■鄭志濤

“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化，主要內(nèi)容之一是推行戶籍制度改革，逐步取消人口城鄉(xiāng)身份差別。源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，以“農(nóng)業(yè)戶口”作為農(nóng)民主體資格唯一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的做法，在二元戶籍體系松動(dòng)的當(dāng)下重構(gòu)已是必然。

一、我國農(nóng)民主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)的必要性

(一)我國農(nóng)民主體資格認(rèn)定的現(xiàn)狀

根據(jù)《憲法》，“農(nóng)民”既是階級(jí)概念，又有職業(yè)特征，且為法律概念。[1](P104)但是，“誰是農(nóng)民”在法律上未有界定，因此，法律上應(yīng)先明晰“農(nóng)民主體資格”?！稗r(nóng)民主體資格”，即指農(nóng)民主體依法享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的資格。立法上，我國尚未形成集中、系統(tǒng)認(rèn)定農(nóng)民主體資格的法律規(guī)定，但認(rèn)定農(nóng)民主體資格并非無法可依。1958年的《戶口登記條例》標(biāo)志著二元戶籍制度正式確立，我國認(rèn)定農(nóng)民主體資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)為“戶籍”，凡是具有農(nóng)業(yè)戶口的公民，不論從事何種職業(yè)，在法律上均視為農(nóng)民;具有非農(nóng)業(yè)戶口的公民，不論從事何種職業(yè)，在法律上均視為市民。如長期居住在城鎮(zhèn)并在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)業(yè)戶口持有者，仍被視為原集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有宅基地使用權(quán)和農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)认鄳?yīng)權(quán)利。

黨的十八屆三中全會(huì)決定，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，2020年總體上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消城鄉(xiāng)人口的身份差別。立法實(shí)踐上，主要有上海、深圳等城市實(shí)施居住證制度，并將居住證制度與積分落戶制度相掛鉤。學(xué)界上，也有學(xué)者提出，流入城市的農(nóng)村人口不應(yīng)僅被視為找尋工作機(jī)會(huì)的人，更應(yīng)被視為移居者對(duì)待，并呼吁應(yīng)盡快由全國人大立法制定《中華人民共和國戶籍法》，或修訂現(xiàn)行的《中華人民共和國戶口登記條例》。[2](P96)

(二)我國農(nóng)民主體資格認(rèn)定的消極影響

首先，是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和農(nóng)民主體資格的混淆。《物權(quán)法》第59條確立了農(nóng)村土地集體所有制，第60、62和63條分別明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的具體內(nèi)容。①農(nóng)民個(gè)人是當(dāng)然適格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員?；诖耍诹⒎ㄋ枷肷虾退痉▽?shí)務(wù)中造成了“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”即為“農(nóng)民”的“誤認(rèn)”。“誤認(rèn)”的緣由有二。一是“年滿16周歲的農(nóng)民均應(yīng)成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的成員”已在地方性法規(guī)中明確規(guī)定，理解上極其容易得出“成員即農(nóng)民”的判斷。②二是農(nóng)業(yè)戶口是認(rèn)定農(nóng)民主體資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的法律標(biāo)準(zhǔn)，如湖北省規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織有成員農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)非農(nóng)業(yè)戶口的，喪失其成員資格。③

其次，是農(nóng)村居民、農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)民的概念混淆。(1)農(nóng)村居民，僅強(qiáng)調(diào)長時(shí)間居住的事實(shí)情況。農(nóng)業(yè)人口，強(qiáng)調(diào)的是職業(yè)特征和居住情況，即以個(gè)體勞動(dòng)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源或參加集體經(jīng)濟(jì)分配，且居住在農(nóng)村。農(nóng)民，除強(qiáng)調(diào)居住情況和職業(yè)特征以外，還強(qiáng)調(diào)擁有農(nóng)用地使用權(quán)。(2)參與集體經(jīng)濟(jì)分配但未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口可視為農(nóng)業(yè)人口(如，民辦教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人等)，但應(yīng)否視為農(nóng)民值得探討。(3)農(nóng)民屬于農(nóng)業(yè)人口，但農(nóng)業(yè)人口不僅是農(nóng)民。(4)農(nóng)民是農(nóng)村居民，但農(nóng)村居民不全是農(nóng)民。實(shí)踐中，離開農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口因持有農(nóng)業(yè)戶口，仍被視為農(nóng)村居民。

再次，限制人口自由流動(dòng)。二元戶籍制度導(dǎo)致人口在制度上被相對(duì)固定于某一區(qū)域，形成了人口的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。不可否認(rèn)，在特定歷史時(shí)期，二元戶籍制度為戰(zhàn)后城市經(jīng)濟(jì)秩序的恢復(fù)和重建提供了制度保障。但是，在二元戶籍制度中將農(nóng)業(yè)戶口持有者即視為農(nóng)民，意味著人口的遷徙不等于農(nóng)民主體資格的變動(dòng)，本質(zhì)上壓縮了人口自由選擇職業(yè)和發(fā)展的空間，直接將農(nóng)業(yè)戶口持有人在制度上束縛于農(nóng)村，造成其“名不副實(shí)”的困境，并將“農(nóng)民”演變成一項(xiàng)與生俱來、難以改變的社會(huì)身份。

最后，不符戶籍制度改革趨勢。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2013年，以常住人口為基數(shù)計(jì)算，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6%，但按照戶籍人口計(jì)算城鎮(zhèn)化率只有35.3%。可知，我國當(dāng)前戶籍管理無法滿足城鎮(zhèn)化的發(fā)展。我國以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為核心，形成了包括二元就業(yè)、二元福利保障、二元教育、二元主副食品配給制度等十四種城鄉(xiāng)二元制度，將城鎮(zhèn)和農(nóng)村在法律制度上截然分野。[2](P3)在這種城鄉(xiāng)有別的戶籍管理制度下，一個(gè)人從誕生之時(shí)起就為其設(shè)定了未來的法律待遇前景，制造和鞏固了城鄉(xiāng)居民名義或形式平等下的實(shí)質(zhì)不平等，具有明顯等級(jí)制、身份制的色彩。[3](P76)隨著戶籍制度改革，或徹底取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的劃分，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記為“居民戶口”，以“戶籍”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也必然改變。

二、德、日農(nóng)民主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的考察及啟示

(一)法律內(nèi)涵

首先，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》(以下簡稱“德意志基本法”)和《日本國憲法》中均未提及“農(nóng)民”，“農(nóng)民”在德日兩國并非是具有憲法意義的法律概念。其次，雖然兩國法律規(guī)范中均沒有專門對(duì)“農(nóng)民”概念的明確定義，但并不意味著兩國的社會(huì)科學(xué)研究和立法實(shí)踐對(duì)“農(nóng)民”不予承認(rèn)?！稗r(nóng)民”在《國際社會(huì)學(xué)百科全書》釋義為“農(nóng)業(yè)土地上生活資料的耕種者”;[4](P488)在日本《農(nóng)地法》第1條中表述為“耕作者”，是指在自己所有的農(nóng)田上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人;在德國《農(nóng)業(yè)社會(huì)法》中被表述為“Landwirt”，是指專業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，定向生產(chǎn)蔬菜或動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)一系列產(chǎn)品的初級(jí)生產(chǎn)者?！稗r(nóng)民”在德日兩國立法中均具有獨(dú)立的法律內(nèi)涵。最后，一般直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的公民在兩國均被視為農(nóng)民，“農(nóng)民”本質(zhì)上僅為法律所認(rèn)可的職業(yè)。在公民自由流動(dòng)無戶籍限制和農(nóng)用地私有制的制度支撐下，德日兩國農(nóng)民具備純粹的職業(yè)特征，而無特定身份性。

(二)認(rèn)定要素

首先，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是認(rèn)定農(nóng)民主體資格要素之一。其中，“直接”和“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”是體現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)特征缺一不可的兩方面。在德國，表現(xiàn)為“初級(jí)生產(chǎn)者”和“專業(yè)從事”兩方面。初級(jí)生產(chǎn)者即是對(duì)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，專業(yè)從事則是對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平的要求。在日本，《農(nóng)地法》第1條指出，該法立法目的在于鼓勵(lì)耕作者充分有效地利用其所有土地，并穩(wěn)定耕作者的法律地位以及穩(wěn)定國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長，保障國民食品供給穩(wěn)定。可知，日本法律上農(nóng)民是和國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)的主體，是直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的勞動(dòng)者，其職業(yè)特征不可忽視。

其次，擁有農(nóng)用地所有權(quán)成為判斷農(nóng)民主體資格的另一要素?！兜乱庵净痉ā返?4條第1款規(guī)定，法律保障財(cái)產(chǎn)權(quán)及繼承權(quán)，農(nóng)村土地一旦購買終身屬于購買人所有。德國《農(nóng)用地基本法》第6條第1款規(guī)定，適用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營或者花園建設(shè)的土地統(tǒng)稱為農(nóng)業(yè)用地。德國土地除了國家、州、市鎮(zhèn)所有為公有的以外，其他絕大多數(shù)土地屬于私有。在日本，1946—1950年，日本政府采取強(qiáng)硬措施購買地主的土地專賣給無地、少地的農(nóng)戶。通過土地改革，日本確立了自耕農(nóng)體制，自耕農(nóng)在總農(nóng)產(chǎn)中的比重占到88%，耕地占到90%，并且把農(nóng)產(chǎn)土地規(guī)模限制在3公頃以內(nèi)。[5]基于自耕農(nóng)體制的確立，形成了當(dāng)前日本農(nóng)用地以私有為主的局面。于是，擁有農(nóng)用地所有權(quán)成為有效開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要條件。

最后，兩國農(nóng)民主體資格認(rèn)定與公民的居住地?zé)o關(guān)。德日城市化水平較高，城鄉(xiāng)差異較小，兩國農(nóng)民居住在城鎮(zhèn)即可從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。加之，將居住地視為認(rèn)定農(nóng)民主體資格要素有悖于兩國根本法的立法精神。是故，居住地要素不影響兩國農(nóng)民主體資格認(rèn)定。

(三)對(duì)我國的啟示

在認(rèn)定要素方面，德日兩國僅以“直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”和“擁有農(nóng)用地所有權(quán)”作為認(rèn)定要素，相較于我國以“農(nóng)業(yè)戶口”作為認(rèn)定要素，更能體現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)性，并在立法上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民由身份向職業(yè)的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，我國具有特殊國情，主要表現(xiàn)在農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有和農(nóng)地主要集中于農(nóng)村兩方面。前者決定了我國農(nóng)民僅可能擁有農(nóng)地使用權(quán)，后者決定了人口居住地直接影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，居住地應(yīng)視為認(rèn)定主體資格要素之一。因此，我國不可直接采用德日的認(rèn)定要素。但是，我國仍可參考德日對(duì)于農(nóng)民的法律認(rèn)識(shí)和立法選擇，確定農(nóng)民主體資格認(rèn)定要素。

在立法選擇方面，在德日民法典中均未提及農(nóng)民概念，只是在特別法中，如德國《農(nóng)業(yè)社會(huì)法》和日本《農(nóng)地法》中提及農(nóng)民?？季績蓢绱肆⒎ㄟx擇，具有兩大優(yōu)勢:其一，體現(xiàn)“倫理/政策中立”規(guī)則，在民法典中去除政治因素的影響，不在法典內(nèi)對(duì)特定階級(jí)提出較高保護(hù)，保證法典社經(jīng)政策的中立性;其二，體現(xiàn)“積木規(guī)則”，保持民法典內(nèi)使用涵蓋范圍最大的概念，為特別法保留最大的“特別”空間，進(jìn)而維護(hù)民法典體系穩(wěn)定。[6](P84-91)當(dāng)前《民法通則》是我國民事立法體系中的統(tǒng)領(lǐng)，但由于農(nóng)民在我國也屬階級(jí)概念，因此，“農(nóng)民”不應(yīng)入《民法通則》。我國可借鑒德日兩國立法經(jīng)驗(yàn)，在某部民事特別法中予以規(guī)定“農(nóng)民”的概念。

三、我國農(nóng)民主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重構(gòu)

(一)對(duì)農(nóng)民主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)立法

對(duì)農(nóng)民主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)立法，即以立法的形式明確農(nóng)民的適格主體范圍和認(rèn)定要素，以確認(rèn)“誰是農(nóng)民”。對(duì)農(nóng)民主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)立法有助于在法律上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民由身份概念向職業(yè)概念的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，對(duì)農(nóng)民內(nèi)涵的不同理解歸根結(jié)底源于農(nóng)民權(quán)利保護(hù)理念的不同，實(shí)質(zhì)平等的保護(hù)目標(biāo)要求我們必須將農(nóng)民視為一種職業(yè)概念，而非一種身份概念。[7](P10)法律擬制農(nóng)民資格，以立法方式定義農(nóng)民概念、適格主體范圍及其認(rèn)定要素，有利于促使大眾重新思考和認(rèn)識(shí)農(nóng)民身份性和職業(yè)性的價(jià)值，并在法律制度上破除現(xiàn)有因農(nóng)民特定身份指向而產(chǎn)生的不平等待遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利地位實(shí)質(zhì)的平等。

《農(nóng)村土地承包法》第2條、《農(nóng)業(yè)法》第2條和《土地管理法》第4條第3款，分別對(duì)“農(nóng)村土地”、“農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織”和“農(nóng)用地”做出了規(guī)定，但均未對(duì)“農(nóng)民”給予界定?！掇r(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》第3條規(guī)定合作社以農(nóng)民為主體，基于該法保障合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的立法目的去理解，該法中的“農(nóng)民”應(yīng)必須從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但該法也未予明確規(guī)定“農(nóng)民”的概念。因此，增補(bǔ)農(nóng)民定義有助于直接完善當(dāng)前立法。

(二)自然人是唯一適格主體

1.自然人

自然人是當(dāng)然適格的民事主體，根據(jù)自然人民事行為能力不同分為無民事行為能力人、限制民事行為能力人和完全民事行為能力人。農(nóng)民的適格主體應(yīng)僅限于完全民事行為能力人，以保障獨(dú)立進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的能力，不同于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格和農(nóng)業(yè)戶口的持有人，即只要依法定事件或依合法行為便取得成員資格或農(nóng)業(yè)戶口，不論民事行為能力如何。而將限制民事行為能力人和無民事行為能力人剝離農(nóng)民行列，更有利明晰集體經(jīng)濟(jì)分配和社會(huì)福利分配過程中的權(quán)利主體。

2.農(nóng)村家庭和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營法人

伴隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村家庭逐漸成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要參與者。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民是主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營的人或戶。但是，農(nóng)村家庭仍不宜被視為農(nóng)民。首先，職業(yè)選擇方面，家庭的職業(yè)特征由自然人的職業(yè)選擇決定，家庭本身不具有職業(yè)選擇可能;其次，家庭無法成為法律關(guān)系主體，行使權(quán)利和履行義務(wù)依賴于家庭成員;最后，雖然農(nóng)村家庭也可以承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地，但是基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員關(guān)系形成的土地承包關(guān)系僅能證明農(nóng)村家庭可以獲得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)主體資格，而不能證明我國立法承認(rèn)農(nóng)村家庭即為農(nóng)民。[8](P8)

從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的法人(如國有農(nóng)場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社)，仍非農(nóng)民適格主體。其一，《農(nóng)業(yè)法》分列“農(nóng)民”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織”為并列概念，兩者在立法上已為不同主體。④其二，法人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為是經(jīng)營范圍內(nèi)的行為，而非職業(yè)選擇。其三，法人的營利性和農(nóng)民身份性之間存在沖突。農(nóng)民身份性意味著農(nóng)民資格具有不可轉(zhuǎn)讓性，側(cè)重于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的穩(wěn)定。而法人的營利性側(cè)重于追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，而非穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。⑤

(三)農(nóng)民主體資格的認(rèn)定要素

學(xué)界當(dāng)前主要有四類觀點(diǎn)。(1)以職業(yè)性質(zhì)認(rèn)定。只有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，才能稱為農(nóng)民，如不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不論其是否居住在農(nóng)村，是否具有農(nóng)業(yè)戶口，都不能稱其為農(nóng)民。[9]主張?jiān)撚^點(diǎn)的學(xué)者關(guān)注農(nóng)民直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的職業(yè)性質(zhì)，但忽視了將農(nóng)業(yè)收入作為主要生活來源同樣應(yīng)為認(rèn)定要素。(2)以人口居住地認(rèn)定?！稗r(nóng)民是指在農(nóng)村地緣關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過各種社會(huì)關(guān)系和聯(lián)系而組成的農(nóng)村社會(huì)各類社會(huì)集團(tuán)、群體及社會(huì)組織的農(nóng)村居民”。[10](P29-45)該類觀點(diǎn)從社會(huì)學(xué)角度揭示農(nóng)民和農(nóng)村之間所存的關(guān)聯(lián)，但淡化了農(nóng)民的職業(yè)特征。(3)以農(nóng)業(yè)戶口認(rèn)定。農(nóng)民是“戶口登記在農(nóng)村并為農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村人”，重視人口居住地和戶籍性質(zhì)，卻忽視了農(nóng)民的職業(yè)特征。[11](P4)(4)也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民是指“具有獨(dú)立的人身自由，依法擁有土地使用權(quán)，以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要生存方式，戶籍登記在農(nóng)村的公民”。[12](P8)

綜合各要素的觀點(diǎn)，如仍秉持“戶籍”作為認(rèn)定要素，則無法解答“失地農(nóng)民”和“農(nóng)民工”的歸類問題。因此，我國應(yīng)確立居住、職業(yè)和生產(chǎn)資料三要素。首先，經(jīng)常居住地必須為農(nóng)村，這是由我國農(nóng)用地集中于農(nóng)村的客觀現(xiàn)狀所決定的。據(jù)該要素，農(nóng)民實(shí)際上也為農(nóng)村居民。其次，以個(gè)體勞動(dòng)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源?！耙詡€(gè)體勞動(dòng)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”是農(nóng)民資格職業(yè)性的完整體現(xiàn)。如農(nóng)用地使用權(quán)人將其土地委于他人作業(yè)且不存在雇傭關(guān)系，據(jù)此定義，該農(nóng)用地使用權(quán)人仍不應(yīng)被視為農(nóng)民?！耙赞r(nóng)業(yè)收入為主要生活來源”與否是區(qū)分農(nóng)民和農(nóng)業(yè)人口的關(guān)鍵。如以個(gè)體勞動(dòng)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，但以勞動(dòng)報(bào)酬為主要收入來源的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)里的職工，則不應(yīng)被視為農(nóng)民。再次，擁有農(nóng)用地使用權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第48條第1款規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人可以承包該集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。國有農(nóng)場方面，實(shí)行土地承包經(jīng)營制度，農(nóng)場內(nèi)外單位或個(gè)人均可承包農(nóng)場農(nóng)地，可以由農(nóng)民集體使用或通過成立國有農(nóng)場負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營。⑥因此，生產(chǎn)資料要素中“農(nóng)用地”既可以是屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地，也可以是屬于國家所有土地。

(四)具體立法建議

全國人大常委會(huì)可修訂《農(nóng)業(yè)法》第1章“總則”部分，并于第2條增設(shè)“農(nóng)民”的定義，即“本法所稱農(nóng)民，是指居住在農(nóng)村，擁有農(nóng)用地使用權(quán)，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)并以農(nóng)業(yè)收入為主要生活來源的公民”?！掇r(nóng)業(yè)法》第1條已明確指出，該法的立法目的之一即在于維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的合法權(quán)益，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)。且該法第2條僅規(guī)定了“農(nóng)業(yè)”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織”的概念，未對(duì)“農(nóng)民”概念予以明確?？梢?，“農(nóng)民”進(jìn)入《農(nóng)業(yè)法》，既可完善《農(nóng)業(yè)法》，也符合《農(nóng)業(yè)法》立法目的。另外，對(duì)于其他立法措施，如再由國務(wù)院頒布行政法規(guī)，將農(nóng)民主體資格的取得、農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)等細(xì)節(jié)予以明確規(guī)定，我們認(rèn)為是對(duì)農(nóng)民的過度立法。本質(zhì)上，農(nóng)民主體資格的獲取是公民自由選擇職業(yè)的結(jié)果，過度立法將在法律上阻礙公民選擇職業(yè)自由。因此，應(yīng)僅限于對(duì)農(nóng)民的法律概念立法。實(shí)際上，農(nóng)民的法律概念已然能在實(shí)踐中明確指引認(rèn)定農(nóng)民。

四、其他相關(guān)群體的認(rèn)定

立法中確立上文所提的農(nóng)民主體資格認(rèn)定三要素，同樣有助于解決實(shí)踐中其他相關(guān)群體的認(rèn)定問題。

(一)農(nóng)民工的認(rèn)定

農(nóng)民工常年或大部分時(shí)間從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，擁有農(nóng)村戶籍，家中有承包土地，不在國家糧食供應(yīng)體系內(nèi)，并且不享受城鎮(zhèn)居民的各種補(bǔ)貼和種種勞保待遇。[13](P4)根據(jù)農(nóng)民主體資格認(rèn)定三要素，農(nóng)民工離開農(nóng)村生活，且不再以個(gè)體勞動(dòng)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其主要生活來源也非農(nóng)業(yè)收入，應(yīng)不再被視為農(nóng)民。如此，有助于推進(jìn)農(nóng)民工“就地就近”納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，改變當(dāng)前所受歧視待遇。

(二)失地農(nóng)民的認(rèn)定

失地農(nóng)民是否被視為農(nóng)民取決于其失去農(nóng)用地使用權(quán)后是否再次獲得農(nóng)用地使用權(quán)。如農(nóng)用地使用權(quán)喪失后，失地農(nóng)民再次獲得農(nóng)用地使用權(quán)，則仍應(yīng)視為農(nóng)民。反之，如失地農(nóng)民不再有任何農(nóng)地使用權(quán)且未獲得新的農(nóng)地使用權(quán)，則不應(yīng)再被視為農(nóng)民。

(三)受雇傭從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的認(rèn)定

受雇傭從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員，指與從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的單位存在雇傭關(guān)系的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人員，如國有農(nóng)場或企業(yè)中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的職工。我們認(rèn)為，存在雇傭關(guān)系的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不應(yīng)被視為農(nóng)民。一方面，受雇傭從事農(nóng)業(yè)者主要收入源于是基于雇傭合同關(guān)系產(chǎn)生的勞動(dòng)報(bào)酬。另一方面，國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加強(qiáng)國有農(nóng)場土地使用管理的意見》明確提及國有農(nóng)場不具備安置失地職工條件的，應(yīng)將失地職工納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工再就業(yè)體系?？芍⒎ㄉ蠂修r(nóng)場人員已被視為一般職工。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理人員的認(rèn)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理人員，是指農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中持有農(nóng)業(yè)戶口，并對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理活動(dòng)擁有管理權(quán)和決策權(quán)的經(jīng)營管理者。我們認(rèn)為企業(yè)經(jīng)營管理者并未直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，且不以農(nóng)業(yè)收入作為主要收入，已喪失農(nóng)民職業(yè)特征。據(jù)此，該類人員不應(yīng)被視為農(nóng)民。

(五)農(nóng)村事務(wù)管理者的認(rèn)定

農(nóng)村事務(wù)管理者，非國家公務(wù)員身份，但參與地方行政管理工作，同時(shí)仍可能直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，存在脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)和不脫產(chǎn)干部。是否直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及是否以農(nóng)業(yè)收入為主要收入，是認(rèn)定該類人員的關(guān)鍵要素。以脫產(chǎn)干部為例，由于喪失農(nóng)民職業(yè)特征不宜被認(rèn)定為農(nóng)民。以半脫產(chǎn)和不脫產(chǎn)干部為例，盡管在基層政府獲得一定待遇，但其以個(gè)體勞動(dòng)直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也獲得農(nóng)業(yè)收入。因此，如農(nóng)業(yè)收入為干部主要生活來源的，則應(yīng)被認(rèn)定為農(nóng)民。反之，則不應(yīng)認(rèn)定為農(nóng)民。另外，在法律上留有承認(rèn)半脫產(chǎn)干部和不脫產(chǎn)干部具備資格的可能，能夠鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與農(nóng)村事務(wù)管理工作，提高農(nóng)民社會(huì)地位。

注釋:

①《物權(quán)法》第60條規(guī)定了集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的所有權(quán)行使方式。第62條規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有知情權(quán)。第63條規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有撤銷權(quán)。

②《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法(1997年)》第15條規(guī)定了凡戶籍在經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社范圍內(nèi)，年滿16周歲的農(nóng)民，均為其戶籍所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社員。

③《湖北省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理辦法(1997年)》第15條規(guī)定了戶口遷出者，除法律、法規(guī)和社章另有規(guī)定外，其社員資格隨之取消;其社員的權(quán)利、義務(wù)在辦理終止承包合同、清理債權(quán)債務(wù)等手續(xù)后，亦同時(shí)終止。

④《農(nóng)業(yè)法》第67條規(guī)定了收取行政或事業(yè)性費(fèi)用針對(duì)的是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織兩個(gè)主體。

⑤《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第15條規(guī)定，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社中農(nóng)民為成員主體，社團(tuán)法人的數(shù)量嚴(yán)格控制在絕對(duì)較小比例。

⑥《物權(quán)法》第124條第2款規(guī)定了農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地實(shí)行土地承包經(jīng)營制度;第134條規(guī)定了國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，依照物權(quán)法有關(guān)規(guī)定。

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