胡嘯塵福州大學(xué),福建 福州 350108
論集體土地征收產(chǎn)生收益的公平分配
胡嘯塵
福州大學(xué),福建 福州 350108
我國(guó)現(xiàn)行的集體土地征收收益分配制度極不合理,國(guó)家壟斷土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn),以補(bǔ)償價(jià)格低價(jià)征收集體土地,再以高價(jià)出讓,從中獲取高額的土地利益,而農(nóng)民集體及其成員難以參與土地利益的分配。這一分配制度據(jù)以存在的集體土地產(chǎn)權(quán)制度是以政治手段強(qiáng)行推行的特殊制度,直接導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的嚴(yán)重受限。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地評(píng)估土地價(jià)值,重塑農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體,明確農(nóng)民集體成員的社員權(quán),進(jìn)而落實(shí)利益參與主體,改革土地征收產(chǎn)生收益的分配方式。
集體土地征收;公平分配;所有權(quán)
我國(guó)現(xiàn)行的集體土地征收產(chǎn)生收益分配制度主要是以《土地管理法》第四十七條為核心規(guī)定,但這一規(guī)定不僅對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而且分配方式也不公平,農(nóng)民根本不能分享土地征收帶來的巨大收益。這一分配制度是由我國(guó)特有的集體土地產(chǎn)權(quán)制度所決定的,而集體土地產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)民集體制度的核心內(nèi)容,由于我國(guó)集體土地產(chǎn)權(quán)制度特殊的發(fā)展過程,導(dǎo)致集體土地征收產(chǎn)生收益分配制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中難以公平補(bǔ)償真正的利益主體。鑒于此,本文主要對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)制度、集體土地征收產(chǎn)生收益分配制度及其成因進(jìn)行探討和批判,并提出公平分配集體土地征收產(chǎn)生收益的建議,從而切實(shí)維護(hù)農(nóng)民集體及其成員的土地利益。
集體土地征收,是指國(guó)家基于公共利益,依據(jù)法律規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn),給予農(nóng)民集體及其成員一定的補(bǔ)償,強(qiáng)制取得農(nóng)民集體享有的集體土地所有權(quán),從而使得集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的行政行為。
這一行為的特征:①單方性。征收主體只能是國(guó)家,其他任何組織和個(gè)人不得征收集體土地,并且是單向征收,即只能將集體土地征收為國(guó)家建設(shè)用地,而不能將國(guó)家建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有的土地。②法律性。非有法律規(guī)定的原因不得征收,征收必須依據(jù)法律進(jìn)行,及保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害征收完成后,國(guó)家對(duì)于征收的土地所有權(quán)受到法律保護(hù)。③強(qiáng)制性。征收非協(xié)議行為,而是行政行為,具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制力。它表現(xiàn)為國(guó)家基于公共目的而行使征收農(nóng)地權(quán)力,這種權(quán)力高于其他一切主體對(duì)于土地的權(quán)利,任何土地權(quán)利人都必須服從于國(guó)家農(nóng)地征收權(quán)力。但還需要國(guó)家同被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織以征收為依據(jù)訂立行政合同為前提。④補(bǔ)償性。依據(jù)憲法,征收集體土地必須事先補(bǔ)償。但是,這種補(bǔ)償并非完全補(bǔ)償而是一種有限補(bǔ)償。
(一)特殊時(shí)期的發(fā)展模式
國(guó)家主導(dǎo)的群眾性運(yùn)動(dòng)是現(xiàn)在農(nóng)村土地權(quán)屬
制度形成的主要原因。國(guó)家這樣的安排,是為了集中資源為重工業(yè)的發(fā)展進(jìn)行原始積累。集體化程度越高,對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品資源控制力度越強(qiáng),對(duì)于急需大量投入的重工業(yè)發(fā)展是越有利的。而為了達(dá)到工業(yè)積累的目的,所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所依賴的物質(zhì)條件——土地,必須集中起來,才便于國(guó)家對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品的控制,因此國(guó)家透過對(duì)集體組織的控制以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的控制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)家壟斷。
(二)所有權(quán)主體虛位
1982年《憲法》規(guī)定:重新建立的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府為政權(quán)的基層單位。同時(shí),在村一級(jí)建立了農(nóng)民群眾自治組織村民委員會(huì),取代了原來的生產(chǎn)大隊(duì),村民委員會(huì)下設(shè)村民小組取代原來的生產(chǎn)隊(duì),分別管理本村、組范圍內(nèi)的各種社會(huì)事務(wù)?!罢绾弦弧钡娜嗣窆缃怏w,但是鄉(xiāng)、村一級(jí)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻沒有建立,原有的集體組織缺乏合法繼承者,因此農(nóng)村集體土地所有權(quán)沒有組織代表。
然而,現(xiàn)實(shí)中村民委員會(huì)往往成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表,其法律依據(jù)是《民法通則》第七十四條,但這一規(guī)定僅是賦予了其對(duì)于集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán),并且根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,村民委員會(huì)僅是農(nóng)村群眾性自治組織,承擔(dān)的是本村的社會(huì)事務(wù),不享有對(duì)土地的所有權(quán),而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也僅是一個(gè)被授權(quán)管理經(jīng)營(yíng)集體土地的組織。由此看來,集體土地所有權(quán)的主體也不是村民委員會(huì),真正的集體土地所有權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)民集體。但是根據(jù)《物權(quán)法》第六十條,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不能等同于農(nóng)民集體,因?yàn)樵摋l明確規(guī)定,集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),并不是真正的權(quán)利主體。這樣一來,農(nóng)民集體現(xiàn)實(shí)當(dāng)中根本不存在,或者說沒有組織具有法律上的完全代表的資格。集體土地所有權(quán)的主體是處于虛位的狀態(tài)。這也反映出我國(guó)關(guān)于集體土地所有權(quán)的法律規(guī)定是處于互相沖突的狀態(tài)。因此在集體土地所有權(quán)缺乏實(shí)際主體代表的情況下,國(guó)家就間接地掌握農(nóng)村集體土地的處分權(quán)以保證農(nóng)村土地的穩(wěn)定性。
(三)集體土地所有權(quán)的受限——不自主、無處分權(quán)
集體土地所有權(quán),應(yīng)該是勞動(dòng)群眾集體組織依法對(duì)其土地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。但是由于法律規(guī)定,在土地權(quán)屬轉(zhuǎn)變中,集體土地所有權(quán)只能轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地所有權(quán)。申請(qǐng)用地的組織只能以國(guó)家制定的價(jià)格向國(guó)家申請(qǐng)建設(shè)用地使用權(quán),而不能與集體組織直接協(xié)商。這是國(guó)家對(duì)于集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)做出的限制。
原因是土地肩負(fù)至關(guān)重要的社會(huì)功能。所有權(quán)人在行使權(quán)利時(shí)不僅要增進(jìn)個(gè)人利益而且應(yīng)最大限度地增進(jìn)公共利益。狄驥說過,“土地所有權(quán)并非為土地所有人之利益存在,僅為增進(jìn)人類之共同需要而賦予保有土地之社會(huì)機(jī)能而已?!蓖恋氐臍w屬和利用與人類的發(fā)展和社會(huì)和諧緊密相關(guān),正是由于土地肩負(fù)著極其重要的社會(huì)功能,土地權(quán)的行使就必須較大地考慮其承載的社會(huì)公共利益。
我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式主要以家庭為基本單位的“小農(nóng)生產(chǎn)”方式承擔(dān)了其他產(chǎn)業(yè)不可能接收的勞動(dòng)力就業(yè)壓力;根據(jù)有關(guān)調(diào)查,農(nóng)民收入的主要組成是經(jīng)營(yíng)土地而得農(nóng)業(yè)收入,對(duì)于維持農(nóng)民基本生活具有重要作用。因此,土地是集體經(jīng)濟(jì)組織成員就業(yè)和維持基本生活的社會(huì)保障,是集體成員最基本的人權(quán)保證。
(四)目前集體土地收益的來源
一般而言,集體土地收益來源有因其天然稀缺性的自然增值,或因投資的增值,但主要是國(guó)家調(diào)控行為改變土地用途對(duì)于集體土地增值影響最大。集體土地征收后會(huì)產(chǎn)生巨大的收益,新產(chǎn)生的利益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民獲得的補(bǔ)償價(jià)格,從而產(chǎn)生巨大的價(jià)格差,產(chǎn)生這一差距的直接原因是國(guó)家對(duì)土地的調(diào)控行為,而調(diào)控行為據(jù)以產(chǎn)生的法律原因是由征收帶來的土地所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。法律對(duì)國(guó)有土地和集體土地的用途有嚴(yán)格區(qū)分,根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定,我國(guó)只有用途法定的農(nóng)地、建設(shè)用地以及其他土地三類土地。因此土地法律屬性不同直接導(dǎo)致土地用途不同,而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi),土地使用的一般規(guī)律是農(nóng)業(yè)用途的集體土地其產(chǎn)生收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)用途的國(guó)家建設(shè)用地所產(chǎn)生的收益。所以,集體土地征收帶來的是差額巨大的不同收益之間的轉(zhuǎn)變。土地的法律屬性的轉(zhuǎn)變,并不是直接導(dǎo)致收益產(chǎn)生的直接原因,僅僅是給國(guó)家的出讓建設(shè)用地行為提供了可能性而已。只有國(guó)家第一次出讓建設(shè)用地使用權(quán)時(shí),增值才會(huì)產(chǎn)生,而國(guó)家的出讓行為,是對(duì)于土地這一不可再生資源的
調(diào)控行為,屬于國(guó)家的一種宏觀調(diào)控,若國(guó)家放棄了對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控,即所有的土地都可以進(jìn)入市場(chǎng)交易,那么土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的收益將被數(shù)量巨大的潛在土地資源所稀釋,高額的土地收益將消失。
(一)集體土地征收收益分配制度
根據(jù)我國(guó)目前的法律和實(shí)際中的做法,國(guó)家給集體土地確定的是補(bǔ)償價(jià)值,即低價(jià)征用;再以高價(jià)將征收的集體土地有償出讓給其他用地者。因此,集體土地征收后產(chǎn)生收益主要有地方政府、投資單位分享,國(guó)家得到的部分就是國(guó)家出讓土地價(jià)格與土地征收補(bǔ)償價(jià)格之間巨大的價(jià)格差,投資方則是因投資、經(jīng)營(yíng)行為獲得土地價(jià)格上漲的部分。而被征地的農(nóng)民集體及對(duì)被征收的土地享有利益的承包經(jīng)營(yíng)戶得到的只是用于替代土地的對(duì)集體成員的社會(huì)保障價(jià)格,甚至更低。
對(duì)于農(nóng)民集體及失地成員的補(bǔ)償,《土地管理法》第四十七條對(duì)征地補(bǔ)償做出了詳細(xì)的規(guī)定,第一,補(bǔ)償?shù)囊笫潜3直徽鞯剞r(nóng)民原有生活水平。第二,補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。第三,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)由法律規(guī)定,即被征收土地的原用途給予補(bǔ)償,被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。但是特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。第四,補(bǔ)償價(jià)格的上限為不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和加上地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)且安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。
(二)集體土地征收收益分配制度的批判
1.對(duì)被征地集體成員分配利益過低。首先是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低,國(guó)家對(duì)于被征地的農(nóng)民集體及失地的集體成員的補(bǔ)償費(fèi)用只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi),忽略了不同土地的區(qū)域位置因素。例如位于城市附近的集體土地就要比山區(qū)的集體土地在征收后產(chǎn)生的收益更大。很明顯,現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于不同土地的補(bǔ)償價(jià)格實(shí)施的是“一刀切”的做法,有違公平原則。另外,即使是這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),《土地管理法》對(duì)于補(bǔ)償費(fèi)用也嚴(yán)格規(guī)定了補(bǔ)償?shù)纳舷?。它完全剝奪了農(nóng)民集體對(duì)集體土地征收后用途轉(zhuǎn)變的預(yù)期土地收益的分配份額。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)或者至少已經(jīng)開始向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變,而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)多元化、銷售國(guó)際化,從而使土地雖然都是農(nóng)業(yè)用途,但是每年的效益都可能會(huì)有很大的差異。
其次,分配方式不公。從《土地管理法》第四十七條可以看出,國(guó)家只按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。它僅保證被征地集體成員能夠維持原來的生活水平,本質(zhì)上還是農(nóng)民在土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途情況下的生活水平,是一種排斥了農(nóng)民在土地用途轉(zhuǎn)換后于原區(qū)域內(nèi)生活的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這就說明,被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織及失地的集體成員分配到的并不是土地征收產(chǎn)生的收益部分。享有被征收土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織,卻不能享受到因征收產(chǎn)生的收益,嚴(yán)重違背“誰所有,誰受益”的所有權(quán)制度基本規(guī)則。而國(guó)家卻強(qiáng)制、低價(jià)補(bǔ)償征收集體土地,以降低用地成本,擴(kuò)大利益主體的利益空間,滿足政府財(cái)政目標(biāo)。這就導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織根本就不能參與到收益的分配當(dāng)中去。
根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》,“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”,這一規(guī)定說明,即使是在現(xiàn)有及其不公平的應(yīng)該分配給集體成員的利益中,集體經(jīng)濟(jì)組織是利益的承受者,而并不是對(duì)于被征收土地的享有利益的具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。從現(xiàn)在征收土地中暴露出來的突出問題來看,集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地補(bǔ)償費(fèi),集體經(jīng)濟(jì)組織再分配這筆款項(xiàng),不僅助長(zhǎng)鄉(xiāng)村一級(jí)組織的貪污、腐敗行為,而且它嚴(yán)重違背集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員據(jù)以其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于土地的預(yù)期利益。在現(xiàn)在以家庭承包為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制下,集體土地的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地的所有權(quán),集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對(duì)土地其享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),該土地上的收益完全歸其承包經(jīng)營(yíng)戶所有,集體經(jīng)濟(jì)組織沒有任何資格分享土地上產(chǎn)生的利益。只是在土地被征收時(shí),集體經(jīng)濟(jì)組織享有的所有權(quán),再具體一點(diǎn)說是處分權(quán),才有形式上的意義,但是即使是征地這一行為的發(fā)生,現(xiàn)階段的經(jīng)營(yíng)體制決定的利益格局,不能因集體經(jīng)濟(jì)組織名義上的處分權(quán)而遭到破壞。集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)在已經(jīng)失去原有的組織目的,因此本就不應(yīng)該享有利益分配的權(quán)利。另外集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)變
化,不再是原有的合作組織,兩者之間也沒有繼承性,而且,現(xiàn)在的農(nóng)村組織僅僅承擔(dān)名義的召集,并沒有所有者,承包制度的本意就是實(shí)現(xiàn)耕者有其田而已。據(jù)此,農(nóng)民集體不應(yīng)該參與分配集體土地征收后產(chǎn)生的收益。
最后,缺乏社會(huì)保障。征地中,必須正視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民來講是一份社會(huì)保障。在國(guó)家不能給失地的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員一份不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障,也沒有其他手段來代替土地為農(nóng)民保障的情況下,土地征收只會(huì)損害集體內(nèi)的農(nóng)民的利益。并且,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償是以一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)的,一經(jīng)征地,集體經(jīng)濟(jì)組織的成員就喪失了在農(nóng)村生存的根基,農(nóng)民又無法在城市完全立足,最終結(jié)果可能是城市貧民窟化與農(nóng)村社會(huì)沖突的同步加劇,大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)蕩不可避免。由于僅僅對(duì)被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員進(jìn)行有限的貨幣補(bǔ)償,且即使土地被征收,失地的集體成員仍然要在被征地的輻射范圍繼續(xù)生活或者帶著有限的補(bǔ)償款進(jìn)入城鎮(zhèn),并且對(duì)于以農(nóng)為職業(yè)的集體成員來說尤其是中老年的成員,他們?nèi)狈D(zhuǎn)變職業(yè)的能力和難以承擔(dān)征地帶來的急劇上漲的生產(chǎn)生活成本,被征地的集體成員生活難以為繼,其生活水平甚至將遠(yuǎn)不及被征地前的標(biāo)準(zhǔn)。
2.政府成為參與利益分配的一方。在集體土地征收中,政府是征收集體土地并且轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)的唯一主體,政府壟斷了土地征收價(jià)格和建設(shè)用地出讓價(jià)格,通過低買高賣獲得了極高的價(jià)格差,但是行政行為不能獲利。但是現(xiàn)實(shí)中,增值的收益往往成為政府財(cái)政收入的主要組成部分,而財(cái)政收入不應(yīng)該由政府的“經(jīng)營(yíng)性”收入主要組成,而應(yīng)該由稅收主要組成。國(guó)民因經(jīng)濟(jì)行為而向國(guó)家支付的費(fèi)用,出讓土地的集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有因出讓行為獲得利益,也就是說,既然失地的集體及其成員沒有分配利益,那么政府也就不應(yīng)該分享土地征收后產(chǎn)生的利益。
(一)科學(xué)合理地評(píng)估土地價(jià)值和補(bǔ)償分配利益
科學(xué)合理地評(píng)估土地價(jià)值和補(bǔ)償分配利益,應(yīng)當(dāng)對(duì)集體成員公平補(bǔ)償。公平原則就要求按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則以協(xié)商方式達(dá)成市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交易。集體土地的價(jià)值應(yīng)該以土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ),而我國(guó)現(xiàn)有的征收估價(jià)制度以征收土地平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償,使農(nóng)民不可能參與集體土地征收收益的分配,極大地?fù)p害失地農(nóng)民的利益,并且缺乏正當(dāng)性。關(guān)于這一點(diǎn)可以參照我國(guó)香港地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制,政府對(duì)被征收土地的補(bǔ)償以收地當(dāng)日的市價(jià)來計(jì)算,如果市價(jià)不足以補(bǔ)償原有業(yè)主遷移新居或重新作業(yè),政府會(huì)在法律許可的補(bǔ)償外另加一筆恩恤補(bǔ)償。
(二)切實(shí)維護(hù)農(nóng)民集體的收益分配權(quán)
1.集體土地所有權(quán)主體歸位。集體土地所有權(quán)的主體就是農(nóng)民集體,只有明確了集體土地所有權(quán)的主體,將集體土地所有權(quán)真正還給它原來的所有者行使,充分利用集體土地所有權(quán)為集體及其成員謀得合理公正的權(quán)益,但是現(xiàn)實(shí)中卻缺乏明確的具體形式或者說對(duì)外代表。筆者認(rèn)為,使集體土地所有權(quán)主體歸位,最重要的是明確農(nóng)民集體成員的社員權(quán)。雖然集體土地不歸集體成員所有,但是集體土地所有權(quán)的法律屬性是勞動(dòng)群眾集體所有權(quán),集體成員共同對(duì)土地收益享有權(quán)利,保護(hù)集體土地所有權(quán)歸根結(jié)底保護(hù)的是集體成員的權(quán)利,農(nóng)民集體產(chǎn)生的任何利益都要分配給集體成員,那么在涉及集體土地征收這樣重大事項(xiàng)時(shí),全體集體成員就應(yīng)該具有在民主、科學(xué)的議事程序中發(fā)表意見、監(jiān)督等權(quán)利。因此,集體成員在農(nóng)民集體內(nèi)的權(quán)利越明確,行使權(quán)利的程序越清晰,農(nóng)民集體才可能具有意思表達(dá)的基礎(chǔ)。意志機(jī)關(guān)一旦形成,作為集體土地所有權(quán)的主體——農(nóng)民集體便基本歸位。以此實(shí)際中確立農(nóng)村集體對(duì)于集體土地所有權(quán)的主體地位,也省去對(duì)村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間復(fù)雜關(guān)系的研判。設(shè)置民主、科學(xué)的程序以行使集體成員的社員權(quán),實(shí)現(xiàn)其土地利益,《土地承包法》第十八條明確規(guī)定:“承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定,依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?!钡诙邨l規(guī)定:“承包期內(nèi),因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的,按期約定。”筆者認(rèn)為,凡是涉及農(nóng)
民集體的重大事物都應(yīng)參照以上規(guī)定,制定相應(yīng)的程序,以大多數(shù)成員意見作為主要依據(jù),并兼顧個(gè)別意見,以保證集體成員的土地利益。
2.應(yīng)該受益的對(duì)象。投資者。建設(shè)用地不足是引起集體土地征收的經(jīng)濟(jì)原因。根據(jù)“誰投資,誰收益”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則。投資者應(yīng)該參與該收益的分配。沒有投資,沒有基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),就沒有土地增值的收益,就不會(huì)存在集體土地征收后潛在的收益。
除了建設(shè)用地使用人應(yīng)當(dāng)參與增值的分配,農(nóng)民集體及其成員毋庸置疑地也應(yīng)當(dāng)參與分配。第一,根據(jù)“誰所有,誰受益”的所有權(quán)制度基本規(guī)則?!锻恋毓芾矸ā芬?guī)定集體土地的主體是農(nóng)民集體,保障農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán),管理應(yīng)服從權(quán)利人。真正的權(quán)利主體應(yīng)該享受到因處分行為獲得收益。第二,由于國(guó)家在特殊時(shí)期的發(fā)展模式,犧牲農(nóng)業(yè)以補(bǔ)貼工業(yè)發(fā)展,在分配征收收益時(shí),必須對(duì)于整體農(nóng)村反哺,財(cái)富應(yīng)該從二、三產(chǎn)業(yè)中向農(nóng)業(yè)做相當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移,并且著重向作出犧牲的被征地的農(nóng)民集體傾斜。第三,集體成員必須是收益分配的主要獲得者。首先,土地是農(nóng)民集體據(jù)以存在的主要財(cái)產(chǎn),在某些地區(qū),甚至也可以說是唯一財(cái)產(chǎn)。集體土地為集體成員提供了就業(yè)及生存的一切條件。那么農(nóng)民集體只要不解散,集體成員不退出集體,農(nóng)民集體就要繼續(xù)承擔(dān)這一責(zé)任。其次,集體成員享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),如果土地未被征收,則集體成員可以在承包期限內(nèi)完全享有土地上的利益,政府、農(nóng)民集體對(duì)此沒有分配的任何權(quán)利來源。
全國(guó)其他的農(nóng)民集體也應(yīng)該參與分配。被征地的農(nóng)民集體應(yīng)該反哺未被征地的集體。土地征收產(chǎn)生的收益來自經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家的調(diào)控,二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的行為無關(guān)。尤其是城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū),征地會(huì)產(chǎn)生更大的收益。但是,這部分收益是因?yàn)橥恋赜猛镜霓D(zhuǎn)變才產(chǎn)生的土地級(jí)差收益,而土地非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)變不必須產(chǎn)生級(jí)差收益,還與建設(shè)用地的供給和需求有關(guān)。建設(shè)用地的需求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果,建設(shè)用地的供給就是國(guó)家控制的結(jié)果,國(guó)家對(duì)于集體土地征收限制越大,建設(shè)用地供給緊張,集體土地征收后產(chǎn)生收益就比較大,國(guó)家對(duì)于集體土地征收限制放松,建設(shè)用地供給充足,集體土地征收后產(chǎn)生收益就比較少。國(guó)家這樣的控制力度當(dāng)然決定了集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被征收所產(chǎn)生的潛在利益的多寡。土地級(jí)差收益不僅因?yàn)橥恋卣魇盏南拗飘a(chǎn)生,還與土地的空間位置有關(guān),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),因工商業(yè)發(fā)展,非農(nóng)用途會(huì)產(chǎn)生更大的收益,建設(shè)用地緊張,土地價(jià)格會(huì)上漲得非常高,因?yàn)橥恋匚恢玫脑?,?jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)土地征收后產(chǎn)生的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。這一巨額收益是以其他集體土地不得進(jìn)入土地市場(chǎng)為代價(jià)的,即國(guó)家排除了其他集體進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的權(quán)利,從而使得轉(zhuǎn)讓出土地的農(nóng)民集體在這一行為中是沒有競(jìng)爭(zhēng)的,因此,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償其他的農(nóng)民集體。
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(責(zé)任編輯:彭 琳)
胡嘯塵(1990-),男,河南南陽人,福州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生,研究方向:民商法。
2014-11-21
D922.3
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