)政府秉承為民執(zhí)政、廉潔執(zhí)政的理念，致力于把陜甘寧邊區(qū)和各抗日民主政府建設(shè)成為廉潔政府，在廉政建設(shè)、社會(huì)管理等方面進(jìn)行了局部執(zhí)政的可貴探索，構(gòu)建了與國民黨統(tǒng)治區(qū)域相異的“和諧邊區(qū)”。

在廉政建設(shè)方面，陜甘寧邊區(qū)政府著重從四個(gè)方面予以推動(dòng)：一是宣傳教育，加強(qiáng)共產(chǎn)黨員的黨性修養(yǎng)和宗旨教育。邊區(qū)政府通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、媒體宣傳等方式，提升黨員干部的馬克思主義理論素養(yǎng)，引導(dǎo)各級(jí)政務(wù)人員樹立為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)，消除特權(quán)意識(shí)、私情觀念和享樂腐化思想，注重作風(fēng)建設(shè)，樹立艱苦奮斗的優(yōu)良作風(fēng)。二是建章立制，加強(qiáng)制度約束。陜甘寧邊區(qū)政府于1938年8月頒布《陜甘寧邊區(qū)政府懲治貪污暫行條例》，規(guī)定克扣、截留應(yīng)發(fā)或繳納的財(cái)物等10種行為，以貪污罪論處。在《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》《陜甘寧邊區(qū)戰(zhàn)時(shí)施政綱領(lǐng)》等綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中，亦對厲行清廉政治、反腐肅貪作出明確規(guī)定。此外，邊區(qū)政府還修訂了《懲治貪污條例》，頒布《政務(wù)人員公約》和《政紀(jì)總則草案》，制定《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)干部任免暫行條例》，加強(qiáng)廉政制度建設(shè)。三是治貪從重、違法必究、以法護(hù)廉。廉潔、守法、愛民，是當(dāng)時(shí)陜甘寧邊區(qū)干部選拔任用的基本標(biāo)準(zhǔn)，禁止任何公務(wù)人員假公濟(jì)私，從重嚴(yán)懲貪污行為。與此同時(shí)，詳細(xì)制定懲防吏治腐敗的具體措施?！蛾兏蕦庍厖^(qū)政府懲治貪污暫行條例》明確規(guī)定：“貪污數(shù)目在五百元以上者，處死刑或五年以上之有期徒刑；貪污數(shù)目在三百元以上五百元以下者，處三年以上五年以下之有期徒刑；貪污數(shù)目在一百元以上三百元以下者，處一年以上至三年以下之有期徒刑；貪污數(shù)目在一百元以下者，處一年以下有期徒刑或苦役?！盵7]64邊區(qū)政府在廉潔奉公方面對黨員干部嚴(yán)格規(guī)約，并做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)肅懲處了一批貪腐分子，對政府工作人員起到警示作用。四是正面引導(dǎo)、率先垂范。陜甘寧邊區(qū)的清明政治并非僅停留在宣傳層面，“上自總司令下至伙夫，待遇相同，因?yàn)槲覀兊狞h專為國家民族勞苦大眾做事，犧牲個(gè)人利益，故人人平等，并無薪水”[8]114。邊區(qū)政府的工作人員不論級(jí)別高低均無薪俸，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)很低的津貼制度，生活儉樸、廉潔奉公是邊區(qū)各級(jí)干部的實(shí)踐寫照。鄧小平后來回憶這段歷史時(shí)慨言：“為什么過去很困難的局面我們都能渡過，根本的問題是我們的干部、黨員同人民群眾一塊苦?！盵9]217因?yàn)辄h的廉政措施得力，使得陜甘寧邊區(qū)的貪腐案件呈現(xiàn)明顯下降態(tài)勢，1940年發(fā)生646起，1941年則下降為153起，成為那一時(shí)期中國境內(nèi)廉潔度最高的地區(qū)。對此，毛澤東自豪地表示：“這里一沒有貪官污吏，二沒有土豪劣紳，三沒有賭博，四沒有娼妓，五沒有小老婆，六沒有叫花子，七沒有結(jié)黨營私之徒，八沒有萎靡不振之氣，九沒有人吃摩擦飯，十沒有人發(fā)國難財(cái)?！盵1]718由于嚴(yán)厲打擊各種貪污腐化行為，各抗日根據(jù)地形成了一種廉潔清正的作風(fēng)，廉政建設(shè)取得了豐碩成果。

社會(huì)建設(shè)是陜甘寧邊區(qū)政府的重要任務(wù)之一。針對社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)的諸多問題，邊區(qū)政府通過行政干預(yù)、社會(huì)救濟(jì)等方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合治理，并通過制定一系列法令法規(guī)，保障邊區(qū)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，由此把陜甘寧邊區(qū)塑造成為民主和諧的“示范區(qū)”，社會(huì)管理業(yè)績卓著。

第一，妥善處理匪患等社會(huì)問題。因戰(zhàn)爭環(huán)境和諸多原因所致，陜甘寧邊區(qū)一度存在著嚴(yán)重的匪患問題，這給邊區(qū)民眾的生產(chǎn)和生活帶來諸多不穩(wěn)定因素。陜甘寧邊區(qū)黨組織和政府在《新中華報(bào)》上連續(xù)發(fā)表社論，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，提升民眾對匪患危害性的認(rèn)識(shí)，加大剿匪的力度。與此同時(shí)，堅(jiān)持“兩個(gè)結(jié)合”原則，把嚴(yán)懲與寬大結(jié)合起來，把軍事消滅與政治進(jìn)攻結(jié)合起來。針對不同地區(qū)土匪的不同特點(diǎn)，剿撫兼施，各個(gè)擊破。對于頑固土匪，采取聯(lián)合剿除的方式，通過主力部隊(duì)和地方武裝協(xié)作，動(dòng)員地方組織力量，形成剿匪合力，剿滅頑固土匪。對一般土匪，則采取安撫的方式，“經(jīng)過其家庭宣傳土匪中之士兵回家；回家后發(fā)動(dòng)群眾歡迎慰勞；政府對之應(yīng)予優(yōu)待(如不咎既往，取得土地等)”[10]268、279，從內(nèi)部瓦解土匪勢力。

第二，廣泛開展社會(huì)救濟(jì)。陜甘寧邊區(qū)自然條件較為惡劣，幾乎年年受災(zāi)。如1940年，邊區(qū)遭受旱災(zāi)11個(gè)縣，水災(zāi)16個(gè)縣(66個(gè)區(qū))，雹災(zāi)12個(gè)縣(35個(gè)區(qū))，風(fēng)災(zāi)1個(gè)縣，霜災(zāi)1個(gè)縣，瘟疫6個(gè)縣。損失田禾202922畝，受災(zāi)人口537244人。1945年因自然災(zāi)害損失糧食656043石，受災(zāi)人口54萬人[11]29-30。為此，邊區(qū)政府推出救濟(jì)難民、擁軍優(yōu)屬等系列救濟(jì)政策，并在政策法律層面專門制定了《抗日軍人優(yōu)待條例》《陜甘寧邊區(qū)撫恤暫行辦法》和《優(yōu)待移民實(shí)施辦法》等，為政府開展救濟(jì)工作提供制度依據(jù)。

對于難民、移民問題，邊區(qū)政府主要采取兩項(xiàng)措施進(jìn)行安置：一是實(shí)施政府救濟(jì)，二是設(shè)立移民開墾區(qū)。把延安、志丹、花池等七縣開辟為移民區(qū)，大量難民向這些地廣人稀之地遷移，同時(shí)推出優(yōu)惠政策扶助開墾生產(chǎn)。為保障難民的財(cái)產(chǎn)安全，邊區(qū)政府出臺(tái)了相關(guān)制度，對難民、移民關(guān)切的問題，如地權(quán)和佃權(quán)的保障作出了詳細(xì)規(guī)定。由于難民本身處于赤貧狀態(tài)，數(shù)量龐大，而邊區(qū)財(cái)力有限，無力為繼，因此，在實(shí)踐層面采取政府救濟(jì)和民眾互助救濟(jì)相結(jié)合的方式，著力落實(shí)難民救濟(jì)工作。其一，充分發(fā)揮邊區(qū)黨委政府的主導(dǎo)作用，設(shè)立移墾委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)，為難民提供救助；其二，動(dòng)員邊區(qū)群眾，發(fā)揚(yáng)團(tuán)結(jié)、友愛、互助精神，借助群眾的集體力量，幫助難民渡過難關(guān)。經(jīng)過不懈努力，難民救濟(jì)工作取得一定成效。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，陜甘寧邊區(qū)在1941年安置難民20740人，1942年安置12431人，1943年安置30447人，1944年安置22197人(環(huán)縣未統(tǒng)計(jì)在內(nèi))[12]644-645。與此同時(shí)，把軍人優(yōu)撫放在重要位置，出臺(tái)優(yōu)待、優(yōu)恤、安置等優(yōu)撫政策，開展相關(guān)救濟(jì)工作。陜甘寧邊區(qū)還建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度，設(shè)有工傷保險(xiǎn)和婦女生育保險(xiǎn)，對疾病、年老、失業(yè)等生活困難的民眾給予一定的物質(zhì)幫助。此外，陜甘寧邊區(qū)還將難民的生活與生產(chǎn)結(jié)合起來，吸收難民到工廠做工，或是參加水利建設(shè)，以工代賑，保障其基本生活來源。

第三，推動(dòng)婚俗變革，提高婦女地位。在陜甘寧邊區(qū)成立之前，買賣婚姻、包辦婚姻、童養(yǎng)妻等封建婚姻形式普遍存在，成為束縛婦女解放、影響社會(huì)進(jìn)步的一道枷鎖，婚俗變革勢在必行。一是從制度層面破舊立新，確立有別于傳統(tǒng)舊制的新婚姻制度，提倡并保護(hù)婚姻自由。1939年1月，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會(huì)審議通過了一個(gè)專門法案——《提高婦女政治經(jīng)濟(jì)文化地位案》，廢除一切歧視婦女的制度，提出男女平等、婚姻自由，禁止買賣婚姻與童養(yǎng)媳，并出臺(tái)具體辦法培養(yǎng)婦女人才，支持女性參政議政，推動(dòng)?jì)D女解放。以這些基本精神為旨?xì)w，邊區(qū)政府出臺(tái)了一系列專門的婚姻條例，主要包括《陜甘寧邊區(qū)婚姻條例》(1939年4月)《陜甘寧邊區(qū)抗屬離婚處理辦法》(1942年12月)《陜甘寧邊區(qū)婚姻暫行條例》(1943年)《修正陜甘寧邊區(qū)婚姻暫行條例》(1944年)以及其他根據(jù)地頒發(fā)的婚姻條例，對結(jié)婚、離婚、結(jié)婚與子女的關(guān)系、財(cái)產(chǎn)分割等作出詳細(xì)規(guī)定，為婦女?dāng)[脫封建婚姻的桎梏，爭取自由、文明、平等、理性的新式婚姻提供了法律依據(jù)。新的婚姻法規(guī)堅(jiān)持結(jié)婚自主、離婚自由、男女平等、一夫一妻，符合近代以來國人追求自由平等、保障個(gè)人權(quán)利的歷史潮流，體現(xiàn)出一種時(shí)代進(jìn)步。二是鼓勵(lì)婦女接受教育和參加大生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，提高婦女的社會(huì)地位。為提高婦女的文化水平，邊區(qū)政府組織開展多種形式的掃盲教育活動(dòng)，如冬學(xué)、夜學(xué)、識(shí)字班等。有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，陜甘寧邊區(qū)在1938年入學(xué)的婦女僅有9263人，1939年增加為11818人，邊區(qū)婦女文化教育水平逐步提高。在掃盲教育的基礎(chǔ)上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)辦一批婦女學(xué)校，如中華女子大學(xué)、陜北公學(xué)女生隊(duì)、抗大女生大隊(duì)、外籍抗屬婦女學(xué)校等，為中國革命及邊區(qū)建設(shè)事業(yè)培養(yǎng)了大批婦女精英和專門人才。通過一系列教育活動(dòng)，陜甘寧邊區(qū)婦女不僅文化素質(zhì)得以提升，而且其民族意識(shí)、社會(huì)意識(shí)、政治覺悟均有所增強(qiáng)，女性的話語權(quán)明顯增加，其社會(huì)地位也隨之提高。此外，婦女地位的高低，還突出地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，擺脫經(jīng)濟(jì)附庸，發(fā)揮婦女在生產(chǎn)勞動(dòng)中的作用，是推動(dòng)家庭婚姻關(guān)系變革、提高婦女地位的一項(xiàng)重要內(nèi)容。1943年2月，中共中央發(fā)布《抗日根據(jù)地目前婦女工作方針的決定》，把動(dòng)員婦女參加生產(chǎn)當(dāng)做保護(hù)婦女切身利益最中心的環(huán)節(jié)，特別是在邊區(qū)遭到外部嚴(yán)密封鎖、經(jīng)濟(jì)陷入困境以及許多青壯男子參軍支前的情勢下，廣大婦女承擔(dān)了大量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)。充分發(fā)揮婦女的積極能動(dòng)性、動(dòng)員婦女參加生產(chǎn)勞動(dòng)，既是陜甘寧邊區(qū)建設(shè)工作的現(xiàn)實(shí)需要，也彰顯出陜甘寧邊區(qū)婦女社會(huì)地位的提升。

總而言之，陜甘寧邊區(qū)政權(quán)通過清剿匪患、開展社會(huì)救濟(jì)、安置難民等一系列舉措，實(shí)現(xiàn)了邊區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，奠定了陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。此外，陜甘寧邊區(qū)婚俗變革的推動(dòng)、婦女地位的提升，使得諸多社會(huì)問題得到一定程度的消解。社會(huì)改革事業(yè)的推進(jìn)，為邊區(qū)營造了安定、和諧的內(nèi)部氛圍與外部環(huán)境，為匯集正能量、凝聚各方抗日力量，實(shí)現(xiàn)邊區(qū)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)提供了堅(jiān)實(shí)保障。

三、經(jīng)濟(jì)新政：“減租減息”與“勞資兩利”

在宏觀經(jīng)濟(jì)政策層面，陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政除發(fā)展生產(chǎn)之外，還表現(xiàn)在“減租減息”和“勞資兩利”兩個(gè)方面。“減租減息”是中國共產(chǎn)黨基于團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)的考量，在各抗日根據(jù)地內(nèi)部實(shí)行的一種經(jīng)濟(jì)政策。1937年8月通過的《抗日救國十大綱領(lǐng)》，把減租減息視為解決農(nóng)民土地問題的一項(xiàng)基本政策。1939年冬和1940年春，華北各抗日民主根據(jù)地興起減租減息的群眾運(yùn)動(dòng)，同時(shí)廣泛開展了回贖抵押地和典地的活動(dòng)。1942年1月28日，中央政治局會(huì)議審議通過《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》(含三個(gè)附件)，規(guī)定了地主減租減息、農(nóng)民交租交息、獎(jiǎng)勵(lì)富農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)等三項(xiàng)原則。一方面要求地主必須減租減息，降低剝削程度，以改善農(nóng)民生活，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)與抗日的積極性；與此同時(shí)，要求農(nóng)民必須交租交息，在一定程度上保障地主的利益，聯(lián)合地主抗日。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出獎(jiǎng)勵(lì)富農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)和聯(lián)合富農(nóng)的原則，承認(rèn)資本主義生產(chǎn)方式是較為進(jìn)步的生產(chǎn)方式。在民族危亡之時(shí)，富農(nóng)亦有強(qiáng)烈的抵御外侮的要求，因而黨的政策不應(yīng)削弱富農(nóng)階級(jí)以及富農(nóng)生產(chǎn)，而應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)富農(nóng)生產(chǎn)，聯(lián)合富農(nóng)，對富農(nóng)的人權(quán)、政權(quán)、地權(quán)、財(cái)權(quán)給予保障。毛澤東指出，這是“第一次公開承認(rèn)資本主義生產(chǎn)并給予獎(jiǎng)勵(lì)”[13]359。實(shí)行減租減息的具體政策包括兩個(gè)方面：一是減租。不論任何租地、任何租佃形式，均比抗戰(zhàn)前租額減少25%，若在游擊區(qū)或是敵占區(qū)附近，可以低于二五減租。多年欠租應(yīng)予免交，保障佃戶的佃權(quán)。二是減息?？箲?zhàn)前的借貸以一分半計(jì)息，若所付利息超過本金一倍者停利還本，超過本金二倍者停付本利?？箲?zhàn)后發(fā)生的借貸，由民間依據(jù)本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系自行處理。毛澤東在陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的演講中提出，新民主主義的政策體現(xiàn)在土地關(guān)系上，就是“一方面實(shí)行減租減息，使農(nóng)民有飯吃；另一方面又實(shí)行部分的交租交息，使地主也能過活”[4]808。1942年后，又出臺(tái)了一系列補(bǔ)充條例，并發(fā)動(dòng)群眾成立減租會(huì)、減租保地會(huì)、租戶會(huì)等組織，進(jìn)一步保護(hù)農(nóng)民佃權(quán)。

中國共產(chǎn)黨為團(tuán)結(jié)全國人民合力抗日，在勞資關(guān)系方面實(shí)行“勞資兩利”的政策：“一方面扶助工人，使工人有工做，有飯吃；另一方面又實(shí)行發(fā)展實(shí)業(yè)的政策，使資本家也有利可圖。”[4]808邊區(qū)政權(quán)運(yùn)用法律、行政等多種方式，協(xié)調(diào)不同利益主體間復(fù)雜的利益關(guān)系，形成了一套有效的運(yùn)行機(jī)制。在土地與債務(wù)問題上，依據(jù)現(xiàn)況理順地權(quán)與債務(wù)關(guān)系。若土地已分配給農(nóng)民，則保障農(nóng)民的土地所有權(quán)；若土地未分配給農(nóng)民，則保持原有地權(quán)和債權(quán)關(guān)系，保護(hù)地主的權(quán)益。在社會(huì)負(fù)擔(dān)方面，以合理分擔(dān)為原則，除極度貧困者予以免稅外，余則按照財(cái)產(chǎn)或者所得多少，實(shí)行累進(jìn)稅制。邊區(qū)政府一方面致力于改善工人的生活，另一方面努力保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過勞動(dòng)政策與勞資關(guān)系的調(diào)整，一方面使得政府的財(cái)政收入有所增加，另一方面兼顧勞資雙方利益，在經(jīng)濟(jì)利益分配問題上做到各階級(jí)、階層的整體均衡，既注重改善工人生活，又保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓各階層的負(fù)擔(dān)趨于公平合理。這些經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施，調(diào)動(dòng)了陜甘寧邊區(qū)勞資雙方的積極性，實(shí)現(xiàn)了各種生產(chǎn)要素的有效整合，發(fā)展了生產(chǎn)，支援了抗戰(zhàn)。

陜甘寧邊區(qū)的減租減息政策找到了平衡地主與農(nóng)民二者利益關(guān)系的契合點(diǎn)，把租佃矛盾理性地控制在合理區(qū)間，既保障了農(nóng)民利益，又照顧了地主利益。邊區(qū)政府通過制定勞動(dòng)保護(hù)條例，推出發(fā)展實(shí)業(yè)的具體政策，亦找到了協(xié)調(diào)、照顧各方利益的平衡點(diǎn)，得到工人與資本家的共同支持，實(shí)現(xiàn)了黨(邊區(qū)政府)、工人、資本家的三方“共贏”。實(shí)踐證明，“減租減息”、“勞資兩利”是適合當(dāng)時(shí)中國國情的三民主義的政策，對于平衡抗戰(zhàn)時(shí)期各階級(jí)各階層的經(jīng)濟(jì)利益，團(tuán)結(jié)一切力量共同抗日，意義不可低估。

經(jīng)濟(jì)新政以及精兵簡政、軍民大生產(chǎn)政策的實(shí)施，對于改善陜甘寧邊區(qū)民眾生活，破除外部經(jīng)濟(jì)封鎖，提升局部執(zhí)政水平，充分保護(hù)民眾利益，廣泛獲取民眾的政治認(rèn)同，穩(wěn)固陜甘寧邊區(qū)的統(tǒng)治根基，具有重要的推動(dòng)作用。為維護(hù)群眾利益，陜甘寧邊區(qū)政府還采取一系列具體政策措施：其一，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)視為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的第一要?jiǎng)?wù)。邊區(qū)政府取消了對資本家和富農(nóng)經(jīng)營生產(chǎn)的限制，調(diào)動(dòng)各方的積極性，發(fā)展資本主義，提高人民生活水平。其二，通過變革生產(chǎn)關(guān)系來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。依據(jù)自愿互利原則，在個(gè)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上推行合作社經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展。其三，減輕民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。自1941年起，邊區(qū)政府開始降低公糧征收在總產(chǎn)量中的比重。諸多維護(hù)群眾利益舉措的出臺(tái)，一方面鞏固了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，另一方面密切了黨群關(guān)系，增進(jìn)了各階層人民的團(tuán)結(jié)，夯實(shí)了中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政的基礎(chǔ)。

對于一個(gè)執(zhí)政黨而言，合法性是一種稀缺的執(zhí)政資源。執(zhí)政合法性是民眾對現(xiàn)存政治統(tǒng)治的信任、認(rèn)同和支持，如何抓住機(jī)遇并適時(shí)開發(fā)這種執(zhí)政資源是其有效執(zhí)政的關(guān)鍵。陜甘寧邊區(qū)“三三制”政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)、社會(huì)管理創(chuàng)新以及諸多經(jīng)濟(jì)新政的出臺(tái)，使得中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政資源得到進(jìn)一步整合與提升，獲得了邊區(qū)民眾的廣泛認(rèn)同和支持?！叭啤闭?quán)及其局部執(zhí)政實(shí)踐展現(xiàn)了抗日戰(zhàn)爭時(shí)期中國政治生態(tài)的新面貌、新探索、新趨向，把新民主主義革命時(shí)期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主政治建設(shè)推向了新的階段，為中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政區(qū)域的拓展乃至實(shí)現(xiàn)全面執(zhí)政積累了寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)。

注 釋：

①全體抗日人民，包括工人、農(nóng)民、地主、資本家等不同社會(huì)群體有抗日愿意的民眾。

[1]毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]陜西省檔案館，陜西省社會(huì)科學(xué)院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編：第4輯[M].北京：檔案出版社，1986.

[3]陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)[N].解放日報(bào)，1941-05-26.

[4]毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[5]郭德宏.中共抗日根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的特點(diǎn)和歷史經(jīng)驗(yàn)[J].歷史教學(xué)，2005(9).

[6]毛澤東選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991.

[7]甘肅省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室.陜甘寧革命根據(jù)地史料選輯：第2輯[M].蘭州：甘肅人民出版社，1983.

[8]毛澤東書信選集[M].北京：人民出版社，1983.

[9]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[10]西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組，中央檔案館.陜甘寧邊區(qū)抗日根據(jù)地·文獻(xiàn)卷：上[M].北京：中共黨史資料出版社，1990.

[11]黃正林.陜甘寧邊區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史[M].北京：人民出版社，2006.

[12]陜甘寧邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史編寫組.抗日戰(zhàn)爭時(shí)期陜甘寧邊區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史料摘編[M].西安：陜西人民出版社，1981.

[13]中共中央文獻(xiàn)研究室.毛澤東年譜：一八九三—一九四九：中[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2005.

【責(zé)任編輯：劉圓圓】

2014-12-26

劉暉(1972—)，男，河南永城人，博士，河南省委黨校副教授，鄭州工業(yè)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院特聘教授，大別山干部學(xué)院副院長，主要從事中共黨史及區(qū)域社會(huì)史研究。

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