□文/馮一綱 賈敬全

（淮北師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 安徽·淮北）

社會管理通常是在政府主導(dǎo)下，通過其他社會組織和公眾的共同參與形成社會管理主體，在法律、法規(guī)和政策的框架內(nèi)，以各種方式實現(xiàn)對社會領(lǐng)域的每個環(huán)節(jié)進(jìn)行有效地組織與協(xié)調(diào)、監(jiān)督與控制、服務(wù)與支持的過程。政府、公眾和社會組織三位一體形成了社會管理創(chuàng)新的行為主體，其各自的優(yōu)劣勢也是SWOT 分析的重點。

一、淮北市社會管理創(chuàng)新SWOT分析

（一）社會管理創(chuàng)新的內(nèi)部優(yōu)勢（Strengths）

1、政府社會管理理念實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，社會管理體制改革不斷深化。近年來，淮北市政府的社會管理理念正逐步實現(xiàn)五個轉(zhuǎn)變：一是樹立以民為本、服務(wù)為先的理念，實現(xiàn)管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變；二是調(diào)動社會各方積極性、共同參與社會管理的理念，實現(xiàn)向政府主導(dǎo)下的社會協(xié)同治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；三是樹立社會管理重心下沉，從源頭抓管理的理念；四是樹立合作協(xié)商、利益兼顧的理念，實現(xiàn)社會管理主客體之間的平等溝通與協(xié)商一致；五是樹立法制的理念，實現(xiàn)向依法行政依法管理的轉(zhuǎn)變。比如，淮北市容局在推進(jìn)窗口單位和服務(wù)行業(yè)社會管理創(chuàng)新工作中，突出服務(wù)主題，以“圍繞中心、服務(wù)群眾、提高素質(zhì)、改進(jìn)作風(fēng)”為目標(biāo)，進(jìn)一步強化服務(wù)意識，創(chuàng)新服務(wù)方式，拓展服務(wù)內(nèi)容，充分體現(xiàn)了以人為本、服務(wù)為先的理念。同時，淮北市政府不斷推動涉及社會管理的各項體制改革。以社區(qū)管理體制改革為例，淮北市相山區(qū)就率先實現(xiàn)了網(wǎng)格化和扁平化的社區(qū)管理體制改革，取得了良好的社會管理經(jīng)驗。

2、社會組織在社會管理創(chuàng)新中開始發(fā)揮越來越重要的作用。據(jù)統(tǒng)計，到2011年12月底，淮北市社會組織依法在民政部門注冊登記的已達(dá)677 個。擁有會員3.47 萬人，從業(yè)人員4，282 人，并以每年10%～15%左右的速度遞增。朱世凱（2012）指出，淮北市的廣大社會組織都能夠在社會角色中找準(zhǔn)自己的職能和定位，進(jìn)而發(fā)揮出自己獨特的優(yōu)勢和作用，包括：（1）承擔(dān)了部分政府管理職能，成為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁與紐帶；（2）提高行業(yè)素質(zhì)，加強行業(yè)自律；（3）熱心服務(wù)會員，保護(hù)其合法權(quán)益；（4）直接參與經(jīng)濟(jì)活動，發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)；（5）從事慈善公益事業(yè)，解決困難群體的需求；（6）開展民間交流合作，促進(jìn)淮北區(qū)域經(jīng)濟(jì)無縫對接?？梢哉f，不同的社會組織在促進(jìn)社會和人的和諧發(fā)展中起到了積極的作用。

3、公眾參與社會管理創(chuàng)新的意識增強，公眾參與管理的渠道暢通。公眾參與社會管理的熱情程度如何，是衡量社會管理民主化的一個重要標(biāo)志，同時為公眾提供參與社會管理的渠道越多越通暢，公民有序參與政府決策的程度越高，社會管理就越容易避免和減少對民意的偏離。多年來，淮北市在打造陽光政府、實施政務(wù)公開、實行聽證制度方面，為公眾參與社會管理提供了暢通的渠道。另外，政府借助各類通訊、媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺，以熱線、郵箱、微博和在線交流等形式，形成了政府與公眾之間的良性互動。對增進(jìn)了解、加強互信，拉近政府與公眾距離起到了積極作用。此外，基層政府還宣傳動員和教育引導(dǎo)公民自覺參與社會建設(shè)，通過凝聚社會力量形成持久廣泛的社會合力，共同推動社會管理創(chuàng)新。

（二）社會管理創(chuàng)新的內(nèi)部劣勢（Weaknesses）

1、政府部分社會管理的職能定位不夠清晰。受傳統(tǒng)社會管理思維的影響，一些政府基層單位在履行社會管理職能時，定位不清晰，價值取向未能從“官本位”和“政府本位”向“社會本位”和“公眾本位”完全轉(zhuǎn)變。因為定位不準(zhǔn)，在實際社會管理活動中習(xí)慣于采取行政干預(yù)、強制命令等方式，具體表現(xiàn)為一是越位，依靠行政權(quán)力管理本應(yīng)當(dāng)由市場和社會承擔(dān)，按照市場規(guī)則來運行的社會事務(wù)，造成政府負(fù)擔(dān)加重，管理效率低下；二是失位，在關(guān)乎社會民生基礎(chǔ)、環(huán)境資源、人口就業(yè)、弱勢群體保護(hù)等方面，措施不到位，執(zhí)行不力甚至故意漠視而導(dǎo)致各類矛盾問題頻發(fā)；三是錯位，突出表現(xiàn)為重管理輕服務(wù)、重處罰輕監(jiān)管等現(xiàn)象。

2、社會組織低位運行，發(fā)展不平衡，數(shù)量規(guī)模和功能作用發(fā)揮比較有限。淮北的社會組織發(fā)展仍處于自發(fā)狀態(tài)，缺少來自地方政府的發(fā)展規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是稅收優(yōu)惠政策方面缺少相應(yīng)支持。同時，社會組織自身能力普遍不足，缺少獲取社會資源能力，民間捐助的途徑和規(guī)模少而小。

3、公眾參與社會管理的動力不足。傳統(tǒng)社會強調(diào)公眾對政府權(quán)威的服從，廣大的農(nóng)村公民和普通城市居民，很多不清楚自己在社會管理中的主體地位和應(yīng)有的權(quán)利與義務(wù)。目前，改變這一現(xiàn)狀的最有效方式——公眾參與意識教育和培訓(xùn)，其投入還非常有限。同時，公眾參與社會管理的動力還來自于相應(yīng)的制度保障和配套措施。當(dāng)前，公眾參與社會管理的法制化程度較低，也極大地影響了公眾參與社會管理的積極性。

（三）社會管理創(chuàng)新的外部機(jī)遇（Opportunities）

1、社會管理創(chuàng)新的頂層設(shè)計日臻完善。2012年黨的十八大報告提出：“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。2013年11月黨的十八屆三中全會再次提出要“增強社會發(fā)展活動力，提高社會治理水平”。中央已經(jīng)為社會管理工作做出了全面、系統(tǒng)的部署，為推動社會管理工作創(chuàng)新和改革提供了具有整體性、協(xié)調(diào)性和平衡性的戰(zhàn)略機(jī)遇。

2、社會管理領(lǐng)域的相關(guān)立法工作正在有條不紊地開展。當(dāng)前，各級各部門都在大力支持推進(jìn)建立和完善法治政府，從而保證各級政府機(jī)構(gòu)能夠在法律規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，逐步杜絕了濫用政府權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生；另一方面，通過立法，打破了政府對社會管理的壟斷地位，用法律制度保障公眾和各類社會組織參與社會管理的權(quán)利和利益，形成社會管理創(chuàng)新的穩(wěn)定長效機(jī)制。

3、政府公信力不斷提升，以誠信為本的社會道德建設(shè)呈良性發(fā)展態(tài)勢。優(yōu)良社會道德建設(shè)的前提和保障就是重塑政府公信力，提高政府在人民群眾心目中的威信力和號召力。政府在進(jìn)行社會管理活動中，應(yīng)當(dāng)讓權(quán)力在陽光下運作，將涉及公眾利益的重大決策和事件公開透明，自覺接受社會的監(jiān)督。

4、現(xiàn)代科技的發(fā)展為社會管理創(chuàng)新開辟了新的機(jī)遇?？茖W(xué)技術(shù)的進(jìn)步，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，對現(xiàn)實的社會管理產(chǎn)生了重大影響。網(wǎng)絡(luò)成為公眾參與社會管理，行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要渠道，也成為政府密切聯(lián)系公眾和各類社會組織、實現(xiàn)政務(wù)公開、正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情的手段和工具?，F(xiàn)代科技在社會管理的各方參與者之間搭建了無縫溝通橋梁，促進(jìn)了各方理性、有序、科學(xué)地參與社會管理創(chuàng)新。

（四）社會管理創(chuàng)新的外部威脅（Threats）

1、社會訴求表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。利益分化和多元利益主體矛盾沖突要求社會提供一個訴求表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)社會矛盾的緩和。目前，這一機(jī)制的建設(shè)還比較遲緩，一定程度上也威脅到社會管理創(chuàng)新的順利實施，致使社會管理創(chuàng)新實踐的價值取向和管理目標(biāo)的實現(xiàn)程度面臨著多方的質(zhì)疑和嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

圖1 淮北社會管理創(chuàng)新的SWOT分析矩陣

2、在加快城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)村的社會管理存在較大的理論與實踐盲區(qū)?？焖俚某擎?zhèn)化進(jìn)程使廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)歷著前所未有的深刻社會結(jié)構(gòu)變遷，也使農(nóng)村處于一個不斷變化的狀態(tài)，從而使本來復(fù)雜的農(nóng)村社會管理進(jìn)一步加劇。目前，淮北農(nóng)村的社會管理存在著明顯的差距，表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)社會管理水平差距顯著；二是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)仍然比較落后；三是圍繞土地的經(jīng)濟(jì)活動和利益沖突增多；四是人口流動加劇造成社區(qū)共同體面臨重建的不穩(wěn)定性。作為一個有近百萬農(nóng)業(yè)人口的城市，淮北在農(nóng)村社會管理方面也存在著巨大的挑戰(zhàn)。

3、社會管理人才隊伍建設(shè)滯后，社會管理專業(yè)化水平亟待提高。社會管理工作水平的提高，首先必須保證建立起社會管理人才隊伍的培育體系?；幢北镜厣鐣芾砣瞬抨犖榈默F(xiàn)狀和發(fā)展環(huán)境還不盡如人意，缺少社會管理工作人才培養(yǎng)規(guī)劃，社會工作人才培養(yǎng)體系建設(shè)滯后。

二、推動淮北社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略對策

綜合上述淮北社會管理創(chuàng)新的SWOT 分析結(jié)果，可以得到如下的SWOT 戰(zhàn)略分析矩陣。（表1）結(jié)合SWOT 分析，淮北市社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略可以分為如下對策：

（一）SO戰(zhàn)略。即利用從中央到地方對加強和創(chuàng)新社會管理的重視，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府觀念，順應(yīng)社會發(fā)展趨勢，改變原來的行政化指令性管理模式，轉(zhuǎn)向服務(wù)型指導(dǎo)型行政，積極為人民提供各種民生保障和各類公共服務(wù)。

（二）WO戰(zhàn)略。通過完善社會管理的各項政策和法規(guī)，一是實現(xiàn)社會管理的有法可依，幫助政府克服社會管理職能不清、社會管理定位不準(zhǔn)的劣勢。二是通過加強社會組織和公眾參與社會管理的制度化保障，支持引導(dǎo)社會組織與公眾參與到社會管理創(chuàng)新中來。

（三）ST戰(zhàn)略。政府應(yīng)當(dāng)積極響應(yīng)社會不同階層和利益群體的訴求，利用公眾參與社會管理意識增強的優(yōu)勢，建立健全社會訴求表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，拓寬信息公開、社會公示、信訪制度等民意表達(dá)渠道。

（四）OT戰(zhàn)略。以克服社會管理人才隊伍建設(shè)落后的威脅為契機(jī)，著力發(fā)動各方力量，建設(shè)一支政治立場堅定、道德素質(zhì)優(yōu)良、社會責(zé)任感使命感強烈、專業(yè)知識和專業(yè)技能突出的社會管理人才隊伍。

［1］淮北市政務(wù)公開服務(wù)中心.市容局窗口扎實推進(jìn)社會管理創(chuàng)新工作 ［EB/OL］.http：//www.hbxzzx.gov.cn/index/showIndex.action，2013.12.19.

［2］安徽先鋒網(wǎng).淮北市相山區(qū)社會管理創(chuàng)新工作成效顯著［EB/OL］.http：//www.ahxf.gov.cn/djgz/csdj/sqdj/524723.SHTML2014-7-21.

［3］朱世凱.淮北市創(chuàng)新社會管理扎實推進(jìn)社會組織建設(shè)與管理工作［J］.中國民政，2012.6.

［4］黃建軍.多維視角下的社會管理創(chuàng)新［J］.石河子大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2012.10.