朱新力 羅利丹

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江杭州 310008；浙江省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，浙江杭州 310007）

裁量基準(zhǔn)本土化的認(rèn)識(shí)與策略
——以行政處罰裁量基準(zhǔn)為例

朱新力 羅利丹

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江杭州 310008；浙江省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，浙江杭州 310007）

面對(duì)“裁量基準(zhǔn)潮”興起的客觀法現(xiàn)象，實(shí)務(wù)界以肯定的態(tài)度積極推進(jìn)這一制度的建設(shè)，并視其為行政改革的重要符號(hào)。而理論界因繼受大陸法系關(guān)于裁量基準(zhǔn)的基本理論，又囿于行政行為形式論的認(rèn)識(shí)視角，無(wú)法全面地認(rèn)識(shí)裁量基準(zhǔn)在實(shí)踐中的實(shí)際形態(tài)和功能。從裁量基準(zhǔn)本土化的策略出發(fā)，應(yīng)將裁量基準(zhǔn)置于轉(zhuǎn)型時(shí)期行政法治背景之下，將其作為一個(gè)漸進(jìn)式的過(guò)程和功能意義上的制度來(lái)考察，同時(shí)應(yīng)正視中國(guó)式裁量基準(zhǔn)向成為整合各種裁量控制技術(shù)載體的發(fā)展創(chuàng)新。

裁量基準(zhǔn)；行政處罰；概念移植；技術(shù)整合

2004年2月4日，金華市公安局在試點(diǎn)一年之后正式下發(fā)了《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》（金市公通字[2004]23號(hào)），這被視為行政裁量基準(zhǔn)*本文中的“裁量基準(zhǔn)”均指“行政裁量基準(zhǔn)”。在中國(guó)大陸的正式登場(chǎng)，并引發(fā)了中國(guó)行政法實(shí)務(wù)界和理論界對(duì)裁量基準(zhǔn)的關(guān)注。*2007年7月，國(guó)務(wù)院在全國(guó)市縣政府依法行政工作會(huì)議上明確要求推行行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，并在2008年公布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)）中正式要求“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行”。2008年10月，50多名專家、學(xué)者齊聚北京大學(xué)法學(xué)院軟法研究中心就“行政裁量基準(zhǔn)”舉行研討會(huì)，結(jié)合軟法研究探討了裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)、功能和效力等問(wèn)題。之后，這場(chǎng)“裁量基準(zhǔn)潮”在全國(guó)范圍內(nèi)興起、推開(kāi)?？梢哉f(shuō)，裁量基準(zhǔn)得到了實(shí)務(wù)界的認(rèn)可并呈現(xiàn)出方興未艾的“運(yùn)動(dòng)化”發(fā)展態(tài)勢(shì)，但在理論界卻出現(xiàn)了相互對(duì)立的觀點(diǎn)：一是“積極論”，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)制度是深化行政管理體制改革與政府再造的一個(gè)重要符號(hào)，是公共行政領(lǐng)域的科學(xué)化、民主化、公正化的重要制度創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)通過(guò)引入比例原則、完善行政參與和公開(kāi)公布機(jī)制、納入司法審查范圍等推進(jìn)裁量基準(zhǔn)制度的建設(shè)；*代表該觀點(diǎn)的文章可參見(jiàn)周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性問(wèn)題研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2007年第6期；王天華：《裁量標(biāo)準(zhǔn)基本理論問(wèn)題芻議》，載《浙江學(xué)刊》2006年第6期。二是“消極論”，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)制度所提供的細(xì)化規(guī)則手段無(wú)法達(dá)到控制行政裁量的目的，可能存在合法性危機(jī)甚至導(dǎo)致裁量的僵化，產(chǎn)生適得其反的結(jié)果。*代表該觀點(diǎn)的文章可參見(jiàn)王錫鋅：《自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用》，載《法學(xué)研究》2008年第5期；崔卓蘭、劉福元：《析行政自由裁量權(quán)的過(guò)度規(guī)則化》，載《行政法學(xué)研究》2008年第2期。如果說(shuō)“積極論”的回應(yīng)順應(yīng)了實(shí)踐，那么“消極論”的警示甚或反對(duì)是否是“不合時(shí)宜”？問(wèn)題的關(guān)鍵不在于“積極論”與“消極論”孰是孰非，而在于理論界認(rèn)知中的裁量基準(zhǔn)與作為客觀事實(shí)的裁量基準(zhǔn)是否同一，我們應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)識(shí)本土化的裁量基準(zhǔn)并作出相應(yīng)的策略安排？

一、本土化裁量基準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)難題

我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)注裁量基準(zhǔn)是晚近的事，更早的只是在對(duì)行政規(guī)則的研究中有所提及。*參見(jiàn)朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第1期；葉必豐：《行政規(guī)范法律地位的制度論證》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期。雖然學(xué)界對(duì)裁量基準(zhǔn)的價(jià)值仍有爭(zhēng)議，但總結(jié)學(xué)界目前對(duì)裁量基準(zhǔn)的討論，以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)支持者甚多：其一，裁量基準(zhǔn)不是“立法”，與行政法規(guī)和規(guī)章等不同。其二，裁量基準(zhǔn)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員具有拘束力，但這種拘束力不是絕對(duì)的。當(dāng)存在合理的、特別或充分的理由時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以基于案件的重要特殊性或者外在情勢(shì)的可能變化，采取與裁量基準(zhǔn)不一致的行為。其三，裁量基準(zhǔn)對(duì)于私人（行政相對(duì)人）不具有直接的拘束力，即行政機(jī)關(guān)不能以裁量基準(zhǔn)作為對(duì)私人限制權(quán)利、施加義務(wù)的根據(jù)。但裁量基準(zhǔn)因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在個(gè)案中的適用而對(duì)私人產(chǎn)生間接的外部效果（準(zhǔn)法規(guī)范效力），即私人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)在典型個(gè)案中根據(jù)裁量基準(zhǔn)對(duì)其做出處理。既然私人的這種請(qǐng)求權(quán)應(yīng)得到尊重，這實(shí)際上也就對(duì)司法審查中的法院產(chǎn)生了間接的拘束力。但以上共識(shí)尚不足以指導(dǎo)實(shí)踐，反而引發(fā)了更多的困惑。

就其形式而言，理論上“不是‘立法’，與行政法規(guī)和規(guī)章等不同”的判斷與實(shí)踐不符。學(xué)理對(duì)裁量基準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)往往是切片式的，僅采樣某一典型的文本，或者是截取某一典型的片段（如情形列舉、分格技術(shù)）。但是，以行政處罰裁量基準(zhǔn)為例，按照正規(guī)化的進(jìn)程，目前的裁量基準(zhǔn)至少存在以下幾種形式：第一種是實(shí)施方案，多以通知發(fā)布。其內(nèi)容一般包括指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)和范圍、工作原則、主要任務(wù)、工作步驟、組織領(lǐng)導(dǎo)等要素，最接近于行政執(zhí)法政策。在裁量基準(zhǔn)推廣初期，全國(guó)有20個(gè)省級(jí)政府制發(fā)了規(guī)范行政自由裁量權(quán)，建立行政處罰基準(zhǔn)制度的通知，多為此種形式。第二種是實(shí)施（指導(dǎo)）意見(jiàn)、實(shí)施（適用）辦法或規(guī)定，以通知或直接以政府令發(fā)布，有些以條目安排體例，已經(jīng)具有“法”的形式。在功能意義上，作為地方政府規(guī)章的《寧波市行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則》（寧波市人民政府令第150號(hào)）也可以歸為此類(lèi)。這種形式的裁量基準(zhǔn)在內(nèi)容上又可以分為兩個(gè)類(lèi)次：其一，不再區(qū)分基本行為指導(dǎo)規(guī)則、具體適用規(guī)則、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用指南等層次，而是直接采用一個(gè)一體化的裁量行使規(guī)范體系，如《溫州市行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)定》（溫州市人民政府令第106號(hào)）；其二，將裁量基準(zhǔn)的目的、規(guī)范對(duì)象、適用范圍、相關(guān)定義、適用原則和規(guī)則（包括實(shí)體和程序）等理論性較強(qiáng)的內(nèi)容以“適用規(guī)則”的形式存在，同時(shí)以主要違法行為為對(duì)象另行制定和設(shè)立更為具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，一般包括違法行為、上位法（法律、行政法規(guī)和規(guī)章）依據(jù)、處罰種類(lèi)及幅度標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，如江西省國(guó)家稅務(wù)局《關(guān)于印發(fā)稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則和參照?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的通知》（贛國(guó)稅發(fā)〔2008〕244號(hào)）。第三種僅為執(zhí)行（指導(dǎo)）標(biāo)準(zhǔn)。內(nèi)容只包括情形的列舉和相應(yīng)的處罰幅度，此形式為學(xué)術(shù)普遍關(guān)注的裁量基準(zhǔn)。

就其效力而言，理論上裁量基準(zhǔn)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員具有的相對(duì)拘束力以及對(duì)私人（行政相對(duì)人）具有的間接拘束力，均是理想狀態(tài)下的論斷。通說(shuō)認(rèn)為下級(jí)行政機(jī)關(guān)及所屬公務(wù)員基于服從上級(jí)的關(guān)系，原則上應(yīng)一律地適用裁量基準(zhǔn)作出行政行為。但過(guò)分地依賴裁量基準(zhǔn)，有時(shí)會(huì)忽略個(gè)案的特殊情境，從而有可能違背立法賦予裁量權(quán)的初衷，個(gè)案的裁量正義有可能被拋棄。若僅僅關(guān)注個(gè)案特殊性，無(wú)視有關(guān)規(guī)則或政策的約束，又有可能違背諸如正當(dāng)期待、遵循先例、公平對(duì)待等原則。因此，下級(jí)行政機(jī)關(guān)及所屬公務(wù)員在上級(jí)機(jī)關(guān)已經(jīng)制定裁量基準(zhǔn)時(shí)，仍然負(fù)有針對(duì)具體個(gè)案進(jìn)行審查的義務(wù)，而不能機(jī)械地、僵硬地適用裁量基準(zhǔn)作出具體決定。然而，實(shí)踐中“如果司法行政可以在要么全然機(jī)械適用、要么全然自由裁量之間進(jìn)行選擇，在成熟的法律制度下，法律工作者一定偏愛(ài)前者，這是他們的合理本能?！?[美]本杰明·N·卡多佐著：《法律的成長(zhǎng) 法律科學(xué)的悖論》，董炯、彭冰譯，中國(guó)法制出版社2002年版，第4頁(yè)。裁量基準(zhǔn)理想狀態(tài)下的法律效力如何匹敵人的本能呢？在以罰代管的執(zhí)法氛圍中，由于慣性使然，如果執(zhí)法者在某些情況下可以撇開(kāi)裁量基準(zhǔn)的約束，“某些情況”就可能成為“所有情況”。*周文明訴文山縣交警大隊(duì)行政處罰案中的《云南省道路交通安全違法行為罰款處罰標(biāo)準(zhǔn)暫行規(guī)定》就被認(rèn)為“不具備法律效力”。參見(jiàn)陳娟：《駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)超速，究竟該罰多少——云南省公安廳紅頭文件引爭(zhēng)議（“紅頭文件”評(píng)點(diǎn)）》，載《人民日?qǐng)?bào)》2008年4月2日。通說(shuō)又認(rèn)為裁量基準(zhǔn)對(duì)行政相對(duì)人具有準(zhǔn)法規(guī)范效力，并對(duì)法院產(chǎn)生間接的拘束力。但在現(xiàn)行行政訴訟制度框架下，將裁量基準(zhǔn)定位為行政規(guī)定，它在任何程度上都不是審判依據(jù)。所謂可能產(chǎn)生的間接拘束力，法院若給予尊重，則影響司法權(quán)對(duì)行政裁量行使合理性的判斷；若不予尊重，則等同于被關(guān)在了司法審查的大門(mén)之外，行政相對(duì)人基于裁量基準(zhǔn)的預(yù)期利益抑或受損利益都無(wú)法得到救濟(jì)。

學(xué)理與實(shí)務(wù)之間的捍格無(wú)疑是裁量基準(zhǔn)“消極論”的重要論點(diǎn)。進(jìn)而，裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性基礎(chǔ)和功能價(jià)值也遭受質(zhì)疑。概而言之，問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)在于將裁量基準(zhǔn)定位為行政規(guī)定的一種。于是，得出3個(gè)推論:（1）我國(guó)各級(jí)各類(lèi)行政機(jī)關(guān)都可成為裁量基準(zhǔn)的制定主體，其正當(dāng)性存疑。（2）下級(jí)行政機(jī)關(guān)和所屬公務(wù)員原則上應(yīng)當(dāng)適用裁量基準(zhǔn)，有導(dǎo)致僵化的危險(xiǎn)；裁量基準(zhǔn)作為規(guī)則的一種，又具有成文法無(wú)法窮盡事實(shí)的局限，違背裁量的本質(zhì)。（3）裁量基準(zhǔn)不是司法審查的法定依據(jù)，在行政訴訟法修正前也不能作為直接審查的對(duì)象，司法救濟(jì)發(fā)生困難。但是，將裁量基準(zhǔn)定位為行政規(guī)定顯然不是實(shí)證的結(jié)論。

二、概念的移植與方法論的局限

盡管目前我們還沒(méi)有見(jiàn)到有關(guān)行政機(jī)關(guān)提及是否借鑒和參考了國(guó)外的裁量基準(zhǔn)，但是至少“裁量基準(zhǔn)”這一概念是個(gè)舶來(lái)品。*參見(jiàn)周佑勇、鄧小兵：《行政裁量概念的比較觀察》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2006年第4期。從比較法上考察，使用“裁量基準(zhǔn)”這一概念的并不多，比如，德國(guó)、日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。*參見(jiàn)余凌云：《游走在規(guī)范與僵化之間——對(duì)金華行政裁量基準(zhǔn)實(shí)踐的思考》，載《清華法學(xué)》2008年第3期。其中在日本、韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，裁量基準(zhǔn)已是一個(gè)法律概念，*日本《行政程序法》（1993年）第5條第1款規(guī)定：“行政廳為了依據(jù)法令的規(guī)定判斷是否給予申請(qǐng)請(qǐng)求的許認(rèn)可等，應(yīng)制定必要的基準(zhǔn)。”第12條第1款規(guī)定：“行政廳對(duì)于根據(jù)法令的規(guī)定判斷是否作出不利益處分或作出怎樣的不利益處分，必須努力制定必要的基準(zhǔn)?！表n國(guó)《行政程序法》（1996年）第20條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)依處分之性質(zhì)，將必要之處分基準(zhǔn)盡可能詳細(xì)地決定并公告之。變更處分基準(zhǔn)時(shí)亦然?！蔽覈?guó)臺(tái)灣地區(qū)《行政程序法》（1999年）第159條第2款規(guī)定，行政規(guī)則包括“為協(xié)助下級(jí)機(jī)關(guān)或?qū)俟俳y(tǒng)一解釋法令、認(rèn)定事實(shí)、及行使裁量權(quán)，而訂頒之解釋性規(guī)定及裁量基準(zhǔn)”。然均不同程度地繼受德國(guó)精致的學(xué)理認(rèn)識(shí)。英美法系國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)則是在“非立法的規(guī)則制定”（non-legislation rulemaking）或“非正式規(guī)則”（informal rules）中討論類(lèi)似的裁量控制技術(shù)。

在德國(guó)，裁量基準(zhǔn)在形式上是行政規(guī)則*在德國(guó)、日本行政法上，行政規(guī)則與法規(guī)命令這對(duì)范疇的劃分主要是以規(guī)范對(duì)象的內(nèi)外有別為基礎(chǔ)的。不過(guò)，也有學(xué)者指出，實(shí)踐中，法規(guī)命令和行政規(guī)則的界限總是引發(fā)難題，而這反過(guò)來(lái)表明兩者的原始區(qū)別——法規(guī)命令是具有普遍約束力的外部法，而行政規(guī)則是只約束行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法——本身就存在問(wèn)題。參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾著：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第608-610頁(yè)。在我國(guó)行政法上，與行政規(guī)則相對(duì)應(yīng)的范疇是行政規(guī)定或又稱其它規(guī)范性文件，而行政規(guī)定與行政立法（行政法規(guī)和規(guī)章）這對(duì)范疇的劃分主要是以與制定主體的行政職權(quán)相聯(lián)系的淵源形式為基礎(chǔ)的。不過(guò)，有學(xué)者指出，以職權(quán)—淵源關(guān)聯(lián)為基礎(chǔ)的形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中無(wú)法準(zhǔn)確定位行政規(guī)定的性質(zhì)。參見(jiàn)朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第1期。為銜接比較法，下文統(tǒng)一使用“行政規(guī)則”和“法規(guī)命令”這對(duì)范疇。的一種。行政規(guī)則是指上級(jí)行政機(jī)關(guān)向下級(jí)行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬行政工作人員發(fā)布的一般——抽象的命令。*[德]哈特穆特·毛雷爾著：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第591頁(yè)。行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)則的主要目的是控制下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)不確定法律概念的解釋和適用、判斷余地的運(yùn)用和裁量權(quán)的行使。*[德]漢斯·J.沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾著：《行政法》（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第246頁(yè)。一般認(rèn)為，行政規(guī)則不設(shè)定公民權(quán)利義務(wù)，不直接影響公民，因而不具有外部效果，但并不排除它間接產(chǎn)生特定外部效果的可能性（通過(guò)行政機(jī)關(guān)的適用或法院裁判的認(rèn)可）。德國(guó)行政法上，行政規(guī)則的種類(lèi)有組織規(guī)則和業(yè)務(wù)規(guī)則、解釋法律的行政規(guī)則或者規(guī)范具體化的行政規(guī)則（解釋性準(zhǔn)則或解釋基準(zhǔn)）、裁量控制行政規(guī)則（裁量基準(zhǔn)）和替代法律的行政規(guī)則等四類(lèi)。組織規(guī)則和業(yè)務(wù)規(guī)則調(diào)整行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，通常沒(méi)有事實(shí)上的外部效果。解釋基準(zhǔn)針對(duì)法律規(guī)范的解釋和適用，特別是法律概念的理解，為下級(jí)行政機(jī)關(guān)提供法律解釋的指南，從而確保法律的統(tǒng)一適用。其中規(guī)范具體化的行政規(guī)則是根據(jù)法律授權(quán)對(duì)不確定的法律概念和“公開(kāi)的”法定事實(shí)要件以法律規(guī)定的形式進(jìn)行解釋（具體化），它沒(méi)有可供行政機(jī)關(guān)自主判斷的空間。裁量基準(zhǔn)是確定行政機(jī)關(guān)如何行使法定裁量權(quán)（包括決定裁量和選擇裁量）的行政規(guī)則，其目的是確保裁量權(quán)行使的統(tǒng)一性和平等性。只有符合法律規(guī)定，裁量基準(zhǔn)才可能具有外部效果；尤其應(yīng)當(dāng)遵守法律授權(quán)的范圍和目的。以行政規(guī)則形式進(jìn)行的一般裁量原則上適用于個(gè)案中的裁量決定。替代法律的行政規(guī)則是在沒(méi)有法律規(guī)定，或者雖然有法律規(guī)定、但非常寬泛以至于需要行政規(guī)則予以具體化時(shí)，行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則。*參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾著：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第593-595頁(yè)。根據(jù)以上內(nèi)涵的描述，裁量基準(zhǔn)與第一類(lèi)行政規(guī)則的界限比較分明。與解釋基準(zhǔn)的區(qū)別根植于德國(guó)原始行政法理論上對(duì)行政裁量和不確定法律概念的嚴(yán)格區(qū)分，針對(duì)行政裁量*德國(guó)原始行政裁量理論最顯著的特征是將行政行為劃分為三個(gè)階段：第一，法定構(gòu)成要件的解釋和確定（一個(gè)法律條款的憲法因素或定義）；第二，將所解釋的概念應(yīng)用到具體的事實(shí)，衡量是否達(dá)到法律規(guī)范的要求；第三，作出一個(gè)具有法律效力的決定（法律后果）。行政裁量?jī)H限于第三個(gè)階段。S.Oeter, ‘Der Kontrolldichte hinsichtlich unbestimmter Begriffe und des Ermessens’, in J.A.Frowein （ed.）, Die Kontrolldichte bei der gerichtlichen berprüfung von Handlungen der Verwaltung,1993,p.269; and Schwarze, European Administrative Law ,pp.271-2. 轉(zhuǎn)引自朱新力主編：《法治社會(huì)與行政裁量的基本準(zhǔn)則研究》，法律出版社2007年版，第162頁(yè)。的行政規(guī)則屬于裁量基準(zhǔn)，而針對(duì)不確定法律概念的行政規(guī)則屬于解釋基準(zhǔn)。裁量基準(zhǔn)與替代法律的行政規(guī)則的原則性區(qū)別在于：替代法律的行政規(guī)則不是法定標(biāo)準(zhǔn)的具體化，而是創(chuàng)設(shè)必要的決定標(biāo)準(zhǔn)。

日本行政法在繼受德國(guó)法的基礎(chǔ)上，將解釋基準(zhǔn)和裁量基準(zhǔn)（審查基準(zhǔn)）作為一類(lèi)，是以各行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人，關(guān)于各行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)基準(zhǔn)的規(guī)定，稱之為“行政基準(zhǔn)”。與關(guān)于組織的規(guī)定、關(guān)于具有特別關(guān)系的人的規(guī)定、給付規(guī)則和指導(dǎo)綱要相并列。*參見(jiàn)[日]鹽野宏著：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第73-74頁(yè)。日本行政實(shí)務(wù)界更以《行政程序法》第5條第1項(xiàng)之規(guī)定進(jìn)一步采取了明確區(qū)分審查基準(zhǔn)和解釋基準(zhǔn)概念的立場(chǎng)。在這一立場(chǎng)中，所謂審查基準(zhǔn)是指以法令的規(guī)定內(nèi)容為基礎(chǔ)“判斷是否基于申請(qǐng)請(qǐng)求的許認(rèn)可等”的裁量基準(zhǔn)，而解釋基準(zhǔn)則并非是行政廳根據(jù)申請(qǐng)直接判斷“是否基于申請(qǐng)請(qǐng)求的許認(rèn)可等”的基準(zhǔn)，其僅僅是指完全以解釋法令為目的所應(yīng)依據(jù)的基準(zhǔn)。*參見(jiàn)[日]恒川隆生著：《審查基準(zhǔn)、程序性義務(wù)與成文法化——有關(guān)裁量自我拘束的一則參考資料》，朱芒譯，載《公法研究》（第3卷），商務(wù)印書(shū)館2005年版，第410頁(yè)。當(dāng)然，這一區(qū)分只對(duì)行政許可申請(qǐng)的裁量有意義。

韓國(guó)為了研究行政規(guī)則，首先區(qū)分了廣義的行政規(guī)則和狹義的行政規(guī)則。狹義的行政規(guī)則是“在行政組織內(nèi)部，上級(jí)行政機(jī)關(guān)向下級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)布有關(guān)組織或者業(yè)務(wù)程序、標(biāo)準(zhǔn)等一般的、抽象的規(guī)定”，將德國(guó)原始行政法理論中的規(guī)制特別權(quán)力關(guān)系的行政規(guī)則（如勤務(wù)規(guī)則）排除在狹義的行政規(guī)則之外。狹義的行政規(guī)則又細(xì)分為組織規(guī)則和行為指導(dǎo)規(guī)則兩類(lèi)。裁量基準(zhǔn)屬于后者，與規(guī)范解釋規(guī)則、簡(jiǎn)單化指南、法律代位規(guī)則、規(guī)范具體化行政規(guī)則并列，意指上級(jí)行政機(jī)關(guān)在裁量處分中，為了提示裁量權(quán)行使的一般的方向而發(fā)布的準(zhǔn)則。*參見(jiàn)[韓]金東熙著：《行政法Ⅰ》（第9版），趙峰譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第115-116頁(yè)。

歸納可得，上述比較法上的裁量基準(zhǔn)類(lèi)屬為行政規(guī)則，其內(nèi)涵包括：制定的主體是行政機(jī)關(guān)，規(guī)制的對(duì)象是下級(jí)行政機(jī)關(guān)和所屬公務(wù)員，不具有直接的外部效果。特別區(qū)別于解釋基準(zhǔn)（包括規(guī)范具體化行政規(guī)則）和替代法律的行政規(guī)則兩個(gè)行政規(guī)則的屬概念。主要屬差是“規(guī)定行政裁量權(quán)的行使”且該行政裁量權(quán)有法規(guī)范上的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。功能是確保行政裁量權(quán)行使的統(tǒng)一性和平等性?？傮w上看，大陸法系國(guó)家使用的裁量基準(zhǔn)的內(nèi)涵是比較狹義的。即使按照“裁量一元論”*裁量一元論認(rèn)為，裁量問(wèn)題與法律問(wèn)題并非各自獨(dú)立的二元，裁量問(wèn)題不過(guò)是法律問(wèn)題中的那些不重要的問(wèn)題；所有的行政裁量都是法律授權(quán)的結(jié)果，根本不存在不受法律拘束的自由裁量。王天華：《從裁量二元論到裁量一元論》，載《行政法學(xué)研究》2006年第1期。的觀點(diǎn)，裁量基準(zhǔn)的外延最多包括解釋基準(zhǔn)在內(nèi)。

當(dāng)實(shí)務(wù)界推行裁量基準(zhǔn)制度時(shí)，理論界“拿來(lái)”這一狹義的概念，并借用其內(nèi)涵來(lái)回應(yīng)實(shí)踐，顯得捉襟見(jiàn)肘。就行政處罰裁量基準(zhǔn)而言，從行政實(shí)務(wù)上所運(yùn)用的裁量基準(zhǔn)的形式檢視學(xué)說(shuō)，目前學(xué)說(shuō)對(duì)于裁量基準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)并不完全符合行政實(shí)務(wù)現(xiàn)況。就形式而言，以行政裁量權(quán)的行使為內(nèi)容的裁量基準(zhǔn)并不能完全歸類(lèi)為具有內(nèi)部法效果的行政規(guī)則，還有以適用范圍為不特定人的政府令發(fā)布的規(guī)則，甚至還有地方政府規(guī)章的形式。事實(shí)上，只要存在法規(guī)命令和行政規(guī)則的雙軌制，很有可能，像裁量基準(zhǔn)這樣的規(guī)范既可以采取法規(guī)命令的形式，也可以采取行政規(guī)則的形式。就功能而言，實(shí)踐中的裁量基準(zhǔn)，廣納了指導(dǎo)下級(jí)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展裁量基準(zhǔn)制度的業(yè)務(wù)規(guī)則、解釋不確定法律概念的行政規(guī)則、壓縮行政機(jī)關(guān)自主判斷空間的具體化行政規(guī)則（多存在于執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)中）以及可能替代法律的行政規(guī)則（如聽(tīng)證、時(shí)限等程序規(guī)則）。實(shí)務(wù)中，裁量基準(zhǔn)常常是規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)所有制度的代名詞，這個(gè)概念因此被泛化了。例如，將行政處罰裁量基準(zhǔn)表述為“一種行政執(zhí)法主體對(duì)法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)?shù)仍瓌t并結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及執(zhí)法范圍等情況，細(xì)化為若干裁量格次，每個(gè)格次規(guī)定一定的量罰標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和悔過(guò)態(tài)度，處以相對(duì)固定的處罰種類(lèi)和量罰幅度，同時(shí)明確從輕或從重處罰的必要條件的執(zhí)法制度”。*參見(jiàn)江凌：《規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán) 建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度》（江凌副司長(zhǎng)在第六次全國(guó)地方推行行政執(zhí)法責(zé)任制重點(diǎn)聯(lián)系單位工作座談會(huì)上的講話），http://www.chinalaw.gov.cn/article/fzjd/xzzfzrz/200801/20080100039870.shtml，最后訪問(wèn)：2015年8月29日。

我國(guó)學(xué)術(shù)上的裁量基準(zhǔn)概念繼受于大陸法系的教義學(xué)概念，奉行法教義學(xué)的德國(guó)行政法學(xué)以行政行為形式論——就行政機(jī)關(guān)為達(dá)成一定行政目的或任務(wù)所實(shí)施的各種活動(dòng)中，選定某一特定時(shí)點(diǎn)的行為，作為控制行政活動(dòng)合法范圍或界限時(shí)的審查對(duì)象（基本單元），以達(dá)成對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性控制的目的——為其核心概念。行政行為形式論的任務(wù)在于藉由厘清各種行政活動(dòng)基本單元的內(nèi)涵與外延、合法性要件以及法律效果等問(wèn)題，以確保依法行政要求，并同時(shí)保障人民權(quán)利。理論上，作為行政活動(dòng)基本單元的行為，其區(qū)分愈精細(xì)，愈能對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行細(xì)致的合法性控制，愈能符合依法行政要求。*參見(jiàn)賴恒盈著：《行政法律關(guān)系論之研究》，元照出版社2003年版，第53頁(yè)。由此，“裁量基準(zhǔn)”經(jīng)過(guò)行政行為形式論的千錘百煉成為一非常狹隘的概念。

然而，實(shí)務(wù)中作為制度的裁量基準(zhǔn)不是一種單一的形式，也不是靜止的東西，而是一套規(guī)則或規(guī)則組合，是一個(gè)活動(dòng)過(guò)程。制度概念存在的意義在于“它使我們能夠在解釋法律時(shí)達(dá)到兩個(gè)可能相互沖突的目標(biāo)：一方面，我們能夠把法律材料的復(fù)雜實(shí)體分解為比較簡(jiǎn)單的一套套互相關(guān)聯(lián)的規(guī)則；另一方面，我們能夠以一種有組織的和普遍化的方式看待巨大的法律實(shí)體，而不是把它看成是一堆七零八亂的東西?！?N.MacComick and O.Weinberger: An Institutional Theory of Law—New Approaches to Legal Positivism, P.D.Reidel Publishing Company, 1986，P13.制度法論創(chuàng)始人之一麥考密克指出了三種任何制度都擁有的規(guī)則：第一種是（個(gè)例）產(chǎn)生規(guī)則（institutive rules）。這些規(guī)則告訴我們，透過(guò)那些特定種類(lèi)之事件或行動(dòng)，就會(huì)產(chǎn)生某個(gè)制度的個(gè)例，如指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)如何制定裁量基準(zhǔn)的規(guī)則。第二種規(guī)則稱之為效果規(guī)則或結(jié)果規(guī)則（consequential rules）。這些規(guī)則是我們法律人最為熟悉的對(duì)法律效果的規(guī)定，如行政處罰的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，即狹義的裁量基準(zhǔn)。第三種規(guī)則是終結(jié)規(guī)則或終止規(guī)則（terminative rules），如裁量基準(zhǔn)的修訂規(guī)則、不適用的規(guī)則。畢竟，一個(gè)制度的存在，與該制度的一個(gè)個(gè)例的存在，是非常不同的兩件事。于是，裁量基準(zhǔn)在現(xiàn)行法規(guī)命令與行政規(guī)則二分法下發(fā)生實(shí)際歸類(lèi)的困難，由此導(dǎo)致針對(duì)其正當(dāng)性、效力、功能價(jià)值等的質(zhì)疑。

三、語(yǔ)境論的解說(shuō)與制度論的認(rèn)識(shí)

當(dāng)實(shí)踐撇開(kāi)理論自行其道之時(shí)，當(dāng)移植的概念水土不服，而這些制度又大行其道之時(shí)，形式論無(wú)法作出回答。這一進(jìn)路難以用來(lái)考察中國(guó)式裁量基準(zhǔn)的形式和功能。我們需要尋求其他的理論進(jìn)路——語(yǔ)境論*參見(jiàn)蘇力著：《也許正在發(fā)生：轉(zhuǎn)型中國(guó)的法學(xué)》，法律出版社2004年版，第233-266頁(yè)。的解說(shuō)和制度論的認(rèn)識(shí)。

作為一種時(shí)事現(xiàn)象，觀察者們將這場(chǎng)“裁量基準(zhǔn)潮”的起點(diǎn)定格在金華市公安局的“首創(chuàng)”。事實(shí)上，在立法缺乏足夠的要件—效果規(guī)定時(shí)，制定細(xì)化的內(nèi)部文件對(duì)行政機(jī)關(guān)而言并非史無(wú)前例的執(zhí)法技術(shù)。20世紀(jì)80年代末，為了減少民警執(zhí)行處罰的隨意性和不必要的爭(zhēng)議，北京、遼寧、吉林、廣東、河北等省市結(jié)合實(shí)際制定了“交通違章處罰尺度一覽表”，把《道路交通管理?xiàng)l例》規(guī)定的處罰特別是罰款數(shù)額具體化，內(nèi)部掌握。*《公安部關(guān)于執(zhí)行〈道路交通管理?xiàng)l例〉情況的報(bào)告》（〔89〕公交管第148號(hào)）中稱“實(shí)踐證明具有積極意義，可為其他省、市區(qū)效仿。”只是，當(dāng)時(shí)這種形式的規(guī)范并沒(méi)有冠以“裁量基準(zhǔn)”的名號(hào)，且這種基于行政內(nèi)部的基準(zhǔn)處理方式極其不透明，缺乏作為以實(shí)現(xiàn)保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益為目的而自我約束行政裁量的工具的作用，相對(duì)人往往以“紅頭文件”之蔑稱予以唾棄。然而當(dāng)下的裁量基準(zhǔn)除了以正規(guī)的“法”的形式設(shè)立之外，基于希望基準(zhǔn)能被公眾知曉的考慮，經(jīng)常采用的方式為，對(duì)“為了貫徹依法行政，施行某法律或法規(guī)，或者受法律或法規(guī)的授權(quán)”而發(fā)布的政府令形式的意見(jiàn)加以補(bǔ)充，進(jìn)而再制定細(xì)目基準(zhǔn)；并以政府門(mén)戶網(wǎng)站建設(shè)為依托得以及時(shí)、有效地公布，不再如同過(guò)去那樣僅僅停留在行政系統(tǒng)內(nèi)部，裁量基準(zhǔn)通過(guò)被“公布”而更具“規(guī)范”的形式。確切言之，金華的實(shí)踐者們邁出的是裁量基準(zhǔn)以“看得見(jiàn)的方式”走向正規(guī)化的第一步。在這個(gè)意義上，“積極論”的評(píng)價(jià)是中肯的。

裁量基準(zhǔn)的正規(guī)化或制度化主要但不完全歸功于過(guò)去十多年中政府所推行的行政執(zhí)法體制改革，這場(chǎng)改革至今還在深化過(guò)程中。行政法治環(huán)境的變化也扮演著重要角色，特別是近年來(lái)行政法治發(fā)展中出現(xiàn)的三個(gè)里程碑式的法律文件。其一是《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），《綱要》將依法行政提升到了一個(gè)前所未有的高度?！凹涌旖?quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”，“完善行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制”的政策要求表述為明確的規(guī)則和程序之后，就成為一種獨(dú)立的正當(dāng)性源泉。對(duì)中央政府和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的特定改革政策而言，這種正規(guī)化應(yīng)當(dāng)是一種實(shí)用的、甚至是至關(guān)重要的支持。裁量基準(zhǔn)的正規(guī)化與《綱要》的聯(lián)系，在裁量基準(zhǔn)的制定目的中有所體現(xiàn)。例如國(guó)家工商行政管理總局制定的《關(guān)于工商行政管理機(jī)關(guān)正確行使行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出“為了貫徹落實(shí)中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》……制定本指導(dǎo)意見(jiàn)”。其二是《政府信息公開(kāi)條例》，該條例第10條將規(guī)范性文件列為縣級(jí)以上各級(jí)人民政府重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。由此，至少在行政法規(guī)的層面，對(duì)裁量基準(zhǔn)摘掉“紅頭文件”的帽子提出了強(qiáng)制性要求。但是，僅公開(kāi)并不能產(chǎn)生其他結(jié)果，因?yàn)樾姓?guī)則的規(guī)范對(duì)象是行政機(jī)關(guān)而不是公民。公開(kāi)并不能成為信賴保護(hù)的充分要件，只有行政規(guī)則在個(gè)案中成為針對(duì)特定相對(duì)人的一種保證時(shí)，信賴保護(hù)原則才能適用。其三是《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，該決定在肯定裁量基準(zhǔn)若干試點(diǎn)成果的基礎(chǔ)上，要求“抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行”?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》也將“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類(lèi)、幅度”作為推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措之一。

然而，正規(guī)化并非只為了落實(shí)行政執(zhí)法體制改革，推進(jìn)全面依法治國(guó)，還有一個(gè)目的在于保持或加強(qiáng)政府的公信力。在隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的不良影響下，行政相對(duì)人一方面痛斥執(zhí)法不公，另一方面，“找熟人說(shuō)情少罰點(diǎn)”幾乎成為違法當(dāng)事人接受行政處罰的慣性思維。更為糟糕的是，某些相對(duì)人因曾經(jīng)遭受過(guò)不公平對(duì)待，參與無(wú)直接利益沖突的事件，加劇了官民之間的緊張關(guān)系。從民眾的行動(dòng)中傳遞出的某些信號(hào)說(shuō)明民眾對(duì)權(quán)力透明以及制度公平、公正、公開(kāi)的饑渴與期待。不論是在行政執(zhí)法領(lǐng)域還是在司法裁判領(lǐng)域，自由裁量權(quán)的存在意義就是實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。然而，“裁量雖是在追求個(gè)案正義，但如遇相同或相似個(gè)案，如作出差異性過(guò)大的裁量決定，不僅違反憲法平等原則，亦與個(gè)案正義所追求的內(nèi)容不相符合，因此行政機(jī)關(guān)為避免此不當(dāng)情況出現(xiàn)，基本上會(huì)經(jīng)由行政內(nèi)部制定具有行政規(guī)則性質(zhì)之裁量基準(zhǔn)來(lái)作為所屬公務(wù)員與下級(jí)機(jī)構(gòu)為裁量權(quán)行使的標(biāo)準(zhǔn)?！?陳慈陽(yáng)：《行政裁量及不確定法律概念——以兩者概念內(nèi)容之差異與區(qū)分必要性問(wèn)題為研究對(duì)象》，載《行政法爭(zhēng)議問(wèn)題研究（上）》，五南圖書(shū)出版公司2001年版，第461頁(yè)。在一個(gè)制度轉(zhuǎn)型國(guó)家，在一個(gè)民眾對(duì)權(quán)益與公正充滿了饑渴的時(shí)代，控制的首要作用主要體現(xiàn)在規(guī)則的制定和執(zhí)行上，而不在具體行政行為和個(gè)案的判斷上。因?yàn)閭€(gè)案正義有時(shí)作為個(gè)體標(biāo)準(zhǔn)，并不一定能夠產(chǎn)生正面的社會(huì)評(píng)價(jià)。另外，為了因應(yīng)總量增加與高度專門(mén)化的行政事務(wù)、填補(bǔ)給付行政與尖端科技領(lǐng)域法律規(guī)范的不足，以及處理緊急狀況，行政機(jī)關(guān)需要柔軟、靈活、有效率并且成本低廉的行政手段。與具體行政行為相比，裁量基準(zhǔn)的特色表現(xiàn)在其所具備的一般性與抽象性，能針對(duì)較大范圍的行政領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制；與抽象行政行為相比，裁量基準(zhǔn)明顯比行政政策等更為明確和更具硬性；與行政立法相比，除了無(wú)須尋求法律有無(wú)授權(quán)、授權(quán)意圖是否足夠明確之外，相比制定行政立法所需耗費(fèi)的程序成本，行政機(jī)關(guān)更樂(lè)于采用裁量基準(zhǔn)。

從制度意義上考察裁量基準(zhǔn)時(shí)我們可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)式裁量基準(zhǔn)的功能呈現(xiàn)豐富的多面向。一開(kāi)始，只將在正式的法律淵源中的明確規(guī)定視為有效的實(shí)體法內(nèi)容，如此限定對(duì)法律的分析方法是很有價(jià)值的，因?yàn)樗蠢粘鲆粭l相對(duì)直接的、依照邏輯理想化的模式建構(gòu)法律體系的途徑。正如行政行為形式論所發(fā)揮的功能。然而，法律體系的開(kāi)放性結(jié)構(gòu)和盡可能多地容納實(shí)踐問(wèn)題的必要，都傾向于再將那些可以認(rèn)為是從該體系中衍生出來(lái)的或者是它的制度性前提的影響因素（例如法律原則、法律的目的和背景等等）視為那個(gè)法律體系固有的組成部分，這是制度論的視角。

就此而言，作為制度的裁量基準(zhǔn)除了規(guī)范化經(jīng)驗(yàn)法則，以抽象化方式行使行政裁量權(quán)，確保行政裁量權(quán)行使的統(tǒng)一性和平等性的合法性要求外，它還承載了提升行政資訊的透明度與行政決策的科學(xué)性，以增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，提高行政效率等功能。將既存的法律制度看作是一個(gè)可以從政策面上予以考察評(píng)判的對(duì)象，去探究什么才是一個(gè)好政策，什么才是一個(gè)理想的整治藍(lán)圖的現(xiàn)代行政法學(xué)才能觀察到裁量基準(zhǔn)功能的多面向，其觀察視角常常是“在達(dá)成行政目標(biāo)的效用考量與規(guī)范雙方之間撕扯”。*[美]約瑟夫·P·托梅恩、西德尼·A·夏皮羅：《分析政府規(guī)制》，蘇苗罕譯，載《法大評(píng)論》（第三卷），中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第232頁(yè)。

四、裁量基準(zhǔn)本土化的創(chuàng)新

如果說(shuō)學(xué)界已經(jīng)充分回應(yīng)裁量基準(zhǔn)制度的“核心技術(shù)”——通過(guò)“規(guī)則細(xì)化”甚至“量化”的方式壓縮解釋和裁量空間，那么，針對(duì)裁量基準(zhǔn)外圍技術(shù)的著墨相對(duì)較少。由上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的裁量基準(zhǔn)除了具有明確規(guī)定裁量權(quán)行使條件、程序，將授權(quán)法律規(guī)范進(jìn)一步具體化以填補(bǔ)法制不足且可以作為司法審查裁量行為的參考等合法性控制功能，還被寄望于藉由行政組織的科層制與行政一體化和信息公開(kāi)機(jī)制，成為對(duì)內(nèi)提升行政決策品格、對(duì)外提高民眾信任的最佳手段。對(duì)于旨在實(shí)現(xiàn)形式正義（統(tǒng)一性和平等性）的狹義的裁量基準(zhǔn)，多面向的功能實(shí)為難以承受之重，狹義的裁量基準(zhǔn)更是無(wú)法克服上述功能性障礙。*我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李震山為裁量基準(zhǔn)之利在于“（1）可以作為法律不可預(yù)測(cè)以及不易限制裁量權(quán)之間的緩沖器。（2）減少程序錯(cuò)誤，明確行政責(zé)任，保障政策執(zhí)行的一致性。（3）法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)有裁量權(quán)行使的可能性，并非即授權(quán)‘行政人員’，何時(shí)由機(jī)關(guān)，何時(shí)由成員行使并非一成不變。（4）是行政拘束的表現(xiàn)。”而裁量基準(zhǔn)之弊在于：“（1）如若已經(jīng)可以制定裁量標(biāo)準(zhǔn)，就表示可以作為經(jīng)常性行使的依據(jù)，那么應(yīng)當(dāng)修改法律以適應(yīng)。（2）裁量基準(zhǔn)的制定，排除或限制了裁判空間，違背立法目的，甚至有取代立法的嫌疑。（3）剝奪立法賦予的裁量權(quán)，等于裁量不行使，屬于裁量濫用的一種。尤其是以行政規(guī)定、方針等形式來(lái)確立裁量標(biāo)準(zhǔn)，就不能針對(duì)個(gè)案履行充分行使裁量義務(wù)，是屬于明顯的裁量瑕疵?！眳⒁?jiàn)李震山：《行政法導(dǎo)論》，三民書(shū)局1999年版，第78-79頁(yè)。只有制度意義上的裁量基準(zhǔn)作為一個(gè)框架性規(guī)范，一個(gè)開(kāi)放性系統(tǒng)，才有可能為解決上述問(wèn)題作一番努力，成為整合各種裁量控制技術(shù)載體的中國(guó)式裁量基準(zhǔn)。凱恩斯理論成功的經(jīng)驗(yàn)是，無(wú)論有多少發(fā)源于理論之外的改革思想，只有爭(zhēng)取到制度內(nèi)部的人與你對(duì)話并且被說(shuō)服有改革的必要，這些思想才能起作用。*參見(jiàn)[英]阿倫·布洛克著：《西方人文主義傳統(tǒng)》，董樂(lè)山譯，三聯(lián)書(shū)店1998年版，第291頁(yè)。既然裁量基準(zhǔn)已經(jīng)大行其道，也許它能夠承載以下裁量控制技術(shù)，包括但不限于：

一是，引入原則緩解裁量基準(zhǔn)適用上的緊張關(guān)系。規(guī)則和制度在發(fā)揮作用的同時(shí)，可能帶來(lái)另一類(lèi)危機(jī)，那就是阻礙創(chuàng)新。裁量基準(zhǔn)旨在通過(guò)規(guī)則化限制裁量，以期在其適用范圍內(nèi)確保法律的統(tǒng)一適用。過(guò)度的裁量基準(zhǔn)窒息行政執(zhí)法人員的活力。就行政處罰裁量基準(zhǔn)而言，以細(xì)化的規(guī)則作為主要控制技術(shù)的裁量基準(zhǔn)與規(guī)范行政處罰裁量權(quán)之間在手段與目的上存在緊張關(guān)系。要么是“過(guò)分”，導(dǎo)致原有的裁量空間徹底消失，破壞行政的靈活性；要么是“不及”，不能實(shí)質(zhì)控制裁量，最后被虛置。而原則一方面為自由裁量權(quán)行使劃定基本框架，另一方面又使執(zhí)法者保留一定的判斷、斟酌和選擇空間。*參見(jiàn)王錫鋅：《自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用》，載《法學(xué)研究》2008年第5期。一般地，可以在裁量基準(zhǔn)制度的實(shí)施方案或適用規(guī)則的開(kāi)篇引入若干原則。這些原則有:比例原則，平等原則，過(guò)罰相當(dāng)原則，教育與處罰相結(jié)合原則等。

二是，強(qiáng)化程序保證排除裁量基準(zhǔn)適用的正當(dāng)性。“理性主義的謬誤就在于它企圖將經(jīng)驗(yàn)的復(fù)雜性化約為規(guī)則或技術(shù)知識(shí)……規(guī)則內(nèi)在于實(shí)踐之中，我們需要某種別的東西——某種來(lái)自于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的判斷概念——來(lái)幫助我們理解如何以及何時(shí)適用（和修正）技術(shù)規(guī)則?！?[英]馬丁·洛克林著：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書(shū)館2002年版，第96頁(yè)。行政裁量就是某一種“別的東西”，其存在的意義在于克服成文法的局限、實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。而狹義的裁量基準(zhǔn)一般只涉及實(shí)體規(guī)則，沒(méi)有給予相對(duì)人足夠的關(guān)注。為了盡量達(dá)到實(shí)質(zhì)正義抑或個(gè)案正義之目的，作為制度的裁量基準(zhǔn)并不缺失程序規(guī)則。只是又為了不損及效率價(jià)值，這些程序規(guī)則一般只針對(duì)裁量基準(zhǔn)的適用階段。如，《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》第9條第2款規(guī)定，“適用行政處罰裁量基準(zhǔn)將導(dǎo)致個(gè)案處罰明顯不當(dāng)?shù)?，行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)可以在不與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸的情況下，變通適用裁量基準(zhǔn)，但必須經(jīng)行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)集體討論決定，并充分說(shuō)明理由；裁量基準(zhǔn)非由本機(jī)關(guān)制定的，應(yīng)當(dāng)將處罰實(shí)施情況報(bào)制定機(jī)關(guān)備案?！痹撘?guī)定特別加強(qiáng)了偏離裁量基準(zhǔn)時(shí)集體討論、說(shuō)明理由的程序要求。

三是，提升位階去除不必要的裁量空間。通過(guò)制定和適用規(guī)則化經(jīng)驗(yàn)的裁量基準(zhǔn)，這個(gè)不斷試錯(cuò)的過(guò)程能找到一個(gè)比較合理的控制方案。于是，朝著不受指引的裁量→行政先例的逐步形成與適用→初步標(biāo)準(zhǔn)的制定→行政先例的普遍運(yùn)用→一般性原則的發(fā)現(xiàn)與產(chǎn)生→最終形成規(guī)則的漸進(jìn)路徑，達(dá)到由立法去除不必要的裁量權(quán)，控制必要的裁量權(quán)的目的。如果經(jīng)驗(yàn)證明存在不必要的裁量，剔除不必要的裁量也只能交由立法去實(shí)現(xiàn)。由此，裁量基準(zhǔn)具有了“實(shí)驗(yàn)性立法”的功能。

四是，增加激勵(lì)機(jī)制避免執(zhí)法人員怠惰實(shí)施裁量基準(zhǔn)。機(jī)制設(shè)計(jì)理論指出該理論最關(guān)鍵的問(wèn)題是如何將私人信息和激勵(lì)問(wèn)題有機(jī)地整合在一起。狹義的裁量基準(zhǔn)僅僅實(shí)現(xiàn)了行政裁量信息在行政科層制中的傳遞，其本身的激勵(lì)機(jī)制尚不足以規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。因此，行政執(zhí)法評(píng)議考核和責(zé)任追究制度往往也成為裁量基準(zhǔn)固有的一部分。但是，如何設(shè)計(jì)這種激勵(lì)機(jī)制更值得關(guān)注。比如，對(duì)偏離裁量基準(zhǔn)又被相對(duì)人接受的裁量權(quán)行使者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等。

五、結(jié)語(yǔ)

在學(xué)術(shù)研究中，概念移植是一種重要的技術(shù)，不過(guò)，需要謹(jǐn)慎對(duì)待。在認(rèn)識(shí)論上，先有的概念往往變成對(duì)所有其它同類(lèi)事物的認(rèn)識(shí)，這給我們的認(rèn)知帶來(lái)很多方便，但概念本身是抽象事物，它還有一個(gè)可以不斷變化著的含義。在筆者看來(lái)，借用移植而來(lái)的裁量基準(zhǔn)概念不足以回應(yīng)我國(guó)裁量基準(zhǔn)本土化的實(shí)踐。其實(shí)，裁量基準(zhǔn)制度的推行走的仍是“規(guī)則主義”的尋常路,相較民主協(xié)商、程序競(jìng)爭(zhēng)等時(shí)髦話語(yǔ)難免“土氣”了。但是，之所以能形成如此規(guī)模，可見(jiàn)它是符合“生存法則”的。“通過(guò)雖無(wú)絕對(duì)確定性，但卻比較明確的規(guī)則，通常就可以滿足普通百姓的目的；而且，它還會(huì)使成文規(guī)則具有整治教育的價(jià)值，對(duì)此，所有生活在規(guī)則約束之下的國(guó)家都會(huì)歡心接受?！?Freund, Ernst, Legislative Regulation: A Study of the Ways and Means of Written Law, New York: The Commonwealth Fund, P6.古老的法治原理蘊(yùn)涵著無(wú)數(shù)累積的經(jīng)驗(yàn)智慧，其生命力不可低估。只是“舊有的真理若要保有對(duì)人之心智的支配，就必須根據(jù)當(dāng)下的語(yǔ)言和概念予以重述?！?[英]弗里德利?！ゑT·哈耶克著：《自由秩序原理》，鄧正來(lái)譯，三聯(lián)書(shū)店1997年版，第1頁(yè)。作為制度的裁量基準(zhǔn)也許可以盡量融入程序的、民主的要素。但是，無(wú)論如何，它也無(wú)法完全替代立法、司法對(duì)行政裁量權(quán)的控制，替代理性人的正義觀。本文旨在正名：有昔無(wú)而今有，昔微而今著者，自當(dāng)增作新名。裁量基準(zhǔn)屬于后一種情況。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:The Understanding and Strategies of the Localization of Discretion Standards——Take Discretion Standards for Administrative Penalties as an Example

Author & unit:ZHU Xinli （Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou Zhejiang 310008, China）; LUO Lidan （Law Institution, Zhejiang Academy of Social Sciences, Hangzhou Zhejiang 310007, China）

Faced with “discretion standard boom”, the government has promoted the construction of the systems actively with a positive attitude, and regards it as an important symbol of administrative reform. However, the theorists can not fully understanding the actual forms and functions of discretion standards in practice, for the theorists inherited the basic theory of discretion standard from civil law system, also confined to the perspective of administrative action typology. For the localization of discretion standard, discretion standard should be placed under the background of administrative rule of law in the transition period, and be studied as a gradual process and a functional system. At the same time, we can experience the innovation of developing Chinese-style discretion standard to the integration of various discretionary control technologies.

discretion standard; administrative penalty; concept transplant; technology integration

2015-09-17

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目《加快建設(shè)法治政府的空間與路徑研究》（14ZDC012）的階段性成果，以及國(guó)家2011計(jì)劃·司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心的研究成果。

朱新力（1964-），男，浙江桐廬人，法學(xué)博士，浙江大學(xué)光華法學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：行政法； 羅利丹（1983-），女，浙江慈溪人，法學(xué)博士，浙江省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，研究方向：行政法。

D912.1

A

1009-8003（2015）06-0014-08