李秀鳳

(1．濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250022;2．武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

風(fēng)險分擔(dān)抑或強(qiáng)制儲蓄:基本養(yǎng)老保險制度的性質(zhì)界別

李秀鳳1，2

(1．濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250022;2．武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430072)

因養(yǎng)老保險兼具保險和強(qiáng)制儲蓄的制度特征，在建立養(yǎng)老保險多支柱的國家，作為第一支柱的養(yǎng)老保險制度多注重保險的互濟(jì)性與風(fēng)險分擔(dān)功能，強(qiáng)調(diào)保基本的政策目標(biāo);其他補(bǔ)充性養(yǎng)老保險制度在于提高水平，注重保險的激勵性與權(quán)利義務(wù)的對等性。我國的統(tǒng)賬結(jié)合制度具中國特色，屬創(chuàng)新之舉，但亦有互濟(jì)與激勵不足的一面。在以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度模式對機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險進(jìn)行并軌改革之時，統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式需要適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。基本養(yǎng)老保險制度首先是一種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，制度的調(diào)整要體現(xiàn)保險的互濟(jì)性與?；镜墓δ苣繕?biāo)，要減少對基本養(yǎng)老保險的過多期許，使其能夠可持續(xù)運(yùn)行，從而為補(bǔ)充性養(yǎng)老保險提供充分發(fā)展的動力與空間。

基本養(yǎng)老保險;統(tǒng)賬結(jié)合制度;風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制;強(qiáng)制儲蓄;名義賬戶制

近來，養(yǎng)老保險問題引起國民空前的關(guān)注。圍繞養(yǎng)老金并軌和延遲退休的討論已經(jīng)超越了學(xué)術(shù)領(lǐng)域和制度范疇，成為一個世俗話題。毫無疑異，基本養(yǎng)老保險制度是一項民生大計，關(guān)涉當(dāng)代人的權(quán)益，社會的廣泛關(guān)注有利于制度本身的自洽與推進(jìn)。但是，基本養(yǎng)老保險是一項法律制度，是一項應(yīng)遵循保險機(jī)理的社會保險法律制度，在國民認(rèn)為社會養(yǎng)老并不劃算①網(wǎng)民“王不福照”在深圳新聞網(wǎng)“我說深圳事”上發(fā)帖稱《自己養(yǎng)老比交社保更靠譜》，引起社會關(guān)于社會養(yǎng)老可靠性的爭論與探討。參見“王不福照”:《自己養(yǎng)老比交社保更靠譜》，資料來源:http://szbbs．sznews．com/forum．php?mod=viewthread＆tid= 2099416＆extra=page%3D1%26filter%3Dtypeid%26typeid%3D18%26typeid%3D18，2013-11-7．的時候，養(yǎng)老保險的話題已經(jīng)偏離了社會保險機(jī)理，把其視為日常的理財工具——儲蓄投資。在養(yǎng)老成為各國普遍關(guān)注的社會問題的時候，風(fēng)險分擔(dān)乃是基本養(yǎng)老保險法律制度的主要機(jī)能。把基本養(yǎng)老保險作為一種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制強(qiáng)調(diào)，利于國民正確對待基本養(yǎng)老保險法律制度，利于養(yǎng)老保險改革的順利實(shí)施。

一、風(fēng)險分擔(dān)與強(qiáng)制儲蓄:養(yǎng)老保險的制度特征

保險是可能遭受相同風(fēng)險的群體基于共同防范風(fēng)險的需要，將可能發(fā)生的損失分散于團(tuán)體之內(nèi)的一種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險的存在是其產(chǎn)生的必要前提，風(fēng)險的發(fā)生需可能且具有不確定性。事實(shí)上，老年乃是一種可以確定的生命現(xiàn)象，并不具備保險法上風(fēng)險之不確定性。但是，風(fēng)險的不確定性“不只指其發(fā)生與否于保險之際無法確定，如火災(zāi)保險，亦指其危險之發(fā)生雖具有必然性，但何時發(fā)生無法確定者”［1］(P21)。老年是一種確定的生命現(xiàn)象，但人在年老后會隨著勞動能力的下降逐步退出工作領(lǐng)域，致使其經(jīng)濟(jì)來源具有很大的不確定性，從而影響其生活的安定。因此，養(yǎng)老保險的標(biāo)的“并不是老年，而是被保險人老年退休之后經(jīng)濟(jì)上的不安全性，所以制度上乃兼具保險與強(qiáng)制儲蓄的意義”［2］(P118)。正是養(yǎng)老保險的這種制度性特點(diǎn)，使得許多國家自20世紀(jì)90年代開始順應(yīng)世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和國際勞工組織的倡導(dǎo)，朝向多支柱的養(yǎng)老保險制度發(fā)展。

美國的老年年金制度分公共年金和私人年金兩部分，公共年金承擔(dān)基本保障的功能，實(shí)行隨收隨付制;私人年金發(fā)達(dá)，分為401(K)計劃(屬于職業(yè)年金的范疇)和IRAS(即個人退休儲蓄賬戶(Individual Retirement Accounts)，重在提高老年年金水平，采取確定提拔制，以賦稅減免等措施鼓勵職業(yè)年金及個人儲蓄的發(fā)展。英國的老年年金包括政府年金、職業(yè)年金和個人年金三部分。政府老年年金制度包括基礎(chǔ)年金和政府所得相關(guān)年金(State Earning Related Pension Scheme，縮寫為SERPS)，采用隨收隨付制，前者定額給付，后者與受雇者所得水平相關(guān)，兩者都屬強(qiáng)制參與范圍。英國的社會保障是普及式的貝弗里奇模式，政府年金的給付水平較低。職業(yè)年金和個人年金屬私人年金范疇，都能受到賦稅減免優(yōu)惠，其中個人年金制度較為發(fā)達(dá)。德國是第一個建立全國性養(yǎng)老保險制度的國家，是以風(fēng)險分擔(dān)與所得重分配原則確立的俾斯麥模式，雖歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)和東西德的分立與合并，但其社會保險制度仍然持續(xù)運(yùn)行。國民年金分公共年金、職業(yè)年金和商業(yè)年金三部分，公共年金強(qiáng)制加入，隨收隨付，替代率較高;職業(yè)年金，采自愿方式，由企業(yè)自身決定，近年有逐步下降之趨勢;商業(yè)年金為第三支柱，由個人向穩(wěn)定的資本市場進(jìn)行投資并獲得相對穩(wěn)定的收益。日本的國民年金制度以政府年金計劃為第一支柱，包括國民年金保險計劃和受雇者年金保險計劃(即厚生年金)，前者實(shí)行全體國民一致的費(fèi)率與給付，后者費(fèi)率與給付視所得高低而定;職業(yè)年金為第二支柱。我國臺灣地區(qū)年金體系相對單一，分群體實(shí)行公務(wù)人員退休年金和勞工退休年金，為第一支柱，皆為強(qiáng)制保險、隨收隨付、確定給付。由于養(yǎng)老保險支柱比較單一，并面臨財務(wù)運(yùn)行的壓力，也開始國民年金制度及多支柱養(yǎng)老保險體系的探討與改革。

由此可以看出，無論哪種制度模式，養(yǎng)老保險都應(yīng)具有明顯的層次性和明確的制度特征。建立多支柱的養(yǎng)老保險體系作為老年保障制度的支撐是這些國家改革和發(fā)展的目標(biāo)。其中，作為養(yǎng)老保險體系第一支柱的年金制度屬于強(qiáng)制保險，注重基本保障作用，強(qiáng)調(diào)保險的代內(nèi)互濟(jì)、代際互濟(jì)性和保險的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)能;第二支柱主要是職業(yè)年金制度，因國別不同，參保人自愿與否的程度不同;第三支柱主要是私人年金制度，遵循自愿。后兩支柱，雖也能部分體現(xiàn)保險的互濟(jì)性與風(fēng)險分擔(dān)功能，即被保險人人生風(fēng)險的自我互濟(jì)，但更多的是強(qiáng)調(diào)老年風(fēng)險的自我負(fù)責(zé)精神，只不過是由國家承擔(dān)通過巧妙的制度設(shè)計來激勵參保人為自己積累、為自己儲蓄，以應(yīng)對老年之經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險，保障老年生活之安全。

二、風(fēng)險分擔(dān)抑或強(qiáng)制儲蓄:我國“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的生成與演變

新中國成立60多年來，我國的社會保險制度由建國初的“國家/企業(yè)保險”，到文革時的“企業(yè)保險”，再到改革開放后的現(xiàn)代社會保險，基本養(yǎng)老保險的制度模式也發(fā)生著不斷的變化，歷經(jīng)了社會統(tǒng)籌階段和“統(tǒng)賬結(jié)合”階段。①全國人大常委會委員烏日圖同志把我國社會養(yǎng)老保險的制度模式分為社會統(tǒng)籌階段、“統(tǒng)賬結(jié)合”階段和“統(tǒng)賬分立”階段。實(shí)際上，“統(tǒng)賬分立”是對個人賬戶做實(shí)后的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的另種解釋，學(xué)理及實(shí)踐仍把“統(tǒng)賬結(jié)合”視為我國基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險的基本制度模式。為研究方便，作者把“統(tǒng)賬分立”納入個人賬戶做實(shí)后的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度范疇。參見烏日圖:《養(yǎng)老保險制度在中國的模式——第一篇:社會養(yǎng)老保險制度模式的演變和發(fā)展》，《中國人大》，2010年第6期。在不同的社會養(yǎng)老保險制度模式下，個人賬戶的作用不同。在社會統(tǒng)籌模式下，個人繳費(fèi)與單位繳費(fèi)全部納入社會統(tǒng)籌基金，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，養(yǎng)老金的發(fā)放實(shí)行統(tǒng)一水平，與個人繳費(fèi)不直接掛鉤，社會保險的互助共濟(jì)功能得到充分體現(xiàn)?；攫B(yǎng)老保險的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式以《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)［2005］38號)為界點(diǎn)分為兩個階段。第一階段的個人賬戶由個人繳費(fèi)的8%和企業(yè)繳費(fèi)的3%組成，企業(yè)繳費(fèi)的17%進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶?；攫B(yǎng)老金由統(tǒng)籌養(yǎng)老金①《社會保險法》頒布之前，社會基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，《社會保險法》不再使用“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”概念，改為“統(tǒng)籌養(yǎng)老金”，即社會基本養(yǎng)老金由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。有學(xué)者(楊燕綏教授)建議調(diào)整并改革目前的統(tǒng)賬結(jié)合制度，回歸基本養(yǎng)老保險的“?；尽蹦繕?biāo)，建立國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金。國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金是對基本養(yǎng)老金的調(diào)整適用。參見郭晉輝:《養(yǎng)老“并軌”艱難抉擇》，資料來源:http://www．yicai．com/news/2014/03/3574735．html，2014-3-13．和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。統(tǒng)籌養(yǎng)老金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均工資的平均值為基數(shù)，與企業(yè)繳費(fèi)高低無關(guān);個人賬戶養(yǎng)老金實(shí)行積累制，計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個人賬戶存儲額除以計發(fā)月數(shù)，養(yǎng)老金待遇的高低與個人賬戶積累資金的多少直接掛鉤，多繳多得。這一制度創(chuàng)舉頗具中國特色，既非現(xiàn)收現(xiàn)付制，也非完全積累制，兼具現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種模式的優(yōu)勢，能夠緩解人口老齡化帶來的社保資金壓力，并增強(qiáng)參保人員的社會養(yǎng)老責(zé)任意識。［3］(P77)但這種按現(xiàn)收現(xiàn)付的制度模式確定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)僅能滿足當(dāng)期已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金發(fā)放，個人賬戶幾乎長期處于“空賬”運(yùn)行狀態(tài)。［4］面對人口老齡化的挑戰(zhàn)和強(qiáng)大的輿論壓力，國家開始“做實(shí)”個人賬戶探索。與“做實(shí)”個人賬戶相適應(yīng)，從2006年1月1日起，單位繳費(fèi)不再劃入個人賬戶，個人賬戶全部由個人繳費(fèi)形成，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為本人繳費(fèi)工資的8%;基本養(yǎng)老金的發(fā)放仍由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成。這樣，個人賬戶做實(shí)后的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式中的社會統(tǒng)籌制度和個人賬戶制度獨(dú)立運(yùn)行，互不相關(guān)。社會統(tǒng)籌基金由統(tǒng)籌級別社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配使用，體現(xiàn)了制度的互濟(jì)性和再分配功能;而此時的“個人賬戶制度已經(jīng)不再屬于社會保險的范疇，成為一個強(qiáng)制性的個人專項儲蓄計劃，因為它已經(jīng)失去了社會保險最基本的互濟(jì)功能”［4］。

在當(dāng)時的社會背景下，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的設(shè)置既想充分體現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶的保基本功能，又想充分發(fā)揮個人賬戶的激勵作用，“它能把社會責(zé)任與個人責(zé)任兩方面的優(yōu)勢結(jié)合起來，把公平和效率、宏觀的集合風(fēng)險能力與微觀的激勵機(jī)制結(jié)合起來”［5］。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和企業(yè)用工形式的變遷，制度的互濟(jì)及激勵功能都顯不足。單位繳費(fèi)全部納入統(tǒng)籌賬戶形成統(tǒng)籌基金在統(tǒng)籌級別行政區(qū)劃內(nèi)由相關(guān)部門統(tǒng)一調(diào)配使用，互濟(jì)功能明顯，但由于統(tǒng)籌層次較低，保險的“大數(shù)法則”沒有充分體現(xiàn)，影響了統(tǒng)籌基金互濟(jì)功能的充分發(fā)揮。個人賬戶養(yǎng)老金屬于個人所有，實(shí)行積累制，多繳多得，但其賬戶金額較小，且受投資環(huán)境所限，保值增值難度大，致使其制度性激勵明顯不足，嚴(yán)重影響參保人保險意識的提升。同時，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度形成于市場經(jīng)濟(jì)體制建立之初，此時經(jīng)濟(jì)正在搞活，企業(yè)用工形式比較單一，作為國企改革配套措施實(shí)施的社會保險制度并未明顯的不適。但隨著改革的進(jìn)一步深入，企業(yè)用工形式豐富多樣，為擴(kuò)大社保的惠及范圍，一些非正規(guī)就業(yè)群體也逐步被納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。從長遠(yuǎn)看，把這部分人員歸入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險范圍，有利于從業(yè)人員的流動，有利于社保制度的統(tǒng)一，但其進(jìn)入統(tǒng)籌基金的繳費(fèi)比例低于存在用人單位繳費(fèi)的勞動者，不但進(jìn)一步稀釋了本就支付緊張的統(tǒng)籌基金，影響統(tǒng)籌基金互濟(jì)功能的充分發(fā)揮，而且還會誘使制度的負(fù)激勵效能，“鼓勵”參保單位把本應(yīng)承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任的正規(guī)就業(yè)人員以非正規(guī)就業(yè)方式使用。因此，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度既沒有很好地契合社會保險法理、充分發(fā)揮制度的互濟(jì)性與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)能，也沒能積極調(diào)動個人的保險意識與責(zé)任、充分體現(xiàn)制度的激勵性。

目前，我國的養(yǎng)老保險體系單一，企業(yè)(職業(yè))年金比重太?、诋?dāng)前全國參加企業(yè)年金的職工只有2 000萬人，且絕大多數(shù)都是國有大型壟斷企業(yè)，中國的企業(yè)年金仍是“富人俱樂部”。參見郭晉輝:《養(yǎng)老保險“雙軌制”改革破冰聲》，資料來源:http://www．yicai．com/news/2014/04/3690977．html，2014-4-11．，個人養(yǎng)老型商業(yè)保險投資社會認(rèn)同度不高，個人儲蓄型養(yǎng)老保險與個人儲蓄性質(zhì)無異，沒有特別的激勵機(jī)制予以誘導(dǎo)，居民養(yǎng)老仍然倚重社會養(yǎng)老保險制度。在現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度中，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱城居保)和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱新農(nóng)保)統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，使養(yǎng)老保險制度的“統(tǒng)一”工作向前邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。由于原城居保和新農(nóng)保適用范圍的特殊性，其繳費(fèi)水平較低，保障水平也低，只能保障最低生活水平，容易模糊與社會救助的界線，其社會保險的功能與特征不甚明顯。在事業(yè)單位和國家機(jī)關(guān)養(yǎng)老保險制度改革還沒一錘定音的情況下，社會養(yǎng)老保險的主體制度模式仍是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)賬結(jié)合制度。在企業(yè)(職業(yè))年金及個人養(yǎng)老型商業(yè)保險還沒發(fā)育的情況下，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍然是社會養(yǎng)老保險制度的支撐，統(tǒng)賬結(jié)合制度幾乎承載著城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老的全部重任。這樣的制度狀態(tài)存在著較大的風(fēng)險，如果繼續(xù)延用不加改造，不但社會保險制度的運(yùn)行及制度間的協(xié)調(diào)困難重重，而且還會危及到社會保險制度的可持續(xù)性。養(yǎng)老保險關(guān)涉的是國民的養(yǎng)命錢，且國民的養(yǎng)老幾乎僅此依靠，如果改革，牽一發(fā)而動全身，需慎之又慎。當(dāng)解決養(yǎng)老保險危機(jī)成為世界性難題的時候，改革又為必走之路。

三、“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度:我國基本養(yǎng)老保險制度模式的改革取向

關(guān)于基本養(yǎng)老保險制度模式的變革處于不斷進(jìn)行中。由于傳統(tǒng)的基本養(yǎng)老保險制度模式——待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制面臨因人口老齡化帶來的嚴(yán)重的財政壓力的挑戰(zhàn)，以智利為代表的一些拉丁美洲的國家于1981年開始率先進(jìn)行繳費(fèi)確定型完全積累制的改革，并“掀起一股強(qiáng)調(diào)積累制養(yǎng)老金的改革浪潮和改革努力”［6］(P37)，但這種模式改革會帶來巨大的轉(zhuǎn)型成本困難，于是瑞典與意大利等歐亞國家又分別于1994—1995年間興起“名義賬戶制”的改革浪潮，并引起熱烈的論證與探討。

名義賬戶制，即名義繳費(fèi)確定型(non-financial defined contribution or notional defined contribution，簡稱NDC)現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，“是指現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制、待遇確定型(簡稱‘DB型’)與繳費(fèi)確定型(簡稱‘DC型’)的一種混合模式，它既有某些‘DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制’的特征，又有‘DC型積累制’的某些特征”［5］。在名義賬戶制模式下，社會繳費(fèi)全部劃入個人賬戶，但不需實(shí)際存入，采取記賬管理方式，個人賬戶資金只是名義資產(chǎn)的積累，實(shí)際的社保繳費(fèi)直接用于支付當(dāng)期的養(yǎng)老金，養(yǎng)老金的待遇支付取決于記入個人賬戶資金的積累、名義賬戶資金的投資收益及個人賬戶資金轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老金的指數(shù)化計算方式。這樣，養(yǎng)老保險基金無需真正積累，可以避免巨額基金保值增值壓力及制度轉(zhuǎn)型所需的沉重的財政成本;另一方面，個人賬戶資金記賬管理簡單、透明，個人繳費(fèi)與未來收益正相關(guān)，對社保繳費(fèi)監(jiān)督及延遲退休政策的實(shí)施都有正面的激勵作用;同時，實(shí)際的社保繳費(fèi)用于當(dāng)期的養(yǎng)老金支付，使養(yǎng)老保險繳費(fèi)能夠在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，體現(xiàn)了養(yǎng)老保險的代際互濟(jì)功能和個人資源在不同生命周期的再分配功能。當(dāng)然，“名義賬戶制”模式作為養(yǎng)老保障的第一支柱，作用的發(fā)揮既需要制度本身合理的設(shè)計，又需要社會救助等制度與之配套實(shí)施，各國也應(yīng)根據(jù)國情而調(diào)整適用。

“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合是對“簡單型”統(tǒng)賬結(jié)合的改造，是“名義賬戶制”在中國的適用與調(diào)整。在“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合模式下，個人繳費(fèi)和單位繳費(fèi)全部劃入個人賬戶，個人賬戶并無實(shí)際資金積累，通過記賬管理方式呈現(xiàn)賬目數(shù)額及收益情況，個人與單位的當(dāng)期繳費(fèi)及做實(shí)的個人賬戶部分除用于當(dāng)期養(yǎng)老待遇的支付外，由全國基本養(yǎng)老基金投資管理總局(新設(shè)機(jī)構(gòu))或目前的全國社?；鹄硎聲y(tǒng)一集中管理和投資;待遇標(biāo)準(zhǔn)取決于個人繳費(fèi)、單位繳費(fèi)及基金運(yùn)營的公布利率;個人賬戶類似銀行存折，隨身攜帶，與個人身份和居住地?zé)o關(guān)。①“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合為中國社科院世界社會保障中心鄭秉文主任倡導(dǎo)的養(yǎng)老保險制度模式的改革思路。參見鄭秉文:《中國社保“名義賬戶制”改革新思路——“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合》，載羅伯特·霍爾茨曼(Robert Holzmann)、愛德華·帕爾默(Edward Palmer)、鄭秉文主編:《名義賬戶制的理論與實(shí)踐——社會保障改革新思想》，北京:中國勞動社會保障出版社，2009年版，第615-643頁?！盎旌闲汀苯y(tǒng)賬結(jié)合把個人與單位的實(shí)際繳費(fèi)全部納入由全國基本養(yǎng)老基金投資管理總局或全國社?；鹄硎聲?fù)責(zé)集中管理和投資的“大資金池”中，現(xiàn)收現(xiàn)付，契合保險的大數(shù)法則，利于基金統(tǒng)籌和互濟(jì)。個人和單位繳費(fèi)全部進(jìn)入個人賬戶，賬戶通過記賬管理積累記錄，能夠清晰體現(xiàn)被保險人的保險權(quán)益，利于增強(qiáng)被保險人社會保險意識，利于被保險人積極行使社會保險權(quán)益監(jiān)督職責(zé)。

相較于“簡單型”統(tǒng)賬結(jié)合制度，“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合制度能夠強(qiáng)調(diào)賬戶的統(tǒng)籌互濟(jì)功能，能夠清晰記錄賬戶資產(chǎn)的權(quán)益變動情況，是對養(yǎng)老保險的保險性和儲蓄性兼顧較為理想的制度模式。這種制度模式并沒有從根本上改變統(tǒng)賬結(jié)合制度，而是對目前“簡單型”統(tǒng)賬結(jié)合制度出現(xiàn)嚴(yán)重的激勵不足及轉(zhuǎn)續(xù)困難問題的改革回應(yīng)與制度取向。這種制度模式的適用仍需根據(jù)保險的精算機(jī)理調(diào)整目前的費(fèi)率及給付標(biāo)準(zhǔn)，為補(bǔ)充性養(yǎng)老保險制度提供充分的發(fā)展空間。

四、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制:我國基本養(yǎng)老保險制度的本質(zhì)特征

無論制度模式的最終改革取向如何，基本養(yǎng)老保險本質(zhì)上應(yīng)是一種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，承載著一國養(yǎng)老保險制度?；镜恼吣繕?biāo)，提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金也應(yīng)當(dāng)定位于基本生活水平的保障，而老年生活質(zhì)量的提高應(yīng)當(dāng)依仗于企業(yè)(職業(yè))年金、個人養(yǎng)老型商業(yè)保險或個人養(yǎng)老型儲蓄計劃等養(yǎng)老保險的第二或第三支柱。把基本養(yǎng)老保險保險作為一種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制強(qiáng)調(diào)，首先要強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險的作為養(yǎng)老保險體系第一支柱的?；镜恼吣繕?biāo)，即基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率不能太高，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的替代率不可能太高，否則過重的承載必然扭曲基本養(yǎng)老保險的政策目標(biāo)并擠壓其他支柱的發(fā)展空間。

基本養(yǎng)老保險首先是一種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，保險的大數(shù)法則和互濟(jì)性是其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。社會保險在汲取著商業(yè)保險的雨露沿襲著自身的路徑產(chǎn)生和發(fā)展的過程中，保險的大數(shù)法則始終是其功效發(fā)揮的舞臺。一般來講，在一保險團(tuán)體中加入同一風(fēng)險的人數(shù)越多，危險的分散就越廣，每人分?jǐn)偟馁M(fèi)用就越低，保險團(tuán)體的危險承擔(dān)能力和團(tuán)體成員間的互濟(jì)性就越強(qiáng)，保險團(tuán)體的運(yùn)營也就越穩(wěn)定。就基本養(yǎng)老保險而言，為保證制度惠及的普遍性，就應(yīng)盡可能地把面對相同危險、有保險需求、且有保險能力的人員都要納入進(jìn)來;為體現(xiàn)制度的公平性，這些人員需按同一標(biāo)準(zhǔn)而非同一水平來履行繳費(fèi)職責(zé)和享受待遇給付，顧及到參保人員經(jīng)濟(jì)能力的差異，這一標(biāo)準(zhǔn)不能太高，否則會偏離制度運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，致使制度難以運(yùn)行下去?；攫B(yǎng)老保險制度的準(zhǔn)確定位制約著養(yǎng)老保險制度的運(yùn)行與改革的進(jìn)程。

為擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，首先把非全日制就業(yè)人員和其他獨(dú)立勞動者(個體工商戶及其他靈活就業(yè)人員)納入進(jìn)來，要求這些主體自愿以個人身份參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。制度的制訂者對這類主體特殊性的關(guān)注不但表現(xiàn)在對其“自愿”性的要求上，還表現(xiàn)在其以不同于強(qiáng)制參保職工的繳費(fèi)基準(zhǔn)和繳費(fèi)比例履行繳費(fèi)職責(zé)，但養(yǎng)老保險待遇的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)一致。這樣的制度設(shè)計背離了制度的公平性，危及保險財產(chǎn)的安全，更嚴(yán)重的后果是制度的負(fù)面激勵效應(yīng)，倒逼用人單位非正規(guī)用工形式的選擇。

公務(wù)員和事業(yè)單位(主要指事業(yè)編制員工)的養(yǎng)老保險改革是大勢所趨，是適應(yīng)勞動力流動、化解養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)難題的需求，也是制度公平之需要。把公務(wù)員和事業(yè)編制員工納入到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍、以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度模式進(jìn)行改革，有利于整合“碎片化”的養(yǎng)老保險制度，以充分發(fā)揮保險的互濟(jì)性。把公務(wù)員和事業(yè)編制員工簡單地納入城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度體系顯然也有悖于制度的實(shí)質(zhì)公平，因為社會保險區(qū)別于其他社會保障制度的特征之一在于講求權(quán)利義務(wù)具有一定的對等性，縱然導(dǎo)致企業(yè)與公務(wù)員和事業(yè)編制員工養(yǎng)老保險待遇差距過大的原因很多，但企業(yè)職工的繳費(fèi)年限過短難辭其咎。①機(jī)關(guān)事業(yè)單位等公共部門最低工作年限要求30年，而職工養(yǎng)老保險只要求15年。公共部門雇員的平均工作年限會在35年左右，而職工養(yǎng)老保險平均繳費(fèi)年限已從制度之初的32．5年下降到2012年的29年左右，養(yǎng)老比后者多5～6年的貢獻(xiàn)。參見郭晉輝:《養(yǎng)老保險“雙軌制”改革破冰聲》，資料來源:http://www．yicai．com/news/2014/04/3690977．html，2014-4-11．機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險備受質(zhì)疑的關(guān)鍵在于其相對于企業(yè)而言員工的零繳費(fèi)義務(wù)及過高的待遇水平。受財政體制的影響，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的工薪待遇由財政全額或部分承擔(dān)，工資結(jié)構(gòu)和水平計劃性較強(qiáng)，且當(dāng)初工資標(biāo)準(zhǔn)的制定就不包含員工的養(yǎng)老保險權(quán)益，公務(wù)員及事業(yè)編制員工的零繳費(fèi)義務(wù)以及較高的養(yǎng)老保險待遇水平是以工作期間較低的工資水平為代價的，如果對這些員工課以繳費(fèi)義務(wù)，勢必要調(diào)整目前的薪酬結(jié)構(gòu)。況且對于種類繁多、門類齊全的事業(yè)單位而言，是專業(yè)技術(shù)人員的主要集中地，為了能夠承擔(dān)起相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)職責(zé)，這些人員前期往往進(jìn)行了大量的人力資本投資，包括接受更多的專業(yè)技能培訓(xùn)，獲取更高的學(xué)歷，依人力資本理論，較高的人力資本投資成本和厚實(shí)的人力資本存量一般應(yīng)該獲得較高的社會回報(包括勞動報酬)，這樣才能形成有效的激勵機(jī)制，優(yōu)化成員的價值追求，如一味地要求與企業(yè)職工看齊，則不能體現(xiàn)人力資本投入在國民收入分配中的適度誘導(dǎo)作用，也是有違常理的。［7］因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險改革絕不是簡單地向企業(yè)靠攏，為了制度的統(tǒng)一以利于人力資源的流動，養(yǎng)老保險的“并軌”并的應(yīng)是而且應(yīng)僅是基本養(yǎng)老保險的制度模式與基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)及待遇給付的標(biāo)準(zhǔn)，即對于工薪階層(以工資收入為其生活主要來源的人員)而言適用統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險是其養(yǎng)老保障的第一支柱，提供老年基本生活水平的保障，而老年生活質(zhì)量的提高以及人力資本的投入回報體現(xiàn)于養(yǎng)老保障的其他支柱(特別是企業(yè)/職業(yè)年金)的支持和發(fā)展?；攫B(yǎng)老保險保基本水平的確定也為養(yǎng)老保險費(fèi)率下調(diào)提供了基礎(chǔ)，為非典型就業(yè)人員的養(yǎng)老保險權(quán)益保障提供了可能，為企業(yè)/職業(yè)年金的適用和發(fā)展預(yù)留了空間。

五、結(jié)語

在建立三支柱或是多支柱養(yǎng)老保險制度體系的國家，強(qiáng)制性的繳費(fèi)型養(yǎng)老保險制度往往覆蓋面最廣，承擔(dān)著養(yǎng)老的基本保障功能，因此其繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及待遇支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)合理，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的承受范圍之內(nèi)，不能太高，否則會加大部分低收入居民及小微企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，會抑制部分社會經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展活力，會限縮養(yǎng)老保險其他支柱的發(fā)展空間。自愿的繳費(fèi)型養(yǎng)老保險制度(一般是企業(yè)年金制度和個人年金制度)旨在提高參保人員的養(yǎng)老保險待遇，有利于激勵用人單位通過提高企業(yè)年金或職業(yè)年金水平吸引更優(yōu)質(zhì)的勞動力。

作為以勞動薪酬收入為主要生活來源的工薪階層來說，企業(yè)職工(包括非典型就業(yè)人員)、公務(wù)員和事業(yè)單位編制人員具有同質(zhì)性，風(fēng)險具有同一性，都有風(fēng)險分散的需求，僅風(fēng)險分散能力存有些許差異，因此，在養(yǎng)老保險“并軌”的進(jìn)程中，要使目前的制度模式更好地發(fā)揮作用，就需要對基本養(yǎng)老保險和補(bǔ)充性養(yǎng)老保險的性質(zhì)和功能進(jìn)行明確的定位，并充分地體現(xiàn)在具體制度的設(shè)置中。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險首先是一種風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，定位于?；镜墓δ芎湍繕?biāo)，因此，基本養(yǎng)老保險的繳費(fèi)率及給付標(biāo)準(zhǔn)要有科學(xué)的依據(jù)而非政策性的隨機(jī)調(diào)控，要以各種綜合指標(biāo)為基礎(chǔ)通過保險精算出的數(shù)據(jù)為依據(jù)確定合適的標(biāo)準(zhǔn)，防止基本養(yǎng)老保險擠壓補(bǔ)充性養(yǎng)老保險發(fā)展的空間，以保證制度的可行性與可持續(xù)性;對于特殊群體的補(bǔ)貼及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與制度改革的成本相應(yīng)地應(yīng)由政府財政而非統(tǒng)籌基金承擔(dān)責(zé)任，以保證統(tǒng)籌基金封閉運(yùn)營的安全性。補(bǔ)充性養(yǎng)老保險具有通過國家或社會的手段干預(yù)國民進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄的特征明顯，目標(biāo)在于提高參保人的養(yǎng)老保險水平，使參保人過上高質(zhì)量的老年生活，因此制度的設(shè)置應(yīng)更加注重保險的激勵機(jī)制及保險權(quán)利義務(wù)的對等性，以讓其擁有充分發(fā)展的空間和動力。

［1］江朝國．保險法基礎(chǔ)理論［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2002．

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責(zé)任編輯:賈巖

D922．182．3;F842．6

A

1671-3842(2015)01-0063-06

10．3969/j．issn．1671-3842．2015．01．12

2014-04-21

李秀鳳(1976—)，女，山東棗莊人，講師，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，研究方向為勞動法和社會保障法學(xué)。

國家社科基金項目“中國非全日制勞動者權(quán)益保護(hù)研究”(09BFX059);山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“山東省非全日制用工勞動保護(hù)現(xiàn)狀及對策研究”(09CFXZ24)。