屈振輝

(湖南女子學(xué)院教育與法學(xué)系，湖南長沙，410004)

我國社會工作近年來的發(fā)展亟待相應(yīng)立法，這已成為我國社會工作界的共識。盡管某些省份已經(jīng)在進(jìn)行這方面的地方性立法嘗試，但是全國性社會工作立法的進(jìn)程依然非常緩慢。其成因固然與我國社會工作的不發(fā)達(dá)有關(guān)，但也與我國社會工作立法理論研究的落后不無關(guān)系?！皣鴥?nèi)專業(yè)社會工作的實(shí)踐尚無太多經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)，關(guān)于社會工作的理論研究成果尚儲備不充分，特別是社會工作立法方面的理論研究僅‘悄然拉開帷幕’。”［1］實(shí)際上，我們并不能因我國社會工作不發(fā)達(dá)，就誤認(rèn)為我國社會工作立法進(jìn)程還可延緩，而應(yīng)通過加快立法來促進(jìn)我國社會工作的發(fā)展。構(gòu)建和諧社會的要求使我國社會工作立法早已時不我待?！鞍l(fā)達(dá)國家和地區(qū)的社會工作發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，專門的社會工作法律法規(guī)，可以極大地促進(jìn)和規(guī)范社會工作職業(yè)的發(fā)展?！保?］借鑒國外社會工作立法成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情及社會工作的發(fā)展，我國社會工作立法在未來將呈現(xiàn)出以下四方面走向。

一、社會工作立法是促進(jìn)行業(yè)發(fā)展之法

改革開放之后，我國社會就處于轉(zhuǎn)型期，社會發(fā)展盡管比較快，但遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，且伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，社會問題叢生，存在著各種顯性和隱性的社會不和諧因素，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙社會的正常運(yùn)行和發(fā)展。如前所述，社會工作是解決現(xiàn)代社會問題的重要手段，因此，當(dāng)代中國社會也迫切需要運(yùn)用社會工作，來解決社會問題和構(gòu)建和諧社會?！爱?dāng)前我國社會問題的有效解決需要發(fā)展社會工作。困難群體、弱勢群體的利益需要關(guān)照，利益分化過度失衡造成的裂痕需要彌合，社會信任和社會凝聚力需要重建……而發(fā)展以有效傳送社會福利、建構(gòu)和諧社會關(guān)系為己任的社會工作就成為一個重要選擇?！保?］由此可見，發(fā)展社會工作對于解決社會問題、促進(jìn)社會和諧具有重要意義。由于社會工作有利于促進(jìn)社會和諧與發(fā)展，社會工作將成為我國今后重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域，社會工作立法因此也具有行業(yè)立法的意義。

目前我國社會工作行業(yè)發(fā)展存在以下問題需要運(yùn)用立法形式予以完善:其一，社會工作機(jī)構(gòu)的管理尚處于無法可依的狀態(tài)。近年來，我國社會工作較之以往發(fā)展較快，特別是沿海地區(qū)社會工作機(jī)構(gòu)如雨后春筍，其數(shù)量和從業(yè)人數(shù)在短期內(nèi)呈現(xiàn)猛增之勢。社會工作機(jī)構(gòu)在我國還屬于新型組織，現(xiàn)行立法也沒有對其性質(zhì)做出清晰的界定，且沒出臺法律法規(guī)，因此，無法進(jìn)行較好的管理，某些機(jī)構(gòu)違規(guī)從業(yè)和內(nèi)部管理混亂的現(xiàn)象，已經(jīng)在某些地區(qū)特別是沿海地區(qū)開始顯現(xiàn)。因此，我國必須加快社會工作立法的進(jìn)程，以規(guī)范社會工作機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)行管理，其中最重要的就是“完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”［4］。這方面的社會工作立法可以借鑒《公司法》，借鑒其對組織構(gòu)架和內(nèi)部治理的規(guī)定。其二，社會工作者的職業(yè)地位需要法律予以明確。職業(yè)在現(xiàn)代社會中是需要獲得法律認(rèn)可的，否則其職業(yè)者權(quán)益就將無法獲得應(yīng)有的保護(hù)。社會工作在我國是近年來才興起的新職業(yè)，但有關(guān)社會工作職業(yè)的立法并未及時跟上?！吧鐣ぷ魇菍?shí)踐性工作，社會工作人員的身份、待遇與自我保護(hù)、社會工作的績效評價等，需要從法律方面來規(guī)范?！保?］目前我國社會工作職業(yè)立法尚處缺位狀態(tài)，這也是造成社會工作人才隊伍流失的要因，將使社會工作行業(yè)的發(fā)展成為無本之木。其三，法律應(yīng)當(dāng)明確政府在社會工作領(lǐng)域的職責(zé)。社會工作作為非生產(chǎn)、非營利性的社會事業(yè)，目前在我國較穩(wěn)定的來源是政府購買服務(wù)。從目前全國社會工作發(fā)展的總體態(tài)勢來看，政府購買服務(wù)較多的地方，社會工作就發(fā)達(dá)，政府無力或者不愿提供購買服務(wù)的，就落后。現(xiàn)代法不僅重在“治民”，更重在“治官”，管理社會公共事務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職責(zé)。這項(xiàng)職責(zé)在計劃經(jīng)濟(jì)年代由政府直接行使，換言之，即政府直接向民眾提供社會服務(wù);而在當(dāng)今“小政府、大社會”的要求下，政府更多以間接方式向民眾提供社會服務(wù)，例如，地方政府運(yùn)用社會服務(wù)資金購買服務(wù)。但地方政府也有可能掌握著社會服務(wù)資金，而不將它們用于向社會工作機(jī)構(gòu)購買服務(wù)。這樣不僅社會工作機(jī)構(gòu)得不到應(yīng)有的發(fā)展，民眾也享受不到較高質(zhì)量的社會工作服務(wù)。因此，對政府在社會工作領(lǐng)域的不積極作為，必須運(yùn)用立法形式明確其職責(zé)，督促其作為。未來中國社會工作立法必須涵蓋這三方面內(nèi)容甚至對其專章規(guī)定，才能夠起到促進(jìn)社會工作行業(yè)發(fā)展的作用。

綜上所述，當(dāng)前我國社會工作領(lǐng)域的發(fā)展總體并不理想，甚至并沒形成真正意義上的社會工作行業(yè)，對此可通過立法形式推進(jìn)其發(fā)展。依法治國是我國當(dāng)代治國的基本方略，必須通過立法促進(jìn)社會工作行業(yè)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)社會工作行業(yè)治理的法治化。加強(qiáng)立法是推進(jìn)行業(yè)發(fā)展的重要路徑之一，已為國內(nèi)外許多行業(yè)發(fā)展所證明的事實(shí)。目前社會工作立法在西方國家已較為發(fā)達(dá)，美國、瑞典、奧地利及南非等國，都制定了有關(guān)社會工作方面的法律法規(guī)，極大推動了這些國家社會工作的發(fā)展。反觀我國社會工作發(fā)展相對較落后的現(xiàn)狀，也與社會工作立法的缺位與疏漏有關(guān)。近年來，我國社會工作行業(yè)迅速發(fā)展，但是相關(guān)的立法卻嚴(yán)重滯后，甚至已經(jīng)成為制約我國社會工作行業(yè)發(fā)展的瓶頸。［6］因此，應(yīng)盡快制定有中國特色的社會工作立法，運(yùn)用立法手段來推動我國社會工作的發(fā)展，使之成為我國社會工作行業(yè)發(fā)展最重要的路徑。我國社會工作立法應(yīng)是促進(jìn)社會工作行業(yè)發(fā)展之法。

二、社會工作法的基本法應(yīng)當(dāng)優(yōu)先制定

世界上很多國家都制定社會工作相關(guān)立法，但是各國的社會工作立法模式卻不盡相同。有些國家圍繞社會工作者為中心展開立法，例如，加拿大薩斯喀徹溫省和新斯科舍省的《社會工作者法》、菲律賓的《公共社會工作者法》、奧地利的《社會工作人員法》和日本的《社會福祉士及護(hù)理福祉士法》等;有些國家以社會工作職業(yè)為中心展開立法，例如，加拿大艾伯塔省的《社會工作職業(yè)法》、安大略省的《社會工作及社會服務(wù)工作法》、馬耳他的《社會工作職業(yè)法》等;還有些國家并沒有專門性的社會工作立法，而是將其作為其他社會立法當(dāng)中的一部分，例如，韓國的《社會福利事業(yè)法》和瑞典的《社會服務(wù)法》中的相關(guān)條款。有學(xué)者將其稱為社會工作立法的三大模式，即集中立法、分散立法和附屬立法等模式。［1］基于對國外社會工作立法模式的上述劃分，有學(xué)者認(rèn)為我國社會工作立法應(yīng)以社會工作職業(yè)為中心，即首先制定有關(guān)社會工作者法的法律法規(guī)?！澳壳?，最需要的就是制定一部規(guī)范管理社會工作者的法律法規(guī)?！保?］“當(dāng)前應(yīng)該首先制定社會工作師法的專門法律?！保?］我國應(yīng)將制定社會工作的基本法，即《社會工作法》置于立法最優(yōu)先的位置?！渡鐣ぷ髡叻ā凡⒉蛔阋院w社會工作。社會工作者在社會工作中雖處于主體地位，但它并不能很好涵蓋社會工作的全部內(nèi)容。社會工作領(lǐng)域中某些亟待立法解決的問題，如社會工作機(jī)構(gòu)管理和政府社會工作職責(zé)，就不適合在《社會工作者法》中進(jìn)行規(guī)定。例如，社會工作機(jī)構(gòu)在社會工作中也很重要，以《社會工作者法》為名的社會工作立法，就不適合將社會工作機(jī)構(gòu)的內(nèi)容涵蓋其中。如果我國首先制定的是《社會工作者法》，那今后恐怕還要制定《社會工作機(jī)構(gòu)法》，甚至要制定涉及社會工作其他方面的立法。這樣的社會工作立法也就失去了其涵蓋性，從而不符合立法應(yīng)遵從的最大概括性原則。但通過制定《社會工作法》這樣的基本法，則可以將社會工作的各方面內(nèi)容涵蓋其中，并且可起到統(tǒng)領(lǐng)我國社會工作發(fā)展的作用。這個觀點(diǎn)也是與有些學(xué)者不謀而合的。“應(yīng)將制定一部屬于集中立法模式的《社會工作法》作為我國社會工作立法的最終目標(biāo)。”［1］“我國社會工作立法應(yīng)該以制定集中立法模式的《中華人民共和國社會工作法》為最終目標(biāo)?！保?］

有學(xué)者認(rèn)為，我國未來“社會工作立法包括主體立法、事業(yè)立法和受助群體利益保護(hù)立法三個部分，”［7］其中前者基本上是有關(guān)社會工作者的規(guī)定;而中者和后者主要涉及我國社會工作各領(lǐng)域，但這些領(lǐng)域我國已有民政法規(guī)在進(jìn)行調(diào)整。除非現(xiàn)有民政法規(guī)存在空白或已不合時宜，否則不宜用社會工作立法對其進(jìn)行立改廢，這樣不僅徒增立法成本，且易導(dǎo)致法律沖突。還在事業(yè)立法和受助群體利益保護(hù)立法中將社會保障法的內(nèi)容，如社會保險、救助、福利、優(yōu)撫囊括其中，從而混淆了社會工作立法和社會保障立法。因此，這樣的立法框架除前者外基本不可取。借鑒世界其他國家社會工作立法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，作為未來我國社會工作的基本法，《社會工作法》至少應(yīng)包括以下幾章內(nèi)容:總則(第一章)、社會工作者(第二章)、社會工作機(jī)構(gòu)(第三章)、政府社會工作職責(zé)(第四章)、社會工作行業(yè)協(xié)會(第五章)、法律責(zé)任(第六章)、附則?？倓t部分主要闡明立法的目的和依據(jù)，以及其基本原則、效力和使用范圍等問題;社會工作者部分主要規(guī)定社會工作者職業(yè)的法律地位及其應(yīng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù);社會工作機(jī)構(gòu)部分應(yīng)明確社工機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，并對社會工作機(jī)構(gòu)的設(shè)立、運(yùn)作及其終止，做出詳盡規(guī)定，旨在規(guī)范社工機(jī)構(gòu)行為;政府社會工作職責(zé)部分旨在明確政府職責(zé);社會工作行業(yè)協(xié)會“從性質(zhì)上說是作為政府與社會工作機(jī)構(gòu)之間的橋梁、對社會工作機(jī)構(gòu)和社會工作者利益維護(hù)的社會組織”，［8］必須通過立法形式明確其地位和職責(zé);法律責(zé)任部分主要是對違反本法行為進(jìn)行制裁;附則部分是對本法相關(guān)問題的規(guī)定。這是我國社會工作立法應(yīng)有的基本架構(gòu)。［6］

三、盡快推動國家層面統(tǒng)一立法的出臺

我國幅員遼闊、各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡。這也導(dǎo)致了各地社會工作發(fā)展有快有慢，通常沿海省份發(fā)展較快，內(nèi)陸省份發(fā)展較慢。這導(dǎo)致了各地對社會工作立法的需求不同，通常沿海省份較為迫切，內(nèi)陸省份不太在意。如前所述，立法對社會工作的發(fā)展具有重要推動作用，但因我國目前還缺乏國家層面統(tǒng)一的立法，所以某些社會工作發(fā)展較快的省份或地市，例如，廣東、北京、上海及深圳等地，都在尋求通過地方性立法形式加快其進(jìn)程。這些地方性社會工作立法的呼聲此起彼伏，也有力推動了全國性社會工作立法的進(jìn)程。

我國社會工作立法應(yīng)采取統(tǒng)一的立法模式，盡快制定《中華人民共和國社會工作法》。采取這種立法模式的主要理由有三。第一，世界上大多數(shù)國家都采取了這種立法模式。盡管加拿大和美國都有社會工作地方立法，各省(州)社會工作立法名稱內(nèi)容也各異，但這主要是因其尊崇英美法系的傳統(tǒng)所致。我國是單一制國家，理應(yīng)保持內(nèi)部法制統(tǒng)一，社會工作立法不宜采用地方性立法的形式。第二，地方性立法的形式不利于我國社會發(fā)展。目前我國各地社會工作發(fā)展不平衡的局面，主要是由于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所致。如前所述，社會工作立法本具有促進(jìn)社會和諧的作用，然而如果將這方面的立法權(quán)賦予各地的話，那么各地社會工作發(fā)展的差距也將被拉大，這也將導(dǎo)致各地的社會發(fā)展更加不平衡?！胺墒菍で笳x的科學(xué)，一個最重要的方面就是公平正義和平等，如果各個地方有不同的社會工作法律法規(guī)，不僅構(gòu)成資源的巨大浪費(fèi)，更重要的是造成了不平等，使全體公民的基本人權(quán)不能得到保證。”［5］第三，各地紛紛立法也是對國家立法資源的浪費(fèi)?！霸诂F(xiàn)實(shí)生活中，一部立法可能耗時幾年甚至十幾年，或是造成大量立法資源的消耗，最終形成的卻很可能是一部‘奢侈的法律’。制定‘良法’，需要我們在立法過程中注重立法成本的節(jié)約”。［9］社會工作立法就其本性而言應(yīng)是“良法”，因此，就更需要注重立法成本的節(jié)約問題。時至今日，我國地方性社會工作立法仍處于規(guī)劃階段，而這也從側(cè)面反映出社會工作立法的難產(chǎn)。與其各地在社會工作立法上都搞各自為政，還不如集中全國這方面立法資源統(tǒng)一立法。因此，統(tǒng)一性社會工作立法在我國非常必要?！敖y(tǒng)一立法，立法權(quán)統(tǒng)一由中央行使，社會工作由一部統(tǒng)一的法典來加以規(guī)范是解決這種不平等、維護(hù)社會公平正義的唯一方式。”［5］但我國社會工作立法應(yīng)該是先制定基本法，還是如前所說的，制定“一部統(tǒng)一的法典”，在總體上還是持先制定基本法的觀點(diǎn)。持這種觀點(diǎn)的主要理由也有三個方面。第一，制定“統(tǒng)一的法典”模式的社會工作立法，不僅需要耗費(fèi)巨大的立法成本，且時間漫長，因此，對我國而言只是美好理想而并不現(xiàn)實(shí)。而盡快制定《社會工作法》這樣的基本法，則能夠滿足我國社會工作迅速發(fā)展的需要。第二，社會工作只是整個社會事務(wù)中的一個部分，對此不宜采用制定法典的形式進(jìn)行調(diào)整。社會工作法就性質(zhì)而言應(yīng)納入社會法典中，從而作為社會法典的一個組成部分而存在，奧地利社會工作立法就在《社會法典》中。制定社會法典較復(fù)雜，且耗時巨大，我國社會工作立法不能等待，必須先行。第三，在我國制定“統(tǒng)一的法典”社會工作立法，勢必要涉及與對現(xiàn)行民政法規(guī)的立改廢，這更是規(guī)模浩大且系統(tǒng)的復(fù)雜“工程”，而我國社會工作發(fā)展的需要已是時不我待。綜上所述，制定全國性的社會工作法基本法是我國社會工作立法的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)然，廣東、北京等社會工作較發(fā)達(dá)的省份，在社會工作立法方面進(jìn)行的積極探索，也將為全國性社會工作立法提供許多借鑒。但后者更應(yīng)考慮社會工作不發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際，而這也是全國性社會工作立法的要求。

四、路徑上應(yīng)專家參與與公眾參與并重

專家參與與公眾參與是現(xiàn)代立法兩種路徑，也是我國在社會工作立法時需要考慮的。前者是指在某個需調(diào)整的社會生活領(lǐng)域中，由對該領(lǐng)域具有專門知識、專門技能的人，參與調(diào)整這些領(lǐng)域的法律草案的制定過程;后者則是指全體民眾都參與了立法過程中。公眾參與是一種較為古老的立法生成路徑，但隨著現(xiàn)代社會生活日益復(fù)雜化和專業(yè)化，專家參與甚至是專家制定至少是草擬法案，已經(jīng)成為了現(xiàn)代社會立法生成的主要路徑。當(dāng)然公眾的參與也是其中不可或缺的環(huán)節(jié)，“公眾”主要指服務(wù)對象以及全社會成員。

在社會工作立法之中專家參與和公眾參與，這兩種路徑不僅都有必要，而且還各有所長。專家參與不僅包括立法專家參與，還包括社會工作領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的參與;在后者中既包括理論專家也包括實(shí)踐專家，即高校教學(xué)、科研人員和一線社會工作者。立法本身是一項(xiàng)技術(shù)性非常強(qiáng)的法律工作，這意味著立法專家必然要參與到其過程中。在社會工作立法之中，專家參與有很多優(yōu)勢，它能保證立法的公正、正當(dāng)、合法和科學(xué)，保證立法具有可行性、可操作性和規(guī)范性，從而保證該法的體系化及內(nèi)部和諧、統(tǒng)一。［10］但社會工作畢竟是一種專業(yè)化的助人活動，具有自己獨(dú)有的價值觀、理論和工作手法。這是包括立法專家在內(nèi)的很多普通人，甚至社會工作服務(wù)的對象都很難理解的。這時就需要社會工作專家、學(xué)者參與立法，從而保證立法在該領(lǐng)域中的專業(yè)性。社會工作立法就此而言具有兩方面的專業(yè)性，即立法上的專業(yè)性和社會工作上的專業(yè)性，我國未來社會工作立法應(yīng)注重這兩者結(jié)合。與此同時，社會工作立法還應(yīng)多吸納社會工作者參與。他們具有較豐富的基層社會工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際中遇到過很多具體的社會工作問題，也有著很多對這些問題智慧性的解決之道。這些都應(yīng)當(dāng)及時地吸納到社會工作立法中，從而使立法更具有可操作性，且能解決問題。而我國目前很多地方性的社會工作立法調(diào)研，都是在當(dāng)?shù)厣鐣ぷ髡咧羞M(jìn)行和展開的，這就是社會工作立法之中的實(shí)踐專家參與。［11-12］當(dāng)然，如果只是專家參與立法甚至是專家立法，也存在著難以表達(dá)民眾意愿等諸多弊端，因此，專家參與必須和公眾參與密切相結(jié)合。“公民參與立法是保證立法民主的重要制度途徑。”［13］事實(shí)上，社會工作立法并不像很多專門立法。后者往往局限在比較窄的專業(yè)性領(lǐng)域當(dāng)中，從而遠(yuǎn)離人們的生活，而且人們也不常觸及;而社會工作卻與人們的社會生活密切相關(guān)，而且社會越是發(fā)展，這種關(guān)系越是密切。廣大社會公眾是社會工作主要的服務(wù)對象，其對社會工作服務(wù)質(zhì)量等問題具有發(fā)言權(quán)，因此，社會工作立法時必須要注重公眾參與。

具體而言，未來我國在制定社會工作立法時，似乎也可以采取這樣的立法草案形成路徑，即由立法部門召集立法和社會工作的專家，組織或者委托他們草擬立法的專家建議稿;然后由民政部門面向社會工作者征求意見，同時也由立法部門面向社會公眾征求意見，從而形成對于立法草案修改的意見和建議。必要時，還可由民政部門組織在社會工作者中調(diào)研，從而形成社會工作立法的實(shí)踐專家建議稿。在將兩個專家建議稿合二為一的基礎(chǔ)之上，再交由立法部門面向社會公眾征求其意見。這樣才能實(shí)現(xiàn)專家參與與公眾參與的結(jié)合，也才能制定出科學(xué)專業(yè)和民主公正的立法。

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國社會建設(shè)正在逐步加快，社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要呼喚社會工作的發(fā)展，也使我國社會工作立法被提上了日程。因此，我們必須未雨綢繆謀劃其未來的走向，這樣才能為我國的社會工作立法鋪平道路。在社會各方面的共同參與和積極努力之下，相信我國社會工作的法治化已不遠(yuǎn)。

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