劉士林

劉士林，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長、教授 200240

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)數(shù)量和總體規(guī)模不斷擴(kuò)大，為作為城市高級形態(tài)的城市群規(guī)劃建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。目前，我國排名居前的十大城市群（京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝和關(guān)中），以不到1/10的土地面積，承載了全國1/3以上的人口，并創(chuàng)造了全國1/2以上的GDP。預(yù)計(jì)未來5到10年內(nèi)，我國城市群將涵蓋815個(gè)城市中的606個(gè)，人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模分別會(huì)占到城市總?cè)丝诤虶DP的82%和92%[1]上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院：《城市群：未來城鎮(zhèn)化的主平臺(tái)》，〔北京〕《光明日報(bào)》2014年6月3日。。城市群不僅是推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和參與國際競爭合作的主平臺(tái)，同時(shí)也是促進(jìn)大城市、中小城市和村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的核心戰(zhàn)略模式。對我國城市群發(fā)展現(xiàn)狀與問題進(jìn)行深入的分析研究，對加快形成我國新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展體制機(jī)制具有重大戰(zhàn)略意義。下面我們將從13個(gè)方面加以闡釋：

一、關(guān)于編制國家城市群規(guī)劃的背景問題

城市群是當(dāng)今世界城市和區(qū)域發(fā)展的主流和大趨勢。從2005年國家“十一五”規(guī)劃首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，到2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》最終明確“把城市群作為主體形態(tài)”，我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式在探索中得以確定，既不是長期以來一直占據(jù)主流的“小城鎮(zhèn)”，也不是2000年以后異軍突起的“大都市”，而是更具有包容性和協(xié)調(diào)性的城市群成為主導(dǎo)和基調(diào)。

關(guān)于我國城市群的發(fā)展現(xiàn)狀，主要可以從兩個(gè)層面看。在國家文件中，明確為國家級的城市群主要有兩個(gè)表述：一是《中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》提出的3個(gè)，即長三角、珠三角和京津冀；二是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提到的5個(gè)，增加了長江中游城市群和成渝城市群。在專家和研究機(jī)構(gòu)的層面，關(guān)于中國城市群的規(guī)模，目前主要有32個(gè)[1]《中央打造32個(gè)城市群的背后》，〔北京〕《中國經(jīng)營報(bào)》2013年12月17日。、30個(gè)[2]劉士林：《城市群規(guī)劃應(yīng)因地制宜》，〔北京〕《光明日報(bào)》2013年2月4日。和20個(gè)[3]《中國將分三類打造20個(gè)城市群國家級新增2個(gè)》，〔北京〕《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2015年3月11日。三種說法，它們相互之間的疊合度很高，一些城市群只是在名稱上略有差別。在城市群成為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)和概念、名稱、范圍都比較混亂的背景下，由國家發(fā)展改革委牽頭制定在范圍上涵蓋全國的城市群規(guī)劃已是勢在必行。

我國城市群戰(zhàn)略規(guī)劃編制，在時(shí)間上看，最早可追溯到20世紀(jì)80年代的長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，90年代以后，由于西方城市群理論的傳播和影響，長三角城市群的概念開始普遍流行。但幾乎與此同時(shí)，珠三角城市群、環(huán)渤海（京津冀）城市群等的理論研究與概念性規(guī)劃也開始活躍起來。在層級上看，最初除了長三角由國務(wù)院直接推動(dòng)，其他城市群大都是由地方政府及研究機(jī)構(gòu)操刀，其中一部分很快上升到國家層面。時(shí)至今日，不僅是東部城市化發(fā)達(dá)地區(qū)，只要是城市扎堆、比較密集的地方都不甘示弱，目前各種層級的城市群規(guī)劃已不下30個(gè)。從2008年開始，城市群規(guī)劃文件正式進(jìn)入“國字頭”時(shí)代，國務(wù)院連續(xù)發(fā)布了長三角、珠三角規(guī)劃，均提出了建設(shè)“世界級城市群”的發(fā)展目標(biāo)。京津冀的規(guī)劃編制盡管在2010年前后已完成，但由于一些特殊原因并未發(fā)布。這些研究與規(guī)劃不論水平高低，落地與否，都毫無疑問地為我國編制全國性的城市群規(guī)劃積累了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。

與單體城市不同，城市群的發(fā)展目標(biāo)是建構(gòu)良好的分工體系和層級關(guān)系，解決大城市與中小城市、城市與農(nóng)村不斷激化的對立和沖突。編制全國性的城市群規(guī)劃體系，是落實(shí)中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”“推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”等戰(zhàn)略任務(wù)的必然。同時(shí)，由于城市群本就有以城市協(xié)同發(fā)展打破行政區(qū)劃壁壘的特點(diǎn)，和我國在當(dāng)下十分強(qiáng)調(diào)的“政府”和“市場”要?jiǎng)澢褰缦薜男姓w制改革思路，也是高度一致的。在這個(gè)行政新常態(tài)下啟動(dòng)編制工作，相關(guān)阻力和矛盾會(huì)比過去減少許多。

二、關(guān)于編制國家城市群規(guī)劃的準(zhǔn)備問題

城市群規(guī)劃由于空間與經(jīng)濟(jì)規(guī)模巨大、人口和行政單元眾多、社會(huì)關(guān)系和文化成分復(fù)雜，要編制一個(gè)能照顧各方利益需要、協(xié)調(diào)多元主體的規(guī)劃，要做的準(zhǔn)備工作當(dāng)然很多。但最重要的不是在具體層面上怎么突破，而是如何在頂層先做好兩件事：

一是認(rèn)真研究城市群的理論、歷史流變和當(dāng)代形態(tài)，同時(shí)密切跟蹤和及時(shí)梳理中國城市群的發(fā)展進(jìn)程和特殊經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)符合世界城市群發(fā)展一般規(guī)律和中國新型城鎮(zhèn)化需求的城市群概念、內(nèi)涵、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展模式。目前，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》盡管提出“把城市群作為主體形態(tài)”，但還只是一些粗線條的描述和闡釋，不僅本身不夠精密、準(zhǔn)確和周延，與各城市群的發(fā)展現(xiàn)狀與需求也存在較大差異。如果這個(gè)基礎(chǔ)性的理論問題和框架不能解決好，就不可能確立一個(gè)科學(xué)的遴選標(biāo)準(zhǔn)體系?；蛘哒f，如果“概念”和“標(biāo)準(zhǔn)”不能先行確立，“誰進(jìn)來，誰不進(jìn)來”就有很大的隨意性和盲目性，甚至出現(xiàn)“該進(jìn)來的沒有進(jìn)來，不該進(jìn)來的進(jìn)來了”，這樣的規(guī)劃不僅無助于城市群健康發(fā)展，還會(huì)制造出新的矛盾及后遺癥。

二是要認(rèn)真研究中國城市群的真實(shí)發(fā)展現(xiàn)狀，對各城市群的各種主要數(shù)據(jù)有準(zhǔn)確和全面的把握。目前，關(guān)于我國城市群的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、標(biāo)準(zhǔn)化處理、評價(jià)評估體系還缺乏一個(gè)權(quán)威平臺(tái)，加上過去的城市群研究主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，對人口、環(huán)境、社會(huì)、文化等因素涉及很少，既不能科學(xué)評估我國城市群的綜合發(fā)展水平，也不能為其健康和可持續(xù)發(fā)展提供正確指導(dǎo)和路徑。同時(shí)，我們還缺乏國家層面上的城市群數(shù)據(jù)庫和決策支持系統(tǒng)，這往往導(dǎo)致“哪些入選，哪些不入選”的理由未必充分，政策和資源配置未必合理等問題。這個(gè)同樣具有基礎(chǔ)性的問題解決不好，也會(huì)傷害一些城市群建設(shè)的積極性。

規(guī)劃本身并不只是“墻上掛掛”，而是一根調(diào)配資源和指引發(fā)展的“軟指揮棒”，由于涉及到更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口集散，城市群規(guī)劃對自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、文化建設(shè)的影響遠(yuǎn)高于一般的城市規(guī)劃，所以在規(guī)劃前，應(yīng)研究、研究、再研究，慎重、慎重、再慎重。而在觀念上有較多的爭論，在數(shù)據(jù)上還不準(zhǔn)確的背景下，我國城市群規(guī)劃應(yīng)先做一些示范點(diǎn)，以便做到“船小好掉頭”。

三、關(guān)于“城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”與“城市群發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”的區(qū)別問題

“城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”與“城市群發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”的區(qū)別主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

在“表層結(jié)構(gòu)”上，主要是“單體城市”與“城市共同體”的形態(tài)差別。前者的發(fā)展目標(biāo)是在空間、交通、人口、經(jīng)濟(jì)、金融、文化等方面發(fā)展為具有“寡頭”性質(zhì)的“大都市”。后者的最高境界則是建成具有合理的城市分工和層級體系、在生態(tài)功能上成為“一榮俱榮、一損俱損”性質(zhì)的“城市群”。

在“深層結(jié)構(gòu)”上，主要是“現(xiàn)代主義”和“后現(xiàn)代主義”的精神差別。19世紀(jì)以來迅速發(fā)展的大城市，在性格上很像“現(xiàn)代主義者”，只顧自己、唯我獨(dú)尊，排斥他者和社會(huì)；而20世紀(jì)60年代以來出現(xiàn)的城市群，在性格上則像“后現(xiàn)代主義者”，承認(rèn)“個(gè)性”的同時(shí)也承認(rèn)“共性”，在價(jià)值理念上不再追求“集聚”而是探索“分布”，這是城市發(fā)展更高的理念和境界。

從大城市向城市群發(fā)展，是一個(gè)全球性的主流趨勢。20世紀(jì)60年代以來，“單體城市”對外加劇了城市之間的“同質(zhì)競爭”，造成區(qū)域內(nèi)資源、資金和人才的巨大浪費(fèi)和低效配置，對內(nèi)激化了城市內(nèi)部的“惡性搏弈”，直接損害了城市社會(huì)應(yīng)有的公平、正義及人的精神生態(tài)，不斷受到質(zhì)疑、修正和擯棄。與此同時(shí)，在形態(tài)上具有“組團(tuán)發(fā)展”特征、在機(jī)制上形成“共生互動(dòng)”的“城市群”，逐漸成為當(dāng)今世界城市化和區(qū)域發(fā)展的主流，為從根本上解決“產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭、項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、空間批量生產(chǎn)”的“粗放型城市發(fā)展模式”指明了方向[1]盛蓉等：《當(dāng)代世界城市群理論的主要形態(tài)與評價(jià)》，《上海師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第2期。。對于中國北上廣深等大都市，必須充分意識(shí)到原來那種“與鄰為壑”“各自為戰(zhàn)”的發(fā)展方式，是粗蠻生長的城市化初級階段，而勇于承擔(dān)區(qū)域一體化的職責(zé)，才是走向成熟、走向城市化高級形態(tài)的基本特征。這就需要我們以真正“海納百川”“兼容并蓄”的城市理念和胸襟，對區(qū)域內(nèi)的大都市、城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)。

四、關(guān)于中西城市群的形成機(jī)制問題

根據(jù)我們的研究，中西城市群的基本差異可以“空間因素”和“時(shí)間因素”的對立來概括。西方城市群源于戈特曼的地理學(xué)及其對自然空間如何演化為城市空間、城市空間又如何演化為城市群空間的調(diào)查與跟蹤。受其影響，西方城市群最重視的是自然空間演化、城市形態(tài)蔓延、空間距離改變等，包括戈特曼特別重視的交通和信息，包括城市群理論的內(nèi)部分歧，如大都市區(qū)強(qiáng)調(diào)的是空間中有農(nóng)村和低城市化地區(qū)。由此可以得出，西方城市群理論起源于對“空間”變化的觀察和研究，其在實(shí)踐中遭遇的很多問題也可歸結(jié)為“空間”問題，并傾向于從空間角度尋求解決問題的方案和路徑。

與西方城市群不同，中國城市群在理論和現(xiàn)實(shí)中主要受制于“時(shí)間”要素。首先，與戈特曼的調(diào)

五、關(guān)于從“城市建設(shè)”到“城市群建設(shè)”的過渡問題

查研究和理論總結(jié)不同，我國城市群研究主要是西方理論傳播和影響的產(chǎn)物；其次，與西方城市群主要是城市地理與經(jīng)濟(jì)自然演化的結(jié)果不同，我國城市群規(guī)劃與建設(shè)的主要?jiǎng)恿κ侨斯さ囊?guī)劃、設(shè)計(jì)和推動(dòng)。因而，在我國的城市群理論和實(shí)踐中，必然更多地加入了時(shí)代特征、當(dāng)下訴求等“時(shí)間性因素”，或者說，很多緊迫性、當(dāng)下性的需要和愿望很容易混入并主宰我國的城市群發(fā)展。這些時(shí)間性的因素，有些符合城市群發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制與規(guī)律，但毋庸諱言，更多的是在違背城市群“自然歷史進(jìn)程”的前提下，揠苗助長、人工催化甚至是過度刺激的結(jié)果[1]劉士林：《城市群的全球化進(jìn)程及中國經(jīng)驗(yàn)》，〔合肥〕《學(xué)術(shù)界》2012年第6期。。

在我國城市群的快速發(fā)展中，如何充分照顧城市群自然成長和演化的內(nèi)在規(guī)律，順應(yīng)全球都市化進(jìn)程的主流趨勢和基本原理，既是我國城市群研究特別需要注意的問題，也是決定我國城市群建設(shè)質(zhì)量和發(fā)展水平的關(guān)鍵所在。由于城市群代表了當(dāng)今城市化的主流與趨勢，這個(gè)問題與矛盾也同樣存在于其他層次的城市化進(jìn)程中。

古羅馬哲人有一句話，叫“服從命運(yùn)的跟著命運(yùn)走，不服從命運(yùn)的被命運(yùn)拖著走”。從城市建設(shè)到城市群建設(shè)的轉(zhuǎn)型，也基本上不超出哲人的邏輯。

在城市群成為新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的大背景下，主要會(huì)有兩種過渡方式：一是主動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展，二是在付出很大代價(jià)之后“洗心革面，重新做人”。在我國城市化進(jìn)程中，過去也有一些“血的教訓(xùn)”。如在20世紀(jì)90年代，一些城市對兵臨城下的城市化大趨勢毫無覺察，依舊將主要精力和資源投入農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線，等他們覺悟過來，很多機(jī)遇早已不在，由此造成的與其他城市的發(fā)展差距，更不是在短期內(nèi)可以彌補(bǔ)的。從城市到城市群，是城市化進(jìn)程的一次新升級。對此如果不能有自覺意識(shí)并轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，一些現(xiàn)在看起來還不錯(cuò)的城市，在不久的未來很可能就會(huì)“淪為鄉(xiāng)下”。

面對經(jīng)濟(jì)增長放緩、人口紅利降低的現(xiàn)實(shí)，當(dāng)然要引起足夠的重視。但還要看到，在“單體城市”發(fā)展模式中，必然有很多資源和政策由于配置不合理和制定不合時(shí)宜而被低效使用，并沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。城市群意味著可以在更大區(qū)域內(nèi)實(shí)施資源和政策的有效配置，因而我們有理由相信，如果城市群規(guī)劃做得好，完全可能彌補(bǔ)城市自身在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口資源配置等方面日趨嚴(yán)峻的問題及其可能導(dǎo)致的負(fù)面影響。

六、關(guān)于國家城市群規(guī)劃對我國三大城市群的影響問題

2005年，在《中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議》中，首次提出作為國家綜合競爭力最高代表的“城市群”概念，并明確要求已形成一定規(guī)模的珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū)，“繼續(xù)發(fā)揮對內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)和輻射作用，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競爭力”。同時(shí)，該建議還提出在有條件的地區(qū)，要“以特大城市和大城市為龍頭，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口合理分布的新城市群”[2]《中共中央關(guān)于制定十一五規(guī)劃的建議的說明》，新華網(wǎng)，2005年10月18日。。此后，我國城市群的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃開始進(jìn)入快速增長期并陸續(xù)向社會(huì)發(fā)布。2008年，國務(wù)院發(fā)布了長三角、珠三角、北部灣的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。2009年，國家發(fā)展改革委發(fā)布了關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶等發(fā)展規(guī)劃，之后又發(fā)布了武漢城市圈和長株潭城市群的“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)”綜合配套改革總體方案?！笆濉睍r(shí)期以來，在我國快速城市化的大背景下，城市群規(guī)劃編制持續(xù)發(fā)力，其中最重要的是2011年海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和2014年京津冀協(xié)同發(fā)展和“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶正式成為國家三大戰(zhàn)略。此外，分別以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展為“專項(xiàng)特色”的皖江城市帶、山東半島等也有斬獲。這些都為國家發(fā)展改革委啟動(dòng)編制全國性的城市群規(guī)劃做了必要的鋪墊。據(jù)媒體報(bào)道，全國性城市群規(guī)劃主要包括5個(gè)國家級城市群（長三角、珠三角、京津冀、成渝、長江中游）、9個(gè)區(qū)域性城市群（哈長、山東半島、遼中南、海峽西岸、關(guān)中、中原、江淮、北部灣）和6個(gè)地區(qū)性城市群（呼包鄂榆、晉中、寧夏沿黃、蘭西、滇中、黔中）[1]《中國將分三類打造20個(gè)城市群國家級新增2個(gè)》，〔北京〕《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2015年3月11日。，其中既有政府和規(guī)劃部門的執(zhí)著探索，也有國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的通盤考慮，因而可以看作是在全國范圍內(nèi)開展的一次戰(zhàn)略性整合與系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。

由于國家城市群規(guī)劃尚未公布，所以目前關(guān)于它們在空間、產(chǎn)業(yè)布局等方面所發(fā)揮的實(shí)際效果還不好評價(jià)。但至少有一個(gè)好處，就是把原來主要為三大城市群獨(dú)享的好處，平攤到更大的區(qū)域范圍內(nèi)，這就等于在政策層面上讓所有的城市群站在了同一個(gè)起跑線，初步實(shí)現(xiàn)了所謂的“程序公平”。而這對其他二三線城市群，特別是中西部城市群，將會(huì)起到巨大的鼓勵(lì)和推進(jìn)作用，當(dāng)然對三大城市群，也會(huì)有所刺激和警示。據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院最新推出的《中國城市群發(fā)展報(bào)告2014》，由于長三角、珠三角、京津冀與其他城市群在現(xiàn)實(shí)中實(shí)際存在的巨大“不平等”，所以在短期內(nèi)其他城市群還是不可能超越三大城市群的[2]東仁：《2014中國城市群：誰的實(shí)力最強(qiáng)》，〔北京〕《瞭望東方周刊》2015年第2期。。此外，一些媒體熱議的國家級城市群上升為5個(gè)，其實(shí)并不確切，其中的成渝城市群早在2011年就成為“國家級”，不過當(dāng)時(shí)的名字叫“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”。而其他的城市群規(guī)劃也不是“一張白紙”，同樣經(jīng)歷了多年的反復(fù)推敲和修改，并在一些局地和層面上進(jìn)行過長期探索。只是由于名稱一直“改來改去”，所以給人的感覺比較混亂而已。

七、關(guān)于我國城市群的發(fā)展模式問題

從現(xiàn)階段看，最重要的是正確理解城市群的內(nèi)涵和本質(zhì)，對中國城市群應(yīng)該走什么樣的發(fā)展道路做出科學(xué)判斷和戰(zhàn)略選擇。根據(jù)我們的研究，當(dāng)今世界的城市群主要有兩種發(fā)展模式：一是傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)、交通和人口為要素的“經(jīng)濟(jì)型城市群”；二是重文化、生態(tài)和生活質(zhì)量的“文化型城市群”。前者雖然“貌似”城市群，但在本質(zhì)上遵循的仍是“唯我獨(dú)尊的大都市”發(fā)展理念和模式，所以不僅沒有發(fā)揮推進(jìn)區(qū)域一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展的功能，本身正是城市化區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡、功能失調(diào)、秩序混亂的主要原因。目前我國城市群走的都是“經(jīng)濟(jì)型城市群”發(fā)展道路，盡管在短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)總量、交通基建和人口規(guī)模增長很快，但也導(dǎo)致了“物質(zhì)文化”與“人文精神”、“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”的嚴(yán)重失衡和不協(xié)調(diào)，以“文化型城市群”取代“經(jīng)濟(jì)型城市群”發(fā)展模式已是勢在必行。

理想的城市群在本質(zhì)上是一個(gè)在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、人文交流等方面具有功能互補(bǔ)和良好協(xié)調(diào)機(jī)制的城市共同體。就此而言，推進(jìn)城市群建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容主要包括兩大方面：一是西方城市學(xué)家已經(jīng)意識(shí)到的、偏重于空間和人口的“合理的城市層級體系和分工協(xié)作機(jī)制”；二是“文化、生態(tài)和生活質(zhì)量”這個(gè)更加重要的、決定城市群建設(shè)的目的和意義的根本性問題。但受西方城市群理論和中國經(jīng)濟(jì)型城市化發(fā)展模式的影響，當(dāng)下關(guān)于城市群的研究和認(rèn)識(shí)，卻主要停留在西方20世紀(jì)60年代的水平上，即把城市群規(guī)劃簡單等同于“經(jīng)濟(jì)”和“交通”建設(shè)。不僅在長三角和珠三角規(guī)劃中，在其他各城市群或經(jīng)濟(jì)區(qū)也都是如此。這種片面化和簡單化的傾向，必須引起重視并得到糾正，否則很可能在城市群之間形成更大規(guī)模的“同質(zhì)競爭”和“結(jié)構(gòu)趨同”。而這與城市群的本義——建立區(qū)域內(nèi)合理的層級分工體系、解決單體城市間的惡性競爭以及提供豐富和美好的文化生活——是完全背道而馳的。緊密結(jié)合《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的“注重人文城市建設(shè)”，提出和實(shí)施“文化型城市群”發(fā)展模式，有助于協(xié)調(diào)城市群的交通、經(jīng)濟(jì)、人口增長和文化、生態(tài)、生活質(zhì)量改善的矛盾沖突，帶動(dòng)我國城市建設(shè)進(jìn)入以文化發(fā)展為主題、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)、以政治建設(shè)為目標(biāo)的良性循環(huán)階段。

八、關(guān)于“一路一帶”戰(zhàn)略與“城市群”發(fā)展的關(guān)系問題

“一路一帶”與“城市群”的關(guān)系十分密切，這可以從兩方面看：

從歷史上看，“一路一帶”不僅主要以城市為空間節(jié)點(diǎn)，也形成了特有的絲綢之路城市生產(chǎn)生活方式，我們一直傾向于把它們理解為“歷史上的城市群”。以絲綢之路為例，我們剛完成的《中國絲綢之路城市群研究》，就是以歷史記載的駱駝商隊(duì)所經(jīng)路線上的26個(gè)重要城市為研究對象，同時(shí)這也是國家主席習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)演講時(shí)首提“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的境內(nèi)部分。我們把這個(gè)城市群界定為：以傳承古代絲綢之路節(jié)點(diǎn)城市的生產(chǎn)、貿(mào)易、生活方式和文化傳統(tǒng)，以重建當(dāng)今絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的政治、外交、物流、文化交往功能為戰(zhàn)略框架，具有多中心、多起點(diǎn)、多民族、多文化、跨區(qū)域和國際化的帶狀城市共同體。“一帶”也主要是由一系列河海港口城市構(gòu)成的。

在現(xiàn)實(shí)中看，“一路一帶”也主要是以城市的人口、經(jīng)濟(jì)和交通節(jié)點(diǎn)為支撐體系，離開城市就不可能談“一路一帶”的建設(shè)和復(fù)興。這是因?yàn)?，從“一帶”看，我國中西部的生態(tài)環(huán)境已過于脆弱，經(jīng)不起大的建設(shè)工程折騰，所以相關(guān)建設(shè)最好在城市化區(qū)域內(nèi)布局，以免給自然生態(tài)環(huán)境造成新的“建設(shè)性損傷”。從“一路”看，21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，而中國海上絲綢之路的沿線城市已過于繁華，甚至是開發(fā)過度，在東部很多城市已被要求建設(shè)用地“零增長”。在這種背景下，借用已有城市空間，盤活它們的資源，應(yīng)成為它們城市戰(zhàn)略思維的“新常態(tài)”。就此而言，“一路一帶”戰(zhàn)略本質(zhì)上是規(guī)模更大、組團(tuán)式的城市群規(guī)劃建設(shè)。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，把城市群作為“一帶一路”規(guī)劃建設(shè)的主體形態(tài)，從確定城市群的層級體系和邊界，理順彼此之間的資源配置關(guān)系，形成具有互補(bǔ)性的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立合理的協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制出發(fā)，提出和設(shè)計(jì)“一帶一路”城市群總體戰(zhàn)略規(guī)劃框架，具體可以包括三方面內(nèi)容：從宏觀層面看，優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群；從中觀層面看，建立“一帶一路”主要城市群的發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于提高大區(qū)域框架的一體化合作水平；從微觀層面看，提出以中心城市帶動(dòng)周邊中小城市的發(fā)展戰(zhàn)略思路，可有效降低區(qū)域內(nèi)部的不平衡并在整體上降低發(fā)展成本。

九、關(guān)于現(xiàn)階段推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的問題

京津冀城市群包括了約1.07億人口和22萬平方公里的面積，像這樣一種超級社會(huì)發(fā)展工程，其復(fù)雜性和艱巨性不亞于歷史上任何一場大戰(zhàn)役。由于2015年4月30日中共中央政治局會(huì)議審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》只是一個(gè)指導(dǎo)性文件，不可能把所有的細(xì)節(jié)問題都考慮周全并做出相應(yīng)的制度安排，同時(shí)，在實(shí)際建設(shè)過程中，還會(huì)遭遇各種意想不到的新情況和新問題，所以要充分照顧城市群自然成長和演化的規(guī)律，在總體上確定“蹄疾而步穩(wěn)”的戰(zhàn)略原則：“蹄疾”是步子一定要快，慢了就等于不發(fā)展，就等于倒退；“步穩(wěn)”是穩(wěn)扎穩(wěn)打，特別是要防止不顧自身資源和社會(huì)承受限度的“左傾冒進(jìn)”傾向。只要把這兩方面的要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好，京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)無大礙。

但就現(xiàn)階段看，有三個(gè)方面的問題需要引起重視：

一是在觀念上，不能把主要精力都集中在“眼見為實(shí)”的“交通”和“產(chǎn)業(yè)”上，這很有可能導(dǎo)致“舊的問題還沒有解決，新的問題又來了”。比如交通一體化有可能會(huì)是“攤一個(gè)更大的大餅”，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也很可能只是把“一個(gè)城市的資源環(huán)境問題下放到身邊的其他城市中”。

二是在實(shí)踐上，要切忌各種“形式主義”和“本位主義”。前者的問題是容易導(dǎo)致“例行公事”，對《規(guī)劃》中的各項(xiàng)要求只是敷衍應(yīng)付，或者是“嘴上說一套，實(shí)際干一套”。后者的問題是“屁股決定腦袋”，凡是和自己局部利益相關(guān)的就“真抓實(shí)干”，否則就“事不關(guān)己，高高掛起”。

三是在“主體”上，不能急于求成，核心是要有耐心和信心?！傲_馬城不是一天建成的”，區(qū)域的一體化和協(xié)同發(fā)展，和人類社會(huì)的其他歷史進(jìn)程一樣，都不會(huì)是一帆風(fēng)順的。京津冀城市群的發(fā)展，不僅涉及環(huán)境資源、人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種要素，也由于其體量巨大、關(guān)系眾多和層級復(fù)雜等原因，在實(shí)際建設(shè)過程中，出現(xiàn)搖擺、反復(fù)甚至是局部的倒退，都是正常和無可避免的，也無須“大驚小怪”。對于所有“發(fā)展中的問題”，只能以更高水平的發(fā)展來解決。

十、關(guān)于“中心城市”和“城市群”的關(guān)系問題

中心城市與城市群的關(guān)系十分復(fù)雜，而這個(gè)問題在“一城獨(dú)大”的京津冀地區(qū)尤其嚴(yán)重，需要盡快破解和調(diào)理。

從“中心城市”方面看，在西方理論研究中，大致可理出一個(gè)以“城市（City）→大都市（metropolis）→世界城市（World city）/全球城市（global city）”為關(guān)鍵詞的基本框架或演化歷程。從城市群的方面看，可以理出以“相鄰的大都市區(qū)域（Neighboringmetropolitan regions）→多個(gè)大都市群體（Metropolitan clusters）→超級都市區(qū)域（Mega-cities）→大都市帶/都市群（Megalopolis/Mega-region）→超級都市群（super-mega-region）”為關(guān)鍵詞的基本框架或演化歷程。從這兩個(gè)范疇體系看，它們對應(yīng)于國家相關(guān)文件中的“國家中心城市”和“城市群”，對中國城市化進(jìn)程發(fā)生了深刻而重大的影響。如北京現(xiàn)在的目標(biāo)是“世界城市”，上?，F(xiàn)在的目標(biāo)是“全球城市”。如相對于北部灣城市群、山東半島城市群，像長江中游城市群，包括我們講的絲綢之路城市群，都近似于“超級都市群”。

關(guān)于中心城市和城市群的關(guān)系，主要可分為“惡性循環(huán)的初級階段”和“良性循環(huán)的高級階段”。在初級階段，中心城市和城市群主要是矛盾和斗爭關(guān)系，而在高級階段則是互補(bǔ)與和諧關(guān)系。在當(dāng)下，以北京為代表，我國的中心城市，或者說城市群的首位城市和其他城市的矛盾沖突比較大，這說明城市群都處在低層次的對立階段。只有發(fā)展到城市群的高級階段，形成良好的層級分工體系，這種矛盾才會(huì)真正解決。因?yàn)橐粋€(gè)理想的大都市必然是以城市群的形態(tài)出現(xiàn)，而一個(gè)理想的城市群在本質(zhì)上則如同大都市一樣是一個(gè)有機(jī)體。目前，我國城市群正處在從初級階段向高級階段的艱難演化中，京津冀城市群的問題最為突出，也應(yīng)該在協(xié)同發(fā)展中真正起到一個(gè)良好的示范作用。

在過去的研究中，不同于傳統(tǒng)的城市化（Urbanization），我們把當(dāng)今城市發(fā)展的主導(dǎo)模式稱為都市化（Metropolitanization）[1]劉士林：《都市化進(jìn)程論》，〔上?！场秾W(xué)術(shù)月刊》2006年第12期。，認(rèn)為不是一般的城市，也不是多少個(gè)城市，而是“國際化大都市”與“世界級城市群”才決定了世界的發(fā)展變化。在我國，既曾有183個(gè)城市先后提出建設(shè)“國際化大都市”，而當(dāng)下的各種城市群（包括經(jīng)濟(jì)區(qū)）也超過了30個(gè)。所以說中國的未來發(fā)展，也主要取決于它們。就此而言，促進(jìn)“大都市”和“城市群”協(xié)同發(fā)展，具有舉足輕重的戰(zhàn)略性意義。

十一、關(guān)于我國城市群發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢問題

關(guān)于中國城市群最新的發(fā)展?fàn)顩r、趨勢和問題，我們主持有《中國城市群發(fā)展年度報(bào)告》。這個(gè)報(bào)告的編寫和發(fā)布始于2013年，時(shí)間不算長，但已成為各界討論城市群的主要依據(jù)和參考。具體說來，主要原因有三：

一是我們在西方研究基礎(chǔ)上提出了一個(gè)更全面的城市群概念。不同于西方學(xué)者最看重的經(jīng)濟(jì)、交通等因素，我們提出城市群在本質(zhì)上是一個(gè)在人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和整體結(jié)構(gòu)上具有合理層級體系，在空間邊界、資源配置、產(chǎn)業(yè)分工、人文交流等方面具有功能互補(bǔ)和良好協(xié)調(diào)機(jī)制的城市共同體。同時(shí)，這也是我們和國內(nèi)同行在概念上最重要的區(qū)別。

二是在理論基礎(chǔ)上，聚焦于中國城市化進(jìn)程的重大問題導(dǎo)向，自主設(shè)置了《中國城市群發(fā)展指數(shù)框架》，最新版包括5個(gè)一級指標(biāo)（城市人口指數(shù)、城市經(jīng)濟(jì)指數(shù)、城市生活指數(shù)、城市文化指數(shù)和城市首位比指數(shù)）、16個(gè)二級指標(biāo)和41個(gè)三級指標(biāo)。從人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和均衡性五方面對城市群發(fā)展進(jìn)行綜合考量和客觀評價(jià)，為新型城鎮(zhèn)化道路提供理論指導(dǎo)和決策依據(jù)。

三是自主建設(shè)有《中國城市群數(shù)據(jù)庫》。這個(gè)數(shù)據(jù)庫是在我們具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的城市群理論、城市群發(fā)展指數(shù)框架指導(dǎo)下設(shè)置并建設(shè)的，具有全面、客觀、科學(xué)和人文兼?zhèn)洹⒎铣鞘腥何磥戆l(fā)展趨勢的特質(zhì)，目標(biāo)是引導(dǎo)我國城市群朝著理想和可持續(xù)的目標(biāo)演化。

據(jù)《中國城市群發(fā)展報(bào)告2014》對中國六個(gè)城市群（長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)）最新建設(shè)發(fā)展情況及綜合水平的研究評估，目前，中國六個(gè)城市群綜合指數(shù)水平的排名依次為：長三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)。其中，京津冀、長三角和珠三角在優(yōu)質(zhì)人口集聚、居民生活質(zhì)量和文化發(fā)展水平上走在前列，位居第一陣營。山東半島城市群憑借優(yōu)越的地理位置和良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，位居第二陣營。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城市一體化程度較低，與東部城市群仍存在較大差距，位居第三陣營。

從總體上看，京津冀、長三角、珠三角的綜合發(fā)展水平依然具有絕對優(yōu)勢，山東半島城市群的發(fā)展水平雖落后于三大城市群，但遠(yuǎn)高于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的綜合指數(shù)數(shù)值均比較小，無論是發(fā)展速度還是發(fā)展質(zhì)量都相對落后。六個(gè)城市群的綜合指數(shù)結(jié)果反映出我國城市群發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的分層化趨勢，這與我國區(qū)域發(fā)展差異依然較大的現(xiàn)實(shí)相符合，加大對中西部城市群的支持任重道遠(yuǎn)。

十二、關(guān)于我國城市群戰(zhàn)略規(guī)劃的編制問題

在理論上，這個(gè)問題并不復(fù)雜，西方城市群的理論告訴我們，要規(guī)劃好城市群的層級體系和分工機(jī)制，中國都市化進(jìn)程的探索本身則告訴我們，要協(xié)調(diào)好環(huán)境、人口、經(jīng)濟(jì)和文化的關(guān)系。但問題在于，城市群的突出特征是空間和人口規(guī)模巨大，依附其中的社會(huì)關(guān)系、利益需求、矛盾沖突同樣水漲船高，同時(shí)我國城市群規(guī)劃和建設(shè)具有速度太快、體量太大的特點(diǎn)，很多問題來不及思考清楚并做出相應(yīng)的安排。還有就是我國的城市群規(guī)劃不可能脫離21世紀(jì)國內(nèi)國際的兩個(gè)大背景，特別是改革開放深水期和國際環(huán)境的復(fù)雜多變，也包括并沒有多少可以真正參考的國際規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，所以如何在一個(gè)規(guī)劃中把如此眾多的數(shù)據(jù)、層級、關(guān)系、需求、矛盾處理好，就絕不是一件容易的事情。

要想統(tǒng)籌兼顧好這些方方面面，我國城市群規(guī)劃應(yīng)分兩步走，即在具體的規(guī)劃之前，先做一個(gè)具有“總規(guī)”性質(zhì)的《中國城市群戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》。

關(guān)于城市群戰(zhàn)略規(guī)劃編制，我們總結(jié)了一句話就是“城市規(guī)劃編制，戰(zhàn)略研究先行”。城市規(guī)劃，既千頭萬緒又不能顧此失彼。要處理好這對矛盾，必須先做好頂層設(shè)計(jì)。戰(zhàn)略研究不同于一般的城市規(guī)劃，就在于它具有明顯的頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)。具體說來，戰(zhàn)略規(guī)劃的對象和內(nèi)容不是常規(guī)性的，而是特指那些影響城市發(fā)展的主要、關(guān)鍵、深層次的問題和矛盾，一旦這些問題被充分考慮并解決，會(huì)在整體上帶動(dòng)和影響城市的建設(shè)和發(fā)展。所以戰(zhàn)略規(guī)劃不僅要先于城市規(guī)劃，也比城市規(guī)劃更重要，它直接決定了未來社會(huì)資源和政策的配置，以及是不是可以搶得先機(jī)。但比較遺憾的是，戰(zhàn)略規(guī)劃的重要性和技術(shù)性在國內(nèi)都比較薄弱，甚至經(jīng)常被“領(lǐng)導(dǎo)講話”或“文件精神”取而代之。

戰(zhàn)略規(guī)劃沒有現(xiàn)成的模式，因時(shí)因地因人而異。最重要的是要有戰(zhàn)略眼光，要能看到5年、10年甚至是20年以后的城市會(huì)是什么樣，城市社會(huì)的變化和城市生活的需要，以及可能會(huì)有什么風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，如何未雨綢繆，加以規(guī)避？這就需要好好研究城市發(fā)展的規(guī)律、特點(diǎn)和趨勢，要有理論、數(shù)據(jù)等方面的支持。而關(guān)于中國城市群的戰(zhàn)略模式，我們認(rèn)為必須走“文化型城市群”的發(fā)展道路。

十三、關(guān)于中國建設(shè)“世界級城市群”的問題

早在1976年戈特曼發(fā)表《全球大都市帶體系》時(shí)就提到“以上海為中心的城市密集區(qū)”，并把它看作是“世界第六大城市群”。而單純從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看，據(jù)一份長三角城市群的經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告預(yù)測，長三

總之，中國大規(guī)模的城市群規(guī)劃建設(shè)已是離弦之箭，氣勢如虹。城市群建設(shè)是一個(gè)在機(jī)理上無比復(fù)雜、在環(huán)境資源方面消耗巨大、在現(xiàn)實(shí)進(jìn)程中涉及億萬人現(xiàn)實(shí)利益與歷史命運(yùn)的巨型人類歷史運(yùn)動(dòng)。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“要一張藍(lán)圖干到底”[2]《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議在京舉行提出六項(xiàng)任務(wù)》，中國廣播網(wǎng)，2013年12月14日。。在這個(gè)背景下，城市群規(guī)劃既不再是“嘴上說說，墻上掛掛”的高頭講章，也有望終結(jié)“換一屆政府換一張規(guī)劃圖”的惡性循環(huán)。直面我國城市群規(guī)劃建設(shè)中存在的問題和矛盾，深入研究和精心編制符合中國城市發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)、具有創(chuàng)意和創(chuàng)新性質(zhì)的城市群發(fā)展規(guī)劃，有助于規(guī)范和引導(dǎo)我國城市群擺脫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間形態(tài)的“同質(zhì)化”，以及最終走出一條內(nèi)涵豐富、形態(tài)獨(dú)特、成本適度的中國城市群發(fā)展道路。角若以11%的增長速度計(jì)算（考慮通貨膨脹因素），同時(shí)紐約城市群和東京城市群的以每年2%的發(fā)展速度預(yù)測增長，并保守預(yù)計(jì)2007－2012年美元兌人民幣匯率為1：6，2012年以后匯率為1：5，在2013年長三角經(jīng)濟(jì)總量就超過了紐約城市群，到2018年左右趕上東京城市群，在總量上成為世界第一[1]王方華：《從中國第一圈到世界第一圈》，載于《中國都市文化研究》第1卷，上海人民出版社2009年版。。就此而言，這個(gè)問題并不存在，中國已經(jīng)有所謂的“世界級城市群”了，但實(shí)際上并非如此。不僅各界在談到“中國是否有世界級城市群”時(shí)主要持相反的看法，即長三角目前還不是“世界級城市群”。

問題的關(guān)鍵在于缺乏一個(gè)明確并被普遍認(rèn)同的“世界級城市群”評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。特別是從“經(jīng)濟(jì)、人口、交通、文化”的綜合評價(jià)看，盡管我國城市群的數(shù)量和規(guī)模已為數(shù)不少，經(jīng)濟(jì)體量也足夠大，但卻普遍存在著三大問題：一是發(fā)育不足，與世界五大城市群相比，在城市層級和分工體系、區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化水平方面還存在著較大的差距；二是發(fā)展不平衡，和中國的三大城市群相比，目前扎堆出現(xiàn)的中西部城市群不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通基建等硬件方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，其“物質(zhì)文化”與“人文精神”、“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”的嚴(yán)重失衡和不協(xié)調(diào)也更加嚴(yán)重；三是在文化軟實(shí)力上落后。在后工業(yè)社會(huì)，由文化資源、文化氛圍、文化發(fā)展水平等構(gòu)建的城市生活方式，在深層次上決定著一個(gè)城市群的發(fā)展和興衰。在西方，如以技術(shù)產(chǎn)業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)投資取勝的北加州城市群（Nor-Cal)、以潮流和產(chǎn)業(yè)設(shè)計(jì)中心為目標(biāo)的意大利城市群（Rome-Milan-Turin）、以金融、設(shè)計(jì)和高科技為競爭優(yōu)勢的大東京城市群（Greater Tokyo）等，正在探索走文化型城市群發(fā)展模式，而專注于經(jīng)濟(jì)、交通基建的中國城市群在這方面尤其顯得任重而道遠(yuǎn)。

之所以出現(xiàn)軟實(shí)力和文化上的巨大落差，在很大程度上與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃模式直接相關(guān)。其主要問題在于：一是編制規(guī)劃時(shí)“只有硬件，沒有軟件”，普遍以交通、產(chǎn)業(yè)、人口為重，而忽視人文交流、非物質(zhì)文化、價(jià)值認(rèn)同等；二是在文化建設(shè)時(shí)“只見文化產(chǎn)業(yè)，不見文化傳承”，如旅游景區(qū)、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)甚至是博物館和圖書館徒有華麗外觀，內(nèi)涵和內(nèi)容卻“千人一面”。城市的本質(zhì)是文化，文化城市群代表了城市群發(fā)展的更高形態(tài)。對于我國的城市群，一方面是環(huán)境與資源的瓶頸問題日益突出，改變經(jīng)濟(jì)增長方式壓力很大，另一方面，比起土地、礦產(chǎn)、江河湖泊來，歷史悠久、形態(tài)多樣的傳統(tǒng)文化才真正稱得上“取之不盡用之不竭”。但就現(xiàn)狀而言，各地寶貴的文化資源很難得到高水平和良性的開發(fā)利用。為此，建議在國家“十三五”規(guī)劃中，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出“注重人文城市建設(shè)”的背景下，緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化“把城市群作為主體形態(tài)”的戰(zhàn)略部署，明確提出“文化型城市群”戰(zhàn)略，為轉(zhuǎn)變業(yè)已形成的“經(jīng)濟(jì)型城市群”發(fā)展模式，全面滿足我國城市發(fā)展在制度文明、物質(zhì)基礎(chǔ)和人文精神多方面的需要提供全新的頂層設(shè)計(jì)。