孫洪軍

（江蘇科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江212003）

在唐代以來千余年的中國(guó)封建社會(huì)里，按察使在歷代地方官制中始終占據(jù)重要位置。長(zhǎng)期以來，學(xué)界對(duì)按察使的研究相當(dāng)薄弱。近年來，對(duì)按察使的研究日漸展開，學(xué)者們主要關(guān)注清代按察使的研究，尤其在訂正清代按察使表中按察使任職信息諸方面成果頗豐；另外，在清代按察使職掌的演化、司法職能與治安職能的演變、按察使司的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制等方面也有所論及。從總的方面來說，研究既不深入也不全面。即使對(duì)大多數(shù)專門的歷史研究者而言，其對(duì)按察使的歷史演變過程也是知之甚少。隨著《大宋提刑官》《大明按察使》等電視劇的熱播，人們對(duì)按察使有了一定的感性認(rèn)識(shí)；作為歷史研究者，對(duì)廣大歷史愛好者介紹歷代按察使演化的過程、普及按察使的基礎(chǔ)知識(shí)，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義，兼具一定的學(xué)術(shù)價(jià)值。

一、唐、宋時(shí)期按察使的創(chuàng)設(shè)與演變

（一）唐代：按察使的創(chuàng)設(shè)

唐朝是中國(guó)歷史上一個(gè)強(qiáng)盛的封建王朝，疆域遼闊，民族眾多。就唐代地方行政體制論，“中原內(nèi)地是州縣制或道州縣制”［1］262，邊疆地區(qū)則實(shí)行羈縻府州制或小王國(guó)制。唐代地方在州縣之上，依照山川走勢(shì)劃分若干監(jiān)察區(qū)域，稱方鎮(zhèn)或道。道的數(shù)目隨時(shí)間推移逐漸增多；唐后期，全國(guó)已被劃分成四十余道。每道設(shè)置觀察使，并帶有節(jié)度使、都團(tuán)練使或都防御使等兼銜，觀察使雖然仍是使職，實(shí)際上已經(jīng)成為統(tǒng)領(lǐng)一道軍政、民政、司法等大權(quán)的行政長(zhǎng)官。鑒于此，地方行政體制從州、縣二級(jí)建制變成了道、州、縣三級(jí)建制。為了加強(qiáng)對(duì)地方官員的監(jiān)察，唐太宗貞觀初開始派遣巡察使、安撫使、存撫使等職官巡察天下諸州。唐睿宗景云二年，“置十道按察使，道各一人。開元二年，曰十道按察採(cǎi)訪處置使，至四年罷，八年復(fù)置十道按察使，秋、冬巡視州縣，十年又罷。十七年復(fù)置十道、京都、兩畿按察使，二十年曰採(cǎi)訪處置使，分十五道，天寶末，又兼黜陟使，乾元元年，改曰觀察處置使”。就職掌而言，唐代按察使“掌察所部善惡，舉大綱。凡奏請(qǐng)，皆屬于州”［2］1311。

由此可見，唐代按察使置廢無常，名稱多變，其功能重在監(jiān)察地方官吏之優(yōu)劣與社會(huì)之治亂，尚沒有司法之功能。唐代首創(chuàng)按察使這種職官，為以后各代所沿用，對(duì)中國(guó)地方行政制度的發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

（二）宋代：按察使的變異

宋初沿唐制，地方行政機(jī)構(gòu)分州、縣兩級(jí)。宋太宗至道三年，分全國(guó)為十五路，地方行政機(jī)構(gòu)演變?yōu)槁贰⒅?、縣三級(jí)。路起初只是監(jiān)察區(qū)，后來逐漸成為事實(shí)上的一級(jí)行政區(qū)；一般情況下路的行政機(jī)構(gòu)主要有四個(gè)監(jiān)司，稱為帥、漕、憲、倉(cāng)，這些官員均由皇帝直接委派。帥也稱安撫使，是路的高級(jí)行政長(zhǎng)官，統(tǒng)轄軍隊(duì)，兼管民政。漕是轉(zhuǎn)運(yùn)使，掌管一路財(cái)賦，“歲行所部，檢察儲(chǔ)積，稽考帳籍，凡吏蠹民瘼，悉條以上達(dá)，及專舉刺官吏之事……民情之休戚，官吏之勤惰，皆訪問而奏稱之”［3］3964－3965。轉(zhuǎn)運(yùn)使本職是管理地方財(cái)政，“為了履行其本職，就有必要巡察轄境，稽考簿籍，舉劾官吏。久而久之，轉(zhuǎn)運(yùn)使便成為事實(shí)上的大行政區(qū)（路）的監(jiān)司官。其監(jiān)察職能略似唐代按察使”［1］335。憲即提點(diǎn)刑獄公事，“掌察所部之獄訟而平其曲直，所至審問囚徒，詳覈案牘，凡禁系淹延而不決，盜竊逋竄而不獲，皆劾以聞，及舉刺官吏之事”［3］3967。倉(cāng)即提舉常平司，管賑荒救濟(jì)等事。

宋代路的轉(zhuǎn)運(yùn)使肩負(fù)監(jiān)察地方的職責(zé)，大體相當(dāng)于其后元代行御史臺(tái)的職責(zé)。到明清時(shí)期，則在一定程度上是按察使振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)職掌的肇始；而提點(diǎn)刑獄公事專管一路司法按劾，其職責(zé)與元、明、清三代按察使的主要司法職掌比較接近。由此可見，宋代帥、漕、憲、倉(cāng)四使的職能中行政監(jiān)察、考核官吏、司法檢察、審判等職能與后世按察使的職掌有較多相同或相近的部分，雖然宋代沒有按察使這一職官之名，卻有按察使職掌之實(shí)。因此，在一定程度上我們可以作這樣的推測(cè)：宋代的路級(jí)四使官大體上是唐代按察使的發(fā)展與變異。

（三）遼、金：按察使職責(zé)的擴(kuò)展

遼代設(shè)置按察諸道刑獄使。遼圣宗開泰六年秋七月，“遣禮部尚書劉京、翰林學(xué)士吳叔達(dá)、知制誥仇正己、起居舍人程翥、吏部員外郎南承顏、禮部員外郎王景運(yùn)分路按察刑獄”［4］180。由此可見，遼代按察使并非專設(shè)職官，而是由他官兼任，其職責(zé)為按察刑獄，較之此后各朝，其職責(zé)相對(duì)單一。

在金代，按察使為地方官制中的常設(shè)定制官。金章宗時(shí)設(shè)立各路提刑司，分管刑獄。此后多兼管他事。金章宗明昌六年五月乙巳，“詔諸路猛安謀克農(nóng)隙講武，本路提刑司察其惰者罰之”［5］236。按察使開始督促武備。承安四年夏四月癸亥，改提刑司為按察使司。提刑司主管刑獄，按察使主管監(jiān)察，其側(cè)重點(diǎn)各不相同。泰和元年六月己亥，金政府規(guī)定：“猛安謀克戶每田四十畝樹桑一畝，毀樹木者有禁，鬻地土者有刑……按察司以時(shí)勸督，有故慢者決罰之。”［5］256從此，勸課農(nóng)桑也成為按察司的職責(zé)之一。泰和五年二月己丑朔，鑒于各路按察使“以因循為事，莫思舉刺，郡縣以貪黜相尚，莫能畏戢”，金政府特別規(guī)定，“自今若糾察得實(shí)，民無怨滯，能使一路鎮(zhèn)靜者為稱職。其或煩紊使民不得伸訴者，是為曠廢”［5］270。這就為按察使的考評(píng)規(guī)定了具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了按察使的監(jiān)察職能。泰和八年十一月丁酉朔，又將諸路按察使并兼轉(zhuǎn)運(yùn)使。

金是女真人建立的少數(shù)民族政權(quán)，其統(tǒng)一過程也是其封建化過程。與中原發(fā)達(dá)的漢人主政王朝相比，其在社會(huì)發(fā)展程度上存在明顯差距。其落后性在官制上的表現(xiàn)就是缺乏系統(tǒng)性，往往隨事置官，廢置無常。其地方官制則更加復(fù)雜，以按察使為例，“提刑使本掌刑獄，而又把提刑使改為按察使，有時(shí)兼轉(zhuǎn)運(yùn)使，有時(shí)兼安撫使，有時(shí)兼勸農(nóng)使。這樣，就看不出錢谷、刑獄、民政、監(jiān)察之權(quán)有什么明確的界限”［1］374－375。

如上所述，唐宋時(shí)期是按察使這種職官產(chǎn)生與初步發(fā)展的時(shí)期。在這一歷史時(shí)期，無論是各個(gè)政權(quán)，還是在每個(gè)政權(quán)的不同時(shí)期，按察使作為一種新創(chuàng)設(shè)的職官，其名稱變化無常，其職能增減無序，在地方官制中亦是時(shí)設(shè)時(shí)廢，廢置無常，顯示出按察使作為一種職官的不穩(wěn)定性，而這種不穩(wěn)定性正是其不成熟、不正規(guī)的具體表現(xiàn)。

二、元、明時(shí)期按察使職責(zé)的擴(kuò)張

（一）元代：按察使職責(zé)的空前擴(kuò)張

元朝是中國(guó)歷史上疆域最為遼闊的朝代，元朝在地方實(shí)行的行省制度對(duì)后世影響深遠(yuǎn)。“行省”一詞，始于金代，省即尚書省或中書省，行為代行、代理之意。行省開始為中央臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)：“中統(tǒng)、至元間，始分立行中書省，因事設(shè)官，官不必備，皆以省官出領(lǐng)其事。其丞相，皆以宰執(zhí)行某處省事系銜。其后，嫌于外重，改為某處行中書省?！保?］2305這樣，行省逐漸演變?yōu)榈胤叫姓^(qū)域固定的官府名稱。行省以下設(shè)路、府、州、縣等行政機(jī)構(gòu)。

為了建立天子耳目，加強(qiáng)對(duì)地方的控制，提高行政效率，元世祖接受漢人張雄飛的建議，至元五年七月，在中央設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史臺(tái)，御史臺(tái)“掌糾察百官善惡、政治得失”［6］2177，御史臺(tái)稱內(nèi)臺(tái)。元政府另在地方設(shè)行御史臺(tái)，稱為外臺(tái)。外臺(tái)先設(shè)兩處：江南行御史臺(tái)和云南諸路行御史臺(tái)。大德元年，移云南行臺(tái)于京兆，稱陜西行臺(tái)，而云南改立廉訪司。在御史臺(tái)、行御史臺(tái)下，元初曾經(jīng)設(shè)置四道提刑按察司，即山東東西道、河?xùn)|陜西道、山北東西道、河北河南道，掌管監(jiān)督、糾劾地方官吏之不法行為，兼職勸課農(nóng)桑事。至元二十八年二月，改稱肅政廉訪司，后來增至二十二道：大都所屬的腹里（中央直接控制區(qū)）設(shè)八內(nèi)道，隸屬御史臺(tái)；江南十道，隸屬江南行臺(tái)；陜西四道，隸屬陜西行臺(tái)。

元朝初年設(shè)立提刑按察司，后被撤銷。元世祖至元十四年重新設(shè)置按察司，又增設(shè)浙東、海右、江南、浙西等道按察使。提刑按察司，從字面意思看，提刑即提點(diǎn)刑獄，表明其基本職能是司法審判。元世祖至元十五年五月甲午規(guī)定：“職官犯罪……受省札者按察司治之。其宣慰司官吏，奸邪非違及文移案牘，從本道提刑按察司磨刷。應(yīng)有死罪，有司勘問明白，提刑按察司審覆無冤，依例結(jié)案，類奏待命?！保?］200－201按察司作 為 司 法 機(jī)構(gòu)，對(duì)維護(hù)社會(huì)治安、防止謠言惑眾也負(fù)有責(zé)任。元世祖至元十一年十一月癸未，符寶朗董文忠奏稱：“比聞益都、彰德妖人繼發(fā)，其按察司、達(dá)魯花赤及社長(zhǎng)不能禁止，宜令連坐。”詔行之［6］157。至元二十八年改按察司為肅政廉訪司，按察司監(jiān)察職能得到強(qiáng)化的同時(shí)，其司法職能得以延續(xù)：“諸廉訪分司官，每季孟夏初旬，出錄囚，仲秋中旬，出按治，明年孟夏中旬還?！保?］2617按察則表明其監(jiān)察職能，其實(shí)按察司本身就具有進(jìn)行司法監(jiān)察的職能。按察使集司法審判、司法檢察、行政監(jiān)察于一身，可以說是位不高而權(quán)很重。元朝將提刑按察使司改為肅政廉訪使司，使其行政監(jiān)察職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化。其工作重點(diǎn)從司法檢察向行政監(jiān)督方向轉(zhuǎn)移：“諸廉訪司分巡各路軍民，官吏有過，得罪狀明白者，六品以下牒總司論罪，五品以上申臺(tái)聞奏……諸職官受贓，廉訪司必親臨聽決?！保?］2618

元代按察使的監(jiān)察職能相當(dāng)寬泛。保障京師糧食供應(yīng)的漕運(yùn)也屬于按察使監(jiān)察的范圍：“諸海道都漕運(yùn)萬戶府所轄千戶已（以）下有罪，萬戶問之；萬戶有罪，行省問之。徇情者，監(jiān)察御史廉訪司察之，漕事畢，然后廉訪司考其案牘。”［6］2628值得注意的是，按察使開始稽查驛站事務(wù)，這是前代所未有的新現(xiàn)象：“諸急遞鋪，每上下半月，府州判官縣主簿視臨監(jiān)視，所遞文字但有稽遲、磨擦、沉匿，鋪司鋪兵即驗(yàn)事重輕論罪，各路正官一員總之，廉訪司察之。”［6］2629此外，按察使還負(fù)責(zé)懲治貪腐、糾察巡鹽、監(jiān)督軍紀(jì)、賑濟(jì)災(zāi)民等，其職責(zé)相當(dāng)龐雜。

較之前代，元朝按察使的職責(zé)變化明顯，具體表現(xiàn)在其職能的擴(kuò)大上。在以農(nóng)為本的傳統(tǒng)社會(huì)里，勸課農(nóng)桑是地方官員的重要職責(zé)。元代按察使負(fù)責(zé)司法監(jiān)察，也擔(dān)負(fù)著勸課農(nóng)桑的職責(zé)。如元世祖至元六年八月丙申，“詔諸路勸課農(nóng)桑。命中書省采農(nóng)桑事，列為條目，仍令提刑按察司與州縣官相風(fēng)土之所宜，講究可否，別頒行之”［6］122。此類記載僅僅在元世祖本紀(jì)中即有十多次。

綜上所述，元代按察使職責(zé)得到空前擴(kuò)張：行政監(jiān)察、司法檢察、司法審判、勸課農(nóng)桑、兼管驛站、管理鹽務(wù)、管理民事、管理財(cái)政、賑災(zāi)、監(jiān)軍等無所不管，種類繁多，或增或減，興廢無常。只要皇帝的圣旨下達(dá)，按察使的職責(zé)馬上就會(huì)發(fā)生變化，這也是封建君主專制體制下“人治”弊病的具體表現(xiàn)之一。

（二）明代：按察使政治地位攀上巔峰

較之元代，明朝地方行政機(jī)構(gòu)最大的變化是廢除了元朝的行省制度，設(shè)立承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司（簡(jiǎn)稱布、按、都三司）以代替行省，分別掌管行政、司法和軍事。明代按察使地位尊崇，在行省中與布政使、指揮使并列為省中主官，三者互不統(tǒng)屬，各自獨(dú)立行使職權(quán)，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，受皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)。與此前各代相比較，明代按察使在地方行政體制中的地位達(dá)到巔峰。

《明史·職官志》規(guī)定：“提刑按察使司按察使……掌一省刑名按劾之事。糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，而澄清其吏治。大者暨都、布二司會(huì)議，告撫、按，以聽于部院?！保?］1840按察使的屬官有副使、僉事等官，他們分道巡察兵備、提學(xué)、撫民、巡海、清軍、驛傳、水利、屯田、招練、監(jiān)軍，并分員巡察京畿。洪武十四年，在行省之下各道設(shè)置按察分司；洪武十五年，又在府州縣設(shè)置按察分司，以儒士王存中等531人為試僉事，每人按察二縣，“凡官吏賢否，軍民利病，皆得廉問糾舉”。明代按察使司在機(jī)構(gòu)設(shè)置上向下延伸到最基層的州、縣，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)全省各級(jí)行政官員的監(jiān)察。建文時(shí)，改為十三道肅政廉訪司。靖難之役后重新改肅政廉訪使為提刑按察使。

從以上可以看出，明朝按察使及其屬官的職掌較之元朝，似乎更加寬泛。按察使職司刑名司法，司法審判與司法檢察是其本職工作，因此史書中記載：明代“刑部有十三清吏司，治各布政司刑名……按察名提刑，蓋在外之法司也……凡府州縣輕重獄囚，依律決斷。違枉者，御史、按察司糾劾?！保?］2306對(duì)行政官員的監(jiān)察與考核成為其工作的重點(diǎn)，“凡僚屬文武官歲察臧否而上下其考，以告撫按，以達(dá)于部院”［8］2077。

在明代，各省“都、布、按三司鼎立之制，雖能防止地方權(quán)力之?dāng)U大，但又不免釀成運(yùn)轉(zhuǎn)不靈之弊。所以明中央又派監(jiān)察御史或部院大臣出任總督、巡撫、巡按各差，以凌駕于三司之上”［1］436。終明一代，總督、巡撫與巡按等官都是皇帝臨時(shí)派遣的使職，非官制規(guī)定的經(jīng)制官，他們與各省布政使、按察使、指揮使等均沒有直接的隸屬關(guān)系。正因如此，在某種程度上我們可以這樣說：較之前后各代，明代按察使在中國(guó)地方官制史上達(dá)到空前絕后的最高位置。

三、清代按察使的繼續(xù)發(fā)展與衰亡

（一）晚清以前按察使的職責(zé)

清承明制，各省亦設(shè)按察使，每省一人，秩正三品。清代官制規(guī)定：按察使“掌振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，澄清吏治。所至錄囚徒，勘辭狀，大者會(huì)藩司議，以聽于部、院。兼領(lǐng)闔省驛傳。三年大比充監(jiān)試官，大計(jì)充考察官，秋審充主稿官”［9］3348。僅從官制規(guī)定上看，清代按察使的職掌與明代相差無幾；較之明代，清代按察使在省級(jí)行政中的地位大大降低，逐漸淪為督撫的屬官。明代按察使保留了宋代提刑使的某些殘余痕跡，被認(rèn)為是一省的正式長(zhǎng)官，有權(quán)定期朝覲皇帝，受皇帝委派，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)；而明代督撫卻是皇帝臨時(shí)派出的特派員，對(duì)各省布政使、按察使并不直接轄制。清代康熙帝廢除藩、臬兩司定期朝覲的制度，“乾隆以后，督、撫成為固定的封疆大吏，變?yōu)檎降牡胤阶罡咝姓L(zhǎng)官，而藩、臬便失去了行政上的獨(dú)立性，降為督、撫的屬員了”［1］508。

在清代，按察使是一省之中督撫之下最重要的官員之一，職司刑名，一省之內(nèi)有關(guān)司法之事無所不管，號(hào)稱通省刑名總匯；此外，還對(duì)全省司道以下官員行使行政監(jiān)察權(quán)，統(tǒng)管全省驛傳事務(wù)，在每三年舉行一次的科舉鄉(xiāng)試中擔(dān)任監(jiān)試官，職掌繁多，難于兼顧。在法定職掌之外，按察使還經(jīng)常接受皇帝和督撫的差委，承辦冊(cè)封越南國(guó)王、提供軍事后勤服務(wù)、管理銅礦開采冶煉與銅錢鑄造事務(wù)、主持江河搶險(xiǎn)、代表皇帝祭祀名山大川等臨時(shí)性的公務(wù)，這就使按察使的政務(wù)更加繁忙，在社會(huì)上扮演更多的角色［10］63。

（二）晚清按察使職掌與差委的變化

晚清時(shí)期是中國(guó)由封建社會(huì)逐漸淪為半殖民地半封建社會(huì)的過渡時(shí)期，也是社會(huì)動(dòng)蕩、劇變的時(shí)期。對(duì)維護(hù)一省治安承擔(dān)重要責(zé)任的按察使，雖希望“四民各安其居”、紛爭(zhēng)早息、社會(huì)和諧，但是民刑案件仍是紛至沓來，“斷獄而獄情恐難盡明，提刑而刑罰猶慮失當(dāng)，禁暴劾貪是本司專責(zé)，執(zhí)法或有未盡，即吾民受累實(shí)多”［11］14－15。按察使的這種擔(dān)憂并非杞人憂天，這是因?yàn)橥砬鍟r(shí)期按察使職掌的外延并沒有發(fā)生變化，但是按察使職掌的內(nèi)涵發(fā)生了顯著變化：因?qū)忁k教案，按察使不得不與外籍傳教士、外國(guó)領(lǐng)事、公使等艱苦交涉，按察使在履行司法審判職責(zé)的同時(shí)身不由己地卷入與列強(qiáng)代表的談判，按察使司法總管角色便帶有了準(zhǔn)外交官的新內(nèi)涵［12］12－17。連綿不絕的列強(qiáng)侵華戰(zhàn)爭(zhēng)與此起彼伏的農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，造成社會(huì)動(dòng)蕩、治安失控，按察使領(lǐng)兵抗敵平叛成為正常現(xiàn)象，頻繁的征戰(zhàn)與就地正法制度的實(shí)行，削弱了按察使司法審判與司法檢察的職掌①孫洪軍《晚清按察使司法職能的演化》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第1期第119－122頁。，按察使作為全省刑事案件檢察官的角色逐漸弱化。地方勢(shì)力的崛起與晚清官場(chǎng)腐敗的加劇，惡化了清代的監(jiān)察環(huán)境，削弱了按察使監(jiān)察全省屬員的職掌。科舉制的廢除，直接導(dǎo)致按察使喪失了鄉(xiāng)試監(jiān)試官的角色。驛傳的衰敗、郵政的創(chuàng)設(shè)與近代警察的創(chuàng)辦，使按察使兼管驛傳與維護(hù)社會(huì)治安的行政管理職掌出現(xiàn)了新的變化［13］28－35。按察使職掌內(nèi)涵發(fā)生有退有進(jìn)的新變化，反映了晚清社會(huì)基本矛盾、社會(huì)面貌的變化引起社會(huì)管理方式現(xiàn)代化的客觀

現(xiàn)實(shí)［14］24－29。

晚清時(shí)期，社會(huì)劇烈變動(dòng)，新生事物層出不窮，按察使被差委臨時(shí)管辦某些新興事業(yè)的現(xiàn)象大大增多，有些差委早已超出了法定職掌與傳統(tǒng)差委的范疇，如按察使被差委參加與列強(qiáng)進(jìn)行條約談判和教案交涉，被差委參與洋務(wù)企業(yè)與新政事業(yè)的管理工作。這既是晚清社會(huì)劇烈變化的真實(shí)反映，也是晚清社會(huì)巨變的必然結(jié)果。

（三）清末新政改按察使為提法使

八國(guó)聯(lián)軍侵占北京與慈禧、光緒的庚子西狩，使?jié)M清王朝受到沉重打擊，其專制統(tǒng)治再也不能照舊進(jìn)行下去了。光緒二十六年十二月初十日清廷頒布上諭：“世有萬古不易之常經(jīng)，無一成不變之治法，窮變通久，見于大易，損益可知……法令不更，痼習(xí)不破，欲求振作當(dāng)易更張。”［15］26冊(cè)460－461清政府提出變更成法、改弦更張的變法設(shè)想。以此為標(biāo)志，開始有計(jì)劃地進(jìn)行政治改革，這次改革史稱“清末新政”。清末新政成效較好的方面當(dāng)屬官制改革，根據(jù)西方先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)知識(shí)界對(duì)官制改革提出了機(jī)構(gòu)專門化、官員職業(yè)化的建議。對(duì)于司法行政之事務(wù)，“處辦其事務(wù)，各要適當(dāng)之才能，夫同為一人已能為出眾之行政官，又能為邁眾之法曹者，未可保其必?zé)o，然亦稀矣。由是觀之，各種事務(wù)，非分付于具其本然組織之官衙，與受其教育之官吏，終不能收其功 也”［16］2030－2031。光緒三十三年五月二十七日奕劻等上《綜司核定官制大臣奕劻等奏續(xù)訂直省官制情形折（附清單）》，對(duì)直省官制改革提出建議：“按察司宜名為提法司，而解管驛傳事務(wù)，專管司法上之行政，監(jiān)督各級(jí)審判。別就省會(huì)增設(shè)巡警道一員，專管全省警政事務(wù)。勸業(yè)道一員，專管全省農(nóng)工商業(yè)及各項(xiàng)交通事務(wù)，現(xiàn)有之驛傳一并由其兼管?！保?7］503－504根據(jù)籌備立憲逐年實(shí)施項(xiàng)目清單，宣統(tǒng)二年的第一件改革大事就是改按察使為提法使。七月二十一日清政府頒布上諭：“所有直隸提法使著齊耀琳補(bǔ)授、江蘇提法使著左孝同補(bǔ)授……貴州提法使著文徵補(bǔ)授。”［15］36冊(cè)270清政府將十七省的現(xiàn)任按察使一律改任該省提法使，各省道員有兼按察使銜者均著改為兼提法使銜。各省提法使在名義上完成了改設(shè)，這種新瓶裝舊酒的做法顯示了清末新政改革的不徹底性，注定了改革失敗的歷史命運(yùn)。即使這種不徹底的改設(shè)，直到清朝滅亡時(shí)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、執(zhí)行職務(wù)方面也沒有真正完成。按察使改補(bǔ)提法使，不僅是省級(jí)司法機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，而且引起了省級(jí)主要司法官員職掌角色與差委角色的根本變化，還是具有積極社會(huì)意義的。

（四）按察使制度的終結(jié)

清政府主導(dǎo)的“整頓中法仿行西法”的清末新政，目標(biāo)是“仿行憲政，大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論，以立國(guó)家萬年有道之基”［18］諭旨37，其根本目的仍是維護(hù)滿洲貴族的封建專制統(tǒng)治。但是，清政府以“規(guī)制未備，民智未開”為由拒絕實(shí)行憲政，失去了立憲派的民心；光緒與慈禧相繼去世形成的權(quán)力真空，削弱了清廷的執(zhí)政能力；攝政王載灃的“皇族內(nèi)閣”，使清廷的信譽(yù)喪失殆盡。

1911年10月10日晚，湖北新軍發(fā)動(dòng)武裝起義，次日占領(lǐng)武昌，漢口、漢陽新軍也相繼起義，革命首先在武漢三鎮(zhèn)獲得成功。到11月9日，全國(guó)已經(jīng)有13個(gè)省和最大城市上海宣布獨(dú)立以擺脫清廷的腐朽統(tǒng)治，滿洲貴族二百余年的專制統(tǒng)治開始土崩瓦解。1912年2月12日，宣統(tǒng)帝發(fā)布退位詔書，大清王朝從此壽終正寢。隨著清朝的滅亡，為挽救統(tǒng)治危機(jī)而進(jìn)行的清末新政也戛然而止，以失敗告終。民國(guó)初年各省將清末主管司法行政的提法司改為司法籌備處，很快又廢除了司法籌備處，我國(guó)省級(jí)司法行政與司法審判、檢察分立的局面在清末新政中曇花一現(xiàn)之后迅速結(jié)束，恢復(fù)到政刑不分的老路上。這種歷史退步狀態(tài)，直至改革開放后省司法廳的設(shè)置才出現(xiàn)根本性改觀。

按察使作為一種職官，從唐代創(chuàng)設(shè)到民國(guó)廢除，經(jīng)歷了一千多年，在中國(guó)地方行政體制中占有重要地位。從唐代的初創(chuàng)到宋代名稱的變異，其職責(zé)也由行政監(jiān)察為重點(diǎn)轉(zhuǎn)到司法檢察為重點(diǎn)；元代改按察使為肅政廉訪使，其行政監(jiān)察職能進(jìn)一步強(qiáng)化，其他職能得到迅速擴(kuò)充；明代按察使成為行省掌管司法、職權(quán)相對(duì)獨(dú)立的最高長(zhǎng)官，在省級(jí)行政體制中的位置較之前后各代是空前絕后的。清代康乾之后，按察使逐漸淪為督撫的屬官，失去司法行政上的獨(dú)立性。晚清時(shí)期，由于外敵入侵與農(nóng)民起義的勃興，社會(huì)經(jīng)歷數(shù)千年未有之大變局，按察使職掌的內(nèi)涵與差委的外延均發(fā)生顯著變化，這是行政管理隨著社會(huì)變遷而變化的具體表現(xiàn)。清末新政中改按察使為提法使，按察使的大部分職掌被剝離出去，所有差委被徹底解除，脫胎于按察使的提法使成為職掌單一、高度專業(yè)化的省級(jí)司法行政官員。這一改革順應(yīng)了歷史發(fā)展的潮流，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史發(fā)展趨勢(shì)與時(shí)代要求，是司法現(xiàn)代化的具體反映，也是社會(huì)現(xiàn)代化的具體表現(xiàn)，具有積極的歷史意義。

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