張 威

1971年印巴危機是冷戰(zhàn)時代一次具有重大國際影響的地區(qū)危機。它既推動了美、蘇、中三國關系的調(diào)整，也促動了南亞國際關系新格局的形成。此次危機是以巴基斯坦國內(nèi)制度缺陷和東巴內(nèi)亂為邏輯起點，在西巴政府軍武力鎮(zhèn)壓東巴民族主義浪潮之后，民族矛盾激化，引發(fā)大規(guī)模難民潮涌向印度，使國內(nèi)利益沖突外溢到次大陸，誘發(fā)印巴的新一輪紛爭對抗。同時，危及地區(qū)穩(wěn)定和撼動大國的利益訴求，在印巴持續(xù)對峙和大國競爭性介入的雙重影響下導致第三次印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)，孟加拉國最終獲得獨立。危機期間，尼克松政府積極謀劃，縱橫捭闔，意圖妥善解決印巴危機，維護美國在巴基斯坦的戰(zhàn)略利益。對于尼克松政府在1971年印巴危機中采取的應對之策，學界進行了深入而廣泛的研究。*相關研究可參見Dan Haendel, The Process of Priority Formulation —U.S. Foreign Policy in the Indo-Paki War of 1971, Boulder: Westview Press,1977；Shirin Tahir-kheli, The U.S. and Pakistan—The Evolution of An Influence Relations, New York: Praeger Publishers,1982；Sanjoy Banerjee, Explaining the American “Tilt” in the 1971 Bangladesh Crisis: A Late Dependency Approach, International Studies Quarterly, No.31, 1987；Richard Sisson, War and Session： Pakistan, India, and the Creation of Bangladesh, Berkeley: University of California Press,1990;Dennis Kux, The United States and Pakistan 1947-2000:Disenchangted Allies，Washington D.C.:National Defense University Press,2002; Geoffrey Warner, “Nixon， Kissinger and the Breakup of Pakistan, 1971,” International Affairs, Vol.81,October, 2005; B.Z.Khasru, Myths and Facts-Bangladesh Liberation War: How India, U.S., China, and the U.S.S.R. Shaped the Outcome，New Delhi: Pupa Publications India Pvt.Ltd.,2010。縱觀學界已有研究成果，研究的重點大多集中在尼克松政府危機應對的過程及其影響，對于危機期間，尼克松政府在對巴軍售問題的政策變化以及這一政策變化與白宮危機決策之間的內(nèi)在邏輯關聯(lián)則未給予足夠的學術關注。*有關1971年印巴危機期間，尼克松政府對巴軍售問題的專題研究成果較少，有代表性的研究成果可參見R.C.Gupta, U.S. Policy towards India and Pakistan, New Delhi: B.R. Publishing Corporation, 1977; Shirin Tahir-kheli, The U.S. and Pakistan—The Evolution of An Influence Relations, New York: Praeger Publishers, 1982；Leela Yaday, U.S. Policy in South Asia—A Case Study of Pakistan, New Delhi: Harman Publishing House, 1989。本文以近年來新解密的美國檔案文獻為基礎，從冷戰(zhàn)國際史的視角對1971年印巴危機期間，尼克松政府對巴軍售政策的變化走向進行分析探究，并厘清對巴軍售政策的變化走向與白宮危機決策之間的內(nèi)在邏輯關聯(lián)。

一、尼克松政府“一次例外”軍售政策的出臺

1954—1965年，美國從其全球戰(zhàn)略利益出發(fā)，給巴基斯坦提供了大量的軍事援助，巴基斯坦總計接受了美國超過6.3億美元的直接軍事援助和超過6.7億美元的低價武器銷售，*Stephen P. Cohen， “U.S. Weapons and South Asia： A Policy Analysis，”Pacific Affairs, Vol.49. No.1, Spring, 1976, p.47.其中，不乏像F-86“佩刀”(Sabre)式戰(zhàn)斗機、F-104“星戰(zhàn)士”(Starfighter)式戰(zhàn)斗機、“響尾蛇”(Sidewinder)紅外制導空對空導彈以及M-48“巴頓”(Patton)中型坦克、M-113重型裝甲戰(zhàn)車這樣的美軍先進制式裝備。*有關20世紀50年代初到第二次印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，美國政府向巴基斯坦提供武器裝備的詳細內(nèi)容可參見Rajendra K. Jain， ed.，U.S.-South Asian Relations, 1947-1982, Vol.II, New Delhi: Radiant Publishers, 1983, pp.623-627。

1965年9月第二次印巴戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國停止對印巴兩國的軍事供應。在經(jīng)過近一年多的考慮后，1967年4月12日，約翰遜政府宣布對印巴實施所謂新的軍售政策。這一政策規(guī)定繼續(xù)禁止向印巴兩國提供殺傷性武器，允許兩國購買1965年之前美國所供應軍事裝備的零部件，但必須是個案處理。這一妥協(xié)的方案并未讓印巴兩國感到滿意。為此，兩國都不得不積極尋求新的武器進口來源。

1965年戰(zhàn)爭結(jié)束后，印度把目光投向蘇聯(lián)，不斷加大與蘇聯(lián)的軍事合作。*1967年1月，蘇聯(lián)在印度本土裝配成功第一批米格-21戰(zhàn)斗機。其后，印度航空工業(yè)集團開始進行米格-21系列戰(zhàn)斗機的特許仿制，到1971年，印度空軍裝備了本國特許仿制的120架米格-21戰(zhàn)斗機。與此同時，印度還從蘇聯(lián)購進包括450輛T-54、T-55中型坦克、490門130毫米口徑自行火炮、150架蘇-7B型戰(zhàn)斗轟炸機、32架伊爾-16運輸機、2艘F級攻擊型常規(guī)潛艇、1艘“別佳”(Birga)級導彈驅(qū)逐艦和20艘“大黃蜂”(Wasp)級導彈艇在內(nèi)的先進武器裝備。參見Bimal Prasad， Indo-Soviet Relations, 1947-1982: A Documentary Study, Bombay: Allied Publishers, 1973, pp.331-332。相比印度，巴基斯坦亦在1965年戰(zhàn)爭后實行武器來源多元化政策。中國成為巴基斯坦最主要的軍火供應者。1966年4月，中巴簽訂首個軍事援助協(xié)定，中國向巴基斯坦提供總價值為1.2億美元的軍事援助。到1970年，中國向巴基斯坦提供了215輛59式中型坦克、115架殲-6戰(zhàn)斗機、12架轟-5輕型轟炸機及其他武器裝備。*G.S.Bhargava， “Crush India”—Gen.Yahya Khan or Pakistan’s Death Wish, Delhi: Kamla Nagar, 1972, Appendix IV: Arms Transfer to Pakistan, p.193.

盡管如此，巴基斯坦自身面臨不同國家裝備協(xié)調(diào)指揮困難、制式不統(tǒng)一和原有美式裝備損耗嚴重而無法得到有效補給的問題。在對美式裝備的依賴性上，巴基斯坦遠超過印度。基于提高自身防務能力、應對印度飛速擴充軍備所造成的安全擠壓，葉海亞·汗(Yahya Khan)政權迫切希望美國能夠解禁1967年軍售政策中關于殺傷性武器的禁運條款。*1969年8月1日，尼克松對巴基斯坦進行國事訪問。此次尼克松出訪的真實目的是希望通過巴基斯坦總統(tǒng)葉海亞·汗向中國領導人傳遞美國政府希望改善中美關系的信息。在葉海亞·汗與尼克松的小范圍秘密會談結(jié)束后，總統(tǒng)國家安全事務助理基辛格又與巴空軍司令努爾·汗(Nur Khan)中將就中國問題進行了簡短晤談。席間，努爾·汗中將表示巴基斯坦并不指望從蘇聯(lián)那里獲得更多的軍援，尤其是在蘇印軍事合作如火如荼之時，巴基斯坦更不會對蘇聯(lián)抱有更多“奢望”和“幻想”。努爾·汗以帶有提示性的口氣告訴基辛格：“巴基斯坦空軍飛行員對蘇制米格系列戰(zhàn)斗機并不感冒，但對美制飛機優(yōu)良的飛行性能一直表現(xiàn)出濃厚的興趣?！?努爾·汗在會談中雖未直接提及希望獲得美國的空軍裝備，但言語間流露的期盼卻十分明顯。參見“Memorandum of Conversation, Lahore, August 1,1969，” Foreign Relations of the United States(以下簡稱FRUS)：1969-1976, E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/ 47725.pdf。需要指出的是，在巴基斯坦迫切希望美國恢復對巴軍售的同時，“巴基斯坦渠道”*1969年至1971年間，在中美關系“解凍”的歷史進程中，巴基斯坦曾為中美兩國領導人秘密傳遞口述信息和手書記錄，為兩國高層接觸牽線搭橋，并最終促成1971年7月基辛格密訪北京，以及1972年2月尼克松訪華。鑒于巴基斯坦在中美關系“解凍”進程中的重要作用，當代國際關系史研究中就有“巴基斯坦渠道”這一專有名詞。它的開啟不僅充分顯示了美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略思維由頑固的、“偏執(zhí)狂式的”意識形態(tài)對抗向現(xiàn)實主義的復歸，而且亦具有高度的隱秘性和嚴格的保密性，手寫記錄、口述信息從運作形式上看是19世紀歐洲“秘密外交”的再現(xiàn)。從這一點來看，“巴基斯坦渠道”是當代“秘密外交”成功的范例。已有研究認為“巴基斯坦渠道”是一個高度保密的渠道。巴基斯坦方面僅有葉海亞·汗總統(tǒng)、外交國務秘書蘇爾坦·汗、駐美大使希拉里以及葉海亞·汗的軍事秘書艾哈邁德·阿茲(Ahmed Aziz)四人參與其中。美國一方也僅局限于尼克松總統(tǒng)、總統(tǒng)國家安全事務助理基辛格、他的副手黑格以及國家安全委員會的少數(shù)幾位高級官員。有關“巴基斯坦渠道”的相關研究可參見王成至：《跨越雷區(qū)的握手：1969—1972年中美緩和進程研究》，上海：上海三聯(lián)書店，2010年；張靜：《解密中美秘密外交(1969—1972)》，北京：人民出版社，2014年。(Pakistan Channel)的開掘與貫通一方面通過構(gòu)筑華盛頓—伊斯蘭堡—北京的“秘密外交”聯(lián)系使得美國“解凍”中美關系的政策選擇成為可能，另一方面，亦為尼克松政府松動對巴軍售的嚴苛限制提供了重要契機。

1969年12月19日，巴基斯坦駐美大使阿迦·希拉里(Agha Hilaly)在與基辛格商討“巴基斯坦渠道”秘密運作的同時，不忘提及伊斯蘭堡十分關心的軍售問題。希拉里表示巴軍裝備急待更新，特別是很多美制裝備由于缺少必要的零配件供應而無法發(fā)揮作用。為此，他迫切希望白宮能推動解除對伊斯蘭堡的軍售禁令。*F. S. Aijazuddin ed.，White House & Pakistan: Secret Declassified Documents, 1969-1974, New York: Oxford University Press, 2002, pp.77-78.

巴基斯坦從自身安全利益出發(fā)竭力要求美國解除對巴基斯坦的軍售禁令。但對尼克松來說，對巴軍援政策調(diào)整不僅事關巴基斯坦的國家安全、美巴關系的“升溫”，更為重要的是將會涉及美國對南亞政策的核心宗旨是否改變，美國對印度軍售政策的是否變動、怎樣變動等一系列的問題。所以，在“巴基斯坦渠道”日漸發(fā)揮作用的同時，美國對巴基斯坦軍售政策的“微調(diào)”也在審慎地進行中。

1969年11月22日，美國國務院近東與南亞事務司起草一份關于對南亞軍售政策的研究報告。該報告指出：“當前南亞局勢發(fā)展存在諸多變數(shù)，不甚明朗，美國的政策導向應該避免走兩個極端：1.完全撒手不管，超然于南亞之外；2.加大對次大陸的政策投入，完全將其納入美國的嚴密控制之下?！标P于美國對南亞軍售問題，該報告提出可“在1967年4月12日軍售政策的基礎上，做稍許有利于巴基斯坦的局部變動，即‘一次例外(A One-time Exception)’政策?！?“Anaytical Summary Prepared for the National Security Council Review Group, Washington, November 22, 1969，” FRUS： 1969-1976, E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47750.pdf.

11月25日，基辛格召開國家安全委員會審查組(Review Group)會議*根據(jù)1969年1月20日發(fā)布了《第2號國家安全決策備忘錄》，國家安全委員會審查組成立。該小組由基辛格主持，其成員有副國務卿、國防部副部長、中央情報局局長、參謀長聯(lián)席會議主席或視情況由他們的副手出席。它被賦予政策規(guī)劃職權，所有涉及美國國家安全的問題，均經(jīng)由該小組審議。FRUS:1969-1976, Vol.II: Organization and Management of U.S. Foreign Policy, 1969-1972, p.31.，討論國務院關于美國對南亞軍售政策的研究報告。基辛格指出，國務院的研究報告分析很到位。但是8月1日尼克松總統(tǒng)訪問巴基斯坦時，曾對葉海亞·汗總統(tǒng)做出改善美巴關系的承諾，基于這一點，美國對南亞軍售政策的調(diào)整必須將其考慮在內(nèi)。在對巴軍售問題上，基辛格認為美國首先要回答兩個問題：1.美國在次大陸的戰(zhàn)略重心在哪里？2.美國是否要將對巴軍援恢復到1965年印巴戰(zhàn)爭之前的水平和規(guī)模？針對南亞的政治現(xiàn)狀，基辛格認為如果尼克松總統(tǒng)決定調(diào)整對巴軍售政策，“一次例外”政策是可行的。*“Minutes of meeting of the National Secuirty Council Review Group, Washington, November 25, 1969,”FRUS：1969-1976,E-7:Documents of the South Asia Crisis,1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47745.pdf.

1970年4月13日，基辛格就調(diào)整對巴軍售政策問題與尼克松進行單獨談話?；粮癖硎舅軌蚶斫饽峥怂煽偨y(tǒng)在南亞軍售問題上的兩點基本考量：第一，對巴基斯坦軍售政策要立場鮮明，不可含糊；第二，為應付國會和美國媒體，政策本身不應帶有過多政治上的挑釁性。為此，在1967年4月軍售政策主要內(nèi)容保持不變的前提下，適當向巴基斯坦有所傾斜的“一次例外”政策是最佳選擇。一方面，盡管印度會有所不悅，但“一次例外”政策不會從根本上改變印巴兩國軍力對比；另一方面，“一次例外”政策能顯示出美國對巴基斯坦的友好，是一個積極的“政治信號”，當然，這一“信號”本身是著眼于政治利益，而非軍事利益。對于基辛格的政策導向，尼克松表示贊成。*“Memorandum from the President Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon,Washington, April 13,1970，”FRUS：1969-1976,E-7:Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972,available at http://www.state.gov/documents /organization/47762.pdf.

經(jīng)過較長時間的論爭，國務卿威廉·羅杰斯(Willam Rogers)基本同意了對巴基斯坦的“一次例外”政策，但對“一次例外”的裝備清單提出了不同的意見。羅杰斯認為M-48坦克和B-57中程轟炸機屬于殺傷力極強的進攻性武器，若將這兩種裝備列入“一次例外”的裝備清單中將會引發(fā)印度的不滿和新一輪的軍備擴張，甚至遭到美國國會的非議。*“Memorandum from the President Assistant for National Security Affairs (Kissinger) to President Nixon, Washington, June 11, 1970，”FRUS：1969-1976,E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47827.pdf.6月12日，負責近東與南亞事務的助理國務卿約瑟夫·西斯科(Joseph Sisco)在與基辛格的會談中表達了與羅杰斯相同的觀點。*“Transcript of telephone conversation between the President Assistant for National Security Affairs (Kissinger) and the Assistant Secretary of State for Near Eastern and South Asian Affairs (Sisco), Washington, June 12, 1970, 11:30 P.M.,” FRUS：1969-1976, E-7:Documents of the South Asia Crisis,1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47768.pdf.最后，通過相互妥協(xié)，對巴基斯坦“一次例外”軍售的裝備清單被確定為： 12架F-104戰(zhàn)斗機； 7架B-57中程轟炸機； 300輛M-113裝甲戰(zhàn)車；4套反潛偵察設備。*“Telegram 96236 from the Department of State to the Embassy in Pakistan, June 18, 1970, 2220Z，”FRUS：1969-1976, E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972,available at http://www.state.gov/documents /organization/47783.pdf.

1970年6月17日，基辛格召見希拉里，告知美國對巴“一次例外”軍售決定?；粮癖硎緦δ峥怂煽偨y(tǒng)來說，“一次例外”是一個困難的決定。鑒于國會的反對，對巴基斯坦的軍事禁運尚無法完全取消。當希拉里問及何時可以兌現(xiàn)這一決定時，基辛格連忙接話道：“現(xiàn)在還很難說在何時白宮可以著手實施，當民眾壓力和國會反對聲音有所緩和之際，白宮將立即實施?！?“Memorandum of conversation, Washington, June 17, 1970，” FRUS：1969-1976, E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47770.pdf.

1971年10月8日，在葉海亞·汗赴美參加聯(lián)合國成立25周年慶典活動的前夕，美國正式宣布對巴基斯坦實施“一次例外”政策。*“Telegram 7805 from the Embassy in Pakistan to the Department of State, October 5 1970, 1110Z，” FRUS：1969-1976,E-7: Documents of the South Asia Crisis, 1969-1972, available at http://www.state.gov/documents /organization/47829.pdf.

“一次例外”政策的出爐反映了尼克松在南亞政策制定上的基本標尺：一方面，為取得中美關系的突破性進展，美國必須破除困擾美巴關系的意識形態(tài)“緊箍咒”，對巴基斯坦必須有政策傾斜;另一方面，在實施戰(zhàn)略收縮的同時，維持南亞的戰(zhàn)略平衡，不讓印巴任何一方取得壓倒性優(yōu)勢地位亦是美國南亞政策的不變原則。因此，盡管“巴基斯坦渠道”的戰(zhàn)略價值很大，但在小國(巴基斯坦)與大國(美國)多重博弈的政治游戲中，巴基斯坦“機會主義式”的戰(zhàn)略地位決定了其在軍售問題上的討價還價是不會超出大國戰(zhàn)略設計的政策邊界的。

二、危機爆發(fā)與美國對巴基斯坦軍售政策的“微調(diào)”

1971年印巴危機緣起于巴基斯坦內(nèi)部的民族矛盾和政治紛爭。1970年12月巴基斯坦舉行立國以來的首次大選，穆吉布·拉赫曼(Mujibur Rahman)領導的東巴人民聯(lián)盟在大選中獲勝。但大選之后，圍繞國家權力，東巴人民聯(lián)盟與葉海亞·漢代表的軍法管制當局以及布托(Bhutto)領導的巴基斯坦人民黨展開了激烈爭奪，矛盾不斷升級。在西巴軍官團強硬派的強大壓力下，葉海亞·漢以東巴的秩序和軍法管制失去控制，人民聯(lián)盟圖謀分裂國家為由下令于3月25日凌晨，實施“探路燈”*1971年3月25日巴基斯坦最高軍政領導人葉海亞·汗以東巴的秩序和軍法管制失去控制，人民聯(lián)盟圖謀分裂國家為由下令采取“探路燈”行動。此次行動有三大根本意圖：第一、先發(fā)制人，撲滅人民聯(lián)盟的叛亂圖謀；第二、粉碎東巴激進的民族主義；第三、打擊支持東巴獨立的社會力量。人民聯(lián)盟領袖穆吉布·拉赫曼(Mujibur Rahman)和人民聯(lián)盟的其他高層領導人，主要由孟加拉人組成的東巴軍警部隊以及左派知識分子、青年學生是這次清剿行動的主要目標。有關“探路燈”行動的指令文本可參見Siddiq Salik, Witness to Surrender, Karachi: Oxford University Press, 1977, Appendix 3。(Operation Search Light)行動，危機正式爆發(fā)。

危機全面爆發(fā)后，葉海亞·汗在東巴采取的軍事鎮(zhèn)壓行動遭致世界輿論的廣泛譴責，美國的公眾輿論和國會強烈反對西巴軍隊在東巴的屠戮，并要求白宮立即停止對巴基斯坦的一切軍售。面對來自國內(nèi)、國外的強大壓力。白宮對巴基斯坦軍售(包括 “一次例外”軍售項目)政策是否會有所改變，怎樣改變，成為危機過程中，各方密切關注的一個焦點問題。

首先需要說明的是，美國國務院和國防部在對巴軍售問題上擁有很大的發(fā)言權：所有出口軍事裝備(不管是在對外軍售項目之內(nèi)，還是通過商業(yè)渠道)都必須具有國務院軍火控制辦公室頒發(fā)的武器出口管理許可證，已有的許可證若要續(xù)簽也需通過國務院的審核；而在美國對外軍售項目之內(nèi)的裝備則要受到國防部的控制審查。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974： India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664249-250, LexisNexis, 2007.

截至1971年3月底，伊斯蘭堡向華盛頓訂購了價值4400萬美元的技術裝備、軍需用品和各種零部件。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667583，LexisNexis,2007.

在葉海亞·汗對東巴采取軍事鎮(zhèn)壓行動后不久，美國政府機構(gòu)相繼采取強制措施。4月6日，國務院決定不再續(xù)簽即將到期的出口許可證；同時，自1971年3月25日之后，不再批準對巴基斯坦的新許可證，而那些屬于在3月25日之前頒發(fā)的許可證在允許范圍內(nèi)，并且“正在運輸”*對于“正在運輸”過程中的裝備，美國國務院和國防部有著不同的理解。國務院認為是指“已經(jīng)駛離美國領海的，經(jīng)海輪運輸?shù)奈淦餮b備”，國防部則認為“正在運輸”過程中的裝備應當是指“已對貨品進行所有權移交的裝備”。參見The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667562, LexisNexis, 2007。過程中的裝備不在禁止之列。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974:India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667543, LexisNexis, 2007. 基辛格直到5月17日才得知國務院實際上自4月初便已經(jīng)停止向巴基斯坦頒發(fā)武器出口管理許可證。FRUS：1969-1976, Vol.XI: South Asia Crisis 1971,pp.125-126.4月11日，國防部宣布凍結(jié)1970年10月的“一次例外”軍售以及3月25日之后的對巴軍售項目。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667788, LexisNexis, 2007.與此同時，羅杰斯指出，在對巴基斯坦的軍售政策上，美國有三種選擇：第一，不受東巴危機的影響，繼續(xù)當前的軍售政策；第二，全面禁運，終止一切軍售；第三，暫時停止向巴基斯坦輸送軍事裝備(包括“殺傷性”武器的零配件和武器彈藥)，同時美國亦將針對所有準備運往巴基斯坦的軍售項目進行審查。羅杰斯建議采取第三種選擇。*F. S. Aijazuddin ed.， White House & Pakistan： Secret Declassified Documents, 1969-1974, pp.236-237.

同日，基辛格在致尼克松的備忘錄中建議美國政府應當避免采取1965年印巴戰(zhàn)爭中所實行的那種全面禁運的做法，但是，面對美國國內(nèi)輿論和國會要求禁運的強烈呼聲，美國政府亦需要對軍售項目進行嚴格管制，限制殺傷性武器裝備及火炮彈藥的出口。相較羅杰斯所傾向的第三種選擇，基辛格則建議尼克松采取第一種方案。*Ibid.,pp.237-240.

雖然在4月11日，白宮關于對巴軍售的政策還未正式出臺，羅杰斯與基辛格也僅僅只是闡明了自己的想法，但在這兩種截然不同的想法背后實則反映了兩人在思維路徑上的大相徑庭。從南亞地區(qū)政治的視角出發(fā)，羅杰斯認為暫時的禁運是對葉海亞·汗施壓的一個好辦法，可迫使其減緩或停止在東巴的清剿行動，減少次大陸掀起更大政治風浪的機率；而“秘密外交”的順利進行，以中美關系的“解凍”推動美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型是基辛格思量南亞危機時必須通盤考慮、總攬全局的思維取向。為此，即便是暫時的禁運也會對美國與巴基斯坦的關系帶來破壞信號。

盡管“二人團隊”并不希望立即切斷對巴軍售渠道，但國會的反應則顯然不同。4月15日，包括薩克斯比(Saxbe)、麥戈文(McGovern)、蒙代爾(Mondale)在內(nèi)的6名參議員聯(lián)名向參議院對外關系委員會遞交一份動議：“要求在巴基斯坦局勢未完全恢復正常狀態(tài)之前，停止一切對巴軍事供應?！?The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974： India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667441, LexisNexis, 2007.

5月27日，尼克松就對巴軍售問題向國務院和國防部發(fā)出總統(tǒng)指令。尼克松指出在有關對巴軍售政策正式出臺之前，或有關對巴軍售的爭論停止之前，美國應當繼續(xù)向巴方運送軍事裝備(在3月25日之前頒發(fā)的出口許可證允許的范圍之內(nèi))；同時，巴方亦可從美國軍火商那里購買“非殺傷性”裝備和“殺傷性”武器的零配件*依據(jù)美國對外軍售計劃，在1971年3月25日之前的軍火訂單當中，若美方一時無法提供巴方所需的裝備，美國國防部可將訂單轉(zhuǎn)給軍火商，由軍火商向巴方直接提供武器裝備；在對外軍售計劃之外，巴基斯坦還可以直接從美國軍火商那里購買一定種類的裝備(限定種類，不涉及“殺傷性”武器裝備)，而國防部無權干涉。參見The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664249, LexisNexis, 2007.。至于爭議最大的“一次例外”軍售，尼克松考慮到國會山和美國輿論的反對聲音，主張以“技術原因”暫緩“一次例外”軍售。為應付國內(nèi)媒體，尼克松要求各部門統(tǒng)一口徑：美國政府正在“重新審查”對巴軍售項目清單。*1970年10月批準的“一次例外”軍售計劃在南亞危機全面爆發(fā)之時尚未付諸實施。F. S. Aijazuddin ed.， White House & Pakistan： Secret Declassified Documents, 1969-1974, p.251.

總統(tǒng)指令下達后，國務院內(nèi)部仍有頗多微詞*國務院“強烈要求”應當立即切斷包括“殺傷性”武器的零部件和彈藥在內(nèi)的所有對巴軍售項目。The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667562, LexisNexis, 2007.，這為指令的執(zhí)行平添難度。6月19日，基辛格在致尼克松的備忘錄中指出，為保持美國政府在南亞危機問題上的政策靈活性，防止各政府機構(gòu)之間的政策抵觸，應當考慮國務院的“強烈要求”。為此，應當再次調(diào)整對巴軍售的具體內(nèi)容，減少“殺傷性”裝備的零配件以及彈藥的運輸量。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667567, LexisNexis, 2007.在基辛格的建議下，尼克松政府采取了新的措施，在5月27日總統(tǒng)指令的基礎上，確定了對巴軍售的具體內(nèi)容：在重申暫緩“一次例外”軍售的同時，“殺傷性”裝備的零配件、彈藥不在軍售項目之列。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667629, LexisNexis, 2007.截止6月下旬，經(jīng)由巴基斯坦訂購，但仍未啟運的裝備總金額為2900萬美元。符合政策要求，可以啟運的“非殺傷性”裝備及零配件的總金額為1480萬美元。*隸屬于對巴軍售項目的裝備價值1350萬美元，經(jīng)由商業(yè)訂貨的裝備價值1334463美元。The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667546, LexisNexis, 2007.

1971年3月25日到6月是印巴危機的初始階段。在此階段中，對巴軍售政策遲遲未定反映了尼克松政府在處理與巴基斯坦關系時面臨的極大困難。戰(zhàn)略層面的考量、地區(qū)政治變動乃至國內(nèi)諸多制約因素的糾結(jié)加大了尼克松和基辛格“二人團隊”(the Nixon-Kissinger Dyad)的決策難度，而熱衷于“秘密外交”的 “二人團隊”與下屬各官僚機構(gòu)在思維方式上的分野使得政令與行動的統(tǒng)一難上加難。在《白宮歲月》一書中，基辛格這樣講道：“美國不能對殺戮了數(shù)以千計的平民，并導致幾百萬人逃往印度尋求安全的野蠻軍事鎮(zhèn)壓表示寬容。巴基斯坦軍方采取了高壓手段，這是無可懷疑的。但是巴基斯坦是我們通往中國的唯一渠道，這條渠道一旦關閉，就要耗費更多的時間另外尋找新的通道?！?[美]亨利·基辛格：《白宮歲月》(三)，楊靜予等譯，北京：世界知識出版社，2003年版，第1092頁?；粮竦倪@番話將作為美國對外戰(zhàn)略的最高決策者有口難辯，左右掣肘的感受明晰地吐露出來。但是巴基斯坦——這一地處冷戰(zhàn)“邊緣地帶”的南亞國家在“二人團隊”以迂回方式構(gòu)筑轉(zhuǎn)型時代的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略方面有著極端重要地位——中美關系的成功解凍是1971年內(nèi)美國最重大的戰(zhàn)略目標，而與之有著重要關聯(lián)的“巴基斯坦渠道”是實現(xiàn)“破冰”之旅的充分必要條件。從戰(zhàn)略的角度考量，尼克松和基辛格所要避免的是以抽象的道義原則去指導國家的對外行為，而應當貫徹立足政治現(xiàn)實的、審慎的政治道德，在目標與手段之間必須進行理性的選擇。以對巴軍售問題為例，當“二人團隊”試圖將美國的全球戰(zhàn)略考量與地區(qū)危機的應策相連接時，難度之大可想而知。

6月22日，《紐約時報》刊載的一則新聞使美國民眾和國會再次關注對巴軍售問題。報道稱，2艘名為“桑德巴斯”號(Sunderbans)和“帕德瑪”號(Padma)的貨輪分別于4月23日和6月21日從紐約港啟程，滿載武器裝備駛向巴基斯坦的卡拉奇港。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667609, LexisNexis, 2007.此消息一出，一貫批評尼克松政府南亞政策的參議員愛德華·肯尼迪(Edward Kennedy)立即作出反應，他講道：“美國人民和國會在對巴基斯坦政策上被白宮再次欺騙，這一錯誤的決定若不盡快糾正，將會有更多的東巴難民流離失所，有更多的無辜民眾被美國制造的武器彈藥所殺害。”*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF10202004247136166773, LexisNexis, 2007.22日當天，參議員弗蘭克·切爾吉(Frank Church)致信尼克松，要求美國政府采取有力措施，出動海岸警衛(wèi)隊或與加拿大政府協(xié)調(diào)攔截“帕德瑪”號。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667534, LexisNexis, 2007.

《紐約時報》上刊載的“爆炸性”新聞不僅令美國國內(nèi)民意不滿，而且更激起了印度政府與“孟加拉臨時政府”的強烈批評和譴責。

6月22日下午14時25分，印度駐美大使坎特·杰哈(Kant Jha)緊急約見副國務卿約翰·歐文(John Irwin)并提出強烈抗議。杰哈警告說：“對巴基斯坦的武器輸送將會在印度國內(nèi)造成惡劣影響，必將加劇次大陸的緊張局勢。”歐文則解釋，自3月25日之后，美國已經(jīng)停止向巴方頒發(fā)新的武器出口管理許可證，他“推測這些裝備極有可能是在3月25日之前頒發(fā)的出口許可證范圍之內(nèi)，或者是經(jīng)由商業(yè)渠道的軍事訂貨，《紐約時報》刊載的消息是否屬實尚待查證?！?The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471771671506-508, LexisNexis, 2007.

6月23日，總部設在印度小城穆吉布納嘎(Mujibnagar)的“孟加拉人民共和國臨時政府”新聞發(fā)言人痛斥美國政府向西巴軍人政權提供武器“是對心頭流血的孟加拉人民的傷口處撒鹽。孟加拉人民正在為自由、民主和獨立而奮斗，但美國政府的卑劣做法實在是令自由世界為之失望”。*Sukumar Biswas, ed., Bangladesh Liberation War—Mujibnagar Government Documents 1971, Dhaka: Mowla Brothers, 2005, p.56.

剛從華盛頓訪問回國的印度外長斯瓦蘭·辛格(Swaren Singh)在得知這一消息后異常惱怒。6月24日，他在印度國會發(fā)表講話時指出，《紐約時報》上刊載的新聞“千真萬確”，美國政府的做法是在“愚弄”印度人民和世界愛好和平的人們。*Bangladesh Documents, Vol.I, p.696; The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974： India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667588, LexisNexis, 2007.

依據(jù)史實分析不難看出美國在對巴軍售問題上的“微妙之處”。直到6月底，尼克松政府針對南亞危機爆發(fā)后的對巴軍售政策尚未正式出臺，各部門采取的措施也有所抵觸*與國務院強烈要求完全切斷對巴軍售形成鮮明對比的是，國防部極力支持繼續(xù)對巴軍售，包括“殺傷性”武器的零配件。國防部認為繼續(xù)軍售既可使外界看到美國政府對巴基斯坦國家統(tǒng)一的堅決支持，也是維續(xù)對伊斯蘭堡影響力的重要手段，可使其在與印度的爭端保持克制。參見The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667564, LexisNexis, 2007.，但是在“二人團隊”的主導控制下，對巴軍售的應策流程十分清晰：3月25日之后，白宮未再批準新的軍售項目，國務院也未向巴方頒發(fā)新的武器出口管理許可證，但是，白宮并不傾向于實行對巴完全軍事禁運。按照時任尼克松政府助理國務卿幫辦的克里斯托弗·范·霍倫(Christpoher Van Hollen)的解釋，美國政府“正在針對軍售政策做適時調(diào)整，并在新的政策正式出臺之前，采取相應的過渡性措施?！背龝簳r擱置“一次例外”軍售之外，4月以前，已經(jīng)交付給巴方的裝備和經(jīng)由國防部承包給軍火商，而向巴方提供的裝備均不在“重新審查”的范圍內(nèi)。*Roedad Khan ed., The American Papers (Secret and Confidential) India-Pakistan-Bangladesh Documents, 1965-1973, pp.609-610.

盡管在6月24日羅杰斯曾建議尼克松暫時停止所有對巴軍事供應*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667970, LexisNexis, 2007.，但“二人團隊”的觀點非常明確：繼續(xù)對巴軍售。6月28日，白宮再次通知國防部繼續(xù)對巴基斯坦的軍售。白宮要求國防部對外不要宣稱對巴實行軍事禁運，而只是說對巴軍事供應“尚在審查之中”。*FRUS：1969-1976, Vol.XI: South Asia Crisis 1971, p.202.

綜上述及，在危機初期，美國從緩解危機敵對的角度考慮，宣布停止頗具爭議的“一次例外”軍售。但對于其他的軍售項目則采取區(qū)別對待的方式。具體而言，限定軍售項目的類別，減少軍售數(shù)量，但并不斷然中止所有軍售項目。

三、危機升級與美國停止對巴軍售

1971年7月到11月，危機局勢進一步惡化。在危機對抗不斷升級的同時，1971年7月9—11日，基辛格成功秘訪北京，“巴基斯坦渠道”在圓滿地完成了其歷史使命的同時，中美“秘密外交”浮出水面，轉(zhuǎn)變?yōu)檎痼@世界的“沖擊外交”*日本學者巖島久夫曾將基辛格秘密訪問這一重大的歷史事件形象地稱之為當代外交中“突然襲擊外交”或“沖擊外交”的經(jīng)典范例。筆者借鑒了巖島久夫的這一說法。參見[日]巖島久夫：《突然襲擊研究》，張健、賀小銘譯, 北京：國防大學出版社，1987年，第102頁。。這一“沖擊外交”是推動冷戰(zhàn)轉(zhuǎn)型的“外交革命”，它開啟了冷戰(zhàn)的新時代，但本身卻是代價和風險都相當之大的外交舉措——加速了蘇印走向聯(lián)盟的進程，并使印巴危機由于大國競爭的注入而斗爭更趨激烈化。危機升級階段，葉海亞·汗的政治重建計劃歸于破產(chǎn)，美國力促東巴、西巴政治和解的努力亦歸于失敗。東巴的持續(xù)動蕩與內(nèi)亂使大量平民持續(xù)涌入印度，淪為難民。大規(guī)模的難民潮是使得南亞持續(xù)緊張、敵對氛圍難以消解的重要根源。沉重的經(jīng)濟、社會負擔和印度公眾的強烈干涉意愿促使英迪拉·甘地(Indira Gandhi)政府逐漸地滑向?qū)|巴實施直接軍事干涉，南亞“火藥桶”一觸即發(fā)。

在國內(nèi)的政治壓力和危機不斷激化升級的影響下，美國對巴基斯坦的軍售政策在不斷變化的局勢面前亦有所改變。7月19日，國家安全委員會官員哈羅德·H.桑德斯(Harold H. Saunders)在致基辛格的備忘錄中指出，來自各方面的激烈反對實際上可以歸結(jié)為這樣一個問題：“美國對巴基斯坦的軍事供應是否與您的北京之行之間有著必然聯(lián)系？”對此，桑德斯建議在應對外界，特別是國會的反對聲音之時，白宮應采取以下政策“口徑”：第一，美國政府對南亞的軍事供應政策是依據(jù)南亞本身的政治狀況來決定的；第二，美國對巴軍售數(shù)額較小，不會破壞南亞的軍事平衡。關鍵問題在于，如果美國對巴采取完全禁運，將會對美巴關系產(chǎn)生消極影響，美國政府必須考慮完全禁運所導致的后果；第三，白宮認為保持美國對巴基斯坦的影響力是十分重要的，通過這種影響力促進“令人欣喜”的轉(zhuǎn)變是使當前東巴危局恢復到正常狀態(tài)的必要因素，而完全禁運則不可能產(chǎn)生這一效果。為此，桑德斯指出當前美國保持對巴小規(guī)模軍售的實質(zhì)是以“最小化的軍事供應”換取“對巴政治影響力的持續(xù)”。針對桑德斯的建議，基辛格表示贊同。*“Memorandum from Saunders to Kissinger, Military Assistance to Pakistan and the Trip to Peking, 19 July, 1971，” National Security Archive Electronic Briefing Book， No.79： The Tilt: The U.S. and South Asian Crisis of 1971,available at http://www.gwu.edu/—nsarchiv/NSAEBB/ NSAEBB79/BEBB17.pdf.

盡管白宮意圖維持對巴軍事供應，但是來自國會山的批評和指責之聲卻異常強大。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974： India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664185, LexisNexis, 2007.7月1日，參議員馬蒂亞斯(Mathias)與眾議員莫斯(Moss)在參眾兩院聯(lián)席會議上提議，對巴基斯坦實施為期一年的軍事禁運，其中包括1971年3月25日之前的對巴軍售項目。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664185, LexisNexis, 2007.7月15日，美國眾議院外交事務委員會通過了《美國對外援助法案之加拉格爾修正案》(The“Gallagher Amendment ” to The Foreign Assistance Act)草案。該草案強調(diào)：在總統(tǒng)向國會報告“東巴局勢已恢復到正常狀態(tài)”以及“東巴難民在‘條件允許下’開始返回東巴，并被歸還原有土地和私人財產(chǎn)”之前，國會將以立法手段“暫時停止向巴基斯坦提供除糧食援助之外的一切經(jīng)濟援助和軍事供應”。7月19日，參議院對外關系委員會通過了由薩克斯博(Saxbe)、斯科特(Scott)等31名參議員聯(lián)合提出的《美國對外援助法案修正案》草案，其內(nèi)容與《加拉格爾修正案》相近。針對國會強硬態(tài)度，7月30日，國家安全委員會會議決議指出，當前美國政策的壓倒性目標是避免東巴饑荒；積極創(chuàng)造可令難民回國的“政治、經(jīng)濟和安全”環(huán)境；降低印巴敵對的程度。相形之下，美國對巴軍售應當逐步減少。但至關重要的一點是，美國政府“不可公開指責葉海亞·汗”。*“NSC Paper, South Asia: Cutting off Military and Economic Assistance, 30 July, 1971，” National Security Archive Electronic Briefing Book， No.79： The Tilt: The U.S. And South Asian Crisis of 1971,available at http://www.gwu.edu/—nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB79/BEBB19.pdf.

8月18日，國務院近東與南亞事務司、軍火控制辦公室以及國防部對外軍售主管部門的代表舉行聯(lián)席會議商討對巴軍售問題。會議決定在征詢巴方意見的同時，努力說服伊斯蘭堡暫停軍事供應。國務院指示西斯科就軍售問題與希拉里磋商。在兩次與西斯科會晤后，希拉里將國務院的意見經(jīng)由蘇爾坦·汗匯報給葉海亞·汗。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667768, LexisNexis, 2007.

8月30日，巴基斯坦國防部軍事采購團團長伊姆·哈克(Inam-ul Haq)少將前往華盛頓，與美方協(xié)商“1972年財政年度內(nèi)的對巴軍售計劃”。為此，近東與南亞司巴基斯坦科認為國務院可抓住這次機會，與伊姆·哈克詳談軍售事宜。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667809, LexisNexis, 2007.9月2日，羅杰斯與伊姆·哈克就美國中止對巴軍售問題舉行會談。羅杰斯指出國會對軍售的強烈反對給美巴關系造成了相當大的麻煩，若能加快對剩余軍售物資的貨運速度，那么美國政府就可以發(fā)表一個“低調(diào)的”公開聲明對巴軍售已完全停止，而且國會的反應就不會像現(xiàn)在這樣激烈，對白宮其他政策的阻撓也會相應地減少。當然“中止對巴軍售的目的并非向巴方施加壓力，或者損害美巴關系，只是希望在緩解危機事態(tài)，加強對巴經(jīng)濟援助方面起到更積極的作用”。針對羅杰斯的此番講話，伊姆·哈克少將轉(zhuǎn)達了葉海亞·汗總統(tǒng)的意愿，表示愿與美方就此問題密切合作。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667763, LexisNexis, 2007.

對于國務院的行動，基辛格不甚滿意，但也并未反對。10日下午4時，基辛格會見伊姆·哈克。會談中，基辛格著重強調(diào)了加快剩余軍售物資的運輸進度具有重要的政治涵義，它既是對批評美國政府的諸多言論的有力回應，更對緩解危機具有積極作用。停止軍售的同時，“更多經(jīng)濟援助的到來將幫助巴基斯坦擺脫經(jīng)濟困境”。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667832-833, LexisNexis, 2007.

10月5日，美國參議院對外關系委員會通過了眾議院提交的《加拉格爾修正案》，敦促白宮全面停止對巴軍售。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471021664330, LexisNexis, 2007.在國會的巨大壓力之下，尼克松政府不得不加快剩余軍售物資的運輸進度。到10月底，對巴軍售的最后一些物資相繼運抵巴基斯坦，其中包括隸屬于美國對外軍售計劃的軍事裝備，價值為1,293,792美元；通過商業(yè)渠道訂購的裝備，價值1,280,237美元，總價值為2,574,029美元。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667764, LexisNexis, 2007.為表示安撫，10月29日，國務院指示駐伊斯蘭堡大使約瑟夫·法蘭德(Joseph Farland)向葉海亞·汗表示對巴方理解和支持的感謝，并示意在英迪拉·甘地訪美前夕，停止軍售會起到一定的政治作用。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667738, LexisNexis, 2007.11月2日，法蘭德向葉海亞·汗傳遞了國務院的觀點，并得到了葉海亞·汗的認可。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971,Microfilms: MF102020042471361667779, LexisNexis, 2007.同日，美國正式宣布停止對巴軍售。*The Richard M.Nixon National Security Files, 1969-1974: India-Pakistan War of 1971, Microfilms: MF102020042471361667800, LexisNexis, 2007.

四、結(jié) 語

美國對巴軍售是牽動1971年印巴危機發(fā)展的一個重要問題。幾經(jīng)波折，在內(nèi)外壓力之下，尼克松政府最終做出停止對巴軍售的決定。這一決定的背后實質(zhì)上反映了巴基斯坦在“二人團隊”外交棋局中微妙的地位。尼克松上臺后，對南亞奉行的是傳統(tǒng)的均勢政策。從維持次大陸均勢的角度考慮，巴基斯坦只是次大陸均勢的組成部分，并非需要美國加大投入力度的戰(zhàn)略要地。但在“二人團隊”規(guī)劃的美國全球戰(zhàn)略中，巴基斯坦卻是十分重要的一環(huán)，其戰(zhàn)略價值體現(xiàn)在處于內(nèi)憂(東巴內(nèi)戰(zhàn))外患(印巴危機)的巴基斯坦同時與美、中保持友好關系。因此，在地區(qū)政策與全球戰(zhàn)略的雙重烘托下，巴基斯坦的戰(zhàn)略地位微妙而獨特。因為中美關系的“解凍”在美國冷戰(zhàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中的關鍵地位，巴基斯坦憑借這一重大戰(zhàn)略契機，戰(zhàn)略地位提升。但這一地位的提升僅僅只是“機會主義式”的拔高，是一種“暫時性”，而非“實質(zhì)性”的地位抬升。因此，南亞危機期間的美巴關系只能算是在美國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期“一種流于形式的友誼”，而“缺乏堅實的基礎”。*Shivaji Ganguly， U.S. Policy toward South Asia, Bolder: West View Press, 1990, p.199.

全球主義戰(zhàn)略視角決定了美國在危機期間對巴基斯坦采取“偏袒”政策，但其地區(qū)實際利益訴求卻制約著“偏袒”政策的適用限度。這一點充分體現(xiàn)在印巴危機期間，尼克松政府在對巴軍售問題上的徘徊、踟躕。另一個不可忽視的則是美巴關系中的印度因素。在印巴敵對不斷激化之時，中止對巴軍售可被視為減低緊張對峙程度的一個重要信號。正是在上述兩個因素影響下，南亞危機期間的美巴關系呈現(xiàn)出復雜而微妙的特點。所以，在對巴軍售問題上，尼克松政府既不能堅定地、堂而皇之地繼續(xù)對巴軍事供應不動搖，又不能因為巴基斯坦的地位不甚重要而輕易地切斷對巴軍售。不僅如此，美國決策層內(nèi)部的立場分歧也充分說明 “二人團隊”所秉持的全球主義戰(zhàn)略思維與國務院為代表的區(qū)域主義視角之間存在的論戰(zhàn)爭執(zhí)。*以尼克松—基辛格“二人團隊”為核心的白宮“全球主義者”與國務院為代表的“地區(qū)專家”在針對南亞危機采取的審視視角、應對措施等方面都存在很大分歧。之所以白宮與國務院分歧甚大，其根本原因是：白宮認為全球均勢、中美接近、中美聯(lián)合反對蘇印對巴基斯坦的侵略擴張是危機應對的主線，而國務院對危機的看法則局限于次大陸自身的政治變動和印巴關系的走向。因此，如何在向巴基斯坦政策傾斜，推進美國對外戰(zhàn)略調(diào)整的同時，又要維持印巴均勢是尼克松政府第一任期內(nèi)始終未得以妥善解決的地區(qū)難題。正如美國冷戰(zhàn)國際史研究權威約翰·加迪斯所言，通觀整個危機時段美國的危機政策，“二人團隊”為“確保其戰(zhàn)略觀念的連貫性而依賴嚴密的中央控制——通過將官僚機構(gòu)差不多完全與決策過程切斷換來的控制。這意味著地區(qū)性知識——為避免全球視角應用于解決當?shù)貑栴}所固有的扭曲而必需的那類專業(yè)知識——過于經(jīng)常地被忽視”。參見[美]約翰·加迪斯：《遏制戰(zhàn)略：戰(zhàn)后美國國家安全政策評析》，時殷弘、李慶四、樊吉社譯，北京：世界知識出版社，2005年，第348頁。