孟鴻志

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211189）

行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)初探

孟鴻志

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211189）

行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)是全部行政裁量基準(zhǔn)制度的重要組成部分。上升到國(guó)家戰(zhàn)略和依法治國(guó)層面的行政裁量基準(zhǔn)制度，是包括行政規(guī)劃在內(nèi)更為廣泛的一種體系化、多元化的制度。行政規(guī)劃法及其裁量基準(zhǔn)具有獨(dú)特的法律個(gè)性，其規(guī)范構(gòu)造通常不是采用“要件-效果”范式，而是采用“目的-手段”范式，其裁量基準(zhǔn)建構(gòu)也不是采用“情節(jié)細(xì)化”與“效果格化”的邏輯，而是遵循“目的細(xì)化”與“手段細(xì)化”的路徑。對(duì)規(guī)劃裁量的法律治理可以采用內(nèi)外監(jiān)控、“他制與自制”并舉的混合規(guī)制模式。

行政規(guī)劃；裁量基準(zhǔn)；規(guī)范構(gòu)造；治理模式

中共十八屆四中全會(huì)關(guān)于《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》再次重申并明確要求：“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”。由此，建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度將上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，成為推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的重要舉措。行政法學(xué)必須站在四中全會(huì)的新高度，全面審視和回應(yīng)“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”這一重大課題。毫無(wú)疑問(wèn)，上升到國(guó)家戰(zhàn)略和依法治國(guó)層面的行政裁量基準(zhǔn)制度，絕不僅僅是針對(duì)以往普遍存在的行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，而是包括行政規(guī)劃在內(nèi)的更為廣泛的行政裁量領(lǐng)域（如行政許可裁量基準(zhǔn)、行政征收裁量基準(zhǔn)、行政強(qiáng)制裁量基準(zhǔn)、行政給付裁量基準(zhǔn)等）。換句話說(shuō)，被冠以“行政裁量”的基準(zhǔn)制度應(yīng)當(dāng)是一種體系化、多元化（或類型化）的制度，而且不同行政行為之間的裁量基準(zhǔn)制度存在很大的個(gè)性差異，行政處罰裁量基準(zhǔn)只不過(guò)是典型行政行為中的一種裁量制度。但遺憾的是，我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐乃至學(xué)界把主要興趣和目標(biāo)都聚焦到行政處罰領(lǐng)域，對(duì)其他行政領(lǐng)域中的裁量基準(zhǔn)制度缺少系統(tǒng)的梳理和個(gè)性化研究。到目前為止，除行政處罰裁量基準(zhǔn)外，其他行政行為的裁量基準(zhǔn)理論文章寥若晨星，這在行政規(guī)劃領(lǐng)域表現(xiàn)的更為突出。這種研究現(xiàn)狀至少在理論上是不全面的，在實(shí)踐上也難以全面回應(yīng)構(gòu)建行政裁量基準(zhǔn)制度的需求。受行政規(guī)劃性質(zhì)的決定，行政規(guī)劃裁量的空間、范圍和幅度更大，裁量的目的、手段與方法更具個(gè)性和復(fù)雜性，因而對(duì)行政規(guī)劃裁量控制的“基準(zhǔn)制度”也應(yīng)當(dāng)有別于傳統(tǒng)的行政裁量基準(zhǔn)制度。本文正是基于行政規(guī)劃裁量的特殊性，對(duì)規(guī)劃裁量基準(zhǔn)制度做一初步探討。

一、行政規(guī)劃行為是否有必要適用裁量基準(zhǔn)

在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，對(duì)“基準(zhǔn)”一詞的解釋偏重于工程技術(shù)詞義，通常是指“機(jī)械制造中，用來(lái)確定零件或部件上某一幾何元素（點(diǎn)、線、面）的位置所依賴的另外一個(gè)作為標(biāo)注起點(diǎn)的幾何元素（點(diǎn)、線、面）”*《辭?！?，上海辭書(shū)出版社2000年版，第1552頁(yè)?！，F(xiàn)實(shí)生活中，該詞匯已由工程技術(shù)領(lǐng)域廣泛擴(kuò)展到銀行、價(jià)格、甚至法律等領(lǐng)域。裁量基準(zhǔn)語(yǔ)境下的“基準(zhǔn)”一詞，一般等同于“準(zhǔn)則”、“標(biāo)準(zhǔn)”或“規(guī)則”，旨在限縮、控制和規(guī)范裁量權(quán)的行使。*參見(jiàn)周佑勇：《行政裁量基準(zhǔn)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第9頁(yè)。

行政裁量基準(zhǔn)，是近年來(lái)中國(guó)本土實(shí)踐中“自下而上”逐步建立和發(fā)展起來(lái)的一種新型制度。以2004年浙江省金華市公安局正式下發(fā)的《關(guān)于推行行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》為起點(diǎn)，行政處罰裁量制度迅速在全國(guó)各地行政機(jī)關(guān)獲得推廣和應(yīng)用，并對(duì)行政執(zhí)法實(shí)踐產(chǎn)生了重大影響。*2004年2月浙江省金華市公安局率先在全國(guó)推出了《關(guān)于推行行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的意見(jiàn)》, 并陸續(xù)出臺(tái)了對(duì)賭博、賣(mài)淫嫖娼、偷竊、無(wú)證駕駛、違反互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所規(guī)定等常見(jiàn)違法行為的行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。隨后，全國(guó)各地行政執(zhí)法實(shí)踐陸續(xù)出臺(tái)各類行政處罰裁量基準(zhǔn)。截至2014年底，僅省、自治區(qū)和直轄市一級(jí)出臺(tái)的有關(guān)行政裁量基準(zhǔn)總則性規(guī)定就有25個(gè)，這其中直接使用“行政處罰裁量”名稱的有19個(gè)，其他6個(gè)雖名稱上叫“行政裁量權(quán)”，但主要也是針對(duì)行政處罰裁量的規(guī)定。此外，以《湖南省行政程序規(guī)定》為代表的地方行政程序立法中也有相關(guān)裁量基準(zhǔn)的規(guī)定。這種“自下而上”、“自我規(guī)制”的制度創(chuàng)舉，在理論和實(shí)踐中引發(fā)了諸多新問(wèn)題，從而引起了黨和國(guó)家的高度重視，也引起了學(xué)界的關(guān)注和討論。中央層面自2006年以來(lái)先后正式出臺(tái)的五個(gè)重要文件中，都明確提出了規(guī)范行政裁量權(quán)的要求和規(guī)定。*這5個(gè)正式文件分別為：2006 年中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》、2008 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》、2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》、2013年中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、2014年中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。除上述5個(gè)文件外，2009年國(guó)務(wù)院法制辦還專門(mén)下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（征求意見(jiàn)稿）。而在學(xué)界討論中，贊成者、質(zhì)疑者甚至否定者均有之，但總的趨向是肯定性態(tài)度為主*我國(guó)目前對(duì)行政裁量基準(zhǔn)的研究，多數(shù)學(xué)者持肯定態(tài)度，代表性學(xué)者如周佑勇教授、黃學(xué)賢教授等；部分學(xué)者持質(zhì)疑態(tài)度，如余凌云教授、王錫鋅教授、朱新力教授等；少數(shù)學(xué)者持否定態(tài)度，如關(guān)保英教授等。，且研究的領(lǐng)域主要集中在行政處罰裁量基準(zhǔn)問(wèn)題上*但也有少數(shù)學(xué)者開(kāi)始研究行政處罰裁量基準(zhǔn)之外的行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)和行政許可裁量基準(zhǔn)，如駱梅英教授發(fā)表的《行政許可標(biāo)準(zhǔn)的沖突及解決》（《法學(xué)研究》2014年第2期）。。受本文主題和篇幅所限，本文作者無(wú)意于討論行政裁量基準(zhǔn)制度的利弊之爭(zhēng)，但卻非常主張以肯定和積極的態(tài)度，去全面審視和構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，這也是回應(yīng)中共十八大四中全會(huì)要求的“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”這一重大命題而必須持有的態(tài)度。

行政規(guī)劃是行政主體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)而對(duì)未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)擬采取的方法、步驟和措施依法作出的具有約束力的設(shè)計(jì)和規(guī)劃。*參見(jiàn)孟鴻志：《行政規(guī)劃》，載應(yīng)松年主編《中國(guó)當(dāng)代行政法》，中國(guó)方正出版社2005年版,第1038頁(yè)。由于行政規(guī)劃是關(guān)于未來(lái)的一份藍(lán)圖，是目的與手段、政策與技術(shù)、預(yù)測(cè)與選擇的綜合機(jī)能體，因而有著不同于傳統(tǒng)行政處罰、行政許可等典型行政行為的特征。行政規(guī)劃的制定和實(shí)施過(guò)程涉及到多元利益的調(diào)整，因而在具體內(nèi)容上又富有專門(mén)的技術(shù)性和政策性判斷。這種雙重屬性決定了行政規(guī)劃在編制和執(zhí)行中存在著廣泛的創(chuàng)造空間，即規(guī)劃裁量?！靶姓ǖ木裨谟诓昧俊?楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007版，第104頁(yè)。，現(xiàn)代行政規(guī)劃的功能決定了規(guī)劃裁量充斥在行政規(guī)劃的全部過(guò)程中，具有相當(dāng)?shù)膹V泛性和內(nèi)在的必然性。*參見(jiàn)孟鴻志：《行政規(guī)劃裁量與法律規(guī)制模式的選擇》，載《法學(xué)論壇》2009年第5期。行政規(guī)劃的制定機(jī)能正是一種基于行政機(jī)關(guān)廣泛的規(guī)劃裁量權(quán)的強(qiáng)力形成權(quán)能，以至于常常被稱為“第二立法權(quán)”或“第四種權(quán)力”。*楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998版，第567頁(yè)。從這種意義上講，行政規(guī)劃行為很大程度上即是規(guī)劃裁量的過(guò)程，行政規(guī)劃?rùn)?quán)即規(guī)劃裁量權(quán)。只要有裁量權(quán)就會(huì)有裁量的濫用，就像絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗一樣。受行政規(guī)劃自身屬性的局限，加之我國(guó)已有的行政規(guī)劃立法不夠完善，實(shí)踐中大量的行政規(guī)劃還游離于法律的控制之外。如從法的制定層面講，現(xiàn)有的行政規(guī)劃立法缺乏統(tǒng)一性和確定性。目前關(guān)于行政規(guī)劃的立法基本上分散于各單行的法律、法規(guī)和規(guī)章中，整個(gè)行政規(guī)劃缺少一部統(tǒng)一的規(guī)劃法的指引，從而導(dǎo)致各分散的立法在立法目的、規(guī)劃性質(zhì)和形式、編制規(guī)劃的基本原則、規(guī)劃的程序、規(guī)劃管理體制以及法律責(zé)任與救濟(jì)等方面沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可循。同時(shí)，幾乎所有涉及行政規(guī)劃的法律條文表述都極具抽象性，行政規(guī)劃的規(guī)則相比其他規(guī)則具有更大的開(kāi)放結(jié)構(gòu)，其意思中心被限定得很小，從而造成了法律的不確定性。從法的實(shí)施層面講，行政規(guī)劃裁量雖然可以使不確定的法律概念通過(guò)結(jié)合事實(shí)、考量多重因素進(jìn)行確定化，但充滿彈性和抽象的法律概念也會(huì)導(dǎo)致裁量空間過(guò)大、裁量標(biāo)準(zhǔn)不一問(wèn)題，使規(guī)劃裁量走向任意甚至專橫。以現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為例，該法第三章“城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實(shí)施”中所規(guī)定的“妥善處理”、“統(tǒng)籌兼顧”、“優(yōu)先安排”、“因地制宜”等不確定性條文，在實(shí)踐中不具有可操作性，何謂“妥善處理”，何為“優(yōu)先安排”等，具有很大的裁量空間。這必然會(huì)導(dǎo)致行政規(guī)劃裁量種種失范現(xiàn)象。*參見(jiàn)孟鴻志：《行政規(guī)劃裁量與法律規(guī)制模式的選擇》，載《法學(xué)論壇》2009年第5期。

行政規(guī)劃制定法上的缺陷以及規(guī)劃裁量行為的運(yùn)行現(xiàn)狀，不僅為完善相關(guān)規(guī)劃立法提供了空間，也為行政規(guī)劃基準(zhǔn)制度的構(gòu)建提供了必要性和可行性。近年來(lái)，我國(guó)各地推出的行政裁量基準(zhǔn)，就是旨在法律規(guī)定的空間內(nèi)，依據(jù)立法者的意圖以及行政法上的基本原則并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)設(shè)定更為細(xì)化的裁量權(quán)行使規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對(duì)裁量權(quán)的規(guī)范和控制。盡管目前這種裁量基準(zhǔn)主要集中在行政處罰領(lǐng)域，但就其“行政自制”、“細(xì)化規(guī)則”和“補(bǔ)充法律”的原理和功能，完全可以適用于行政規(guī)劃的裁量領(lǐng)域。行政規(guī)劃由于是政策性的規(guī)劃藍(lán)圖，其法律規(guī)范構(gòu)造更加抽象，因而制定更為明確、細(xì)化和可操作的行政規(guī)劃裁量標(biāo)準(zhǔn)，以規(guī)范行政規(guī)劃裁量范圍、種類、幅度，具有特殊的意義。規(guī)范和控制行政規(guī)劃裁量的具體標(biāo)準(zhǔn)，雖然有別于一般的行政裁量基準(zhǔn)（如行政處罰裁量基準(zhǔn)），但它應(yīng)當(dāng)是全部行政裁量基準(zhǔn)制度的重要組成部分。

二、基于行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)文本的考察

行政規(guī)劃是一種特殊的行政行為，因而在裁量基準(zhǔn)上與傳統(tǒng)的行政行為（如行政處罰）有著很大的差異。這可以從行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)的文本現(xiàn)狀和行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)的獨(dú)特個(gè)性兩個(gè)層面加以分析。

筆者以行政規(guī)劃中最具典型意義的城市規(guī)劃領(lǐng)域?yàn)榭疾煲暯?，并借助北大法寶?shù)據(jù)庫(kù)、百度、谷歌等搜索引擎，以“裁量基準(zhǔn)”、“規(guī)劃”、 “標(biāo)準(zhǔn)”、 “城鄉(xiāng)規(guī)劃”、“城鄉(xiāng)規(guī)劃裁量”、“城市交通規(guī)劃”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索。從檢索的資料可以看出，規(guī)制有關(guān)城市規(guī)劃裁量標(biāo)準(zhǔn)的文本名稱呈現(xiàn)多樣性。其中，嚴(yán)格以“裁量基準(zhǔn)”或“標(biāo)準(zhǔn)”命名的規(guī)范文本僅有《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃違法建設(shè)行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)施辦法》（2015年）、《重慶市規(guī)劃局行政處罰裁量基準(zhǔn)》（2015年）和《河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）》（2012年）。其他則采用了“自由裁量權(quán)規(guī)定”，或“規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則”、“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”等。經(jīng)過(guò)類型化梳理后，相關(guān)的裁量標(biāo)準(zhǔn)包括：（1）涉及規(guī)劃行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)：主要有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2012年）、《金華市區(qū)規(guī)劃行政處罰自由裁量辦法（試行）》（2006年）、《宜昌市城市規(guī)劃部門(mén)行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（2009年）、《吉首市城市規(guī)劃管理局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度（試行）》（2012年）、《清遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃管理自由裁量權(quán)規(guī)定（試行）》（2011年）、上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃違法建設(shè)行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)施辦法》（2015年）等；（2）涉及規(guī)劃行政處分的準(zhǔn)則：主要有監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為處分辦法》（2013年）、《四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃違法違紀(jì)行為行政處分規(guī)定》（2009年）等；（3）涉及編制規(guī)劃的指導(dǎo)意見(jiàn)：主要有《建設(shè)部關(guān)于貫徹實(shí)施<城鄉(xiāng)規(guī)劃法>的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2008年）、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于貫徹實(shí)施《江蘇省行政規(guī)劃條例>的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2010年）、國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通建設(shè)管理的通知》（2015年）、交通運(yùn)輸部《城市公共交通規(guī)劃編制指南》（2014年）等；（4）涉及規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：主要有《建設(shè)部關(guān)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)<城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范>》（2002年）、《建設(shè)部關(guān)于發(fā)布<工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系>（城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)、房屋建筑部分）通知》（2003年）、《建設(shè)部關(guān)于發(fā)布<工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文>（人防工程和城鄉(xiāng)規(guī)劃部分）的通知》（2000年）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鄉(xiāng)規(guī)劃工程地質(zhì)勘察規(guī)范》（2012年）、《珠海市城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（2015年）、《蘇州市城市規(guī)劃若干強(qiáng)制內(nèi)容的規(guī)定》（2013年）、《昆明市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2012年）、《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定（試行）》（2012年）、《威海市城市規(guī)劃管理技術(shù)（土地使用、建設(shè)管理）》（2015年）、《石家莊市城鄉(xiāng)規(guī)劃局城市土地利用和建筑管理技術(shù)規(guī)定》（2014年）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市道路交通設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范》（2011年）、《城市對(duì)外交通規(guī)劃規(guī)范》（2013年）等；（5）涉及編制規(guī)劃的程序：主要有《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》（2011年）、《保定市城鄉(xiāng)規(guī)劃分級(jí)決策與審批規(guī)定》（2014年）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》（2010年）、《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》（2010年）、國(guó)家發(fā)改委《城市軌道交通編制和評(píng)審要點(diǎn)》（2015年）、《四川省城市公共交通規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》（2006年）等。

通過(guò)對(duì)上述文本的類型化分析，我國(guó)行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)呈現(xiàn)如下基本現(xiàn)狀：

一是現(xiàn)有城市規(guī)劃裁量基準(zhǔn)的文本主要集中于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)的行政處罰領(lǐng)域，其處罰裁量基準(zhǔn)一般也遵循“情節(jié)細(xì)化”和“效果格化”的技術(shù)構(gòu)造，與其他行政處罰裁量基準(zhǔn)無(wú)異。這種適用行政處罰意義上的裁量基準(zhǔn)，即指行政機(jī)關(guān)根據(jù)授權(quán)法的旨意，對(duì)法定授權(quán)范圍內(nèi)的處罰裁量權(quán)予以情節(jié)細(xì)化和效果格化而事先以規(guī)則的形式設(shè)定的一種具體化的判斷選擇標(biāo)準(zhǔn)，其目的在于對(duì)處罰裁量權(quán)的正當(dāng)行使形成一種法定的自我約束*參見(jiàn)周佑勇：《行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第37頁(yè)。。例如《河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政處罰裁量基準(zhǔn)》（試行）中的《<中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法>行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》第2條，即是將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條規(guī)定的“責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià) 5%以上 10%以下的罰款”細(xì)化為三種情形，分別為：“輕微違法行為的表現(xiàn)情形，責(zé)令停止建設(shè)，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)5%以上6%（含6%）以下的罰款；一般違法行為的表現(xiàn)情形，責(zé)令停止建設(shè)，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)6%以上8%（含8%）以下的罰款；嚴(yán)重違法行為的表現(xiàn)情形，責(zé)令停止建設(shè)，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)8%以上10%（含10%）以下的罰款?！?/p>

二是被冠以行政規(guī)劃“裁量基準(zhǔn)”的文本缺乏。行政規(guī)劃裁量不同于傳統(tǒng)意義上的行政裁量。傳統(tǒng)意義上的行政裁量（如行政處罰裁量）需要處理的是諸多既成事實(shí)，并多以普通行政信息為支撐，而行政規(guī)劃裁量需要處理眾多設(shè)想性事實(shí)及伴隨的創(chuàng)造性判斷，所依賴的考量因素涉及較多科技風(fēng)險(xiǎn)與專業(yè)知識(shí)，此類事實(shí)信息的辨識(shí)不能單憑客觀證據(jù)佐證，往往涉及大量主觀成分的介入。*參見(jiàn)馬馳騁：《行政規(guī)劃裁量理論特性研究》，載《重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2012年第1期。如城鄉(xiāng)規(guī)劃中前期調(diào)研所要處理的事實(shí)信息，對(duì)其進(jìn)行收集與處理就涉及對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展現(xiàn)狀、環(huán)境承載能力以及人民期待等自主性判斷，在上述判斷選擇中所遵循的具體化標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)當(dāng)是城市規(guī)劃的裁量基準(zhǔn)。但文本考察的結(jié)果恰恰揭示了這一層面的標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有冠以“裁量基準(zhǔn)”名稱。造成這一現(xiàn)象的原因并非是實(shí)踐中城市規(guī)劃裁量基準(zhǔn)的缺乏，而是緣于城市規(guī)劃裁量基準(zhǔn)并非采用傳統(tǒng)意義上的裁量基準(zhǔn)文本范式。如《清遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃管理自由裁量權(quán)規(guī)定》中第12條*第12條核發(fā)規(guī)劃條件應(yīng)當(dāng)符合以下規(guī)定：（一）應(yīng)當(dāng)依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃或者村莊規(guī)劃提出；尚無(wú)經(jīng)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃的地塊，應(yīng)當(dāng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的修建性詳細(xì)規(guī)劃或者規(guī)劃建設(shè)方案提出。（二）具體內(nèi)容和指標(biāo)確定應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)的要求。（三）屬于單獨(dú)申領(lǐng)規(guī)劃條件的建設(shè)項(xiàng)目，申請(qǐng)人應(yīng)已取得經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或備案的立項(xiàng)文件，或建設(shè)用地已納入市儲(chǔ)備用地出讓計(jì)劃。規(guī)劃條件以書(shū)面形式核發(fā)。規(guī)定了核發(fā)“規(guī)劃條件”應(yīng)當(dāng)符合的要求，第13條*第13條 規(guī)劃條件中公共服務(wù)設(shè)施及其建設(shè)規(guī)模，應(yīng)當(dāng)按照控制性詳細(xì)規(guī)劃或者村莊規(guī)劃確定?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃或者村莊規(guī)劃中未明確的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施的設(shè)置要求，并且結(jié)合周邊地段已建成或已規(guī)劃配套的公共服務(wù)設(shè)施確定。、14條*第14條 單獨(dú)核發(fā)規(guī)劃條件時(shí)，確定用地規(guī)模，應(yīng)當(dāng)符合本規(guī)定第7條的規(guī)定。、15條*第15條 單獨(dú)核發(fā)規(guī)劃條件時(shí)，劃定用地紅線應(yīng)當(dāng)符合以下規(guī)定：（一）應(yīng)當(dāng)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。（二）應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)狀實(shí)測(cè)地形圖為依據(jù)，按照地塊四至范圍已建成的市政道路邊線、自然地形地貌、現(xiàn)狀建筑、圍墻等劃定。（三）四至范圍應(yīng)當(dāng)與相鄰地塊用地界線合理銜接。（四）應(yīng)當(dāng)結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的地塊邊線劃定；在用地規(guī)模遠(yuǎn)小于所在規(guī)劃地塊用地面積的情況下，應(yīng)當(dāng)盡可能使地塊一側(cè)或兩側(cè)臨規(guī)劃道路，同時(shí)盡可能保證地塊形狀規(guī)整，以利剩余地塊的開(kāi)發(fā)和建設(shè)。分別規(guī)范了規(guī)劃條件中的“公共服務(wù)設(shè)施及其建設(shè)規(guī)?！?、“用地規(guī)模”、“用地紅線”的具體裁量依據(jù)，第21條*第21條 凡有下列情形之一的不得增加容積率：（一）同一項(xiàng)目用地已完成部分建設(shè)，并已公告預(yù)售，剩余用地申請(qǐng)調(diào)整容積率的。（二）違法建設(shè)項(xiàng)目。（三）與城市規(guī)劃相沖突的。（四）公示時(shí)利害關(guān)系人反對(duì)強(qiáng)烈并有充分理由的。（五）組織論證無(wú)法通過(guò)的。（六）兩年內(nèi)已增加容積率一次的。（七）法律規(guī)定不得調(diào)整容積率的其他情形。還規(guī)定了增加容積率的禁止性情形。由此可見(jiàn)，上述條款對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第38條中的“規(guī)劃條件”進(jìn)行了細(xì)化，并對(duì)其中涉及的具體要求提供了相對(duì)可操作的客觀標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)屬于城市規(guī)劃裁量基準(zhǔn)范疇。

三是從規(guī)劃控制角度上看，行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)實(shí)際上存在三種模式的理解。第一種模式是立法規(guī)則，即是指立法層面設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，包括法律、法規(guī)和規(guī)章。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及各省制定的相應(yīng)實(shí)施條例（地方性法規(guī)）和實(shí)施規(guī)定（地方政府規(guī)章）。第二種模式是細(xì)化相關(guān)法律責(zé)任的裁量基準(zhǔn)，如細(xì)化《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法律責(zé)任部分的行政處罰裁量基準(zhǔn)和行政處分準(zhǔn)則，其中的行政處罰部分在現(xiàn)實(shí)中常常被冠以“裁量基準(zhǔn)”名稱，因而在形式上與傳統(tǒng)的行政裁量基準(zhǔn)（即行政處罰裁量基準(zhǔn)）是一致的。第三種模式是除上述兩種模式之外的其它行政規(guī)范性文件，即有關(guān)制定行政規(guī)劃本身意義上的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中常常表現(xiàn)為指導(dǎo)性規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，從裁量基準(zhǔn)“行政自制”、“規(guī)則細(xì)化”和“法律補(bǔ)充”的功能上看，第一種模式即立法規(guī)則通常不是行政裁量基準(zhǔn)，第二種模式雖然發(fā)生在規(guī)劃領(lǐng)域且符合傳統(tǒng)裁量基準(zhǔn)的形式，但多數(shù)表現(xiàn)為相關(guān)法律責(zé)任的裁量基準(zhǔn)，因而不是行政規(guī)劃行為本身意義上的裁量基準(zhǔn)。而只有第三種模式才屬于行政規(guī)劃的裁量基準(zhǔn)，筆者探討的行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)就是指第三種模式的裁量基準(zhǔn)，它在實(shí)踐中雖然沒(méi)有被冠以裁量基準(zhǔn)名稱，但屬于真正意義上的行政規(guī)劃（即制定或修改行政規(guī)劃）裁量基準(zhǔn)。

三、行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)的獨(dú)特法律個(gè)性

行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)與一般行政裁量基準(zhǔn)之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別。從相同點(diǎn)上看，行政規(guī)劃中有關(guān)法律責(zé)任的裁量基準(zhǔn)與普通的行政處罰裁量基準(zhǔn)是一致的，呈現(xiàn)出技術(shù)上的“裁量性”、形式上的“規(guī)則性”和功能上的“自制性”的統(tǒng)一。一是兩者使用的技術(shù)均為“情節(jié)的細(xì)化”和“效果的格化”，其實(shí)質(zhì)都是利益衡量的過(guò)程，它既沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利和義務(wù)，也沒(méi)有采取純粹法律解釋的方法，而是使用了利益衡量的方法。二是兩者均以規(guī)則的形式表現(xiàn)出來(lái)，但性質(zhì)上并不屬于立法性規(guī)則，而是行政機(jī)關(guān)制定的內(nèi)部行政規(guī)則。因?yàn)榱⒎ㄐ砸?guī)則必須創(chuàng)設(shè)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，具有普遍法律效力并為司法所統(tǒng)一適用。*參見(jiàn)周佑勇：《行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)研究》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第39頁(yè)。三是兩者裁量基準(zhǔn)的設(shè)定并非純粹為了“通過(guò)‘規(guī)則細(xì)化’甚至‘量化’的方式而壓縮、甚至消化自由裁量”*王錫鋅：《自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用》，載《法學(xué)研究》2008年第5期。，其內(nèi)在目的在于保證裁量權(quán)的正當(dāng)行使，或者說(shuō)對(duì)裁量權(quán)的正當(dāng)行使形成一種“自我約束”和“自我規(guī)制”。*參見(jiàn)周佑勇：《行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第42頁(yè)。上述三個(gè)層面的法律屬性在城市規(guī)劃處罰裁量基準(zhǔn)文本中皆能夠充分體現(xiàn)，其裁量基準(zhǔn)遵循著“情節(jié)細(xì)化”和“效果格化”的技術(shù)構(gòu)造、兼具“行政自制”和“規(guī)則之治”的雙重品質(zhì)。

但從差異性上看，行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)又具有不同于一般行政裁量基準(zhǔn)的獨(dú)特法律個(gè)性。

第一，從裁量的空間上看，傳統(tǒng)或一般的行政裁量往往是針對(duì)在具體案件中個(gè)別的公益與私益進(jìn)行權(quán)衡比較，如行政處罰裁量適用的是對(duì)個(gè)案利益衡量，而行政規(guī)劃裁量所需要考量的利益范圍更廣，需要評(píng)價(jià)的利益更多元、更復(fù)雜。行政規(guī)劃裁量與一般意義行政裁量之間的區(qū)別不僅在量上，即法律賦予規(guī)劃裁量的空間明顯要大于行政裁量，而且在質(zhì)上亦有不同。*參見(jiàn)郭慶珠：《行政規(guī)劃及其法律規(guī)制研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第234-237頁(yè)。因此，傳統(tǒng)的行政裁量理論并不能完全適用于規(guī)劃裁量的實(shí)踐。行政規(guī)劃裁量是行政機(jī)關(guān)在法律的框架內(nèi)，就擬定規(guī)劃、變更規(guī)劃以及執(zhí)行規(guī)劃中有關(guān)規(guī)劃的目標(biāo)、手段和內(nèi)容等所形成的判斷、選擇和作出正當(dāng)決定的權(quán)力，主要包括形成規(guī)劃的裁量權(quán)、變更規(guī)劃的裁量權(quán)以及執(zhí)行規(guī)劃的裁量權(quán)。*孟鴻志：《行政規(guī)劃裁量與法律規(guī)制模式的選擇》，載《法學(xué)論壇》2009年第5期。因此，行政規(guī)劃裁量往往包含更多的“創(chuàng)造性”和“形成性”要素，而絕不僅僅止于規(guī)范的執(zhí)行要素。

第二，從法律規(guī)范和裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造上看，傳統(tǒng)意義上的法律規(guī)范構(gòu)造通常采用“要件-效果”范式，其裁量以滿足法律的相關(guān)構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)而產(chǎn)生特定的法律效果，因而其具體化的裁量基準(zhǔn)也常常呈現(xiàn)出“情節(jié)細(xì)化”或“效果格化”的邏輯結(jié)構(gòu)。有學(xué)者進(jìn)一步指出，設(shè)定裁量基準(zhǔn)的方式是進(jìn)行“要件-效果”的補(bǔ)充規(guī)定，除了“情節(jié)的細(xì)化”外，還必須有“效果的格化”與之相對(duì)應(yīng)，才能構(gòu)成完整的裁量基準(zhǔn)。*參見(jiàn)周佑勇：《行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第41頁(yè)?！靶Ч母窕彼剖菢?gòu)成裁量基準(zhǔn)的必要條件。對(duì)此，筆者持商榷態(tài)度，因?yàn)椤耙?效果”的規(guī)范構(gòu)造并不能囊括行政行為的全部，至少行政規(guī)劃行為就無(wú)法完全適用。事實(shí)上，規(guī)劃法的構(gòu)造一般采用“目的-手段”范式，其裁量主要是根據(jù)規(guī)劃法的目的而設(shè)計(jì)達(dá)致目的之手段、方法和步驟 ，規(guī)劃裁量不存在法律要件構(gòu)造與法律效果確定這一過(guò)程，因而規(guī)劃裁量基準(zhǔn)的邏輯結(jié)構(gòu)通常是遵循“目的細(xì)化”和“手段細(xì)化”的路徑，重點(diǎn)針對(duì)規(guī)劃法中不確定概念的具體化。如城市規(guī)劃法中普遍包含不確定概念，這些不確定概念不能成為要件構(gòu)成部分，其作用不在于涵攝具體事實(shí)，而是對(duì)規(guī)劃行為與規(guī)劃裁量的引導(dǎo)和指引。

第三，從裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)和類型上看，規(guī)劃裁量基準(zhǔn)與一般裁量基準(zhǔn)也有諸多不同。行政規(guī)劃的性質(zhì)雖存在理論之爭(zhēng)*行政規(guī)劃的性質(zhì)及表現(xiàn)形態(tài)多種多樣，如“政策性行為說(shuō)”、“立法行為說(shuō)”、“具體行政行為說(shuō)”、“機(jī)能說(shuō)”、“分別歸類說(shuō)”、“內(nèi)部行為與外部行為說(shuō)”、“拘束性與非拘束性（指導(dǎo)性）說(shuō)”等等（參見(jiàn)孟鴻志著：《行政規(guī)劃》，載應(yīng)松年主編《中國(guó)當(dāng)代行政法》，中國(guó)方正出版社2005年版，第1044-1046頁(yè)）。，但其具有的更廣泛的裁量性、多元化和綜合性的獨(dú)特個(gè)性是不爭(zhēng)的事實(shí)。而且，行政規(guī)劃常常表現(xiàn)為一種事先的、積極的抽象行政行為，它在一定時(shí)間內(nèi)是一系列后續(xù)行為的指南和依據(jù)，其形式常常表現(xiàn)為“規(guī)范性文件”，是多次參照的“準(zhǔn)法律”。因而作為“法律”框架下規(guī)制行政規(guī)劃（“準(zhǔn)法律”）的裁量基準(zhǔn)在性質(zhì)上不能簡(jiǎn)單劃一，它表現(xiàn)為制定主體、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃原則、手段方式、持續(xù)時(shí)間、效力范圍等諸多因素的多元化，以及目標(biāo)設(shè)定與手段結(jié)合上的綜合性，它兼具抽象性與具體性、法律性與事實(shí)性的綜合法律屬性。而傳統(tǒng)的裁量基準(zhǔn)，雖然具有“自治性”、“規(guī)則性”和“裁量性”的特征，但都是針對(duì)具體行政行為的細(xì)化規(guī)則，即針對(duì)個(gè)案裁量的基準(zhǔn)。而且，即使是針對(duì)典型具體行政行為的裁量基準(zhǔn)也不可能是統(tǒng)一的模式，不同類型具體行政行為的裁量基準(zhǔn)（如行政處罰裁量基準(zhǔn)、行政許可裁量基準(zhǔn)、行政征收裁量基準(zhǔn)、行政給付裁量基準(zhǔn)）都存在不同的個(gè)性，因此不能用現(xiàn)有的行政處罰裁量基準(zhǔn)模式代替其他行政行為的裁量基準(zhǔn)。以行政許可裁量基準(zhǔn)為例，其與行政處罰裁量基準(zhǔn)就存在很大差異。行政許可裁量基準(zhǔn)一般是許可機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人是否獲得許可的審查與判斷標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)許可法定條件和程序的解釋和細(xì)化。正如有學(xué)者指出的：相對(duì)以往被大量討論的行政處罰裁量基準(zhǔn)而言，許可領(lǐng)域充斥著要件裁量，而處罰領(lǐng)域往往以結(jié)果裁量為主，與合法性問(wèn)題相比，許可更關(guān)乎正當(dāng)性評(píng)判。許可裁量基準(zhǔn)因承擔(dān)更多的政策功能而以提供申請(qǐng)人行為的可預(yù)測(cè)性為目標(biāo)。許可具有授益性，并為符合申請(qǐng)的相對(duì)人設(shè)定承擔(dān)的成本，因而許可的審查標(biāo)準(zhǔn)需要明確為申請(qǐng)人提供行為指引。處罰則相對(duì)更依賴于被處分人情況的個(gè)案判斷并以平等適用為目標(biāo)。處罰具有負(fù)擔(dān)性，處罰基準(zhǔn)的公布仍需防范使不受制裁的違法行為明確化的風(fēng)險(xiǎn)。許可標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)作機(jī)理，多表現(xiàn)為“自上而下”的階梯式規(guī)則體系，這些規(guī)則形式多樣、名稱不一，既有法律法規(guī)也有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。*參見(jiàn)駱梅英：《行政許可標(biāo)準(zhǔn)的沖突及解決》，載《法學(xué)研究》2014年第2期。而行政處罰裁量基準(zhǔn)多表現(xiàn)為“自下而上”的行政規(guī)范性文件，其名稱通常冠以“裁量基準(zhǔn)”。

四、建立健全行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)的保障機(jī)制

對(duì)行政規(guī)劃裁量能不能規(guī)制，選擇什么樣的模式進(jìn)行規(guī)制，規(guī)制到何種程度是適當(dāng)?shù)暮涂尚械?，這些一直都是困擾人們的難題。*孟鴻志：《行政規(guī)劃裁量與法律規(guī)制模式的選擇》，載《法學(xué)論壇》2009年第5期。筆者認(rèn)為，行政規(guī)劃制定法上的缺陷以及規(guī)劃裁量行為的運(yùn)行現(xiàn)狀，既為完善相關(guān)規(guī)劃立法提供了空間，也為行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)制度的構(gòu)建提供了必要性和可行性。對(duì)規(guī)劃裁量的法律治理也可以采用內(nèi)外監(jiān)控、“他制與自制”并舉的混合規(guī)制模式。

（一）完善相關(guān)的組織法，為規(guī)劃裁量權(quán)的正當(dāng)行使設(shè)定組織法上的邊界

雖然行政機(jī)關(guān)應(yīng)擁有廣泛的規(guī)劃裁量空間，但并不意味著其權(quán)力的行使不受任何限制。行政規(guī)劃裁量的失范與組織法的不完善有密切的關(guān)系?！案鶕?jù)傳統(tǒng)的法律保留論，難以要求非拘束性行政計(jì)劃必須有法律依據(jù)，但是，從行政計(jì)劃在現(xiàn)實(shí)中的重大功能來(lái)看，是不應(yīng)該使其完全脫離法律統(tǒng)治的，一般認(rèn)為，為防止行政廳任意制訂計(jì)劃，制約行政廳的計(jì)劃裁量權(quán)，行政計(jì)劃最起碼要有組織法上的根據(jù)?！?參見(jiàn)楊建順：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第567頁(yè)。行政規(guī)劃的組織法形式既包括憲法性的組織法，也包括分散在各單行規(guī)劃法中的組織法規(guī)范，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。完善有關(guān)行政規(guī)劃的組織法，至少要遵循以下原則：一是重要的行政規(guī)劃?rùn)?quán)特別是具有拘束力的行政規(guī)劃?rùn)?quán)必須由法律明確授權(quán)；二是進(jìn)一步明確規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)的權(quán)限分工和法律責(zé)任，違反職權(quán)法定的越權(quán)規(guī)劃，當(dāng)屬無(wú)效，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）制定行政規(guī)劃法，為規(guī)劃裁量權(quán)的正當(dāng)行使設(shè)定統(tǒng)一的原則和程序規(guī)則

所謂制定行政規(guī)劃法就是指在行政規(guī)劃領(lǐng)域中也制定一部類似于《行政處罰法》一樣的基本法。由于行政規(guī)劃的特殊性質(zhì)，由組織法或分散的單行實(shí)體法對(duì)行政規(guī)劃內(nèi)容完全加以制約是不可能的，即使實(shí)體法很健全，其對(duì)行政規(guī)劃?rùn)?quán)的規(guī)制也是有限度的。因而對(duì)行政規(guī)劃的規(guī)制模式應(yīng)從實(shí)體法控制轉(zhuǎn)移到實(shí)體與程序控制相結(jié)合上。因此，在我國(guó)制定統(tǒng)一的行政規(guī)劃基本法以及統(tǒng)一的行政裁量基準(zhǔn)制定程序規(guī)則，是非常必要的。其中統(tǒng)一的行政規(guī)劃法所要解決的核心問(wèn)題是：第一，確立行政規(guī)劃的基本原則，包括依法規(guī)劃原則、科學(xué)規(guī)劃原則、公眾參與原則、利益平衡原則、信賴保護(hù)原則等。第二，要確立規(guī)劃程序中最重要的聽(tīng)證制度和說(shuō)明理由制度。第三，確立行政規(guī)劃裁量的制度邊界。雖然行政規(guī)劃內(nèi)容不可能都由法律全面作出明確的規(guī)定，但從行政規(guī)劃在現(xiàn)實(shí)中的重大影響來(lái)看，不應(yīng)該留下法律控制的盲區(qū)。統(tǒng)一的行政規(guī)劃法應(yīng)從規(guī)劃關(guān)系主體、規(guī)劃?rùn)?quán)限以及編制規(guī)劃的目的和手段等方面進(jìn)行規(guī)制。這就要求：（1）合理劃分行政規(guī)劃關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)。以保障行政規(guī)劃關(guān)系主體及社會(huì)公眾參與規(guī)劃的制定，保障他們基于信賴保護(hù)原則而在規(guī)劃法律關(guān)系中享有的基本權(quán)利。（2）規(guī)制行政規(guī)劃裁量權(quán)的邊界。行政規(guī)劃法至少應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)行政規(guī)劃裁量權(quán)進(jìn)行原則性規(guī)制。一是法律依據(jù)的規(guī)定。行政規(guī)劃法應(yīng)當(dāng)盡量采取明確式的授權(quán)，以保證規(guī)劃?rùn)?quán)力來(lái)源合法、明確。二是避免法律沖突的規(guī)定。即要求規(guī)劃的內(nèi)容原則上不能與法律、法規(guī)相抵觸，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的規(guī)劃內(nèi)容不能抵觸，上級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)劃是下級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)劃的考量界限。部門(mén)規(guī)劃的內(nèi)容要與相同位階全局的規(guī)劃保持一致。三是法律保留事項(xiàng)的規(guī)定。凡屬法律保留的事項(xiàng)，行政規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)必須遵守，所制定的行政規(guī)劃內(nèi)容不能侵犯諸如公民基本權(quán)利等重要事項(xiàng)。四是集中事權(quán)的特別規(guī)定。行政規(guī)劃所特有的法律效力之一就是集中事權(quán)的效力，它使得規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中無(wú)須再經(jīng)由其他機(jī)關(guān)許可。因此并非所有的行政規(guī)劃都能適用該項(xiàng)制度，必須要有法律的特別授權(quán)規(guī)定。（3）規(guī)制行政規(guī)劃?rùn)?quán)行使的目的和手段。目的是行為的靈魂所在，“我的目的構(gòu)成規(guī)定著我的行為的內(nèi)容”。*[德]黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚(yáng)、張企泰譯，商務(wù)印書(shū)館1961年版，第124頁(yè)。對(duì)于行使公共權(quán)力的行政規(guī)劃來(lái)說(shuō)，其目的尤其重要，它決定了行政規(guī)劃的合法性與正當(dāng)性問(wèn)題。因此對(duì)行政規(guī)劃的法律規(guī)制還應(yīng)包括在法律上明確規(guī)定制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)予考慮的行政目的。以往我國(guó)許多法律都是籠統(tǒng)地規(guī)定諸如制定規(guī)劃要與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，而沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定制定規(guī)劃所要達(dá)到的基本目的和所要采取的基本手段。在實(shí)踐中，由于法律缺少這方面的規(guī)定，在擬定行政規(guī)劃之初，在目的的正當(dāng)性和手段的可行性方面就缺少相關(guān)的參考因素。因此，行政規(guī)劃法對(duì)制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)和基本條件等盡可能作出明確規(guī)定，從而使行政機(jī)關(guān)在規(guī)劃正式擬定前，就必須考慮相關(guān)法律目的的規(guī)定，衡量擬制定行政規(guī)劃的目標(biāo)是否具有合理性和合法性，是否具備實(shí)現(xiàn)它的現(xiàn)實(shí)基本條件等。

（三）以“目的細(xì)化”與“手段細(xì)化”的技術(shù)構(gòu)造，建立健全行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)制度

在完善行政規(guī)劃相關(guān)立法前提下，行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)的建構(gòu)應(yīng)遵循“目的細(xì)化”與“手段細(xì)化”的技術(shù)構(gòu)造。（1）完善“目的細(xì)化”規(guī)則。目的細(xì)化主要表現(xiàn)為正當(dāng)程序?qū)π姓?guī)劃裁量的要求，因此完善目的細(xì)化規(guī)則應(yīng)當(dāng)引入正當(dāng)程序的原理和規(guī)則。其主要內(nèi)容包括：一是行政規(guī)劃裁量客觀公正、避免偏私；二是對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須規(guī)定聽(tīng)證程序；三是保證利害關(guān)系人公平參與。（2）完善“手段細(xì)化”規(guī)則。手段包括方法、步驟、措施、范圍、內(nèi)容、時(shí)間等具體范疇。行政規(guī)劃的過(guò)程是一個(gè)利益識(shí)別、分析、選擇、整合、表達(dá)的過(guò)程，手段的細(xì)化規(guī)則應(yīng)貫穿行政規(guī)劃的全部。筆者認(rèn)為，可以從利益衡量上去細(xì)化手段規(guī)則：一方面在規(guī)劃形成上細(xì)化利益衡量的過(guò)程，具體可分為利益調(diào)查與匯集、利益分析與評(píng)估、利益的權(quán)衡與協(xié)調(diào)。另一方面規(guī)定規(guī)劃形成后的衡量瑕疵，比如該衡量的沒(méi)衡量、衡量的錯(cuò)誤評(píng)估或比例失調(diào)。此外，在手段細(xì)化中，還必須考慮相關(guān)法律原則的適用，其中最為重要的就是比例原則的適用。具體又包括：一是手段適當(dāng)，即規(guī)定所采取的行政措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的或至少有助于行政目的達(dá)成并且是正確的。也就是說(shuō)，在“目的-手段”的關(guān)系上，必須是適當(dāng)?shù)?。二是手段必要，即在能達(dá)成法律目的諸方式中，應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人權(quán)利最小侵害的方式。三是手段均衡，即所采取的措施與其所達(dá)到的目的之間必須合比例或相稱。（3）合理運(yùn)用法律解釋技術(shù)。對(duì)行政規(guī)劃裁量中涉及的不確定法律概念，可以在上述規(guī)則和原則的指導(dǎo)下，合理運(yùn)用法律解釋技術(shù)。在具體的概念解釋中，仍需要結(jié)合目的、手段進(jìn)行利益衡量。

（四）完善相關(guān)的監(jiān)督和救濟(jì)制度，為規(guī)制規(guī)劃裁量權(quán)的不當(dāng)行使設(shè)定全程監(jiān)控和救濟(jì)途徑

有權(quán)力必有監(jiān)督，有侵害必有救濟(jì)，無(wú)論是何種性質(zhì)的行政規(guī)劃都會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響，因此，行政規(guī)劃的制定和實(shí)施，必須建立完善的監(jiān)控體系及其救濟(jì)制度，包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)控、行政層級(jí)監(jiān)控、審判監(jiān)控以及社會(huì)監(jiān)控四種類型。不同類型的監(jiān)控具有不同的功能和作用。其中，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)控是最權(quán)威、最強(qiáng)有力的，其可通過(guò)審查、批準(zhǔn)、決定、撤銷等方式對(duì)行政規(guī)劃從源頭上實(shí)施監(jiān)控。完善人大對(duì)行政規(guī)劃（含預(yù)算）的監(jiān)督，重點(diǎn)是確立審查的標(biāo)準(zhǔn)和切實(shí)有效的監(jiān)督程序。行政層級(jí)監(jiān)控是最直接、最便捷的監(jiān)督。完善行政層級(jí)監(jiān)督應(yīng)主要通過(guò)確立行政規(guī)劃備案審查機(jī)制、拓展行政規(guī)劃復(fù)議審查以及建立一系列有關(guān)行政機(jī)關(guān)的自律機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。審判監(jiān)控涉及到行政權(quán)與司法權(quán)的分配問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)完善《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》以及建立相關(guān)的補(bǔ)償制度的途徑，將影響重要的、有處分性的拘束性規(guī)劃納入到行政救濟(jì)體系中。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:On the Standard of Administrative Plan Discretion

Author & unit:MENG Hongzhi（Law School, Southeast University, Nanjing Jiangsu 211189, China）

The standard of the administrative plan discretion is an important part of the administrative discretion. As the standard of administrative discretion system becoming part of the Country Strategy and the institution of lawfully manage state affairs, it turns into a more aide-ranging, systematization, many-faceted system, and the administrative plan is a part of that system. The law of administrative plan and its standard of discretion is unique, its specific paradigm is ‘purpose and means’ instead of the ‘conditions and effects’. The formation of the standard is not based on the logic way of ‘specific conditions’ and ‘reticulation effects’, but to ‘specific purpose’ and ‘specific means’. The legislative regulation mode can combine the mixed the mode of inside-control and outside-control with the mode of the self-control and others-control.

administrative plan; the standard of administrative discretion; normative structure; regulation mode

2015-10-08

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《城市交通規(guī)劃法治問(wèn)題研究》（12AFX006）的階段性成果。

孟鴻志（1959-），男，河北保定人，東南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D912.1

A

1009-8003（2015）06-0031-08