鄧閩忠

（福建省南平市建陽區(qū)林業(yè)局，福建 南平354200）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，具有保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、防固風(fēng)沙、凈化空氣、美化環(huán)境等多種功能[1－3]。生態(tài)公益林建設(shè)可有效改善森林生態(tài)，營(yíng)造良好居住環(huán)境與投資環(huán)境，加快綠色GDP的增長(zhǎng)速度[4，5]。全面發(fā)展生態(tài)公益林，是廣大林農(nóng)切身利益得以維護(hù)的重要保證，也是深入落實(shí)建陽區(qū)森林城市建設(shè)的前提條件，更是加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的重要舉措[6－8]。

1 建設(shè)現(xiàn)狀和管理成效

1.1 建陽區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀

1.1.1 研究區(qū)概況 建陽區(qū)位于福建省北部。地處閩西北中低山丘陵中部，為閩江發(fā)源地。中亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，光熱充足，水資源豐富，森林資源亦豐富，素有“竹鄉(xiāng)林?！薄ⅰ安韫亍钡拿婪Q。全區(qū)土地總面積3 384 733hm2。林業(yè)用地面積274 643 hm2，森林蓄積量2 272.1萬m3，森林覆蓋率75.51%。

1.1.2 生態(tài)公益林建設(shè)現(xiàn)狀 2001年，根據(jù)福建省政府批轉(zhuǎn)的《福建省生態(tài)公益林規(guī)劃綱要》中“為保護(hù)并恢復(fù)閩江流域源頭及主流和一、二級(jí)支流兩岸山地內(nèi)以天然林分為主的生態(tài)環(huán)境，重點(diǎn)實(shí)施江河流域生態(tài)公益林保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等工程，重點(diǎn)保護(hù)天然林，建立比較完備的生態(tài)體系”的規(guī)劃要求，建陽區(qū)啟動(dòng)實(shí)施生態(tài)公益林區(qū)劃界定及試點(diǎn)建設(shè)。目前，建陽區(qū)生態(tài)公益林在涵養(yǎng)水源、固土保肥、固碳釋氧、積累營(yíng)養(yǎng)、凈化空氣、生物多樣性保護(hù)等方面充分顯現(xiàn)其生態(tài)效益。生態(tài)公益林面積也擴(kuò)大到82 460hm2（其中中央級(jí)生態(tài)公益林面積57 080hm2，省級(jí)生態(tài)公益林面積25 380hm2），占全區(qū)林地面積的30%。

1.2 建陽區(qū)生態(tài)公益林管理成效

1.2.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任 加強(qiáng)財(cái)政、林業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等部門間的協(xié)調(diào)。實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，與各村簽訂管護(hù)責(zé)任書，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

1.2.2 規(guī)范管理，加大監(jiān)管 一方面強(qiáng)化管護(hù)責(zé)任落實(shí)。全區(qū)擇優(yōu)選聘生態(tài)公益林護(hù)林員近500名，按年簽訂生態(tài)公益林管護(hù)合同，明確管護(hù)片區(qū)和管護(hù)責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站根據(jù)《重點(diǎn)生態(tài)公益林管護(hù)合同》要求，對(duì)各管護(hù)主體（村集體）和護(hù)林員的履責(zé)情況、管護(hù)成效進(jìn)行不定期抽查與年終考評(píng)，并按考評(píng)結(jié)果撥付管護(hù)工資，考評(píng)不合格的堅(jiān)決辭退；另一方面加強(qiáng)對(duì)生態(tài)公益林的監(jiān)管。林業(yè)部門嚴(yán)格把控生態(tài)公益林采伐管理，森林公安加大對(duì)破壞生態(tài)公益林資源違法犯罪的打擊力度，確保生態(tài)林保護(hù)取得成效。

1.2.3 創(chuàng)新機(jī)制，補(bǔ)償?shù)轿?建陽區(qū)按照“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)、科學(xué)利用”的總體要求，在穩(wěn)定生態(tài)公益林所有權(quán)的基礎(chǔ)上，以落實(shí)管護(hù)主體為核心，以聯(lián)戶管護(hù)為主要模式，補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)足額撥付給村民。讓村民不折不扣的從管護(hù)機(jī)制改革中獲得應(yīng)有收益。

1.2.4 合理利用，提高效益 近年來，建陽區(qū)每年無償提供闊葉樹苗40萬株，由林業(yè)站組織對(duì)林相較差的生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)植。封山育林，逐步優(yōu)化林分質(zhì)量，提升生態(tài)功能。同時(shí)鼓勵(lì)開展生態(tài)公益林非木質(zhì)化利用。積極拓展非木質(zhì)利用的途徑，提高生態(tài)公益林自補(bǔ)能力，緩解生態(tài)公益林保護(hù)與群眾生產(chǎn)生活的矛盾。

2 建陽區(qū)生態(tài)公益林建設(shè)存在問題

2.1 林分質(zhì)量不高，生態(tài)功能與效益不顯著

目前，建陽區(qū)生態(tài)公益林只占林業(yè)用地面積的30%，且純林、針葉林面積占全區(qū)公益林的44.4%，混交林、闊葉林面積占全區(qū)生態(tài)公益林的55.6%。闊葉林所占比例不高。相當(dāng)部分生態(tài)公益林存在森林植被結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、林分質(zhì)量較差、生態(tài)防護(hù)功能較弱、生態(tài)功能等級(jí)較低等問題，致使森林病蟲害發(fā)生頻率較高，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境局部惡化等現(xiàn)象。2014年年底，全區(qū)生態(tài)公益林平均蓄積量為90m3hm－2，與全國平均水平有較大差距。

2.2 補(bǔ)償機(jī)制不健全，林農(nóng)積極性不高

2015年，中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為251.25元hm－2。每公頃林地的補(bǔ)償資金不足生產(chǎn)15株（輪伐期短）毛竹帶來的效益。與等面積的商品林相比，經(jīng)濟(jì)利益相差懸殊。因此林農(nóng)營(yíng)造并管護(hù)公益林的積極性不高。尤其是建陽區(qū)山林地多、耕地少，農(nóng)民對(duì)耕地依存度較高，而生態(tài)公益林林權(quán)大多屬集體。若忽視林農(nóng)的基本生存和經(jīng)濟(jì)利益，沒有一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或效益，將給生態(tài)公益林建設(shè)與保護(hù)帶來極大威脅。

2.3 護(hù)林員選聘機(jī)制不健全

建陽區(qū)護(hù)林員管理辦法明確規(guī)定了按照公平、公正、公開的原則，面向相關(guān)權(quán)屬單位招聘，但在實(shí)際的招聘工作存在權(quán)屬單位主動(dòng)權(quán)過大，招聘的部分護(hù)林員存在裙帶性和家族性，本身綜合素質(zhì)并不高的現(xiàn)象。此外，護(hù)林員報(bào)酬不高，兼職其他副業(yè)的現(xiàn)象屢見不鮮。巡山護(hù)林積極性低，不能及時(shí)準(zhǔn)確掌握責(zé)任山場(chǎng)情況，并存在礙于情面、迫于壓力，對(duì)本村村民采伐林木用于架設(shè)生產(chǎn)便道和生活燒材等不合法情況知情不報(bào)的現(xiàn)象，影響護(hù)林工作成效。

2.4 經(jīng)營(yíng)過于保守，未發(fā)揮應(yīng)有經(jīng)濟(jì)效益

當(dāng)前，建陽區(qū)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)主要以造林、育林為重點(diǎn)，以改善生態(tài)環(huán)境，最大限度發(fā)揮生態(tài)效益和社會(huì)效益為目標(biāo)，在探索和解決生態(tài)公益林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)利用技術(shù)問題等方面缺乏創(chuàng)新活力與動(dòng)力。限制性利用造成的直接經(jīng)濟(jì)損失比效益大。

3 可持續(xù)發(fā)展對(duì)策

生態(tài)公益林建設(shè)是一項(xiàng)功在當(dāng)代、利在千秋的造福工程。促進(jìn)生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)前林業(yè)部門的重點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目。

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，加大宣傳，嚴(yán)格執(zhí)法

建設(shè)生態(tài)公益林只有各級(jí)部門緊密配合，才能形成合力。要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、積極發(fā)展的原則，進(jìn)一步建立和完善生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制，層層落實(shí)管護(hù)責(zé)任。同時(shí)，深入持久開展宣傳活動(dòng)，提高全民生態(tài)保護(hù)意識(shí)，形成社會(huì)各界廣泛關(guān)心和支持生態(tài)公益林建設(shè)與保護(hù)的良好氛圍。此外，更應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)公益林。切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)公益林林地管理，嚴(yán)厲打擊一切侵占公益林林地的違法行為。森林公安須依法對(duì)盜伐、濫伐和毀壞生態(tài)公益林行為從重從快處理，以確保生態(tài)公益林建設(shè)的順利實(shí)施。

3.2 加強(qiáng)資源監(jiān)測(cè)，改善林分質(zhì)量，提高生態(tài)功能

加強(qiáng)生態(tài)公益林資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，提高森林資源監(jiān)測(cè)水平，及時(shí)掌握資源消長(zhǎng)情況，為生態(tài)公益林管理和經(jīng)營(yíng)決策提供科學(xué)依據(jù)。對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行科學(xué)撫育管理，增加低效林改造技術(shù)研究和示范投入，不斷優(yōu)化林種、樹種結(jié)構(gòu)，實(shí)施林分采伐項(xiàng)目，適度限制純林、針葉林發(fā)展，增加闊葉樹種的比重。同時(shí)做好封山育林工作，通過管好村級(jí)護(hù)林員，增強(qiáng)防火、防蟲、防盜能力，不斷優(yōu)化生態(tài)公益林在涵養(yǎng)水源、保持水土、增加碳匯、凈化空氣、旅游觀賞等方面的生態(tài)功能。

3.3 健全管護(hù)機(jī)制，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)公益林建設(shè)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展要建立在完善森林生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上。目前現(xiàn)有生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，難以彌補(bǔ)林農(nóng)實(shí)際損失，公益林管護(hù)難以得到保證。因此，須堅(jiān)持“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，建立以政府為主體、受益單位合理承擔(dān)的多元化資金補(bǔ)償投入機(jī)制。落實(shí)江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)生態(tài)效益補(bǔ)償，開征水費(fèi)附加費(fèi)、林木采伐森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、旅游風(fēng)景區(qū)森林生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、水電附加費(fèi)等，逐步提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保實(shí)現(xiàn)公益林“管得住，管得好”。

3.4 改進(jìn)護(hù)林員招聘機(jī)制

在與基層村組廣泛征求意見的基礎(chǔ)上擬定護(hù)林員招聘方案。接受當(dāng)?shù)卮迕駡?bào)名，審查報(bào)名人員并公示后錄用新護(hù)林員。同時(shí)，對(duì)錄用人員開展林業(yè)政策法規(guī)、林木病蟲害防治、森林防火、森林管護(hù)等有關(guān)公益林管護(hù)知識(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。借助基層林業(yè)站人員下鄉(xiāng)工作之機(jī)對(duì)護(hù)林員進(jìn)行業(yè)務(wù)繼續(xù)培訓(xùn)、接受社會(huì)公眾對(duì)護(hù)林員工作的監(jiān)督和舉報(bào)，每年在此基礎(chǔ)上對(duì)護(hù)林員工作成效進(jìn)行適度考核，鞏固公益林管護(hù)成效。

3.5 依靠科技進(jìn)步，建立完善機(jī)制

正確處理好保護(hù)和利用的關(guān)系，在不影響生態(tài)公益林生態(tài)效益和社會(huì)效益的前提下，允許進(jìn)行適當(dāng)利用。同時(shí)，要依靠科技進(jìn)步，組織專業(yè)科技人才，對(duì)生態(tài)公益林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)及生態(tài)公益林資源多種經(jīng)營(yíng)等課題進(jìn)行研究，積極探索出林農(nóng)能夠廣泛參與，且適合集體林區(qū)生態(tài)公益林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的技術(shù)方法。尤其要注重挖掘生態(tài)公益林的資源潛力，統(tǒng)籌兼顧森林經(jīng)營(yíng)的短、中、長(zhǎng)期生態(tài)及經(jīng)濟(jì)效益，充分考慮林農(nóng)在短期內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)收益的迫切需要。對(duì)一些立地條件較好、坡度較緩、不易造成水土流失地區(qū)人工營(yíng)造的公益林實(shí)行輪伐、帶狀或小塊狀采伐；建立科學(xué)示范基地，推廣運(yùn)用科技成果，扶持林農(nóng)種植地帶性鄉(xiāng)土樹種＋珍貴樹種＋非木質(zhì)產(chǎn)品物種，提升生態(tài)公益林增值空間，積極發(fā)展森林旅游、野果、花卉、藥材、養(yǎng)蜂等綠色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。不斷增加林農(nóng)收入，減輕其對(duì)砍伐林木的依賴，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林全面可持續(xù)發(fā)展。

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