張瑞涵　湯蘊(yùn)懿

導(dǎo)讀：為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、城市化對(duì)城市治理的新要求，城市治理主體由政府單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，企業(yè)、社會(huì)組織、公民也參與到城市治理中。各個(gè)主體由于利益定位的不同，進(jìn)而擁有不同的目標(biāo)績(jī)效，但是在共同參與城市治理中，對(duì)城市治理目標(biāo)進(jìn)行了統(tǒng)合。由于我國(guó)城市治理處于轉(zhuǎn)型期，因而需要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)城市治理多元主體參與公共事務(wù)提供參考路徑：提升公民參與度、多中心城市治理、“無(wú)縫隙城市”。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)城市化程度進(jìn)一步提升，但是在城市發(fā)展過(guò)程中，不僅出現(xiàn)城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，而且也引發(fā)了一系列諸如環(huán)境污染、生態(tài)失衡、交通擁擠、人口劇增、失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，因而城市治理應(yīng)運(yùn)而生，以解決城市化過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題。同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、社會(huì)分工不斷深化，城市發(fā)展面臨越來(lái)越復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，政府已難以應(yīng)對(duì)城市日益增多的公共事務(wù)，愈來(lái)愈多的治理主體逐漸參與到城市治理當(dāng)中，城市治理由城市政府單一主體治理向多元主體治理轉(zhuǎn)變。

一、城市治理多元主體的內(nèi)涵、外延

（一）城市治理內(nèi)涵

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城市出現(xiàn)復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題?！爸卫怼币辉~在公共管理中被頻繁使用。人們對(duì)治理一詞有多種定義，最權(quán)威的就是“全球治理委員會(huì)”1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中給出的定義：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有4個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。”①治理理論的權(quán)威學(xué)者威格里·斯托克對(duì)目前流行的治理概念作了一番梳理后，提出了如下五個(gè)要點(diǎn)：（1）治理意味著一系列來(lái)自政府，但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，對(duì)傳統(tǒng)的政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認(rèn)為政府并不是惟一權(quán)力中心。（2）在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即各種私人部門(mén)和公民自愿性團(tuán)體，它們正在承擔(dān)著原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。（3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴(lài)。所謂權(quán)力依賴(lài)，是指致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織，為達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)。（4）治理意味著參與者最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政責(zé)任。（5）治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。[1]

從上面對(duì)治理的定義得出，城市治理就是城市政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民等公共事務(wù)的參與者和利益相關(guān)者在平等基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是相互沖突的或不同的利益得到調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。簡(jiǎn)而言之，就是城市范圍內(nèi)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民對(duì)公共事務(wù)通過(guò)協(xié)商和合作進(jìn)行共同管理。

（二）城市治理多元主體的內(nèi)涵、外延

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、城市化不斷深化，“全能政府”已經(jīng)不能解決城市中出現(xiàn)的許多問(wèn)題，需要其他相關(guān)利益者參與到城市治理中，發(fā)揮社會(huì)各個(gè)力量的共同合作，城市治理主體由政府這一單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w。 從治理和城市治理的涵義中，可以看出城市治理主體多元化是必然要求，也是必然趨勢(shì)。

城市治理的主體除了政府以外還包含其他主體，就內(nèi)部治理體系而言，城市治理的多元主體包括中央政府、城市政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民；就外部治理體系而言，城市治理的多元主體含有跨國(guó)企業(yè)、國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)際非營(yíng)利組織等。如今政府還逐漸出現(xiàn)分權(quán)現(xiàn)象，把部分城市管理權(quán)轉(zhuǎn)移給其他非政府組織和個(gè)人，另外近年在西方國(guó)家流行的社區(qū)治理已成為城市治理的重要部分和工具。

城市多元主體治理的內(nèi)涵則是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民等利益相關(guān)者在利益博弈的條件下，通過(guò)參與、溝通、協(xié)商、合作的機(jī)制，在遵守合法性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性的原則下，采用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、參與手段對(duì)城市發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境給予綜合管理，借以實(shí)現(xiàn)管理城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先是企業(yè)通過(guò)承包、租賃和簽訂合同等方式從政府手中獲得部分甚至全部的公共事務(wù)處理權(quán)，進(jìn)而參與到城市治理中。隨著第三部門(mén)——非營(yíng)利社會(huì)組織的逐步發(fā)展，社會(huì)組織逐漸參與到公共事務(wù)中，發(fā)揮其作用。在以人為本的城市目標(biāo)體系下，公民在城市建設(shè)中的作用逐漸得到重視，公民參與社會(huì)公共事務(wù)管理的意識(shí)也越來(lái)越高，公民希望傳達(dá)自己對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求也越來(lái)越強(qiáng)烈，公民逐漸參與到公共事務(wù)中。城市治理主體的多元化不僅體現(xiàn)在參與公共事務(wù)的參與者的多元化，更加體現(xiàn)在參與形式的多元化。政府可以通過(guò)租賃、承包和簽訂合同等方式將非政府組織加入到公共事務(wù)中來(lái)，公民也可以通過(guò)社區(qū)和在城市專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)中提供資金和建議來(lái)參與城市治理。非政府主體與公共事務(wù)的關(guān)系也越來(lái)越緊密，對(duì)自己在公共產(chǎn)品和服務(wù)中的利益也越來(lái)越重視，因而非政府主體在公共事務(wù)管理中發(fā)揮的作用也越來(lái)越大。我國(guó)在轉(zhuǎn)型期的城市治理多元主體的涵義是在以人為本的城市目標(biāo)體系下，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展道路，積極、充分地調(diào)動(dòng)城市中一切可以利用的力量（政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民）來(lái)管理公共事務(wù)，從而對(duì)各方利益進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)效益最大化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。城市治理實(shí)際上是各個(gè)主體在管理公共事務(wù)過(guò)程中進(jìn)行的權(quán)利分配和利益整合。

總而言之，城市治理多元化主體是在城市范圍內(nèi)與公共事務(wù)產(chǎn)生利益關(guān)系的一切利益主體。而我國(guó)城市處在由城市統(tǒng)治向城市治理的轉(zhuǎn)型期，尚處于城市治理的初級(jí)階段，城市治理主體多元化不及西方發(fā)達(dá)國(guó)家，主要體現(xiàn)為政府是公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要提供者和生產(chǎn)者，因而對(duì)公共事務(wù)具有絕對(duì)的管理權(quán)；我國(guó)市場(chǎng)制度不如美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家完善，企業(yè)等私營(yíng)組織在公共事務(wù)中參與有限，受到許多法規(guī)的約束；我國(guó)第三部門(mén)——社會(huì)非營(yíng)利組織建立時(shí)間短，發(fā)展不成熟、不完善，加之政府對(duì)社會(huì)組織的干預(yù)，使得社會(huì)組織在公共事務(wù)中參與力度不夠，發(fā)揮作用微弱；公民與公共事務(wù)利益聯(lián)系不緊密，對(duì)參與公共事務(wù)意識(shí)不高，導(dǎo)致公民在公共事務(wù)中的參與度不高，即使參與也大多是被動(dòng)參與和被說(shuō)服參與，而不是積極參與。不可忽視的是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息化，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)生聯(lián)系，因而城市治理多元主體從政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民拓展到了本國(guó)的他國(guó)政府、國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)際非營(yíng)利組織和跨國(guó)企業(yè)，甚至是在華的外國(guó)公民。只要是能夠?qū)ξ覈?guó)城市治理貢獻(xiàn)力量和發(fā)生利益關(guān)系的各個(gè)個(gè)人或組織等，都應(yīng)該視為城市治理的多元主體。

二、城市治理多元主體的形成和不同目標(biāo)績(jī)效

（一）城市治理多元主體的形成

對(duì)于城市治理主體的分析是基于對(duì)利益分化的認(rèn)識(shí)。所謂利益分化，主要是由于社會(huì)結(jié)構(gòu)性的變革而使一種既定的利益關(guān)系發(fā)生重組并進(jìn)而使社會(huì)成員的利益關(guān)系發(fā)生急劇變化的過(guò)程。[2]利益分化導(dǎo)致原有利益關(guān)系的破裂和新利益關(guān)系的形成，各個(gè)城市治理主體的利益關(guān)系由此產(chǎn)生。

我國(guó)城市治理多元主體就是基于利益分化而形成的。在傳統(tǒng)的城市管理模式中，城市的整個(gè)利益都以政府為代表，政府成為城市單一的管理主體，這就導(dǎo)致政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，而其他治理主體缺乏發(fā)展機(jī)會(huì)。自從城市化建設(shè)以來(lái)，城市涉及的面也越來(lái)越廣，與之發(fā)生利益關(guān)系的主體也越來(lái)越多，僅僅依靠政府對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行單一管理已經(jīng)行不通，國(guó)家采取了政府對(duì)其他主體的分權(quán)策略。在縱向的行政分權(quán)推動(dòng)下，城市政府逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體；在橫向的分權(quán)與政企關(guān)系的改造推動(dòng)下，企業(yè)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量和社會(huì)參與的重要力量；隨著政社關(guān)系的改進(jìn)及社會(huì)機(jī)制的逐漸完善，大量獨(dú)立和分散的社會(huì)非營(yíng)利組織不斷出現(xiàn)；伴著公民生活物質(zhì)水平的提高，公民對(duì)精神生活需求愈來(lái)愈高，對(duì)社會(huì)的歸屬感愈來(lái)愈深，逐漸意識(shí)到自身在城市公共事務(wù)中的利益和作用，公民逐漸參與到城市公共事務(wù)中來(lái)。

隨著利益分化和社會(huì)分化程度的加快，城市中出現(xiàn)了多元利益主體，各個(gè)利益主體在城市治理中對(duì)各自進(jìn)行準(zhǔn)確的利益定位，根據(jù)自己的利益定位參與到城市治理中去。表1是城市治理多元主體特征在作用領(lǐng)域、作為方式、職能關(guān)系等方面的差異。

利益分化產(chǎn)生了城市治理多元主體，各個(gè)利益主體之間的利益互動(dòng)使政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民組成了一個(gè)動(dòng)態(tài)、多樣、復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在城市治理多元主體網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，城市政府是城市治理當(dāng)中不可替代的組織者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者，由傳統(tǒng)城市管理中的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?，引?dǎo)和監(jiān)督其他主體管理公共事務(wù)。城市政府的基本職能是對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行管理，對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行提供，以實(shí)現(xiàn)公益。由于政府是城市治理中的“掌舵者”，其行為影響和決定其他城市治理主體的行為。城市政府可以通過(guò)公營(yíng)部門(mén)改制、分權(quán)給私營(yíng)部門(mén)和非政府組織，以形成公共服務(wù)提供中的伙伴關(guān)系，通過(guò)這些方式來(lái)影響其他利益主體的利益選擇和行為方式。[3]在城市治理中，企業(yè)、社會(huì)組織和公民主要是配合城市政府。政府通過(guò)強(qiáng)大的組織體系、政治規(guī)則來(lái)調(diào)解沖突、分配資源、協(xié)調(diào)行動(dòng)和團(tuán)體，其中權(quán)威是行動(dòng)的準(zhǔn)則；企業(yè)通過(guò)價(jià)格組織供求來(lái)調(diào)解沖突、分配資源、協(xié)調(diào)行動(dòng)和團(tuán)體；社會(huì)組織則通過(guò)價(jià)值、標(biāo)準(zhǔn)、信念和信任來(lái)調(diào)解沖突、分配資源、協(xié)調(diào)行動(dòng)和團(tuán)體。[4]

（二）城市治理多元主體的目標(biāo)績(jī)效

政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民都是城市的利益相關(guān)者，在管理公共事務(wù)中具有各自不同的目標(biāo)績(jī)效和利益導(dǎo)向。

1.城市政府

中央政府是全國(guó)利益的代表，在城市公共事務(wù)管理中，從政策和制度上規(guī)范城市，調(diào)整城市的發(fā)展方向。城市政府是城市治理中公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，也是社會(huì)分工系統(tǒng)的主要協(xié)調(diào)者和管理者，對(duì)推動(dòng)城市發(fā)展、提高本地區(qū)居民生活水平發(fā)揮著重要作用。城市政府被視為城市利益的代表，因而政府的目標(biāo)包括兩個(gè)方面：一是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和滿(mǎn)足，具體表現(xiàn)為追求GDP的快速增長(zhǎng)和追求城市財(cái)政預(yù)算最大化；二是本地官員對(duì)其政績(jī)的需求和滿(mǎn)足，具體表現(xiàn)往往是傾注那些具有短期效益的項(xiàng)目和公共事務(wù)，而忽略具有長(zhǎng)期效益的公共事務(wù)。政府在追求其自身利益時(shí)可能會(huì)偏離公共利益，如政府可能犧牲環(huán)境和居民的身體健康來(lái)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這就引發(fā)了諸如廈門(mén)PX項(xiàng)目事件；官員為了追求政績(jī)，引進(jìn)一些只能帶來(lái)短期效益的項(xiàng)目而排斥能帶來(lái)長(zhǎng)期效益的項(xiàng)目，使居民長(zhǎng)期利益受損。但是城市政府的城市利益的兩個(gè)目標(biāo)是相輔相成的，在信息非對(duì)稱(chēng)情況下，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r更能夠反映地方官員的政績(jī)，便于選民和中央政府對(duì)官員了解，便于正確地評(píng)選和升遷官員。同時(shí)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也為社會(huì)提供更多工作崗位，從而解決失業(yè)問(wèn)題。因而，城市政府的目標(biāo)績(jī)效可以視為最大程度滿(mǎn)足居民及社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要和“政治租金”之和。

其他非政府主體參與城市治理會(huì)有利于實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，彌補(bǔ)政府在公共產(chǎn)品的供給上效率低下的弊端，提高公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，提升公共部門(mén)的公共生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。[5]

2.企業(yè)

企業(yè)既是城市治理過(guò)程中政府的管理對(duì)象，也是城市治理的管理主體。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人的典型代表，其追求的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，不管企業(yè)采用何種形式，企業(yè)所有者都是利益所得者、成本付出者和社會(huì)責(zé)任者。在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，企業(yè)只有選擇將利潤(rùn)最大化作為目標(biāo)才能在社會(huì)中立于不敗之地。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，企業(yè)已經(jīng)成為一個(gè)具有自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自身利益目標(biāo)的市場(chǎng)主體。由于資源的稀缺性、信息不完整性、政策傾向性使得企業(yè)偏離利潤(rùn)最大化目標(biāo)，進(jìn)而追求次優(yōu)目標(biāo)。不過(guò)隨著企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)作用的增大，企業(yè)會(huì)設(shè)定其他一些社會(huì)責(zé)任目標(biāo)，諸如為居民提供舒適的生活、提升企業(yè)形象、保護(hù)環(huán)境等。

同時(shí)，城市公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和管理蘊(yùn)藏著巨大商機(jī)，會(huì)吸引許多企業(yè)積極投入到公共事業(yè)的建設(shè)和管理中并使得一些企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感上升，希望通過(guò)參與公共事務(wù)來(lái)回報(bào)社會(huì)。

3.社會(huì)組織

社會(huì)組織主要是指社會(huì)上的第三部門(mén)，即大家熟知的非營(yíng)利組織。社會(huì)組織在城市治理中既是管理對(duì)象又是管理主體。在中國(guó)，社會(huì)組織由于發(fā)展的時(shí)間短，發(fā)展程度不高，所以在社會(huì)上是極不受到關(guān)注的部分，然而社會(huì)組織在城市治理中卻可以發(fā)揮著巨大作用。社會(huì)組織由于是作為非營(yíng)利組織，因而其目標(biāo)不是利潤(rùn)最大化，而是在獲得的有限資源下最大程度地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。社會(huì)組織的非政府性、非營(yíng)利性、志愿性和靈活性等特征，使其彌補(bǔ)了城市政府在城市管理中的弊端，滿(mǎn)足了社會(huì)多元化需求，提高了公共事務(wù)管理效率，對(duì)解決貧富差距、失業(yè)、生態(tài)環(huán)境破壞、交通擁擠等許多問(wèn)題發(fā)揮了積極作用。

社會(huì)組織主要服務(wù)那些需要幫助的弱勢(shì)群體，不在于效率的追求，而在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正的和諧發(fā)展。社會(huì)組織在城市治理中的社區(qū)治理、環(huán)境保護(hù)等政府和企業(yè)力所不及的方面發(fā)揮了巨大作用，為政府、企業(yè)和公民之間搭建了一個(gè)交流、對(duì)話和合作的平臺(tái)。

4.公民

公民既是城市治理中政府的管理對(duì)象，也是城市治理的主體。公民作為城市發(fā)展的推動(dòng)者和受益者，以效用最大化作為目標(biāo)，即希望社會(huì)更夠最大限度滿(mǎn)足自己對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)、就業(yè)機(jī)會(huì)、貨幣收入等方面的需求。城市比農(nóng)村有更多的公共物品和服務(wù)，在公共物品上主要是公園、街道社區(qū)、排水、供暖、通訊等服務(wù)設(shè)施，在公共服務(wù)上主要是獲取更多的教育、醫(yī)療、社區(qū)服務(wù)、保衛(wèi)等公共福利。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為公民提供了更多就業(yè)機(jī)會(huì)和貨幣收入，進(jìn)而提高公民的物質(zhì)文化水平。城市公民在滿(mǎn)足物質(zhì)需求時(shí)，會(huì)更加積極地參與到城市治理中，以獲得更高層次的滿(mǎn)足——精神滿(mǎn)足。公民通過(guò)參與城市治理，尋求城市歸屬感和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。尤其是當(dāng)下的社區(qū)治理實(shí)際上就是以街道為單位，居住在社區(qū)的公民通過(guò)直接參與社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了自我管理。

綜上所述，城市治理多元主體的目標(biāo)參見(jiàn)表2。

城市治理多元主體由于利益定位和目標(biāo)的不同，因而在城市治理過(guò)程會(huì)出現(xiàn)矛盾，必然導(dǎo)致各個(gè)主體之間的利益博弈，需要各個(gè)主體通過(guò)溝通、協(xié)商來(lái)進(jìn)行利益整合。簡(jiǎn)而言之，城市政府對(duì)公共事務(wù)起主導(dǎo)作用，企業(yè)起到優(yōu)化資源配置、工具效率作用，社會(huì)組織對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)起到彈性補(bǔ)充功能，公民的參與起到監(jiān)督效用。

城市治理的一般目標(biāo)是：各個(gè)主體習(xí)慣于通過(guò)民主協(xié)商和合作來(lái)處理公共事務(wù)、社會(huì)問(wèn)題等，實(shí)現(xiàn)自我管理。城市治理多元主體的最終目標(biāo)是通過(guò)以人類(lèi)發(fā)展為本位的城市目標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)管理城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)的整合發(fā)展。城市治理多元主體的運(yùn)行結(jié)果有利于培養(yǎng)公民社會(huì)責(zé)任意識(shí)，建立市民社會(huì)；加強(qiáng)社會(huì)自我組織和自治能力；滿(mǎn)足社會(huì)多樣化和多元化需求；優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感和凝聚力。[6]

三、治理視野下城市多元主體目標(biāo)績(jī)效的統(tǒng)合

（一）整體性目標(biāo)

雖然城市治理中各個(gè)主體具有各自不同的目標(biāo)，但是在城市治理視野下都具有共同的整體目標(biāo)：通過(guò)共同參與公共事務(wù)，最大化地提供公共物品，達(dá)到公益的最大化，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各自的發(fā)展。其實(shí)各個(gè)主體只有在城市獲得良好發(fā)展的前提下，各自才能得到健康、持續(xù)的發(fā)展。因而各個(gè)主體為了各自的長(zhǎng)期發(fā)展，就會(huì)不遺余力地治理城市，解決城市中出現(xiàn)的各種各樣的問(wèn)題。同時(shí)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織都是由人組成的，公民更是人，城市治理多元主體的根本目標(biāo)還是以人類(lèi)發(fā)展為本位的。因此，各個(gè)治理主體最終的整體性目標(biāo)是建立以人類(lèi)發(fā)展為本位的城市目標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)管理城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境復(fù)合系統(tǒng)的整合發(fā)展。

（二）參與式治理

城市治理視野下多元主體整體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要各個(gè)主體之間的參與式治理。如果各個(gè)主體只是參加而不是參與城市治理，那么城市治理的力度和效果都不會(huì)理想。當(dāng)今城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題使得城市治理主體多元化成為必然趨勢(shì)，但是多元主體如何在城市治理中發(fā)揮作用是城市治理的關(guān)鍵?！皡⒓印迸c“參與”只有一字之差，但是兩者所代表的含義卻相差很遠(yuǎn)。參加只是簡(jiǎn)單加入某一活動(dòng)或者發(fā)表一些意見(jiàn)，參與是某一主體融入到某一事件或活動(dòng)中，并為此而獻(xiàn)言獻(xiàn)策?？梢?jiàn)如果多元主體只是參加城市治理，那么在城市治理中投入不高，發(fā)揮作用也不大。由此，多元主體必須采用參與式治理。首先，城市各個(gè)活動(dòng)與多元主體之間的利益關(guān)系越來(lái)越緊密；其次，多元主體之間通過(guò)參與城市治理獲得的利益越來(lái)越多；最后，其他主體只有通過(guò)參與城市治理，才能與政府平等互動(dòng)，共同影響城市決策。

政府一直作為城市治理的主體，在城市治理過(guò)程中，始終發(fā)揮積極重要作用，通過(guò)制定城市規(guī)劃和政策、直接提供公共產(chǎn)品等方式來(lái)參與城市治理；企業(yè)則通過(guò)承包政府一些招標(biāo)項(xiàng)目、與政府簽訂合同、投資公益事業(yè)等手段來(lái)參與城市治理，在參與城市治理過(guò)程中獲得更多利潤(rùn)并提升企業(yè)形象；社會(huì)組織主要通過(guò)建立政府和企業(yè)、公民的溝通、交流平臺(tái)來(lái)參與治理，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富的再分配和社會(huì)福利增大；公民主要通過(guò)民間性的理事會(huì)、委員會(huì)以及社區(qū)自治組織來(lái)參與城市治理，公民在參與城市治理過(guò)程中對(duì)政府和其他主體進(jìn)行監(jiān)督，也可以提出新的訴求。

（三）城市治理目標(biāo)的統(tǒng)合

城市治理多元主體形成后，政府不再單一治理公共事務(wù)，解決問(wèn)題的方式靠各個(gè)主體之間的協(xié)作協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)自我治理，通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立和認(rèn)同共同目標(biāo)等方式，由政府-市場(chǎng)-社會(huì)共同解決公共問(wèn)題?；?dòng)式地進(jìn)行社會(huì)公共事務(wù)管理，在培養(yǎng)公民的社會(huì)責(zé)任意識(shí)、建立市民社會(huì)、加強(qiáng)社會(huì)自我組織和自治能力、滿(mǎn)足社會(huì)多樣化和多元化需求、優(yōu)化資源配置、增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同感和凝聚力等方面有很大優(yōu)勢(shì)，符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的客觀需要②。多元主體通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立和認(rèn)同共同目標(biāo)的方式共同參與到城市治理中，經(jīng)過(guò)各個(gè)主體之間權(quán)利的分配、利益的整合、行為的制約，使得城市治理目標(biāo)得到統(tǒng)合。

城市治理目標(biāo)的統(tǒng)合主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城市治理多元主體在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)行動(dòng)的統(tǒng)合，二是受城市發(fā)展限制而引發(fā)的主體之間尋求城市治理目標(biāo)一致而達(dá)到的統(tǒng)合。第一點(diǎn)在上面已經(jīng)闡述，而第二點(diǎn)主要是由各個(gè)主體的基本構(gòu)成是以社會(huì)的基本因素是人這一基本事實(shí)決定的，城市治理的目標(biāo)最終會(huì)統(tǒng)合到人類(lèi)的自身發(fā)展上，只是各個(gè)主體為實(shí)現(xiàn)這一最終目標(biāo)所采取的中間目標(biāo)和手段不同而已。

四、提高我國(guó)城市治理多元主體參與的路徑選擇

（一）提升公民參與度

雖然我國(guó)一直尊重人民權(quán)益，并把公眾參與寫(xiě)入了城鄉(xiāng)規(guī)劃法；但是，公眾參與的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的層次還很低，大多數(shù)情況下尚處于被告知、被動(dòng)參與的初級(jí)階段，參與的方式、手段不多，深度不夠，廣度不大，公眾僅僅是擁有了事務(wù)的知情權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，參與的深度與廣度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，公眾利益難以得到充分體現(xiàn)。公眾參與主要有假參與、象征性參與和實(shí)質(zhì)性參與三種。由于我國(guó)公眾參與意識(shí)不高及參與方式不多，主要是假參與（操縱性參與、教育性參與）和象征性參與（告知性參與、咨詢(xún)性參與）。這主要涉及對(duì)事務(wù)的知情權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，公眾沒(méi)有意識(shí)到自身的利益關(guān)系，參與的成本太大以至于利益無(wú)法彌補(bǔ)，或者公共事務(wù)與公眾的聯(lián)系不緊密，公眾沒(méi)有必要參加等，都導(dǎo)致我國(guó)轉(zhuǎn)型期城市治理的公眾參與度低下。

在美國(guó)，城市政府調(diào)動(dòng)公眾參與城市管理的方式、手段很多，而且大多已經(jīng)制度化。常見(jiàn)的方式有議員和政府官員走訪市民、公共輿論、聽(tīng)證會(huì)等。這些措施有助于協(xié)調(diào)各方利益，提高決策的科學(xué)水平。尤其美國(guó)建立的社區(qū)治理，對(duì)提高公眾參與度很有幫助。城市利益對(duì)于每個(gè)個(gè)人來(lái)說(shuō)，一是與自己的關(guān)系沒(méi)有社區(qū)大；二是城市人口眾多，自己在城市事務(wù)的決策中不能發(fā)揮大作用。以上兩點(diǎn)是導(dǎo)致公眾參與城市治理低的重要原因。為了提高公眾參與度，就應(yīng)推行社區(qū)治理。首先，社區(qū)是公眾生活的地方，與公眾利益息息相關(guān)，公眾關(guān)注度高；其次，社區(qū)人員不多，每個(gè)居民在社區(qū)決策上具有較大影響力，居民樂(lè)于參加；最后，社區(qū)是居民生活區(qū)，公眾獲取信息的成本、參與成本、決策成本都比較低，公眾認(rèn)為值得參與。由此可見(jiàn)，推行社區(qū)治理是提高公眾參與度的有效手段。同時(shí)，為增強(qiáng)公眾對(duì)城市的親和力和歸屬感，就必須建立公眾參與的“協(xié)商談判”機(jī)制。

（二）多中心城市空間治理

我國(guó)規(guī)模擴(kuò)大后的城市傾向于向更大的地理范圍擴(kuò)散，因而主張擴(kuò)大行政區(qū)域。一方面，通過(guò)兼并、合并等手段，促使城市與郊區(qū)、城市與城市之間合并以擴(kuò)大行政區(qū)域，這樣可以把一些問(wèn)題內(nèi)部化，尤其是一些區(qū)域性的問(wèn)題可以得到更好的解決。另一方面，擴(kuò)大行政區(qū)域，政府對(duì)城郊和合并的城市進(jìn)行統(tǒng)一管理，節(jié)約行政管理成本。但這樣容易導(dǎo)致行政區(qū)域越來(lái)越大，政府機(jī)構(gòu)過(guò)于龐大，會(huì)增大公共財(cái)政支出；而且管理范圍過(guò)大，導(dǎo)致政府公共事務(wù)管理效率的低下。城市和郊區(qū)、城市和城市發(fā)展程度不同，采用的治理方式也應(yīng)該不同，把行政區(qū)域擴(kuò)大會(huì)造成管理上的混亂。由于城市過(guò)大，必須采用具有強(qiáng)制性手段來(lái)進(jìn)行管治，那么政府必然成為城市治理的核心，而企業(yè)、社會(huì)組織難以對(duì)龐大的城市公共事務(wù)發(fā)揮作用，公眾參與城市治理的熱情也會(huì)下降，這與城市治理多元主體背道而馳。如北京是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、政治中心，占有龐大的行政區(qū)域，在城市發(fā)展過(guò)程中面臨嚴(yán)重的交通擁擠、失業(yè)、環(huán)境污染、外來(lái)人口大量流入等問(wèn)題，從而也造成政府過(guò)高的管理和監(jiān)督成本，增大了公共財(cái)政預(yù)算。由于行政區(qū)域過(guò)于龐大，企業(yè)、社會(huì)組織和公眾在城市治理過(guò)程中的作用微乎其微，政府成為主要的治理主體，曾有一度試圖把河北保定作為第二個(gè)政治中心城市，但是兩者的城市發(fā)展程度相差太遠(yuǎn)，至今仍沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

與擴(kuò)大行政區(qū)域相反的是主張多中心，通過(guò)成立新的小政府單位來(lái)分別承擔(dān)不同的公共服務(wù)，這些政府單位的管轄區(qū)域可以是重疊的，這以美國(guó)城市發(fā)展最為典型。新的小政府單位有利于專(zhuān)業(yè)化管理，企業(yè)、政府、社會(huì)組織可以選擇在自己擅長(zhǎng)的方面參與城市管理，這能夠提高效率，降低成本，也能夠減少城市治理主體之間的利益沖突。美國(guó)地方行政體制的一個(gè)重要特點(diǎn)就是多中心、高度分散、重疊管轄。美國(guó)不僅政府?dāng)?shù)量多，而且政府規(guī)模特別小。美國(guó)35 935個(gè)市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府有半數(shù)以上管轄人數(shù)少于1000人。這些普通型的小地方政府并不在都市地區(qū)，但都市地區(qū)有不少政府的平均管轄人數(shù)約5900人。[7]城市治理的多元化要求城市管理的社區(qū)化，“社區(qū)的政府”或“社區(qū)擁有的政府”正在成為西方國(guó)家城市追求的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的所有權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)人員到社區(qū)的轉(zhuǎn)移，讓服務(wù)的對(duì)象擁有它們③。英國(guó)的城市政府把治安、防火、公立學(xué)校、家庭福利、消費(fèi)者保護(hù)等公共服務(wù)通過(guò)改革直接承包給社區(qū)或者通過(guò)合同租給私人，這樣既節(jié)省了政府開(kāi)支又提高了效率。[8]而美國(guó)則將一些小的機(jī)構(gòu)如學(xué)校、醫(yī)院等劃分為一個(gè)獨(dú)立社區(qū)，這樣有利于城市治理主體對(duì)其進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化管理。

（三）“無(wú)縫隙城市”

目前在我國(guó)的城市治理中，不同城市之間在協(xié)調(diào)、對(duì)話方面存在著較大阻隔（見(jiàn)圖1），因此我國(guó)的城市發(fā)展大多是獨(dú)立發(fā)展，主要關(guān)注本城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而與其他城市聯(lián)系很少，甚至有些城市為了協(xié)調(diào)本城市經(jīng)濟(jì)和環(huán)境，將對(duì)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重污染的企業(yè)轉(zhuǎn)移到其他城市。我國(guó)城市政府主要受上級(jí)政府控制，致使各個(gè)城市政府間互不影響。城市與城市之間不僅存在地緣上的分隔，而且還存在行政管理上的差異。在傳統(tǒng)城市管理模式中，政府作為唯一的城市治理主體，政府行為決定了城市大部分活動(dòng)。各城市政府為了追求GDP的增長(zhǎng)和官員業(yè)績(jī)，都各自進(jìn)行各自的城市發(fā)展，缺乏協(xié)商和合作。同時(shí)由于中國(guó)政策傾向，先讓一些地區(qū)發(fā)展起來(lái)，再帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)城市發(fā)展程度的良莠不齊。事實(shí)上，城市間發(fā)展程度差異過(guò)大，會(huì)造成城市間合作變少。

當(dāng)前需要改變這種現(xiàn)狀。如果打破城市間的間隔，城市間的協(xié)商和合作就會(huì)增多，各個(gè)城市就可以利用自身的相對(duì)優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)或出口本地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，使雙方在城市間的互助合作中雙贏。同時(shí)，城市間的合作為城市治理多元主體提供更多參與公共事務(wù)的機(jī)會(huì)：城市間合作帶來(lái)更多商業(yè)機(jī)會(huì)，企業(yè)可以通過(guò)參與公共事務(wù)獲得更多利潤(rùn)；城市間的合作為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造發(fā)展條件，新的協(xié)作關(guān)系可能會(huì)產(chǎn)生新的需求，有些需求不是政府和市場(chǎng)所能解決的，這時(shí)對(duì)社會(huì)組織的需求更大，而且在追求社會(huì)公平和諧發(fā)展的當(dāng)前更需要社會(huì)組織的參與；城市間的合作促進(jìn)城市間經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)、改善生活環(huán)境等，會(huì)激發(fā)公民參與城市治理的深度和廣度?？傊诔鞘兄卫磉^(guò)程中一定要協(xié)調(diào)合作，這樣才能使城市治理的多元主體發(fā)揮最大效用。

注釋?zhuān)?/p>

①俞可平：《治理與善治》，北京·社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第4-5頁(yè)。

②楊國(guó)安、王穗華、朱利安：《基于現(xiàn)代治理視角的城市治理模式變革》，《城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革——2914中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)文集》，2014年9月。

③戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》，上海·上海譯文出版社，1996年版，第30頁(yè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]威格里·斯托克.作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)[J].國(guó)際社會(huì)科學(xué)（中文版），1999（2）.

[2]桑玉成.利益分化的政治時(shí)代[M].上海：學(xué)林出版社，2002.4-5，17.

[3][4]王佃利.城市治理體系及其分析維度[J].中國(guó)行政管理，2008（12）.

[5]羅秋香，陳迅.現(xiàn)代城市治理主體的多元關(guān)系研究[J].上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2009（4）.

[6]楊國(guó)安，王穗華，朱利軍.基于現(xiàn)代治理視角的城市治理模式變革[A].城鄉(xiāng)治理與規(guī)劃改革——2014中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)文集[C].2014.

[7]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù)（第七版）[M].項(xiàng)龍，譯.北京：華夏出版社，2002.371.

[8]謝媛.當(dāng)代西方國(guó)家城市治理研究[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2010（4）.

責(zé)任編輯：張 煒