國家質(zhì)檢總局特種設(shè)備安全監(jiān)察局中國特種設(shè)備檢測研究院

1 法規(guī)標準體系概述

《特種設(shè)備安全法》第八條規(guī)定：特種設(shè)備生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標準。特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范由國務(wù)院負責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定。

早在2003 年《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》頒布之時，國家質(zhì)檢總局特種設(shè)備安全監(jiān)察局就啟動了特種設(shè)備法規(guī)標準體系建設(shè)工作。特種設(shè)備的法規(guī)標準體系由法律、法規(guī)、規(guī)章、安全技術(shù)規(guī)范及其技術(shù)標準五個層次構(gòu)成，“以法律法規(guī)為依據(jù)、以安全技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容、以技術(shù)標準為基礎(chǔ)”是其建設(shè)原則。十幾年來，在政府部門領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)單位的支持下，在行業(yè)專家的努力下，已經(jīng)構(gòu)建成了一個法律、法規(guī)、規(guī)章基本齊全，安全技術(shù)規(guī)范及其技術(shù)標準基本配套完備的法規(guī)標準體系，在這個體系中，現(xiàn)有安全技術(shù)規(guī)范120 多個，技術(shù)標準上千項。

特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范(TSG)是指國家質(zhì)檢總局依據(jù)《特種設(shè)備安全法》《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》所制定并且頒布的技術(shù)規(guī)范，主要包括特種設(shè)備安全性能、能效指標以及相應(yīng)的生產(chǎn)(包括設(shè)計、制造、安裝、改造、修理，下同)、經(jīng)營、使用和檢驗、檢測等活動的強制性基本安全要求、節(jié)能要求、技術(shù)和管理措施等內(nèi)容。安全技術(shù)規(guī)范是特種設(shè)備法規(guī)標準體系的重要組成部分，其作用是將特種設(shè)備有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章的原則規(guī)定具體化。《特種設(shè)備安全法》的頒布，進一步明確了安全技術(shù)規(guī)范的法律地位，理順了與技術(shù)標準的關(guān)系。

為了保證《特種設(shè)備安全法》的順利有效貫徹實施，加快完善特種設(shè)備法規(guī)標準體系已成當(dāng)務(wù)之急。2013 年7 月中旬，國家質(zhì)檢總局特種設(shè)備安全監(jiān)察局和中國特種設(shè)備檢測研究院召開專題會議，重點研究配合《特種設(shè)備安全法》的法規(guī)標準體系建設(shè)工作?！短胤N設(shè)備安全法》新增了經(jīng)營、缺陷產(chǎn)品召回等相關(guān)規(guī)定，明確了特種設(shè)備采用新材料、新技術(shù)、新工藝進行技術(shù)評審并應(yīng)及時納入安全技術(shù)規(guī)范的要求，對報廢進行了更嚴格的規(guī)定，對法律責(zé)任進行了大幅度調(diào)整，對節(jié)能監(jiān)管只進行了原則性規(guī)定，因此需要及時調(diào)整、補充規(guī)章及安全技術(shù)規(guī)范。會議決定，立即啟動《特種設(shè)備缺陷產(chǎn)品召回管理規(guī)定》的制定；啟動《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》《鍋爐壓力容器壓力管道特種設(shè)備安全監(jiān)察行政處罰規(guī)定》的修訂；制定經(jīng)營環(huán)節(jié)管理的規(guī)范性文件；修改《特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范制訂程序?qū)t》；將采用新材料、新技術(shù)、新工藝進行技術(shù)評審以及設(shè)備報廢要求等內(nèi)容納入各類特種設(shè)備安全技術(shù)監(jiān)察規(guī)程；補充節(jié)能監(jiān)管的安全技術(shù)規(guī)范等。針對目前安全技術(shù)規(guī)范按設(shè)備及環(huán)節(jié)編制、數(shù)量眾多、比較零散的局面，會議確定了下一步整合編制大規(guī)范的指導(dǎo)思想，以達到統(tǒng)一協(xié)調(diào)基本安全要求、方便使用的目的；會議還就擬定的大規(guī)范目錄進行了討論，并決定先期開展醫(yī)用氧艙、氣瓶、壓力容器、起重機械等大規(guī)范的編制工作。

2 法規(guī)標準體系框架

建立并完善特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)標準體系，其目標是實現(xiàn)特種設(shè)備依法監(jiān)管，反映社會對特種設(shè)備安全的需求，提高政府向社會提供安全服務(wù)的能力；反映市場經(jīng)濟的要求，促進資源優(yōu)化配置的市場趨向；反映科學(xué)發(fā)展的要求，代表科技進步的水平；反映境內(nèi)外統(tǒng)一的要求，與國際通行做法接軌。在法律制度上，要解決五個方面的問題：

一是以法律為總綱，調(diào)整特種設(shè)備安全各方面關(guān)系，明確各方面責(zé)任，解決安全監(jiān)察工作法律地位問題；

二是以條例為依據(jù)，落實法律規(guī)定，兼顧節(jié)能減排，解決安全監(jiān)察制度的設(shè)立問題；

三是以規(guī)章為準則，細化法律及條例的制度，解決安全監(jiān)察工作程序問題；

四是以安全技術(shù)規(guī)范為主體，確立安全監(jiān)察的基本安全要求和管理要求，解決特種設(shè)備安全監(jiān)察具體的范圍、目標及措施問題；

五是以標準為基礎(chǔ)，提供實現(xiàn)法規(guī)要求的基本途徑，解決特種設(shè)備安全監(jiān)察的技術(shù)支持問題。

借鑒國外經(jīng)驗，結(jié)合中國實際情況，在特種設(shè)備立法方面，按照“以法律法規(guī)為依據(jù)、以安全技術(shù)規(guī)范為主要內(nèi)容、以技術(shù)標準為基礎(chǔ)”的原則，我國已經(jīng)建立了比較完善的特種設(shè)備安全監(jiān)察法規(guī)標準體系，其結(jié)構(gòu)是“法律——行政法規(guī)(地方性法規(guī))——部門規(guī)章(地方政府規(guī)章)——安全技術(shù)規(guī)范(相關(guān)強制性標準)——相關(guān)標準”五個層次，框架如下：

3 法規(guī)標準體系現(xiàn)狀

3.1 法律

《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》已由中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議于2013 年6 月29 日通過，由中華人民共和國主席令第四號予以公布，自2014 年1 月1 日起施行。

3.2 行政法規(guī)和地方性法規(guī)

行政法規(guī)：《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》(第373、549 號國務(wù)院令),2003 年3 月公布，自2003 年6 月1日起施行。2009 年1 月進行修訂。

地方性法規(guī)：省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市人大通過的條例。如《浙江省特種設(shè)備安全管理條例》、《江蘇省特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《淄博市承壓設(shè)備安全監(jiān)察條例》、深圳市《深圳經(jīng)濟特區(qū)鍋爐壓力容器壓力管道質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察條例》等(地方性法規(guī)目錄可查詢國務(wù)院法制辦網(wǎng)站http://www.chinalaw.gov.cn/)。

3.3 部門規(guī)章和地方政府規(guī)章

部門規(guī)章：以特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門首長簽署部門令予以公布的并經(jīng)過一定方式向社會公告的“辦法”、“規(guī)定”等。目前以“部門令”形式發(fā)布的特種設(shè)備部門規(guī)章已有13 個，即：

《特種設(shè)備目錄》(2014 年10 月30 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局公告第114 號發(fā)布)。

《特種設(shè)備事故報告和調(diào)查處理規(guī)定》(2009 年7月3 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第115 號發(fā)布)。

《高耗能特種設(shè)備節(jié)能監(jiān)督管理辦法》(2009 年7月3 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第116 號發(fā)布)。

《鍋爐壓力容器壓力管道特種設(shè)備安全監(jiān)察行政處罰規(guī)定》(2001 年12 月29 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第14 號發(fā)布)。

《特種設(shè)備作業(yè)人員監(jiān)督管理辦法》(2011 年5 月3 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第140 號發(fā)布)。

《鍋爐壓力容器制造監(jiān)督管理辦法》(2002 年7 月12 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第22 號發(fā)布)。

《小型和常壓熱水鍋爐安全監(jiān)察規(guī)定》(2000 年6月15 日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第11 號發(fā)布)。

《氣瓶安全監(jiān)察規(guī)定》(2003 年4 月24 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第46 號發(fā)布)。

《壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定》(1996 年4 月23 日勞動部勞部140 號發(fā)布)。

《特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》(2000 年6月29 日國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局令第13 號發(fā)布)。

《起重機械安全監(jiān)察規(guī)定》(2006 年12 月29 日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第92 號發(fā)布)。

《大型游樂設(shè)施安全監(jiān)察規(guī)定》(2013 年8 月15日國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第154 號發(fā)布)。

《特種設(shè)備特大事故應(yīng)急預(yù)案》(2005 年6 月30日國質(zhì)檢特[2005]206 號發(fā)布)。

3.4 安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)強制性標準

2004 年開始特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的建設(shè)工作。2013 年以前，主要圍繞《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》規(guī)定的各項安全監(jiān)察制度，以設(shè)備、環(huán)節(jié)為對象制定專項規(guī)范，目前已有TSG 規(guī)范近100 項。隨著形勢的發(fā)展，為統(tǒng)一內(nèi)容、方便使用，今后各類設(shè)備的安全技術(shù)規(guī)范將整合形成綜合規(guī)范(大規(guī)范)，目前的各技術(shù)規(guī)范將成為大規(guī)范中的一個章節(jié)。包括綜合管理類規(guī)范在內(nèi)，綜合規(guī)范的最終目標是形成約20 個左右大規(guī)范，2015 年開始將陸續(xù)頒布固定式壓力容器、氧艙、使用管理、起重機械等綜合規(guī)范。

相關(guān)的強制性標準，涉及各類特種設(shè)備，今后隨著安全技術(shù)規(guī)范的完善，將逐步精簡，以便更好的與安全技術(shù)規(guī)范協(xié)調(diào)。

3.5 相關(guān)標準

是指一系列與特種設(shè)備安全有關(guān)的經(jīng)法規(guī)、規(guī)章或安全技術(shù)規(guī)范引用的國家標準和行業(yè)標準。標準是特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范的技術(shù)基礎(chǔ)，由標準化組織制定。目前，與特種設(shè)備有關(guān)的標準包括特種設(shè)備產(chǎn)品標準、材料標準、性能標準、檢測方法標準等，其標準化組織有全國鍋爐壓力容器標準化技術(shù)委員會(TC262)、全國氣瓶標準化技術(shù)委員會(TC31)、全國電梯標準化技術(shù)委員會(TC196)、全國起重機械標準化技術(shù)委員會(TC227)、全國升降工作平臺標準化技術(shù)委員會(TC335)、全國索道與游樂設(shè)施標準化技術(shù)委員會(TC250)、全國工業(yè)車輛標準化技術(shù)委員會(TC332)、全國鋼標準化技術(shù)委員會(TC183)、全國管路附件標準化技術(shù)委員會(TC237)等，制定有約1500余項相關(guān)標準。

安全技術(shù)規(guī)范和標準之間的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是安全技術(shù)規(guī)范提出基本安全要求，標準給出達到或者滿足基本安全要求的技術(shù)方法，使標準成為實現(xiàn)基本安全要求的主要(重要)途徑，使得法律、法規(guī)和安全技術(shù)規(guī)范的要求得以落實和實現(xiàn)，標準應(yīng)當(dāng)是貫徹落實法律、法規(guī)和安全技術(shù)規(guī)范的最好“抓手”，是法律、法規(guī)和安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定與企業(yè)生產(chǎn)之間的“橋梁”；但標準并不是實現(xiàn)基本安全要求的唯一途徑，應(yīng)當(dāng)允許技術(shù)創(chuàng)新和進步。當(dāng)安全技術(shù)規(guī)范與標準之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)時，目前主要是要求“雙滿足”原則，即當(dāng)相互要求不一致時，按要求高的執(zhí)行。但隨著安全技術(shù)規(guī)范及相關(guān)標準體系的日益完善，建立之間的協(xié)調(diào)機制以改變這種局面。

4 法規(guī)標準體系發(fā)展

隨著《特種設(shè)備安全法》的頒布和政府職能轉(zhuǎn)變、行政許可改革的推進，完善特種設(shè)備法規(guī)標準體系并修訂相關(guān)內(nèi)容已成當(dāng)務(wù)之急，有必要啟動《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的修訂，使之成為《特種設(shè)備安全法》的實施條例；繼續(xù)填漏補缺，抓緊制定缺少的某些設(shè)備(環(huán)節(jié))的專項規(guī)范，修訂轉(zhuǎn)化原有的規(guī)范性文件；整合安全技術(shù)規(guī)范，加快推進綜合規(guī)范(大規(guī)范)的建設(shè)；完善技術(shù)標準體系框架，建立以核心產(chǎn)品標準為基礎(chǔ)的標準體系，同時將標準延伸至使用管理、節(jié)能、檢驗領(lǐng)域；配合國家標準化工作的改革，清理整頓強制性標準，建立新的標準體系；鼓勵特種設(shè)備行業(yè)的企業(yè)和技術(shù)機構(gòu)組建聯(lián)盟推出團體標準；推動建立法規(guī)標準協(xié)調(diào)機制，使法規(guī)標準在內(nèi)容上協(xié)調(diào)一致。