歐盟成員國對工人的安全健康經(jīng)歷了從“保護(hù)”到“預(yù)防”的轉(zhuǎn)變歷程。在開展職業(yè)健康服務(wù)方面，芬蘭的綜合服務(wù)模式、捷克的傳統(tǒng)服務(wù)模式、德國行業(yè)協(xié)會提供服務(wù)模式、瑞典區(qū)域性群體服務(wù)模式等都是很有借鑒意義的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有益探索。本文將分上、下兩期進(jìn)行介紹。

本文重點(diǎn)對歐盟安全生產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其開展的預(yù)防性服務(wù)進(jìn)行簡要介紹，與中國的情況進(jìn)行對比，并提出改進(jìn)建議。

從“保護(hù)”到“預(yù)防”

1900年，歐洲出臺了第一部《勞動保護(hù)法》，重點(diǎn)是對工人進(jìn)行勞動保護(hù)，使其在勞動過程中免受事故危害。在歐洲不同的國家，設(shè)有勞動監(jiān)察員等不同的體制，由勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行職業(yè)危害控制。

20 國家安全監(jiān)管總局國際交流合作中心 劉佳世紀(jì)60年代，歐洲出臺了關(guān)于職業(yè)醫(yī)學(xué)的一個條例，對工人保護(hù)的態(tài)度發(fā)生了變化，不僅僅關(guān)注安全問題，也開始考慮工人的健康問題了。一些公司開始為其員工提供職業(yè)健康服務(wù)。

20世紀(jì)70年代，大多數(shù)歐盟成員國都出臺了關(guān)于職業(yè)健康與安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)，將兩者進(jìn)行了整合，預(yù)防事故、危害性接觸與過勞等風(fēng)險，從“依照規(guī)定”發(fā)展到“理解導(dǎo)致事故與疾病的原因”，并培養(yǎng)控制“工作環(huán)境”中危險因素的能力。

20世紀(jì)80年代，在大多數(shù)歐盟國家，外部職業(yè)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)開始為企業(yè)提供安全生產(chǎn)與職業(yè)健康兩個方面的預(yù)防性服務(wù)。

1985年，國際勞工組織（ILO）發(fā)布了《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)公約》（第161號公約）。

1989年，歐盟出臺的《框架指令》，是歐盟所有成員國應(yīng)該遵守的一部基礎(chǔ)性法律，其中第7條規(guī)定用人單位應(yīng)有相關(guān)能力或資質(zhì)來保障工人的安全與健康。如果用人單位自身不具備相關(guān)條件，必須指定“中介機(jī)構(gòu)”來提供技術(shù)支持和相關(guān)服務(wù)。該中介機(jī)構(gòu)應(yīng)具有必要的在“企業(yè)”或“機(jī)構(gòu)”實(shí)行與預(yù)防所有職業(yè)性危害相關(guān)活動的能力。這些“中介機(jī)構(gòu)”可以是內(nèi)部人員或外部機(jī)構(gòu)人員。內(nèi)部人員與外部機(jī)構(gòu)人員必須具有必要的能力與資質(zhì)，并且人數(shù)應(yīng)足夠。內(nèi)部人員與外部機(jī)構(gòu)人員必須相互協(xié)作。在歐盟不同的成員國里，對中介機(jī)構(gòu)的規(guī)定和實(shí)施辦法也不盡相同。有些歐盟成員國要求必須選擇外部中介機(jī)構(gòu)提供有償?shù)姆?wù)，而有些歐盟國家則強(qiáng)制規(guī)定安全生產(chǎn)與職業(yè)健康服務(wù)由事故保險機(jī)構(gòu)來提供。

1989年6月12日，歐盟出臺了一項(xiàng)理事會指令，對外部預(yù)防性服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。歐盟各成員國自身也制定了一些規(guī)定，如企業(yè)如何獲得預(yù)防性服務(wù)，這些預(yù)防性服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備哪些必要的資質(zhì)等。歐盟成員國之間也采取了不同的策略，如：2003年前，荷蘭、丹麥所有企業(yè)（或某些行業(yè)）強(qiáng)制要求選擇外部機(jī)構(gòu)提供的有償服務(wù)；德國、法國、愛沙尼亞、芬蘭強(qiáng)制要求事故保險機(jī)構(gòu)提供預(yù)防性服務(wù)；瑞典則是三方（政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會）共同投資進(jìn)行預(yù)防性服務(wù)；2003年后，丹麥則是由自由市場來提供預(yù)防性服務(wù)。

從歐盟成員國的法律規(guī)定中可以看出，不僅有社會保障方面的規(guī)定（工人賠償、事故保險康復(fù)等），還有工人工作能力的規(guī)定（勞動力維護(hù)）、健康方面的規(guī)定（健康監(jiān)督與預(yù)防方案等）。因此，歐盟的外部服務(wù)法律基礎(chǔ)包括規(guī)定的“三角關(guān)系原則”，及勞動市場、社會保障和健康規(guī)定。

歐盟由不同的外部機(jī)構(gòu)來為企業(yè)提供職業(yè)健康服務(wù)和支持，有政府的勞動監(jiān)察員對企業(yè)工作場所條件進(jìn)行監(jiān)察，主要任務(wù)是檢查企業(yè)是否遵守法規(guī)，并且是否使用所批準(zhǔn)的設(shè)備；按照法規(guī)要求為企業(yè)提供預(yù)防性服務(wù)（職業(yè)健康服務(wù)），主要任務(wù)是建議咨詢外部審計(jì)機(jī)構(gòu)對企業(yè)的安全與健康進(jìn)行審計(jì)；審核（自愿）由來自私人認(rèn)證機(jī)構(gòu)的具有資質(zhì)的審核人員進(jìn)行，設(shè)備與機(jī)械安全由歐盟具有資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)（如法國國際檢驗(yàn)局、挪威國際檢驗(yàn)局等）進(jìn)行認(rèn)證。

例如，在丹麥，有能力與意志力改善健康與安全狀況的大型企業(yè)，則由自愿認(rèn)證機(jī)構(gòu)（OHSAS-18001）進(jìn)行內(nèi)部服務(wù)；不具備相關(guān)能力，但下決心做好的企業(yè)，則可以進(jìn)行外部預(yù)防性服務(wù)；不具備能力（或具備能力），但是不打算執(zhí)行的企業(yè)，則由勞動監(jiān)察員進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。第二類企業(yè)是開展外部預(yù)防性職業(yè)健康服務(wù)的重點(diǎn)對象。

歐盟成員國的有益探索

在《框架指令》第7條中，沒有列出有關(guān)結(jié)構(gòu)或人員的具體規(guī)定，在方法與結(jié)構(gòu)上成員國之間存在巨大差異，但共同的模式是：與職業(yè)醫(yī)療康復(fù)相關(guān)的監(jiān)督服務(wù)；對特殊行業(yè)或領(lǐng)域開展預(yù)防性服務(wù)；對區(qū)域性群體進(jìn)行服務(wù)；在較大企業(yè)的內(nèi)部開展職業(yè)健康服務(wù)。不管哪種模式，都可以是私人機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)的結(jié)合。

芬蘭 綜合服務(wù)的典范

2005年，芬蘭頒布了改善職業(yè)安全與健康服務(wù)的新政府命令，目的是為了擴(kuò)大預(yù)防性服務(wù)的范圍。該指令規(guī)定，用人單位負(fù)責(zé)制定健康與安全政策，并負(fù)責(zé)為所有員工提供職業(yè)健康服務(wù)。職業(yè)健康綜合服務(wù)的內(nèi)容很廣泛，其目的是為了提升企業(yè)預(yù)防事故與疾病的能力；提高工人的“工作能力”，維護(hù)持續(xù)可用的勞動力；預(yù)防社會對殘疾工人的排斥；通過用人單位與工人的保險進(jìn)行部分融資，減少工人賠償與職業(yè)康復(fù)方面的成本壓力等。

芬蘭關(guān)于職業(yè)健康的法規(guī)從只注重“執(zhí)行”向“激勵與推廣”方向進(jìn)行了轉(zhuǎn)變。那么，開發(fā)預(yù)防性服務(wù)的動機(jī)是什么呢？制定職業(yè)安全與健康規(guī)定的目的是為了從注意“保護(hù)”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)“降低危險工作成本”（“預(yù)防”）這一共同利益。企業(yè)在安全與健康方面“合規(guī)”，不僅可以避免被政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)罰款，還可以減少工人的請病假時間（損失工時的數(shù)量）。對于歐盟的很多大企業(yè)來說，如果其不能讓自己的客戶信服自己的工作場所安全與健康狀況“良好”，則會導(dǎo)致客戶中斷與其繼續(xù)合作。

捷克共和國 傳統(tǒng)服務(wù)模式

捷克共和國通過以下措施對工人健康進(jìn)行主要任務(wù)監(jiān)督并提供預(yù)防性或治療性服務(wù)：醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員對工人進(jìn)行健康危害的評估與監(jiān)督；對工人進(jìn)行培訓(xùn)并向工人提供相關(guān)信息，以及開展急救與急癥治療服務(wù)；提供有關(guān)職業(yè)安全、工作適應(yīng)、工作組織與機(jī)械安全方面的建議。

這種服務(wù)模式主要是與醫(yī)療機(jī)構(gòu)相結(jié)合，私營醫(yī)療機(jī)構(gòu)需在政府注冊并經(jīng)政府許可。

德國 行業(yè)協(xié)會提供服務(wù)模式

在德國，按照業(yè)務(wù)類型與員工人數(shù)，強(qiáng)制要求用人單位雇傭職業(yè)醫(yī)師與安全工程師，并強(qiáng)制要求用人單位為員工提供事故保險以及支付相應(yīng)的保險費(fèi)用。該保險由行業(yè)特定機(jī)構(gòu)（DGUv）提供預(yù)防性服務(wù)。DGUv公布事故預(yù)防規(guī)定并進(jìn)行檢查。如果企業(yè)有需求，DGUv可以提供預(yù)防性服務(wù)或建議企業(yè)使用私人服務(wù)機(jī)構(gòu)，費(fèi)用由用人單位承擔(dān)。外部私人服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)包括事故預(yù)防、醫(yī)學(xué)監(jiān)督、風(fēng)險評估與技術(shù)安全保護(hù)措施等。

對于這種私人服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的外部服務(wù)，必須有質(zhì)量保證計(jì)劃，對其有關(guān)結(jié)構(gòu)、過程與結(jié)果進(jìn)行審查。

瑞典 區(qū)域性群體服務(wù)模式

在瑞典，由私人健康與安全顧問在本地區(qū)域向企業(yè)提供安全與健康咨詢服務(wù)，用人單位對工人安全與健康承擔(dān)責(zé)任。工人數(shù)量超過5人的公司必須具有內(nèi)部安全部門，但需要聘請外部顧問。預(yù)防性服務(wù)集中于風(fēng)險的預(yù)防與消除，主要是由醫(yī)師與護(hù)士進(jìn)行醫(yī)學(xué)監(jiān)督以及安全工程師與物理治療師進(jìn)行工作場所環(huán)境改善等。

瑞典的國家認(rèn)證機(jī)構(gòu)基于自愿的原則提供質(zhì)量評估，目前僅僅應(yīng)用到了已完成認(rèn)證的服務(wù)機(jī)構(gòu)約50%。

歐盟成員國之間在獲取預(yù)防性服務(wù)與預(yù)防性服務(wù)覆蓋率方面存在著一些差異，如：比利時91%的企業(yè)與外部預(yù)防性服務(wù)機(jī)構(gòu)有接觸；芬蘭預(yù)防性服務(wù)涵蓋92 %的勞動力；法國85%的市民可享受到醫(yī)療服務(wù)；瑞典72 % 的企業(yè)與機(jī)構(gòu)可以獲得預(yù)防性服務(wù)；捷克55 %的工人可享受到醫(yī)療；丹麥平均33%的工人可享受到醫(yī)療服務(wù)，在建筑行業(yè)，這一比例為90%；葡萄牙僅有少數(shù)企業(yè)具有預(yù)防性服務(wù)的專業(yè)人士。

歐盟成員國在職業(yè)健康服務(wù)方面面臨著一些挑戰(zhàn)。總體來講，歐盟沒有足夠的資金來確保向所有員工提供保護(hù)性與預(yù)防性服務(wù)，此外還缺少合格的專業(yè)人員。根據(jù)瑞典情況作出的估算為：5 000名工人1名醫(yī)生與2位護(hù)士、1萬名工人1名安全專員是必要的，但是目前顯然沒有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。中小型企業(yè)很少具有該類服務(wù)，也未能涵蓋個體經(jīng)營戶與高危行業(yè)作業(yè)人員。（未完待續(xù)）

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