張　倩

(湖北第二師范學(xué)院管理學(xué)院，湖北　武漢　430205)

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論我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革

張倩

(湖北第二師范學(xué)院管理學(xué)院，湖北武漢430205)

摘要：當(dāng)前，我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度社會統(tǒng)籌層次低，沒有形成全國統(tǒng)一的改革方案。根據(jù)2015年出臺的公務(wù)員養(yǎng)老保險相關(guān)政策，分析我國公務(wù)員養(yǎng)老保險存在的問題，借鑒國外公務(wù)員養(yǎng)老保險的成功做法，提出相關(guān)改革建議。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；養(yǎng)老保險；改革；雙軌制；職業(yè)年金

黨的十八大和十八屆三中全會明確提出，要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。2011年7月開始實施的《社會保險法》和國家“十二五”規(guī)劃也對機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革做了相應(yīng)規(guī)定。在總結(jié)實踐經(jīng)驗、深入研究論證的基礎(chǔ)上，2015年1月14日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(以下簡稱《決定》)，這標(biāo)志著我國延續(xù)幾十年的養(yǎng)老金雙軌制的廢除。我國邁出了公平養(yǎng)老的關(guān)鍵一步，這也是我國全面深化人事制度改革的重要一環(huán)。

一、我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度存在的主要問題

《決定》的出臺標(biāo)志我國養(yǎng)老金雙軌制的徹底破冰，我國將改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，鼓勵發(fā)展職業(yè)年金制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度?？傮w來說，我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革在20世紀(jì)末才在部分地區(qū)試點，還處在探索之中，主要存在以下幾方面的問題。

(一)缺乏全國統(tǒng)籌，有失公平

我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的社會統(tǒng)籌層次低，目前還沒有全國統(tǒng)一的改革方案，還存在地區(qū)之間、男女之間養(yǎng)老待遇不公平的問題。在“二元化”養(yǎng)老保險制度中，公務(wù)員與其他群體養(yǎng)老保險待遇差距較大，引起其他群體的強(qiáng)烈不滿，損害了社會保障的公平原則，容易引發(fā)社會矛盾。地區(qū)之間公務(wù)員養(yǎng)老保險制度在實際操作上也存在較大差異，還不能實現(xiàn)各地社會養(yǎng)老保險制度的有效銜接。公務(wù)員是否需要繳費(fèi)，繳費(fèi)的金額及最終領(lǐng)到養(yǎng)老金的比例，各地差別很大，有失公平。同時，公務(wù)員退休后養(yǎng)老待遇完全依附于本單位，導(dǎo)致養(yǎng)老保險社會化程度嚴(yán)重滯后，也容易加重政府的管理負(fù)擔(dān)，降低政府的行政效率。而且，公務(wù)員退休后的養(yǎng)老金仍由國家財政支付，這對其他社會成員也是不公平的。

(二)法律體系缺失，政府管理缺位

目前與公務(wù)員養(yǎng)老保險相關(guān)的法律只有2005年頒布的《公務(wù)員法》和2010年頒布的《社會保險法》，這兩部法律施行的時間還較短，對公務(wù)員養(yǎng)老保險改革也只是提出了原則性要求，沒有具體的實施細(xì)則及強(qiáng)制性措施。因為我國與公務(wù)員養(yǎng)老保險改革配套的法律法規(guī)目前還沒有出臺，當(dāng)前改革的相關(guān)規(guī)定大多都是由國家以文件形式發(fā)布的，缺乏法律的強(qiáng)制性，且執(zhí)行過程中困難重重。而且要化解養(yǎng)老金“空賬”現(xiàn)象及其隱性的債務(wù)，需要政府全面切實地履行政府養(yǎng)老職責(zé)，若政府責(zé)任依舊缺失，將會不斷加大個人賬戶的“空賬”額，以及養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)，這對于老職工和在職職工都是不公平的，若隱性負(fù)債遲遲不能解決，對未來的職工更有失公平[1]。

(三)既得利益群體的阻撓

我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度與企業(yè)不同，改革公務(wù)員養(yǎng)老保險制度將會影響相關(guān)群體的利益，這也是養(yǎng)老金雙軌制一直存在的重要原因。既得利益群體認(rèn)為，養(yǎng)老保險制度改革主要針對的是公務(wù)員和事業(yè)單位工作人員，改革會導(dǎo)致自身養(yǎng)老待遇縮水，因此，對改革持消極、抵觸的態(tài)度。而公務(wù)員群體正是國家政策的主要執(zhí)行者，所以他們的態(tài)度對改革能否順利進(jìn)行影響較大。

二、國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度及其啟示

(一)國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度

由于世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化歷史的不同，實行的養(yǎng)老保險模式也有較大差別。筆者主要介紹英國、德國、新加坡三國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度，這些國家的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度較為完善，很多經(jīng)驗和做法值得我國借鑒。

英國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度為“三支柱”模式，即由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和自愿保險三部分組成。英國公務(wù)員既要參加覆蓋全體國民的國家基本養(yǎng)老保險，還要參加公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險，以保證公務(wù)員享受更優(yōu)厚的養(yǎng)老待遇。公務(wù)員還可根據(jù)自身需要，自愿參加商業(yè)保險，并且政府對個人購買養(yǎng)老保險產(chǎn)品實行免稅政策。

德國公務(wù)員養(yǎng)老保險采取國家保障的模式，全部由國家財政負(fù)擔(dān)，公務(wù)員個人不需要繳費(fèi)。德國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度為退休公務(wù)員提供了優(yōu)厚的退休金，保障了公務(wù)員的退休生活?？梢哉f，國家是德國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌者，國家保障特點明顯突出。

新加坡公務(wù)員養(yǎng)老保險采取中央公積金制度，公積金繳費(fèi)分別劃入三個不同的賬戶，即普通賬戶、特別賬戶和保健賬戶。就公務(wù)員養(yǎng)老而言，其退休后依靠的就是特別賬戶的資金。中央公積金局對積累的資金進(jìn)行統(tǒng)一投資，獲得的利潤用于提高公務(wù)員及其他雇員退休待遇。新加坡的公積金制度通過個人和政府共同承擔(dān)的方式基本實現(xiàn)了公務(wù)員養(yǎng)老保險的社會化，基本實現(xiàn)了無需國家財政撥款的自我保障，既避免了政府財政負(fù)擔(dān)過重的問題，又增強(qiáng)了公務(wù)員自身的社會保障和自我保障意識[2]。

英國作為福利型養(yǎng)老保險制度的代表，養(yǎng)老保險涉及全體居民，覆蓋面廣，保障水平高；德國公務(wù)員國家保障模式是世界公務(wù)員養(yǎng)老保險制度中的典范；新加坡的養(yǎng)老保險制度是強(qiáng)制個人儲蓄，注重養(yǎng)老保險制度的激勵功能和效率，養(yǎng)老保險費(fèi)用由企業(yè)和勞動者繳納，國家不參與投保，僅通過政策給予鼓勵和優(yōu)惠。三國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度有著不同的養(yǎng)老保險模式，各具特點。

(二)國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度對我國的啟示

英國、德國、新加坡的養(yǎng)老保險制度，對于我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，無疑是具有借鑒價值的，我們可以對其公務(wù)員養(yǎng)老保險制度中適合我國國情的合理成分進(jìn)行借鑒。

1.完善多支柱的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度。我國傳統(tǒng)的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度采用單一層次的制度框架，與其他群體的養(yǎng)老保險制度相脫節(jié)。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度應(yīng)在基礎(chǔ)養(yǎng)老保險制度之外，建立補(bǔ)充性的職業(yè)年金制度和體現(xiàn)個人責(zé)任的自愿儲蓄制度，三者互相結(jié)合，多層次發(fā)展和完善我國的養(yǎng)老保險體系。

2.建立職業(yè)年金制度。針對公職人員建立職業(yè)年金制度，費(fèi)用由單位和個人共同繳納，進(jìn)入個人賬戶，既可以體現(xiàn)其服務(wù)貢獻(xiàn)程度，也可保障其合理的退休待遇。職業(yè)年金制度，使公務(wù)員的退休收入來源多元化，而不是僅僅依靠基本養(yǎng)老保險，這有利于提高退休人員收入的穩(wěn)定性。

3.漸進(jìn)式地適當(dāng)延遲公務(wù)員退休年齡。隨著我國人口平均壽命的提高，勞動者退休年齡的問題也接踵而至。針對我國退休制度已落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，我國將實行“漸進(jìn)式”延遲退休，堅持“小步慢走，漸進(jìn)到位”的原則，每年延長幾個月，直到經(jīng)過相當(dāng)長時間達(dá)到新擬定的法定退休年齡。在并軌過程中，可以先延遲公務(wù)員群體的退休年齡，向廣大群體做示范，再延遲企業(yè)職工的退休年齡。漸進(jìn)式延遲能為社會帶來一定緩沖時間，有利于減輕社會壓力，緩解國家財政負(fù)擔(dān)，也有利于養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。因此，適當(dāng)推遲公務(wù)員退休年齡可以抵消人口老齡化給公務(wù)員社會保障帶來的部分壓力。

三、我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的對策

針對我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及問題，借鑒國外公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的成功之處，提出如下改革的對策。

(一)改革的目標(biāo)原則

改革現(xiàn)行延續(xù)了幾十年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休保障制度，逐步建立獨立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。改革應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

第一，權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。制度設(shè)計中要制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章制度，強(qiáng)制性要求政府機(jī)關(guān)單位和公務(wù)員都必須參加保險，各自足額繳納費(fèi)用，履行義務(wù)，如此才能更好地享受應(yīng)有的權(quán)利。

第二，公平與效率相結(jié)合。我國公務(wù)員養(yǎng)老保險改革要盡可能體現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一，既要能保證公務(wù)員退休生活又要有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使養(yǎng)老保險的標(biāo)準(zhǔn)和水平與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展保持一致。既要注重公平的要求，又要體現(xiàn)工作人員之間貢獻(xiàn)大小差別，建立待遇與繳費(fèi)掛鉤機(jī)制。這既是保證社會成員機(jī)會公平的需要，也是促進(jìn)結(jié)果公平的需要。

第三，加強(qiáng)法制保障。要加快公務(wù)員養(yǎng)老保險改革的法制化建設(shè)進(jìn)程，確保機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革和發(fā)展的規(guī)范化、統(tǒng)一化、可持續(xù)性。

第四，保障水平與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。要立足社會主義初級階段基本國情，合理確定基本養(yǎng)老保險籌資和待遇水平。如果養(yǎng)老保險的水平太高，超過了生產(chǎn)力發(fā)展水平，就會影響其發(fā)展，也會造成因缺乏一定的物質(zhì)保障而陷入困境[3]。

(二)改革的具體做法

1.社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合?；攫B(yǎng)老保險費(fèi)用由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，繳費(fèi)比例和企業(yè)養(yǎng)老保險穩(wěn)步銜接；建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人按本人繳費(fèi)工資的8%繳費(fèi)。在個人賬戶中的儲存額，不得提前支取，只可用于個人養(yǎng)老。這種做法，在具有社會保障性的同時，更能激勵公務(wù)員的自我保障意識。

2.平穩(wěn)過渡，合理銜接，調(diào)整基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法。由現(xiàn)在依據(jù)“最終工資”的一定比例分檔計發(fā)退休費(fèi)，改為主要按照本人繳費(fèi)多少、繳費(fèi)期長短來計算養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。為了使改革前后待遇維持不變，對目前人數(shù)最多的“中人”(決定實施前參加工作，實施后退休且繳費(fèi)年限累計滿15年的人員)除了基本養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金外，還可依據(jù)視同繳費(fèi)年限的長短發(fā)放過渡性養(yǎng)老金。這樣更加體現(xiàn)了公平性原則，也有利于政策的平穩(wěn)過渡。

3.建立公務(wù)員基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。為使公務(wù)員退休后能享受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，保障其退休后的基本生活，根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，應(yīng)統(tǒng)籌考慮退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整。但是這個調(diào)整要與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整一起統(tǒng)籌考慮，而不是與同職級在職職工工資增長掛鉤。

4.對基本養(yǎng)老保險基金加強(qiáng)管理和監(jiān)督，確?；鸢踩?。對于目前還不具備省級統(tǒng)籌條件的基本養(yǎng)老保險基金可先實行省級基金的調(diào)劑制度。另外各級政府要做好基金的征收、管理和支付方面的工作，承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金要分別管理使用，實行嚴(yán)格的基金預(yù)算管理，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ谩?/p>

5.借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，補(bǔ)充建立強(qiáng)制性職業(yè)年金制度。從我國國情出發(fā)，除了基本養(yǎng)老保險外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位還應(yīng)建立強(qiáng)制性職業(yè)年金制度。單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)，這樣機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后，可以按月領(lǐng)取一定的職業(yè)年金，有利于提高其退休后的生活質(zhì)量。

6.健全籌資機(jī)制，完善公務(wù)員養(yǎng)老金的發(fā)放機(jī)制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員應(yīng)按規(guī)定及時繳納養(yǎng)老保險，且各級社會保險征繳機(jī)構(gòu)需要做好養(yǎng)老保險金征繳工作。同時各級政府需要調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大社會保障資金投入，確?；攫B(yǎng)老金能夠按時足額發(fā)放，為建立職業(yè)年金制度提供一定的經(jīng)費(fèi)保障。如此，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度才能平穩(wěn)合理地進(jìn)行改革。

7.逐步實行社會化管理。為實現(xiàn)基本養(yǎng)老金的社會化發(fā)放，我們需要提高社會保險機(jī)構(gòu)的社會化管理服務(wù)水平，針對機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工，可發(fā)放全國統(tǒng)一的社會保障卡。此外，還應(yīng)推進(jìn)老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，建設(shè)社區(qū)、街道社會保障的工作快捷平臺，為退休人員提供更加便捷舒適的服務(wù)[4]。

8.切實落實改革方案，全面加強(qiáng)管理。公務(wù)員養(yǎng)老保險的改革，直接關(guān)系到公務(wù)員的切身利益，覆蓋面廣，政策性強(qiáng)。相關(guān)部門應(yīng)按照具體依據(jù)及方法落實和實施、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)改革工作，遇到改革中的難題，應(yīng)及時反映，盡早解決，保證新的改革政策能夠貫徹實施。

參考文獻(xiàn)：

[1] 張洪林.收入分配格局對養(yǎng)老保險制度設(shè)計的影響[J].金陵科技學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版，2015(3)：29-32

[2] 喬寧波.英國、德國、新加坡公務(wù)員養(yǎng)老保險制度對我國的啟示[J].保定學(xué)院學(xué)報，2014(4)：30-35

[3] 劉政威.我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度研究[D].開封：河南大學(xué)，2013

[4] 新華網(wǎng).國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定[EB/OL].(2015-01-14)[2015-08-13].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/c_1113993789.htm

(責(zé)任編輯：李海霞)

Research on Endowment Insurance of Government Staff in Our Country

ZHANG Qian

(Hubei University of Education， Wuhan 430205， China)

Abstract：At present， the level of social pooling is low in endowment insurance system of China government staff， there is still no unified national reform program. According to relative policies on endowment insurance of government staff in the year of 2015， the paper analyzes the problems in endowment insurance of government staff in our country， borrows some success experiences from some typical countries in endowment insurance of government staff， and then puts forward some suggestions for reform in endowment insurance of government staff.

Key words:government staff； endowment insurance； reform； double-track system; occupational annuity

基金項目：全國行政學(xué)院科研合作基金課題(15HZKT116)；山東省社科規(guī)劃青年項目(14DGLJ10)；青島市委黨校校級課題

收稿日期：2015-09-18

中圖分類號：C913

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1673-131X(2015)04-0033-04

作者簡介：張倩(1981-)，女，湖北洪湖人，講師，博士，主要從事社會保障研究。