劉筱

導(dǎo)讀：城市管理是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，從表象看是對市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生和市容環(huán)境進(jìn)行綜合管理，但其背后卻與城市規(guī)劃、城市建設(shè)、民生工程等有著不可分割的關(guān)系，而這些關(guān)系的整合已經(jīng)超出了現(xiàn)有城市管理的范疇，因而實(shí)施過程中也出現(xiàn)了局限性。因此，城市管理與建設(shè)水平的提升僅靠硬件顯然不能解決現(xiàn)有矛盾，更不能滿足城市發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，相關(guān)政策的完善與切合實(shí)際發(fā)展的需求是重要的保障基礎(chǔ)。

前言

城市管理是伴隨著城市的出現(xiàn)而出現(xiàn)的，但對城市管理的研究卻始自近代。城市管理在西方國家，一般認(rèn)為可溯源到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)著名的“看不見的手”理論，但這也只是一種理論萌芽，并未提出城市管理。到了20世紀(jì)中期，現(xiàn)代城市管理理論誕生，此后對城市管理的研究隨城市發(fā)展而日新月異，中西方百花齊放。尤其是近年來，城市管理的研究逐漸成為城市行政管理者與城市研究者孜孜不倦的持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)。城市管理是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)，從表象看是對市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生和市容環(huán)境進(jìn)行綜合管理，但其背后卻與城市規(guī)劃、城市建設(shè)、民生工程等有著不可分割的關(guān)系，而這些關(guān)系的整合已經(jīng)超出了現(xiàn)有城市管理的范疇，因而實(shí)施過程中也出現(xiàn)了局限性。因此，如何重新定位快速城市化轉(zhuǎn)型的城市管理內(nèi)容與本質(zhì)則需要深入地探究。

本研究針對城市管理與建設(shè)等在整個(gè)城市中的特殊性，并扎根于具有典型的快速社會轉(zhuǎn)型的深圳寶安區(qū)，不僅因?yàn)樯钲诘奶厥獬鞘邪l(fā)展歷史，還因?yàn)閷毎矃^(qū)具有重要的社會轉(zhuǎn)型、關(guān)系到深圳特區(qū)一體化建設(shè)的特殊歷史地位。因此本研究首先了解其當(dāng)前的現(xiàn)狀、發(fā)展變化及存在問題，并以此為著眼點(diǎn)，對城市管理與建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行探討研究。本研究結(jié)合部門訪談、調(diào)研、實(shí)地考察、專家咨詢等手段，總結(jié)、歸納出寶安區(qū)城市管理與建設(shè)存在的問題，并提出相應(yīng)的發(fā)展建議。

一、寶安區(qū)城市管理現(xiàn)狀研究

（一）寶安區(qū)概況

由于長期受“一市兩法”的發(fā)展制約，深圳原經(jīng)濟(jì)特區(qū)外的寶安區(qū)和龍崗區(qū)與原經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)地區(qū)存在很大的發(fā)展差距，而差距的最大表現(xiàn)不在于GDP，而在于城市市政建設(shè)和人居環(huán)境上。隨著發(fā)展加速，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城市升級的壓力越來越突出，2010年7月1日深圳政府提出并實(shí)施特區(qū)內(nèi)外一體化，正式將寶安、龍崗兩區(qū)納入特區(qū)范圍。之后幾年的一體化建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)了寶安的城市化進(jìn)程，而在這一進(jìn)程中，進(jìn)一步挖掘現(xiàn)實(shí)問題、并提出相應(yīng)的對策則是政府和市民的雙重需求所在。

寶安區(qū)區(qū)域面積為733平方公里，海岸線長30.62公里，是深圳市六大轄區(qū)之一。寶安區(qū)規(guī)模相對較大，它南接深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)，北連東莞市，東瀕大鵬灣，臨望香港新界、元朗，是未來現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)中心城市——深圳的工業(yè)基地和西部中心。

寶安區(qū)是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容、原特區(qū)內(nèi)外一體化過程中，最后一個(gè)完成城市化的。由于轄區(qū)人口據(jù)深圳市首位，城市管理任務(wù)相對繁重，而“十一五”的完成使寶安區(qū)轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)增長模式，寶安進(jìn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)平安和諧繁榮的關(guān)鍵時(shí)期。2012年寶安區(qū)常住人口為401.84萬，占深圳市常住人口總量的38.79%，仍穩(wěn)居全市常住人口第一大區(qū)。以實(shí)際走訪5個(gè)街道為例，實(shí)管人口為461萬（見表1）。

（二）研究方案簡介

1.概述

為全面了解寶安區(qū)城市管理與建設(shè)當(dāng)前的現(xiàn)狀、發(fā)展變化及存在問題，并以此為著眼點(diǎn)，對城市管理與建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行探討研究，本研究課題采用文獻(xiàn)研究與實(shí)地調(diào)研相結(jié)合、問卷調(diào)查與社區(qū)走訪相結(jié)合的方法，通過科學(xué)有效的研究方法，總結(jié)、歸納出寶安區(qū)城市管理與建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展的基本法則和方法，并提出設(shè)想和建議。

2.研究方法

（1）文獻(xiàn)研究。收集國內(nèi)外城市公共環(huán)境設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)與管理方面的研究資料，進(jìn)行相關(guān)理論及案例分析，總結(jié)基本特性，探討發(fā)展動(dòng)因，從而提出觀點(diǎn)。

（2）問卷調(diào)查。美國著名社會學(xué)家埃爾巴·比說過，問卷是社會調(diào)查的支柱。本研究課題結(jié)合研究內(nèi)容設(shè)計(jì)了“寶安區(qū)城市管理與建設(shè)問卷調(diào)查表”，向居民、商戶及城管工作人員進(jìn)行問卷調(diào)查，并應(yīng)用SPSS統(tǒng)計(jì)分析軟件，進(jìn)行相關(guān)的統(tǒng)計(jì)分析。

（3）深入訪談。結(jié)合本課題研究的實(shí)際情況，我們走訪了部分街道、社區(qū)等相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，針對寶安區(qū)的城市管理工作展開深入的訪談。

（4）參與觀察。在結(jié)合街道及社區(qū)訪談的基礎(chǔ)上，我們實(shí)地走訪了部分社區(qū)，對社區(qū)的城市管理工作進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)研，掌握第一手的資料。

3.樣本分布情況

本研究調(diào)查了4個(gè)街道的18個(gè)社區(qū)，共向居民、商戶及城管工作人員發(fā)放350份問卷，回收338份，回收率為96.6%。具體樣本分布情況見表2。

4.調(diào)研內(nèi)容

硬件建設(shè)如何

（1）城市管理工作平臺→ 軟件配套如何

硬件與軟件協(xié)調(diào)如何

職能定位如何

（2）部門間關(guān)系→ 部門間協(xié)調(diào)關(guān)系如何

責(zé)任主體明確程度

市對區(qū)的支持如何

區(qū)與街協(xié)調(diào)如何

（3）市、區(qū)、街三級管理關(guān)系→ 責(zé)權(quán)關(guān)系如何

業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)如何

監(jiān)督與考核如何

引入社會機(jī)構(gòu)參與城市

（4）城市管理社會參與→管理程度如何

公眾參與情況如何

（三）調(diào)查結(jié)果分析

1.城市管理和規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施效果滿意度

近年來，寶安區(qū)城市管理和規(guī)劃建設(shè)出臺了多項(xiàng)措施，大力改善城市的生活和居住環(huán)境。調(diào)查顯示，城市規(guī)劃和建設(shè)的實(shí)施效果得到了大多數(shù)人的支持和肯定。認(rèn)為實(shí)施效果好的占40.5%，認(rèn)為很好的占16.4%，認(rèn)為一般的占36.0%（見圖1）。

2.城市管理和規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀滿意度

對居住的社區(qū)城市管理的現(xiàn)狀方面，表示滿意的占42.3%，表示很滿意的占16.1%，表示一般的占33.6%，只有不到10%的人表示不滿意或很不滿意。這說明近年來，居民對所居住的社區(qū)的城市管理有較高的滿意度（見圖2）。

3.城管工作宣傳力度

在城管工作宣傳力度上，認(rèn)為足夠的只有28.9%，認(rèn)為一般的56.5%，另有14.6%的人認(rèn)為不夠（見圖3）。可見現(xiàn)階段，城管工作的宣傳力度還有提升的空間，未來可在城管工作的宣傳力度上加大力度。

4.寶安較為突出的城市管理和規(guī)劃建設(shè)工作

寶安區(qū)城市建設(shè)和管理工作中，公眾認(rèn)為其所在街道做得比較好的工作排名前三位分別是環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化和道路建設(shè)，所占比例分別是15.6%、14.6%和14.2%（見圖4）。

5.寶安區(qū)在城市管理方面最為突出的問題

在城市化快速發(fā)展的過程中，受訪者認(rèn)為寶安區(qū)在城市管理方面最為突出的三個(gè)問題是亂擺攤、廣告太多以及環(huán)境衛(wèi)生差，三項(xiàng)的比例分別是22.9%、19.3%和14.1%（見圖5）。

6.城市建設(shè)方面最為突出的問題

在城市建設(shè)方面，寶安區(qū)最為突出的三個(gè)問題是公共設(shè)施不完善，公園、游憩場所太小，所占比例為27.7%；其次是環(huán)境污染嚴(yán)重，城市居住環(huán)境欠佳所占比例為20.5%；第三個(gè)問題是路網(wǎng)不暢，交通不便，所占比例是17.6%（見圖6）。

7.產(chǎn)生各種問題的主要原因

對寶安區(qū)存在的城市管理和城市建設(shè)方面的問題，本次調(diào)研對造成這些問題的原因進(jìn)行了初步的探究。受訪者認(rèn)為，造成這些問題的最重要的兩個(gè)原因一是執(zhí)法力量不夠，欠缺有效執(zhí)法手段，所占比例是25.4%；二是城管法制不健全，所占比例是22.0%（見圖7）。

8.解決問題的主要力量

要解決城市管理和城市建設(shè)方面產(chǎn)生的問題，受訪者認(rèn)為需要依靠各方面的努力。但最重要的兩個(gè)力量一是城管部門加大執(zhí)法力度，占受訪者比例的25.9%；二是公眾廣泛參與城市管理，占受訪者比例的22.9%（見圖8）。

9.公眾最愿意以何種方式參與城市管理

調(diào)研過程中，公眾表示愿意以各種方式參與到城市管理和建設(shè)的工作中來。其中，公眾最為愿意的方式是以身作則，遵守城管法規(guī)，受訪者中有27.3%的人支持這種方式（見圖9）。此外，受訪者中18.9%的人支持通過媒體宣傳呼吁的方式參與到城市管理和建設(shè)中。

二、主要存在問題的分析

通過問卷調(diào)查和實(shí)地考察與訪談，歸納出當(dāng)前寶安區(qū)城市管理存在如下問題。

（一）體制困境

1.現(xiàn)有市場層級與現(xiàn)有管理內(nèi)容的矛盾

在推進(jìn)特區(qū)一體化過程中，發(fā)現(xiàn)區(qū)域設(shè)置不合理，導(dǎo)致社會管理和公共服務(wù)難以有效實(shí)施；管理幅度過大，管理鏈條過長，導(dǎo)致工作量與資源配置嚴(yán)重不對稱，工作質(zhì)量難以保證。

比如，寶安區(qū)的面積幾乎是其他區(qū)的10倍，而全市各街道平均管理人口15萬，而寶安區(qū)的街道管理人口均超過20萬，部分工作站大于街道規(guī)模，工作量與資源配置嚴(yán)重不對稱，部分街道的經(jīng)濟(jì)總量和管轄人口超過內(nèi)地的縣市。如此巨大的公共管理事務(wù)卻由一個(gè)街道辦建制的行政機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，已遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。

特區(qū)在調(diào)整區(qū)劃布局的同時(shí)，應(yīng)該對市、區(qū)、街道職能重新定位，強(qiáng)化市、區(qū)職能部門的專業(yè)管理，綜合性管理、公共政策制定由職能部門負(fù)責(zé)，街道辦具體執(zhí)行，職能部門委托街道的事項(xiàng)，應(yīng)將相應(yīng)的管理權(quán)、經(jīng)費(fèi)與責(zé)任一道轉(zhuǎn)移。將現(xiàn)有街道辦行使的行政綜合執(zhí)法權(quán)收歸區(qū)城管部門，將街道辦行使的民政、司法、治安、安全、維穩(wěn)等綜合協(xié)調(diào)職能調(diào)整為綜合協(xié)助職能，街道辦回歸政府派出機(jī)構(gòu)的屬性。

2.城市管理部門與其他政府職能部門之間的管理矛盾

在城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程加速推進(jìn)的時(shí)代背景下，城市建設(shè)管理工作成為一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。政府劃分職能部門的初衷是試圖建立分工明確、權(quán)責(zé)分明、辦事高效的行政管理體制。正如“劍有雙刃”，這一體制也不可避免地導(dǎo)致各部門職能交叉、權(quán)責(zé)不明和相互推諉等弊端，城市管理部門與其他政府職能部門之間的關(guān)系更是如此。

訪談發(fā)現(xiàn)，以前城市管理僅由各街道城管部門全權(quán)管理，現(xiàn)在管理改革后，將城市管理的職能分散到其他相關(guān)部門，而此類職責(zé)關(guān)聯(lián)并不具備專業(yè)管理能力。例如，以前道路的路燈、綠化、環(huán)保等維護(hù)由城管部門直接管理與維護(hù)，而現(xiàn)在移交給了交通委負(fù)責(zé)。但交通委主要職責(zé)是道路的養(yǎng)護(hù)與維修，對新移交的責(zé)任并不明確，同時(shí)也缺乏專業(yè)處理水平。又如關(guān)于污水、積水處理問題，原來市民只需到城管部門反應(yīng)情況，就能及時(shí)對污水、積水等問題進(jìn)行處理，而現(xiàn)在污水、積水等交由水務(wù)局管理，市民需去水務(wù)局反映此類情況。政府將職能分散的目的是為了高效管理，而現(xiàn)在卻出現(xiàn)管理職能混亂，管理不專業(yè)，同時(shí)給市民投訴造成了障礙，市民投訴、反映情況找不到能解決問題的部門。

3.政府與企業(yè)（股份公司）、社區(qū)（工作站、居委會）之間的職責(zé)不清晰

目前下列幾個(gè)問題不容忽視：

（1）職能錯(cuò)位，大包大攬。隨著管理重心下移，許多管理部門都曾提出本部門業(yè)務(wù)工作進(jìn)社區(qū)的要求，如文化進(jìn)社區(qū)、衛(wèi)生進(jìn)社區(qū)等，多數(shù)部門不是把服務(wù)送進(jìn)部門，而只是簡單地讓工作任務(wù)進(jìn)社區(qū)，相應(yīng)的職權(quán)和經(jīng)費(fèi)卻沒有給社區(qū)，將社區(qū)居委會當(dāng)成部門的下屬單位，造成了“上面千條線，下面一根針”的局面。這就促使社區(qū)居委會該干的工作干不了，其他的工作更是疲于應(yīng)付。

（2）角色變更，職責(zé)有限。部分街道社區(qū)為了發(fā)展，實(shí)行政企分離，也就是所謂的股份制公司，此類股份公司主要對社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)任，對于社區(qū)的管理工作是無權(quán)過問的。但目前社區(qū)股份制公司兼社區(qū)工作站，或直接與工作站合作一同管理社區(qū)占了大部分。導(dǎo)致這種政企職責(zé)不分的主要原因是：區(qū)里、街道對社區(qū)的管理有壓力，不論在資金上還是執(zhí)行力度上都有較大阻力。以資金不足為例，區(qū)里管理資金根據(jù)各街道不同情況進(jìn)行撥款，但此款項(xiàng)僅能保證正常的日常管理，與達(dá)到花園式小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。部分街道為了創(chuàng)造更加好的生活環(huán)境，于是與社區(qū)股份公司合作，出現(xiàn)“我出力，你出錢”共同管理的現(xiàn)狀，并且此類合作社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、生活氛圍等改善效果顯著，導(dǎo)致社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)檔次分化。

（3）權(quán)小責(zé)大，管理不力。社區(qū)居委會的工作，雖然包羅萬象，但事實(shí)上區(qū)、街并未賦予其相應(yīng)的權(quán)力，比如計(jì)劃生育、綜合治理、市容環(huán)衛(wèi)等經(jīng)常性的工作，由于社區(qū)居委會沒有執(zhí)法權(quán)，造成或者管不住、或者影響工作開展，而職能部門能管住，平時(shí)卻不出現(xiàn)。由于與物業(yè)公司之間沒有理順關(guān)系，物業(yè)公司不配合居委會工作，甚至有時(shí)還阻礙社區(qū)工作，使社區(qū)居委會也不能有效地監(jiān)督和規(guī)范他們的工作，造成居民的合法權(quán)益得不到保障。責(zé)權(quán)不明，導(dǎo)致關(guān)系不順，這是制約社區(qū)建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵因素。

（4）錢少事多，工作掣肘。社區(qū)居委會承擔(dān)了上級部門繁重的工作任務(wù)，卻不能得到相應(yīng)的費(fèi)用。計(jì)劃生育、普法宣傳、綜合治理、環(huán)衛(wèi)清掃的工作都要一定的費(fèi)用，社區(qū)居委會辦公也需要一些費(fèi)用，如電話費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)以及其他消耗。雖有辦公經(jīng)費(fèi)下?lián)?，卻也少之又少，這在很大程度上制約了社區(qū)居委會工作的進(jìn)展。

（5）待遇較低，影響發(fā)展。雖然上級有關(guān)部門已發(fā)布了文件，將提高社區(qū)工作者的工資待遇，但至今尚未落實(shí)；同時(shí)，計(jì)生協(xié)管員的工資低，并且沒有為他們繳交“三金”，這樣不僅會打擊他們的工作積極性，而且會影響社區(qū)工作的進(jìn)展。

（二）城市管理水平亟待提高

在城市管理觀念上，管理意識滯后，跟不上市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，重建輕管的觀念還沒有真正扭轉(zhuǎn)過來，不能充分認(rèn)識加強(qiáng)城市管理對發(fā)揮城市在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的中心作用和輻射帶動(dòng)作用的重要意義。在城市管理體制上，政出多門，多頭管理，職能交叉，相互扯皮，形成“都管又都不管”局面，致使管理效能低下，法規(guī)體系還不夠完善配套，有法不依，存在執(zhí)法不嚴(yán)和以罰代管的問題，部門分散執(zhí)法力度不到位，給依法管理城市帶來困難；在城市管理機(jī)制上，存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，職責(zé)不清，職能不到位，督促檢查不力和措施不落實(shí)的情況，因此規(guī)范管理和長效管理相對較弱。

1.市容問題處理率低下

城市市容環(huán)境是構(gòu)建和諧社會的一張臉，也是這個(gè)城市的一張名片，市容問題的處理率關(guān)系到城市市容環(huán)境的整體水平。目前，寶安區(qū)市容問題處理率偏低，特別是數(shù)字化城管進(jìn)入街道后，這一問題更加突出。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：各街道市容整理存在不同問題，但共有的是垃圾處理問題。例如：中心村反映社區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔難度最大的時(shí)候是每天早、中、晚三個(gè)時(shí)間段；城中村流動(dòng)人口多，素質(zhì)低，在用餐節(jié)點(diǎn)制造的垃圾是最多的，目前除了環(huán)衛(wèi)保潔工人清掃，沒有辦法解決。新安街道城管工作人員反映，區(qū)里規(guī)定的垃圾處理和污水處理、垃圾清運(yùn)費(fèi)遠(yuǎn)不足，規(guī)定一臺垃圾清運(yùn)車的壽命為十年，在十年內(nèi)按標(biāo)準(zhǔn)是不能申請報(bào)廢的，也不能申請更新，但現(xiàn)在垃圾污水的腐蝕強(qiáng)度大，實(shí)際上清運(yùn)車的壽命只有幾年，而街道、社區(qū)城管經(jīng)費(fèi)支持不了更換，導(dǎo)致垃圾處理不及時(shí)，環(huán)境問題越積越多。

市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行轄區(qū)責(zé)任制，堅(jiān)持專業(yè)人員管理與群眾管理相結(jié)合、教育與處罰相結(jié)合的原則，同時(shí)市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)將市容和環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，促進(jìn)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，各級人民政府、主管部門、教育機(jī)構(gòu)以及新聞媒體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)市容和環(huán)境衛(wèi)生知識的宣傳教育、公益性廣告宣傳以及輿論監(jiān)督，不斷增強(qiáng)人民群眾的文明衛(wèi)生意識，樹立良好的社會道德風(fēng)尚。任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)維護(hù)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生，愛護(hù)公共設(shè)施，對違反本條例的行為有權(quán)進(jìn)行勸阻、批評或者舉報(bào)。

2.違法搭建亟待清理

目前，寶安區(qū)6個(gè)街道對待建地、預(yù)留地、果園、山林及公路、鐵路、市政道路沿途的日常監(jiān)督管理人員嚴(yán)重不夠，違法搭建問題還相當(dāng)突出，影響了城市形象。違法違章在寶安區(qū)范圍內(nèi)搭建的鐵皮房、油氈房、建筑工棚、簡易屋棚、遮陽棚、窩棚、鐵架和圍墻護(hù)欄等各類臨時(shí)搭建物和建筑物數(shù)量驚人，經(jīng)合法批準(zhǔn)建設(shè)的工地工棚、臨時(shí)廠房、倉庫及果農(nóng)、菜農(nóng)、漁民居住的棚屋，常常也不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社區(qū)辦的商業(yè)場所大多數(shù)是臨街不規(guī)范小商店，多以家為單位。由于店鋪小，所以往外擴(kuò)建、外擺現(xiàn)象嚴(yán)重，在上班高峰期間，嚴(yán)重堵塞交通；由于此類商業(yè)服務(wù)的需求量卻很大，所以屢禁不止，僅沙井一地的違建就占到全市的20%。

3.“城中村”及周圍環(huán)境問題不容樂觀

城中村的特點(diǎn)明顯。越是靠近辦公區(qū)或工業(yè)區(qū)（廠），城中村的數(shù)量就越多、規(guī)模就越大，城中村問題就越嚴(yán)重。衛(wèi)生差、治安亂、黃賭毒嚴(yán)重，對城市形象的影響就越顯著。違法建筑基本處于失控狀態(tài)，許多村鎮(zhèn)超出規(guī)劃范圍，在飲用水源保護(hù)區(qū)、組團(tuán)綠化隔離帶、農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)都有大量的違法建筑。往往是城市的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃到哪，城市發(fā)展到哪，違法建筑就到哪。越是增值潛力大、商業(yè)價(jià)值高的地塊，越是違法建筑集中，且勢必導(dǎo)致“城中村”及周圍環(huán)境問題嚴(yán)重。

城中村無照經(jīng)營、黃賭毒社會問題突出，環(huán)境衛(wèi)生惡劣；城中村內(nèi)充斥著門類包羅萬象的小店小鋪，這些店面普遍是無照經(jīng)營，行政執(zhí)法時(shí)，你查我關(guān)、你來我走、你走我回，又加上房主不配合，給實(shí)際執(zhí)法帶來諸多困難。城中村開發(fā)強(qiáng)度普遍過大，公共活動(dòng)空間（包括綠地）缺乏，環(huán)境質(zhì)量低下，市政及公共配套設(shè)施不足。大部分城中村的道路曲折不通，標(biāo)高無序，排水雨污不分，電力、電訊線路雜亂。城中村還因?yàn)殚g距過小，采光、通風(fēng)不足，建筑質(zhì)量不高等原因，存在嚴(yán)重的安全隱患。由于缺乏有效的監(jiān)督管理，外來人口膨脹，城中村的出租屋往往成為黃賭毒的溫床和“超生游擊隊(duì)”的藏身之穴，帶來突出的社會治安、計(jì)劃生育等問題。

4.道路環(huán)境問題亟待改善（占道經(jīng)營，車輛亂停放等）

寶安區(qū)各街道大量的流動(dòng)人口催生旺盛的市場需求，導(dǎo)致配套不完善、規(guī)劃市場供應(yīng)不足，部分人流量大的道路勢必成為經(jīng)營場所。市場需求旺盛、執(zhí)法力量不足、市民文明素質(zhì)不高是造成道路環(huán)境問題的主要原因。

5.流動(dòng)攤販問題屢禁不止

近年來城市流動(dòng)攤販問題一直受到社會公眾的高度關(guān)注。寶安區(qū)內(nèi)大量流入的外來人口以農(nóng)村人口居多，在文化素養(yǎng)和專業(yè)技能上都不具備明顯優(yōu)勢，流動(dòng)擺攤往往是他們謀生的基本手段。在我國城市化進(jìn)程中，城市流動(dòng)攤販將會是一個(gè)長期存在的現(xiàn)象。城市流動(dòng)攤販起到了一些積極作用，包括：給城市居民與外來人員提供生活來源與就業(yè)崗位，為居民生活提供便利“活躍城市經(jīng)濟(jì)”等。同時(shí)，對于城市流動(dòng)攤販帶來的許多問題，受訪者也多有擔(dān)憂：攤點(diǎn)附近亂丟垃圾，影響市容環(huán)境；喜歡在人流大的路段擺攤，加劇交通擁堵；出售的食品不衛(wèi)生、不安全。另一方面，由于城管執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)不高和執(zhí)法手段單一化，往往在執(zhí)法過程中出現(xiàn)暴力化傾向。寶安區(qū)現(xiàn)實(shí)情形是大部分城管人員的學(xué)歷都還只是高中或者是專科，在執(zhí)法中主要采用罰款、沒收、強(qiáng)制執(zhí)行等單一方法，這些單一的方法容易引起流動(dòng)小攤販的反感與抗拒。況且有一些城管在執(zhí)法過程中，同一性質(zhì)的案件受人情關(guān)系因素的影響，處理結(jié)果往往不同，造成執(zhí)法不公，進(jìn)而引起了群眾的不滿。還有一些執(zhí)法人員不講究執(zhí)法藝術(shù)，如掀攤子、打商販、沒收經(jīng)營產(chǎn)品等行為，這些行為會引起流動(dòng)小攤販的違法抗拒。城管隊(duì)伍整體素質(zhì)不夠高，執(zhí)法手段和方式暴力化、不人性化，導(dǎo)致對流動(dòng)小攤販的管理陷入了困境。

（三）社會參與不足

1.城市管理欠缺公眾咨詢（城市規(guī)劃已將公眾咨詢程序立法）

近些年，聽證會制度、專家咨詢委員會制度、新聞發(fā)言人制度、旁聽政府常務(wù)會議制度、市長熱線等決策領(lǐng)域的實(shí)踐探索，為推進(jìn)決策科學(xué)化民主化規(guī)范化提供了豐富的土壤?！缎姓S可法》的貫徹實(shí)施等政府行為和政府自身建設(shè)方面的進(jìn)展，為在政府職能建設(shè)層次，推動(dòng)決策科學(xué)化民主化規(guī)范化提供了條件。城市管理工作也應(yīng)如此。目前，城市規(guī)劃已將公眾咨詢程序立法，但還未能貫徹到實(shí)際工作中。

突出公眾參與性，已成為貫穿決策體制創(chuàng)新的一根紅線。這種從轉(zhuǎn)變政府職能角度來求解決策難題所形成的靠公眾參與來決策、靠制度來決策、靠集體來決策的制度建設(shè)理念，標(biāo)志著新決策觀的形成。

2.社區(qū)城市管理水平因股份公司參與力度與深度的不同而有較大的差異

2014年，寶安區(qū)“城管進(jìn)社區(qū)”試點(diǎn)工作的開展，極大地提高了社區(qū)（股份公司）的參與度，試點(diǎn)社區(qū)的參與程度深，社區(qū)面貌的變化就明顯。

調(diào)研中，新安有股份公司參與管理的社區(qū)環(huán)境普遍好于其他社區(qū)。同時(shí)社區(qū)股份公司董事長或書記的素質(zhì)水平與發(fā)展眼光，以及管理風(fēng)格也會直接影響社區(qū)的。以沙井街道為典型案例：沙井壆崗村就是由股份公司兼任社區(qū)工作站，管理壆崗的工作，就連村里的工作站人員的工資也由街道與股份公司一起出，給工作人員補(bǔ)助，區(qū)里給300元，村里給200元，目前村干部基本工資5000元/月；村民有1700人，在工作站里工作的村民達(dá)到300人左右；廢品收購部門是人數(shù)最多的部門，有60人左右；有自己的衛(wèi)生院，醫(yī)生是外聘人才，其他都是村民；村里還能自己解決村民就業(yè)問題，提供就業(yè)崗位，支持共同管理，如村里綠化都由村民負(fù)責(zé)管理。

三、建議與措施

（一）樹立“大城管”理念，進(jìn)一步健全和完善城市綜合管理

城市管理涉及宏觀、中觀、微觀層級。從宏觀層面講，城市管理正遭遇高速成長的城市化、快速變革的社會化、高度的市場化和持續(xù)演進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化的挑戰(zhàn)。從中觀層面來看，城市管理涉及與城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系。從微觀層面來說，城市管理涉及環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政設(shè)施、公用事業(yè)，戶外廣告、城管執(zhí)法等方面，各項(xiàng)工作的開展都會對城市發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。因此，樹立“大城管”理念是當(dāng)務(wù)之急，在指導(dǎo)思想上確立城市管理的地位，克服重城市建設(shè)輕城市管理的思想，全面提高思想認(rèn)識，做到規(guī)劃與管理相協(xié)調(diào)，建設(shè)與管理相配合，發(fā)展與管理相促進(jìn)。

宏觀上，加強(qiáng)政府的主導(dǎo)與引導(dǎo)作用，使城市發(fā)展與時(shí)倶進(jìn)，推進(jìn)特區(qū)一體化，展新寶安、新特區(qū)風(fēng)范；中觀上，加強(qiáng)各職能部門的協(xié)調(diào)與配合，包括國土規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保水務(wù)、工商、交通、公安等各職能部門，引進(jìn)科學(xué)的流程管理思想與方法，真正整合城市綜合管理；微觀上，充分調(diào)動(dòng)社會參與，積極開展“家園意識”建設(shè)，使城市管理實(shí)現(xiàn)政府、社會、市民的良性互動(dòng)。

（二）進(jìn)一步健全城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的綜合決策機(jī)制

城市規(guī)劃作為城市市政的首要職能，極大地影響著后續(xù)的城市建設(shè)與城市管理。當(dāng)前寶安的城市發(fā)展無論優(yōu)勢還是劣勢，都極大地與深圳城市總體規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。憑借“特區(qū)一體化”戰(zhàn)略的實(shí)施，重新審視與完善寶安區(qū)的城市規(guī)劃，并再次健全城市規(guī)劃、城市建設(shè)與城市管理的綜合決策機(jī)制，充分考慮規(guī)劃編制及實(shí)施中城市管理的銜接，尤其要充分納入城市管理部門的參與，乃至“一票否決”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)限互補(bǔ)，從源頭上保障城市管理的“疏”，而非現(xiàn)實(shí)的“堵”。

（三）進(jìn)一步拓展與完善數(shù)字化城市管理平臺，建立寶安區(qū)城市管理手冊修訂委員會

以市委市政府提出的創(chuàng)建智慧城市為目標(biāo)，進(jìn)一步健全數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)，推動(dòng)各專業(yè)性應(yīng)用的信息共建與信息共享機(jī)制，將行政規(guī)劃、行政許可、行政審查、行政合同、行政執(zhí)法、行政服務(wù)等手段納入系統(tǒng)，加大行政管理各部門之間、政府與公眾之間的整合。為此，建議構(gòu)建具有全區(qū)層面的中心平臺、各職能局的分平臺的綜合管理信息系統(tǒng)。成立數(shù)字化城市管理綜合辦公室，利用此平臺綜合協(xié)調(diào)城市規(guī)劃、建設(shè)、公安、交通、工商、城管等各項(xiàng)職能。例如審批管理部門把需要相互通報(bào)的審批事項(xiàng)（如營業(yè)執(zhí)照、廣告、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、道路開挖等審批時(shí)間、范圍、期限）及時(shí)上傳，作業(yè)實(shí)施部門把作業(yè)地點(diǎn)、作業(yè)方案、作業(yè)進(jìn)程上傳，管理、執(zhí)法和監(jiān)督部門把管理、執(zhí)法、監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題也及時(shí)上傳，并標(biāo)明限定整改時(shí)限，從而完成真正意義上的城市管理一體化與綜合化。具體落實(shí)到“數(shù)字化城管”則應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)智能化管理，將環(huán)衛(wèi)、保潔、渣土處理、路燈管理、市政設(shè)施管理等事務(wù)全面納入“數(shù)字化城管”系統(tǒng)。

另一方面，可參考美國紐約市的城市管理方法①，成立寶安區(qū)城市管理手冊修訂委員會，在現(xiàn)有的城市管理白皮書和工作指南的基礎(chǔ)上，在聯(lián)席會議的基礎(chǔ)上，充分納入公眾參與和多部門意見，動(dòng)態(tài)地修訂城市管理方法與處理機(jī)制。

（四）建立區(qū)、街兩級協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化屬地責(zé)任

建立和完善區(qū)、街兩級城市管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，加大區(qū)、街兩級綜合協(xié)調(diào)力度，尤其是街道層級的綜合協(xié)調(diào)力度，凸顯屬地管理作用：一方面，是建立區(qū)、街兩級城市管理聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)會議制度，并納入議事日程，及時(shí)分析全區(qū)或?qū)俚爻鞘泄芾硇问剑旄行У亟鉀Q全區(qū)或轄區(qū)的城市管理問題。二是通過具體“案例”的分析與“會診”，確定行政管理辦法，使其成為今后解決城市管理問題的依據(jù)，形成區(qū)、街聯(lián)動(dòng)，城市管理部門之間聯(lián)動(dòng)的局面。

另一方面，強(qiáng)化街道辦事處屬地管理的責(zé)任，強(qiáng)化對本地區(qū)各城市管理部門履職情況的監(jiān)督和協(xié)調(diào)工作。此外，街道辦事處還應(yīng)積極配合上級政府交辦的任務(wù)，以提升本地區(qū)城市管理標(biāo)準(zhǔn)、品位和居住環(huán)境為目標(biāo)，做到城市管理超前、公共服務(wù)到位的局面。

（五）統(tǒng)一、完善財(cái)政政策

結(jié)合寶安區(qū)財(cái)力和城市管理的實(shí)際情況，逐步提高資金投入標(biāo)準(zhǔn)。加大稅收轉(zhuǎn)移支付，逐步提高城市管理資金投入，并引導(dǎo)社會資金有序、合理、規(guī)范地參與到城市環(huán)境建設(shè)中。除此之外，街道層級的政府組織也應(yīng)根據(jù)街道具體情況，進(jìn)行相應(yīng)的配套資金投入，形成宜居城市“人人有責(zé)”的新局面。

（六）建立科學(xué)監(jiān)督與考評體系，形成區(qū)、街監(jiān)督考評聯(lián)動(dòng)機(jī)制

在現(xiàn)有城市管理評估體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化，使監(jiān)督、評估和成因分析一體化。

對于專業(yè)化、事務(wù)性的城市管理工作可以采取美國的“政府再造”理念，借鑒企業(yè)管理的思想與方法，如360度評估體系、關(guān)鍵績效指標(biāo)考評體系、基于標(biāo)桿的績效管理體系等方法，邀請專業(yè)管理咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行城市管理流程管理的全面設(shè)計(jì)，以評估為手段，達(dá)到提高管理績效與管理水平的目的。

（七）加強(qiáng)綜合執(zhí)法系統(tǒng)的規(guī)劃與建設(shè)，完善協(xié)同執(zhí)法

首先，政府應(yīng)進(jìn)一步加大綜合執(zhí)法在人力、物力、財(cái)力上的投入，并從全局和長遠(yuǎn)著眼，系統(tǒng)規(guī)劃。應(yīng)按照現(xiàn)有執(zhí)法范圍及工作量科學(xué)核定綜合執(zhí)法的人員定編標(biāo)準(zhǔn)，按照標(biāo)準(zhǔn)足額安排執(zhí)法人員編制。在可行的范圍內(nèi)，盡可能將原有管理部門的執(zhí)法人員充實(shí)到綜合執(zhí)法隊(duì)伍。完善辦公場所的配置及保障執(zhí)法后續(xù)工作的順利進(jìn)行。統(tǒng)籌考慮，在全區(qū)建立必要的倉儲場所，解決執(zhí)法工作的后續(xù)問題。

其次，與公安部門配合，完善協(xié)同執(zhí)法。在執(zhí)法過程中需要公安部門的大力合作，建議與公安部門協(xié)調(diào)，在街道執(zhí)法隊(duì)中實(shí)施常駐民警制度，或者在公安局內(nèi)特設(shè)專門與綜合執(zhí)法部門聯(lián)動(dòng)的城管科，并根據(jù)城市管理的實(shí)際情況，賦予城管民警相應(yīng)的權(quán)限，這樣才能保證在執(zhí)法過程中落實(shí)切實(shí)可行的公安保障機(jī)制。

四、結(jié)語

隨著深圳市建設(shè)國際化大都市的步伐，在特區(qū)一體化縱深推進(jìn)的新時(shí)期，寶安區(qū)城市管理與建設(shè)在面臨著巨大的機(jī)遇的同時(shí)，也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。城市管理與建設(shè)水平的提升僅靠硬件顯然不能解決現(xiàn)有矛盾，更不能滿足城市發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)，相關(guān)政策的完善與切合實(shí)際發(fā)展的需求是重要的保障基礎(chǔ)。經(jīng)過為期三個(gè)月的深入調(diào)研，我們注意到當(dāng)前寶安區(qū)城市管理與建設(shè)在特區(qū)一體化建設(shè)中已取得顯著成效，不僅得到各級政府的肯定，也得到廣大市民的肯定與支持。但是如何將城市管理服務(wù)與管理進(jìn)一步升級仍然是最緊迫的任務(wù)，其中管理水平包括業(yè)務(wù)水平與執(zhí)法水平的提升、城市管理的硬件配套與建設(shè)、城市管理專業(yè)人才（尤其是執(zhí)法人才隊(duì)伍）的充實(shí)等問題是最突出的。為了進(jìn)一步推進(jìn)寶安區(qū)城市管理與建設(shè)上新臺階，我們提出，首先需要進(jìn)一步理順管理體制，“大城管”指導(dǎo)思想仍然需要繼續(xù)在整個(gè)政府機(jī)構(gòu)里貫徹與執(zhí)行；其次繼續(xù)完善“大部制”改革，將有關(guān)城市綜合管理（包括國土規(guī)劃、交通、建設(shè)、管理、工商、環(huán)保水務(wù)、公安等）的具體職能進(jìn)一步協(xié)調(diào)；再次，進(jìn)一步推進(jìn)社會參與，發(fā)揮特區(qū)一體化以來城市管理的廣泛動(dòng)員與上下協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)輿論媒體的監(jiān)督與宣傳，樹立新城管形象；最后，也是最緊迫的、而且我們城市管理隊(duì)伍可以“為”在當(dāng)下的，就是全面提升整個(gè)管理隊(duì)伍的素質(zhì)。如何專業(yè)化服務(wù)與精細(xì)化管理，如何有效而準(zhǔn)確地行政執(zhí)法，則是樹立寶安區(qū)城市管理新形象的核心。

注釋：

①《紐約市城市憲章》作為紐約市城市管理的指導(dǎo)性法律，詳細(xì)規(guī)定了每個(gè)政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、流程程序等，并設(shè)立專門的“修訂委員會”，及時(shí)吸收來自公眾、行政管理人員、轄區(qū)各機(jī)構(gòu)的意見，根據(jù)新出現(xiàn)的情況修訂城市憲章，使之始終符合城市管理的要求。

責(zé)任編輯：張 煒