陳大為大連財經(jīng)學(xué)院，遼寧 大連 116600

淺析我國法治政府建設(shè)之路徑選擇

陳大為
大連財經(jīng)學(xué)院，遼寧 大連 116600

法治政府是有限政府、民意政府、責(zé)任政府和誠信、透明政府。目前，我國在建設(shè)法治政府的過程中卻存在一些問題，對存在問題的成因進行剖析，提出合理的建議，使我國走上一條正確的法治之路，早日實現(xiàn)法治政府建設(shè)的目標。

法治政府；建設(shè)；路徑

自2003年以來，國務(wù)院持續(xù)推進法治政府建設(shè)，并取得了重要進展。2004年國務(wù)院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出經(jīng)過10年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。2008年國務(wù)院《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》和2010年國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》進一步加強法治政府建設(shè)的各項任務(wù)。2012年黨的十八大明確提出“法治政府基本建成”是實現(xiàn)2020年全面建成小康社會目標的新任務(wù)。2013年黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。2014年黨的十八屆四中全會公報明確提出：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”顯而易見，建設(shè)法治政府已成為黨和國家的工作重心。

一、法治政府內(nèi)涵的解讀

法治政府是崇尚“憲法和法律至上”原則，其行政行為只能在法律框架下規(guī)范運作的政府。換言之，法治政府的一切行政活動只能在法律的規(guī)范和制約下進行，其所運用的行政權(quán)力源于法律的授權(quán)，任何行政權(quán)力的擴張和濫用都要接受法律的制裁。因此，筆者認為，對法治政府內(nèi)涵的解讀應(yīng)做如下闡述：

（一）法治政府是有限政府

法治政府是有限政府，這是在政府職責(zé)層面有別于傳統(tǒng)的全能型政府。具體表現(xiàn)在兩個方面：一是政府的權(quán)力有限。法治政府的權(quán)力源于憲法和法律的賦予，當政府行使權(quán)力時就不能超越憲法和法律的授權(quán)。另一方面是政府的職能有限。政府職能是政府行政管理的基礎(chǔ)，也是政府行政權(quán)力作用的范圍。法治政府的職能主要表現(xiàn)在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面。因此，法治政府在行使權(quán)力時，都依照法定的、有限的權(quán)力去履行職責(zé)，將行政權(quán)力限定在合理的范圍內(nèi)，既能保證政府在行使權(quán)力時能夠?qū)崿F(xiàn)和保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，又能杜絕政府權(quán)力的濫用和擴張。

（二）法治政府是民意政府

法治政府是民意政府，政府的產(chǎn)生基于民選，

政府的權(quán)力源于法定。在法治政府的框架下就應(yīng)當保證公民、法人、其他組織的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大決策的參與權(quán)。在我國，各級人民政府都是由代表民意的機構(gòu)——各級人民代表大會按照法定程序選舉產(chǎn)生，并且各級人民政府的職權(quán)也是由民意機構(gòu)依據(jù)法律而賦予的。因此，各級人民政府必須按照人民的意志來行使權(quán)力和履行義務(wù)，這就體現(xiàn)出法治政府的民意性。

（三）法治政府是責(zé)任政府

法治政府是責(zé)任政府，也就是說法律在授予政府權(quán)力的同時，也賦予政府義務(wù)和責(zé)任。在法治運作的狀態(tài)下，政府要對自己的行政行為負責(zé)，特別是要對自己的行政違法行為負責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。公民可以依據(jù)法定程序，通過質(zhì)詢等方式要求政府對其行政行為做出具體解釋或明確答復(fù)。當政府及其工作人員的行政違法或嚴重失職時，公民可以通過司法途徑，追究其在行使職權(quán)過程中所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（四）法治政府是誠信、透明的政府

誠實守信是社會信用體系的基石。法治政府是誠信政府，這意味著政府應(yīng)當誠實守信。一方面政府公開披露的行政信息應(yīng)當真實、完整，不能采用欺上瞞下的方式糊弄民眾；另一方面政府應(yīng)當言而有信，政令一出，必須言必行，行必果，不能朝令夕改。

法治政府是透明政府，就是說政府的政務(wù)、信息和情報都是公開的、透明的。行政公開、透明行政是法治政府的基本要求。政府的各項事務(wù)公開透明行政公開既有利于保障民眾享有更多的知情權(quán)和參與權(quán)，又有利于監(jiān)督和預(yù)防政府的權(quán)力濫用和貪污腐敗等問題。

二、我國法治政府建設(shè)存在的問題

（一）政府職能層面

在我國，權(quán)力的主體是人民，政府的權(quán)力是人民賦予的。因此政府應(yīng)當是人民的服務(wù)者。建設(shè)法治政府更是要求“主權(quán)在民”。目前來看，我國政府在職能方面與法治政府存在著兩方面的差距，一是政府權(quán)力的無限擴張。權(quán)力具有天然的自我擴張性，政府也不例外，喜歡獲得更多的權(quán)力。政府在行使權(quán)力時對行政相對方具有強制性，這就給權(quán)力的無限膨脹提供了更多的空間，突出表現(xiàn)為政府管得太寬、管得太細，面面俱到地去管理大小事務(wù)，本來不是政府的職能范疇內(nèi)的也統(tǒng)統(tǒng)被政府承擔(dān)了。二是政府職能的全面性。簡言之，政府職能就是政府管理事務(wù)的范圍和所采用的手段。在我國，政府集綜合經(jīng)濟管理、社會工作、行業(yè)管理等職能于一身，必然要增加政府部門的設(shè)立，導(dǎo)致機構(gòu)臃腫，付出許多不必要的虛耗成本。這就背離了建設(shè)法治政府的方向。

（二）行政立法層面

從立法觀念方面來看，在部分行政部門及工作人員中，存在著行政立法權(quán)擴張的傾向，即把行政立法作為單純的管理工具，而在保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面則考慮不多，特別是過于強調(diào)被管理對象的義務(wù)。在行政立法的實踐過程中，從制度上、源頭上對權(quán)力的制約存在不足，甚至出現(xiàn)一些謀求行政機關(guān)自身利益的立法；在行政立法內(nèi)容上，重權(quán)力，輕權(quán)利;重公眾義務(wù)，輕政府責(zé)任。

從立法體系方面來看，國務(wù)院各部委及各省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年都出臺大量的法規(guī)、規(guī)章，這些眾多的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)難免不出現(xiàn)重疊、沖突的問題。法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章之間銜接不夠緊密。行政立法速度過快，缺乏完整、統(tǒng)一的體系標準。有的行政立法質(zhì)量不高，如在形式上求大求全，內(nèi)容缺乏科學(xué)性、合理性、可操作性。行政立法監(jiān)督相對薄弱，如權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督不夠明確，沒有實質(zhì)上的審查。

從立法程序方面來看，有些行政部門為了自己的利益，不遵循有關(guān)程序規(guī)定，而是憑主觀意志隨意立法。有的行政部門往往是憑某位領(lǐng)導(dǎo)的一個指示、一個批條甚至一句話和一次大會發(fā)言，就匆匆制定一個規(guī)章，而在此之前并沒有經(jīng)過認真、周密的調(diào)查、研究，更沒有在一定范圍內(nèi)經(jīng)過相關(guān)人員的討論和磋商。

（三）行政執(zhí)法層面

從執(zhí)法人員的素質(zhì)來看，有的執(zhí)法人員缺乏法治意識，在執(zhí)法的過程中往往出現(xiàn)依人不依法、依權(quán)不依法的現(xiàn)象。有的執(zhí)法人員文化程度不高，未受過系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，缺乏法律專業(yè)知識，執(zhí)法過程隨意，出現(xiàn)錯裁、錯判。有的執(zhí)法人員看待問題

和處理矛盾簡單，缺乏對突發(fā)事件的應(yīng)變能力，服務(wù)意識淡薄，責(zé)任心不強。

從執(zhí)法體制來看，有的行政執(zhí)法機關(guān)的設(shè)置較混亂；有的行政機關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法部門間存在著職責(zé)不清、條塊分割問題，這就導(dǎo)致各自為政甚至爭權(quán)奪利的現(xiàn)象。部分下級政府在執(zhí)法機構(gòu)設(shè)立方面略顯隨意，執(zhí)法隊伍的混亂也就在所難免。有的執(zhí)法部門甚至將執(zhí)法權(quán)力委托給不具備行政執(zhí)法工作的人員，并將行政執(zhí)法權(quán)一并委托，甚至不去區(qū)分執(zhí)法檢查權(quán)、裁決權(quán)和執(zhí)行權(quán)，在某種程度上，當行政主體違法時，便會鉆了制度的空隙。

三、我國法治政府建設(shè)所面臨問題的成因分析

（一）“人治”的觀念作祟

“人治”觀念必然導(dǎo)致“權(quán)力至上”，是我國幾千年歷史留給當今社會的遺害之一。中國自進入階級社會以來，在政體上都是程度不同的君主制，特別是君主專制?！半藜词欠ā薄盎蕶?quán)至上”的理論思想一直是維護封建專制統(tǒng)治的思想武器。隨著社會的變遷，現(xiàn)實中由其演變成的“長官意志，家長制作風(fēng)”等思想觀念，成為當今社會的一大頑疾。這與當前我國建設(shè)法治政府背道而馳，但是這種思想觀念卻迎合了某些個體或小群體的利益，因此在當前以法治精神為主流的政治生活中仍有廣闊的市場。這一觀念的存在，易使掌權(quán)者在錯誤的權(quán)力觀支配下，背離行使權(quán)力的宗旨，“以權(quán)代法、以權(quán)壓法”的現(xiàn)象，直接導(dǎo)致人民群眾對法律失去應(yīng)有的信任。正如美國法學(xué)家伯爾曼所說：“法律只有在受到信任并且因而要求強力制裁的時候才是有效的?！泵癖妼Ψ沙謶岩蓱B(tài)度，法律也就喪失其應(yīng)有的威嚴，這與我國法治政府建設(shè)的要求也就漸行漸遠。

（二）行政監(jiān)督體制的有限性

行政監(jiān)督體制是我國社會主義監(jiān)督體系的一個重要組成部分。建立一個強有力的行之有效的行政監(jiān)督體制，制定相應(yīng)的法律措施，對預(yù)防、糾正、懲戒錯誤的行政行為，支持和保護依法行政行為，維護和嚴肅政紀具有重要的意義。但是，目前我國的行政監(jiān)督體制受到制約，沒有高效運轉(zhuǎn)并發(fā)揮作用，主要表現(xiàn)，一是行政監(jiān)督機關(guān)受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，沒有獨立監(jiān)督職能。比如，監(jiān)察部門受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，由于受到上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制約，很難發(fā)揮其監(jiān)督作用。二是多重監(jiān)督致使監(jiān)督互相制約，造成行政監(jiān)督軟弱無力。在我國的監(jiān)督體系中，有黨的紀檢部門監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、人民政協(xié)和民主黨派的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、群眾和社會輿論的監(jiān)督。這是一個多元的監(jiān)督體制，并沒有明確何種監(jiān)督為主導(dǎo)監(jiān)督。在這種監(jiān)督體制下，各監(jiān)督機關(guān)各自為戰(zhàn)，很難形成一個合力，常常是相互制約，缺乏配合造成行政監(jiān)督軟弱無力。

（三）政府畸形政績觀的影響

建設(shè)法治政府是一項系統(tǒng)而長期的工程，需要腳踏實地、扎實推進，要堅決杜絕任何形式主義的做法。有些地方政府，受畸形政績觀的影響，建設(shè)法治政府被當做一項官員謀求政績的“法治形象工程”來對待，這種大搞“形象工程”或“面子工程”的現(xiàn)象大量存在。在建設(shè)法治政府的過程中，有些地方對法治的基礎(chǔ)性工作不聞不問，熱衷于形式主義，大造聲勢，將“搞評比”“樹典型”“選模范”作為建設(shè)法治政府的標準。長此以往，極易滋生法治政府建設(shè)形式化的“歪風(fēng)”，這將嚴重阻礙法治政府建設(shè)工作的正常開展和推進。在這種畸形的政績觀影響下而產(chǎn)生的“法治形象工程”，完全脫離了建設(shè)法治政府的軌道。

四、我國法治政府建設(shè)的路徑選擇

（一）轉(zhuǎn)變政府職能

建設(shè)法治政府就要加快轉(zhuǎn)變政府職能。也就是說必須徹底改變政府“包攬一切”的做法，大力推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，放松行政管理，打破行政性壟斷，堅決把政府不該管、也管不好的事交給相應(yīng)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會中介組織、行業(yè)協(xié)會以及群眾自治組織。政府應(yīng)該管好自己的分內(nèi)之事。政府應(yīng)將工作重點轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。政府在致力于維護正常的社會秩序的同時，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的關(guān)系，強化服務(wù)意識，簡化服務(wù)程序，逐步建立法治政府應(yīng)當具備的統(tǒng)一、公開、公平、高效的職能體系。

（二）加強行政立法

對于建設(shè)法治政府而言，保證行政立法的質(zhì)量

顯得尤為重要。行政立法要以憲法為依據(jù)，依據(jù)法定的權(quán)限、遵循法定程序立法，不得超越法定權(quán)限、違反法定程序。因此，行政機關(guān)在行政立法時應(yīng)當科學(xué)地制定程序，從民眾的根本利益和長遠利益出發(fā)，根據(jù)社會發(fā)展的實際需要，制定和完善與法治政府相適應(yīng)的法律法規(guī)。行政機關(guān)在制定新法規(guī)的同時，要有計劃、有步驟地對現(xiàn)行的法律法規(guī)、規(guī)章制度進行全面、系統(tǒng)的清理，對于一些已過時的，明顯不符合當前實際的規(guī)章制度，要及時修訂或者廢止。對于一些相互沖突的法規(guī)，要對各方做好協(xié)調(diào)工作，確保法律法規(guī)的統(tǒng)一性。

（三）嚴格行政執(zhí)法

行政執(zhí)法是行政管理行為中的關(guān)鍵一環(huán)，執(zhí)法過程中是否合法與適當，直接關(guān)系著民眾的切身利益，因此，嚴肅行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平是建設(shè)法治政府的必然要求。對于執(zhí)法人員來說，要具備執(zhí)法權(quán)，依法定職權(quán)辦事，執(zhí)法的程序要合法，要以事實為根據(jù)、以法律為準繩。行政機關(guān)在行使執(zhí)法權(quán)時要明確職責(zé)權(quán)限，防止互相推諉、扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。在執(zhí)法過程中執(zhí)法人員知法犯法，或者由于執(zhí)法人員嚴重失職造成重大事故的，應(yīng)當給予當事人嚴肅處理。

（四）完善行政監(jiān)督

監(jiān)督體制是建設(shè)法治政府的重要組成部分。如果沒有一套行之有效的監(jiān)督體制，就會導(dǎo)致行政機關(guān)因缺少約束而導(dǎo)致權(quán)力濫用。目前，我國對行政權(quán)力采用多元化的監(jiān)督體制，比如黨的紀檢部門監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派的民主監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督以及群眾和社會輿論監(jiān)督等形式，這就要求對政府權(quán)力的監(jiān)督要以行政監(jiān)督為主導(dǎo)，其他監(jiān)督形式為保障。因此，建立切實可行的行政監(jiān)督體制，制定相應(yīng)的有效措施，對預(yù)防、糾正、懲戒行政機關(guān)的不當、違法行為具有十分重要的現(xiàn)實意義。法治政府要求進一步健全行政權(quán)力的監(jiān)督和制約機制，完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，對行政執(zhí)法主體資格采用審查制度、對一般行政處罰決定采用審核制度、對重大行政處罰決定采用備案制度。針對執(zhí)法問題多、社會影響大、群眾反映強烈的重點領(lǐng)域要開展經(jīng)常性的行政執(zhí)法檢查，對違法的行政行為要及時糾正。要充分發(fā)揮行政復(fù)議在規(guī)范和監(jiān)督行政行為中的重要作用，依法受理行政復(fù)議，堅決撤銷或變更違法或者不當行政決定。同時，要高度重視其他監(jiān)督形式，使行政權(quán)力處于多重監(jiān)督之下，最大限度地防止行政機關(guān)的權(quán)力濫用。

（五）強化問責(zé)制度

建設(shè)法治政府應(yīng)當強化行政機關(guān)工作人員的問責(zé)制度。通過制定公開透明、科學(xué)嚴謹?shù)膯栘?zé)程序，全面拓寬問責(zé)領(lǐng)域，確定責(zé)任承擔(dān)的標準。要嚴格執(zhí)行《行政監(jiān)察法》《公務(wù)員法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》和《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對于行政機關(guān)的工作人員因決策失誤和失職、瀆職、濫用權(quán)力造成損失的，必須追究當事人的責(zé)任，堅持有錯必糾、有責(zé)必問。對于行政機關(guān)工作人員因失職、瀆職、違法行政等行為，發(fā)生的重大責(zé)任事故或者嚴重違法行政案件的，要依法嚴肅追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。進一步完善各級人大的相關(guān)制度，通過質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職等形式和程序?qū)ο嚓P(guān)責(zé)任人問責(zé)到底。

（六）培育法治理念

培育行政機關(guān)工作人員的法治理念，樹立憲法和法律至上的觀念，是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。行政機關(guān)工作人員，尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法、遵法、守法、用法、護法，牢固樹立依憲治國、依法治國、執(zhí)政為民的社會主義法治理念，要時刻牢記手中的權(quán)力來源于法律的賦予，超越法律做出的行政行為就是違法。行政機關(guān)工作人員要養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，運用法治的思維和方式行使權(quán)力，積極引導(dǎo)公民、法人和其他組織尊重法律，增強全社會遵守法律的觀念和意識，逐步形成與建設(shè)法治政府相適應(yīng)的法治環(huán)境。

[1]郭學(xué)德.試論“法治政府”的內(nèi)涵和基本特征[J].理論研究，2005（15）.

[2][美]伯爾曼.法律與宗教[M].三聯(lián)書店，1991（43）.

（責(zé)任編輯：彭 琳）

陳大為（1979-），男，遼寧海城人，大連財經(jīng)學(xué)院講師，碩士，研究方向：法學(xué)理論、刑事法學(xué)。

2015-01-07

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