宋 偉

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出了“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”，通過建立健全行政裁量基準(zhǔn)制度實(shí)現(xiàn)政府行政裁量權(quán)的自我控制，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，對(duì)深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，具有十分重要意義。

一、充分認(rèn)識(shí)建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的重要性和必要性

英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德曾經(jīng)說過，“裁量權(quán)是行政法的核心問題”。規(guī)范行政裁量權(quán)是行政法的重任，也是全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略、建設(shè)法治政府、促進(jìn)依法行政的基本要求。所以我們有必要從嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的角度出發(fā)，通過建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，利用行政裁量權(quán)自我控制手段增加規(guī)范行政裁量權(quán)的有效性。

行政裁量權(quán)，又稱行政自由裁量權(quán)，是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)范設(shè)定的范圍、限度、標(biāo)準(zhǔn)或者原則，在法定權(quán)限和法定職責(zé)范圍內(nèi)，針對(duì)一定的事項(xiàng)，自主決定處理行政事務(wù)的權(quán)力。如《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》規(guī)定，對(duì)因違法行為導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故的主要負(fù)責(zé)人處以的罰款額是2萬元以上20萬元以下。從2萬到20萬這樣大的罰款彈性，是法律賦予行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)，即行政執(zhí)法部門或行政執(zhí)法人員可以根據(jù)危害程度、悔改補(bǔ)救措施等情節(jié)在此罰款彈性內(nèi)，決定對(duì)相對(duì)人的處罰金額。行政裁量權(quán)廣泛存在于行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，是現(xiàn)代行政的顯著特征。一方面，為了保障行政主體能夠有效地行使職能，必須賦予其較大程度的自主裁決空間，行政裁量權(quán)的行使，可以彌補(bǔ)立法的不足，為行政機(jī)關(guān)處理紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)提供必要裁量幅度，有利于提高行政效率，為行政管理所必需；另一方面，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)怎樣行使裁量權(quán)沒有嚴(yán)格的規(guī)范和要求，在法律上缺乏規(guī)范和監(jiān)督，為行政裁量權(quán)的異化和尋租提供了可能。而且，行政裁量權(quán)即使出現(xiàn)顯失公平的處理時(shí)，由于行政主體所作出的行政處理決定仍在“法定幅度和范圍”內(nèi)，多數(shù)情況下，會(huì)造成裁量行為表面上“合法”而不易被發(fā)現(xiàn)的情形。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和推進(jìn)依法行政，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的緊迫性也日益凸顯。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是關(guān)于裁量權(quán)行使的一系列具體的、可操作的約束性規(guī)則，是行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，依據(jù)立法意圖與行政目標(biāo)，結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)行政裁量可能涉及的事實(shí)情節(jié)，將行政裁量范圍予以細(xì)化，并設(shè)立相對(duì)固定且具體的選擇標(biāo)準(zhǔn)。因此，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，不僅是法制建設(shè)的需要，也是加強(qiáng)政府自身建設(shè)的需要。

二、建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度面臨的問題

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)?！?008年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣市政府依法行政的決定》進(jìn)一步指出“要抓緊組織行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進(jìn)行梳理，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，對(duì)行政裁量權(quán)予以細(xì)化，能夠量化的予以量化，并將細(xì)化、量化的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)予以公布、執(zhí)行?！贝撕螅糠质∠群蟪雠_(tái)了相關(guān)地方政府規(guī)章，各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)也出臺(tái)并實(shí)施了自己的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，以期進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)。但從實(shí)際運(yùn)行的效果看，距離行政機(jī)關(guān)合理行政、依法行政的要求，還有差距。

一方面行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立除了行政處罰外，還包括行政許可、行政審批、行政確認(rèn)、行政強(qiáng)制、行政征收等。也許是行政處罰領(lǐng)域?yàn)E用裁量權(quán)比較突出，相關(guān)裁量基準(zhǔn)宜于細(xì)化等原因，至今，各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度還僅僅局限于行政處罰領(lǐng)域。

另一方面，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)缺少制定規(guī)范。目前，行政裁量基準(zhǔn)沒有明確的設(shè)立原則，沒有原則的指導(dǎo)，無法保障行政主體制定得當(dāng)?shù)牟昧炕鶞?zhǔn)。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)多數(shù)是由執(zhí)法案件較多、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)較為豐富的部門或執(zhí)法人員依據(jù)自身的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，在法定的權(quán)限與職責(zé)內(nèi)，對(duì)行政裁量的范圍和幅度予以細(xì)化、固定。這樣簡(jiǎn)單的依經(jīng)驗(yàn)定裁量基準(zhǔn)的方式，難以避免各類行政機(jī)關(guān)對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定存在畸寬畸嚴(yán)的情形。

三、我省建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的思考

建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，不僅是推進(jìn)政府依法行政要求，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展法治環(huán)境的迫切需要。我省建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面工作。

（一）確立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定原則

一是合法性原則。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定、實(shí)施首先要符合法律規(guī)定。建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法性原則，即行政裁量權(quán)的基準(zhǔn)不得超出法律、法規(guī)、規(guī)章賦予行政機(jī)關(guān)的裁量范圍、裁量幅度、裁量種類等，不得隨意藉此擴(kuò)大行政權(quán)力。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)，必須符合法律的目的，否則就是濫用法律賦予的權(quán)力。

二是合理性原則。行政機(jī)關(guān)作出的行政行為內(nèi)容要客觀、適度、符合理性。合理行政是依法行政的基本要求之一，不僅要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)規(guī)定的條件、種類和幅度范圍實(shí)施行政管理，而且要求行政機(jī)關(guān)的行為符合法律的意圖和精神，即行政行為不僅要合法，更要合情合理，回歸以民為本的行政理念，讓公務(wù)員真正成為人民的公仆。

三是科學(xué)比例原則。即行政主體所采取的措施與其所追求的行政目的之間，要達(dá)到科學(xué)的比例。在制定基準(zhǔn)時(shí)，要結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度等基本因素，充分考慮各因素的主次、比重等，將裁量空間具體細(xì)化為若干裁量階次，并規(guī)定每個(gè)階次不同的裁量標(biāo)準(zhǔn)，力求達(dá)到裁量的最佳適度點(diǎn)，確保“裁量得當(dāng)”。

四是公正公開原則。行政機(jī)關(guān)在制定裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)，要合理地考慮相關(guān)因素，不專斷、不隨意，不為任何出于私利的目的所左右?！肮_是最好的防腐劑?！惫_行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的全過程，將行政裁量權(quán)的法律依據(jù)、裁量范圍、裁量流程、裁量權(quán)限等予以公開，征求行政相對(duì)人、專家及社會(huì)各界的意見，確保制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)能夠在同等案件情況下責(zé)罰相當(dāng)、前后一致，被平等地適用于行政相對(duì)人。

（二）明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體

各級(jí)人民政府的職能部門行使行政裁量權(quán)最多，行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)也最為豐富，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定應(yīng)以各級(jí)人民政府的職能部門為主，本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)。政府職能部門制定裁量權(quán)基準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)地將該行政裁量權(quán)基準(zhǔn)向本級(jí)人民政府備案。若職能部門制定的裁量權(quán)基準(zhǔn)與本級(jí)人民政府或上級(jí)部門的裁量權(quán)基準(zhǔn)之間存在沖突，本級(jí)人民政府應(yīng)要求其說明理由，否則可以宣布該裁量權(quán)基準(zhǔn)無效。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定工作可以考慮由省級(jí)人民政府出臺(tái)裁量基準(zhǔn)總則，由省級(jí)職能部門出臺(tái)本系統(tǒng)內(nèi)特定行政領(lǐng)域的裁量基準(zhǔn)。市縣級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定裁量基準(zhǔn)時(shí)原則上不得與上級(jí)（省級(jí)職能部門的裁量基準(zhǔn)為主）相沖突、相重復(fù)。同時(shí)，因行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的效果如何，將直接影響到行政相對(duì)人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)積極引入公眾參與機(jī)制。行政機(jī)關(guān)將裁量權(quán)基準(zhǔn)草案予以公布，廣泛征求公眾意見，對(duì)于合理的意見和建議應(yīng)予以吸收。同時(shí)，可以邀請(qǐng)專家、學(xué)者參與裁量權(quán)基準(zhǔn)的起草與論證。

（三）全面建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度

建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力的一種限制。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建設(shè)工作應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前我省正在開展的行政權(quán)力清理工作，在厘清行政機(jī)關(guān)行政權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，對(duì)擁有裁量權(quán)的行政權(quán)力從行政裁量的過程、步驟、方式、時(shí)限等方面加以明確、細(xì)化。同時(shí)，也要正確理解需要制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，不僅僅是行政處罰權(quán)，還包括行政許可、行政強(qiáng)制等擁有裁量空間的行政行為。我們應(yīng)根據(jù)不同的行政裁量種類全面制定不同的裁量基準(zhǔn)。如行政許可裁量基準(zhǔn)、行政確認(rèn)裁量基準(zhǔn)、行政處罰裁量基準(zhǔn)、行政強(qiáng)制裁量基準(zhǔn)、行政檢查裁量基準(zhǔn)、行政征收裁量基準(zhǔn)、行政給付裁量基準(zhǔn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)裁量基準(zhǔn)等。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的建立，涉及的法律依據(jù)眾多，工作量大、任務(wù)繁重，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)工作的穩(wěn)步推進(jìn)，確保行政機(jī)關(guān)依法行權(quán)、依法決策。