魏 慶

（中國電建集團(tuán)，北京 100044）

0 引言

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，是有序疏解非首都功能的關(guān)鍵舉措。如何有序疏解非首都功能，逐步破解人口資源環(huán)境矛盾和“大城市病”瓶頸問題，北京正面臨一場大考，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可遵循。而國外紐約、莫斯科、倫敦、巴黎、東京、首爾等世界級大都市率先在人口疏解方面達(dá)到瘦身健體的成功嘗試，或許對北京有一定啟發(fā)和可借鑒之處。

1 控與疏結(jié)合，立法與規(guī)劃“雙輪驅(qū)動”

據(jù)有關(guān)資料介紹，國外世界級大都市通常都采取立法控制“增量”、規(guī)劃疏解“存量”的路徑，堅(jiān)持疏與堵結(jié)合，做到控與疏雙輪驅(qū)動，確保城市人口總數(shù)不越“紅線”。

立法控制增量。在“控”方面，國外通常都制訂有關(guān)建筑、產(chǎn)業(yè)、綠化等發(fā)展立法，嚴(yán)禁中心城區(qū)新建各種項(xiàng)目和擴(kuò)大建設(shè)用地、新增產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)建行政辦公、商業(yè)等大型服務(wù)設(shè)施，以法律的強(qiáng)制力、執(zhí)行力、約束力，堅(jiān)決守住各類功能，禁止和限制底線，控制人口增量。據(jù)中國日報、半月談雜志報道，韓國首爾1982年頒布《首都圈整備規(guī)劃法》，采取立法控制首爾人口密度：嚴(yán)格控制制造業(yè)、大學(xué)等新、擴(kuò)建項(xiàng)目，對首爾市區(qū)的新建企業(yè)則實(shí)行高額罰款，并將位于首爾市以東的京畿道地區(qū)作為自然保護(hù)帶，對一定規(guī)模以上的大型建筑物征收擁塞費(fèi)。日本東京1956年制定《首都圈整備法》，明確以東京為中心、半徑100 km以內(nèi)建設(shè)首都圈的地域范圍，并通過1959年《工業(yè)控制法》來嚴(yán)格控制首都圈內(nèi)的部分城市的新增項(xiàng)目，防止攤大餅。英國倫敦1938年頒布《綠帶法》，規(guī)定在倫敦市周圍保留寬13～24 km的綠化帶，在此范圍內(nèi)禁止新建工廠和住宅。

規(guī)劃疏解存量。世界級大都市疏解人口的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，單靠“堵”和“控”只是一種被動方法，而必須積極主動地“疏”，才能治標(biāo)又治本。疏解城市人口，首先取決于科學(xué)合理的城市規(guī)劃，并以之為據(jù)，指導(dǎo)城市開發(fā)、建設(shè)和管理?；诖耍瑖獯蠖际卸紡某鞘邪l(fā)展的戰(zhàn)略定位出發(fā)，突出經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，統(tǒng)籌兼顧局部與全局、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系，分別制定符合各自實(shí)際的短中長期城市規(guī)劃，更好地發(fā)揮對城市建設(shè)的調(diào)控、引領(lǐng)和約束作用，使疏解工作有序有效運(yùn)作。據(jù)有關(guān)單位業(yè)務(wù)考察報告顯示，美國1996年制訂東北部大西洋沿岸城市帶規(guī)劃，明確城市的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和發(fā)展格局，確立紐約與新澤西州和康涅狄格州共同繁榮的大都市圈的全新理念。法國制訂“大巴黎計(jì)劃”，提出跨行政區(qū)域界限，促進(jìn)城市與郊區(qū)融合，消除巴黎郊區(qū)閉塞狀況。俄羅斯莫斯科制訂多個城市中心發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)合舊城區(qū)與新城區(qū)的功能，計(jì)劃將莫斯科州16萬hm2的土地并入市建設(shè)新城區(qū)。英國倫敦20世紀(jì)60年代中期編制大倫敦發(fā)展規(guī)劃，設(shè)計(jì)在半徑約48 km的范圍內(nèi)，由內(nèi)向外劃分為內(nèi)圈、近郊圈、綠帶圈、外圈。2013年10月，英國政府專門成立城市發(fā)展委員會，制訂發(fā)展路線圖，推動倫敦等大都市與其他城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)日報駐東京記者表示，日本東京在1958年、1968年、1976年和1986年分別進(jìn)行了4次綜合交通規(guī)劃，強(qiáng)化大都市周邊城市和衛(wèi)星城市的規(guī)模和職能。目前，日本現(xiàn)已研究出臺4次“首都圈建設(shè)規(guī)劃”，通過構(gòu)建以東京為中心及其周邊的神奈川、千葉、山梨等7個縣的“首都圈”，形成“多核心分散網(wǎng)絡(luò)”空間格局。經(jīng)濟(jì)日報駐首爾記者表示，韓國政府多次進(jìn)行綜合規(guī)劃，推動首爾都市圈建設(shè)。2005年12月，韓國政府制定第三次首都圈整備規(guī)劃（2006～2020），將首都圈分為成長管理圈、密度限制圈和自然保護(hù)圈；劃分10個地區(qū)圈和5個產(chǎn)業(yè)帶；明確韓國首都圈由原來以首爾為中心的“單核結(jié)構(gòu)”空間構(gòu)造向“多核連接型”空間構(gòu)造轉(zhuǎn)化的總體思路。

2 轉(zhuǎn)與遷并舉，因地制宜建“新都”

專家認(rèn)為，有序疏解大城市人口，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)與遷（產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與部分企業(yè)、服務(wù)業(yè)、行政單位等外遷）并舉，著力解決“搬哪些、往哪搬、如何建”等問題。

政府主導(dǎo)、紅利驅(qū)動。疏解人口，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是重點(diǎn)。專家教授表示，對于一些高消耗、高污染、附加值較低的一般性制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)，以及部分第三產(chǎn)業(yè)，是國內(nèi)外大都市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)。政策引導(dǎo)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的前提，利益驅(qū)動是搬遷的“妙方”。據(jù)有關(guān)資料介紹，東京1959年提出勞動密集型企業(yè)外遷的計(jì)劃，制定推動勞動力與制造業(yè)工廠向地方分散和轉(zhuǎn)移政策，形成特色明顯、優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域職能分工體系。1971年，韓國政府責(zé)令污染企業(yè)搬出首爾，并對企業(yè)遷入地實(shí)行稅收優(yōu)惠政策的同時，加大其基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。為鼓勵人口遷移，首爾政府主導(dǎo)，采取市區(qū)大學(xué)限制招生，并制定《大城市人口分散措施》和相對低廉的房價政策，要求京畿道、明知、漢陽等大學(xué)搬遷或到那里設(shè)立分校。作為首爾市南北的京畿道地區(qū)和仁川市分為成長管理圈，接受首爾轉(zhuǎn)移出的人口和部分產(chǎn)業(yè)。法國巴黎馬恩拉瓦萊新城通過積極承接巴黎中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力培育特色產(chǎn)業(yè)，形成以旅游業(yè)、金融業(yè)等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高人口吸引力和承載力。美國通過在郊區(qū)購房和租房給予更多的優(yōu)惠貸款利率、降低貸款門檻、提供抵押幫助等方式，引導(dǎo)居民在郊區(qū)生活和居住。為鼓勵企業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，紐約政府實(shí)行差別化的地價與稅價，郊區(qū)地價、稅收低，并且擁有大量廉價勞動力，企業(yè)向郊區(qū)搬遷能夠獲得較大的利益。隨著人口逐步的郊區(qū)化，大型商品零售業(yè)也隨之向郊區(qū)遷移。

近年來，國外政府發(fā)揮引導(dǎo)作用，通過創(chuàng)造條件，推動對不符合城市定位的大公司搬遷。如今，俄羅斯實(shí)力雄厚的大公司放棄城中心區(qū)，開始在外圍區(qū)域建設(shè)辦公樓和園區(qū)。日本建設(shè)位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀(jì)未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。這些新都心利用原來的工廠舊址或者填海造地搞開發(fā)，吸引了不少大企業(yè)總部入駐。英國大企業(yè)總部落戶疏解小城鎮(zhèn)也漸成常態(tài)，如泰晤士水公司總部在斯文登小城，勞斯萊斯總部在德比小城。此外，英國對首都遷移出去的大企業(yè)實(shí)行一定的稅收減免政策，用稅收杠桿刺激工業(yè)布局的調(diào)整。

政府帶頭，遷址“新都”（副中心和衛(wèi)星城）?！皬陌屠?、首爾、東京等國際大都市發(fā)展來看，副中心都成為其化解‘大城市病’的良方?！北本┦幸?guī)劃委主任黃艷說。目前，國外大都市都將著力打造世界級新型首都圈和具有較強(qiáng)競爭力的世界級城市群，采取以點(diǎn)帶面，先有部分行政部門帶頭由中心城向周邊搬遷，以此帶動科研、商務(wù)、文化、會展等功能的聚集，教育、醫(yī)療、培訓(xùn)等其他非首都功能加快向副中心或衛(wèi)星城疏解。據(jù)有關(guān)資料介紹，英國倫敦通過構(gòu)建14個迷你城市經(jīng)濟(jì)圈、商業(yè)區(qū)，形成倫敦—伯明翰—利物浦—曼徹斯特城市群，通過政府帶頭牽引其下屬機(jī)構(gòu)向衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移，此舉得到公共事業(yè)單位的一呼百應(yīng)，高校、醫(yī)院等公共事業(yè)單位隨后開始大遷徙。韓國政府2004年8月11日確定韓中部地區(qū)的燕歧—公州將成為新的行政首都，即世宗市。自2012年開始韓國總統(tǒng)府及中央行政機(jī)關(guān)將陸續(xù)搬遷到新址，到2030年世宗市人口控制在50萬。目前，高陽市成為首都圈衛(wèi)星城市中第一個。中國日報、經(jīng)濟(jì)日報網(wǎng)報道，日本政府先后3次實(shí)施“城市副中心”戰(zhàn)略，使副中心和中心城區(qū)一起承擔(dān)起東京的城市功能，逐步形成了“中心區(qū)—副中心—周邊新城—鄰縣中心”的多中心多圈層的城市格局，形成東京都、埼玉縣、千葉縣和神奈川縣“一都三縣”的都市圈。分散首都功能主要是在內(nèi)部建設(shè)“七大副都心”，在外部建設(shè)“三大新都心”以及建設(shè)新城和筑波科學(xué)城等措施來實(shí)現(xiàn)的。為了將人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步從東京中心區(qū)域分散到周圍的衛(wèi)星城市，日本還建設(shè)了位于東京都鄰縣的“橫濱21世紀(jì)未來港”、幕張、埼玉等三大“新都心”。經(jīng)過多年規(guī)劃建設(shè)，2000年2月，位于東京的辦公機(jī)構(gòu)包括法務(wù)省、厚生勞動省、防衛(wèi)省等開始向這里搬遷。莫斯科市政府計(jì)劃將莫斯科大環(huán)內(nèi)現(xiàn)有的超過1 200萬人口遷移部分至新區(qū)，為200萬莫斯科市民提供住房，并提供100多萬個專業(yè)技術(shù)就業(yè)崗位。1965年，法國巴黎近郊設(shè)立9個商貿(mào)、服務(wù)、交通副中心，建立5座新城?！督?jīng)濟(jì)日報》駐紐約記者表示，美國紐約都市圈是以紐約為核心的全球影響力最大的東北城市群，也被稱為“波士頓—華盛頓走廊”。從美國地圖上看，紐約大都市圈從美國東北部的緬因州，向西南方向延伸至弗吉尼亞州，跨越10個州，包括波士頓、紐約、費(fèi)城、華盛頓4大城市群。其他3大城市群也各具特色，與紐約在城市功能上相輔相成。

公共資源傾斜，筑牢疏解根基。公共資源分配向疏解地域傾斜，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，是民生保障的根本所在。大都市人口過剩，公共資源豐富是主因。人口遷移，優(yōu)質(zhì)公共資源要如影隨形?？v觀國外大都市，除了拉動區(qū)域就業(yè)以外，無不把副中心（衛(wèi)星城、新城）公共資源分配作為重中之重，包括居住、教育、醫(yī)療、文化、體育在內(nèi)的配套設(shè)施。韓國首爾通過由近及遠(yuǎn)、逐步外擴(kuò)、設(shè)施配套等策略的實(shí)施，先將人口吸引到距首爾30～40 km的交通要道或地鐵附近，不斷完善和配備學(xué)校、醫(yī)院、購物中心等各項(xiàng)生活措施，使衛(wèi)星城的生活環(huán)境與生活質(zhì)量均不低于首爾市區(qū)，有力促進(jìn)學(xué)校、飯店、購物中心、醫(yī)院等設(shè)施在衛(wèi)星城的合理布局。半月談網(wǎng)綜合報道，日本東京每個副都心的辦公、購物、休閑、觀光等功能一應(yīng)俱全。如東京附近的筑波市建設(shè)高科技研發(fā)基地，在葛西地區(qū)發(fā)展娛樂、體育和展覽行業(yè)，以成田機(jī)場為中心發(fā)展機(jī)場經(jīng)濟(jì)圈，等等。這些“副都心”的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)獨(dú)立，交通便利，生活設(shè)施齊全，適合宜居和就業(yè)。以著名的新宿副都心為例，這里自1965年開始建設(shè)，1991年東京都政府搬遷至此。如今，這里高樓林立、銀行密集、公共服務(wù)到位，備受世界關(guān)注。東京還通過教育經(jīng)費(fèi)投入和教師輪崗制度，促進(jìn)教育均等化發(fā)展，確保東京都市圈內(nèi)教育資源相對均衡。美國紐約直接加大對郊區(qū)進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品的投資，使郊區(qū)學(xué)校資源遠(yuǎn)優(yōu)于中心城市，為城市人口向郊區(qū)遷移提供重要保障。以1994年為例，紐約為郊區(qū)每個學(xué)生平均每年支出、配備的圖書數(shù)量以及互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率分別為9 688美元、20本、59%，而市區(qū)僅為8 205美元、9.4本、47%。

3 聯(lián)與通一體，構(gòu)建便捷高效多網(wǎng)交通體系

疏解人口，離不開交通的有力支撐。擁有完善的高速鐵路網(wǎng)、高速公路網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)等，就能促進(jìn)都市群第一時間互通互聯(lián)，加速人才、資源的快速流動。推動中心城市功能向周邊新城（副中心、衛(wèi)星城）疏解的一個重要條件，就是要建立起與中心城市空間結(jié)構(gòu)、功能布局相適應(yīng)的交通體系。

俗話說，要想富，先修路。四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)擴(kuò)大人口分布與職業(yè)通勤范圍，軌道交通拉近中心城區(qū)與衛(wèi)星城、副中心的距離?；诖?，世界大都市都緊鑼密鼓建設(shè)快速交通促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟(jì)日報駐東京記者表示，東京都市圈發(fā)展的可貴之處就是高度重視交通。從1950年東京及其周邊區(qū)域內(nèi)大規(guī)模建設(shè)高速公路、鐵路交通網(wǎng)絡(luò)，到東京都市圈由新干線、輕軌和地鐵構(gòu)成的總長約2 865 km的區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)，再到東京環(huán)市中心的輕軌線把都心和7大副都心連接起來，構(gòu)成以副都心為起點(diǎn)，呈放射狀向近郊和鄰近中小城市延伸的格局，加速了區(qū)域資源要素的合理流動。經(jīng)濟(jì)日報駐紐約記者表示，美國東部大西洋沿岸城市群中的波士頓、費(fèi)城、紐約、巴爾的摩等城市，就是憑借便捷的交通運(yùn)輸條件形成的，并最終聯(lián)結(jié)成完善的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，逐步形成了“波士頓—華盛頓大都市連綿帶”。紐約1950年以后從城市周邊外環(huán)路和輻射路開始，城市開始沿交通軸線向郊區(qū)擴(kuò)展，各大城市都市區(qū)空間范圍擴(kuò)大，橫向蔓延，相互連接，制造業(yè)帶、交通帶、城市帶融為一體，形成了多核心的城市群體系，為人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移提供了便利條件。據(jù)有關(guān)資料介紹，莫斯科市政府將對新區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行整體規(guī)劃，屆時將全面規(guī)劃包括新區(qū)在內(nèi)的整個市區(qū)的公路、鐵路、地鐵及輕軌建設(shè)，新建一條地鐵線路、兩個火車站和幾條輕軌線路。同時，計(jì)劃在莫斯科市開辟新的公交車道，使之全長增至220 km，還將新建停車位及交通中轉(zhuǎn)樞紐。據(jù)報道，韓國首爾及周邊都市圈通過縱橫交錯的地鐵網(wǎng)絡(luò)將整個首都圈連接起來，有一半以上地區(qū)被覆蓋入地鐵車站1 km以內(nèi)的范圍，促進(jìn)了人口轉(zhuǎn)移。為方便居民出行乘坐地鐵，還開通了居民區(qū)與地鐵、輕軌車站間的巴士專線。德國城市交通與城際交通和跨區(qū)遠(yuǎn)程交通高度融合。城市交通不僅依靠地鐵、輕軌、公交巴士等，也高度依靠城際、州際（省際）鐵路、地區(qū)鐵路和市郊鐵路等多種運(yùn)輸方式。加拿大東部兩省的“哈利法克斯·蒙克頓成長走廊”，是20個跨省工業(yè)和商業(yè)園區(qū)棲息地。互聯(lián)互通的交通體系，成為這一走廊上的各個城市之間經(jīng)濟(jì)快速成長的先決條件。