摘要目前，生活垃圾對我國城鄉(xiāng)的生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)居民身體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等造成的嚴(yán)重危害，制約了城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展，阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的進程。面對“垃圾圍城”、“垃圾圍村”的嚴(yán)峻形勢，基于可持續(xù)發(fā)展理論，分析了城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的實質(zhì)及統(tǒng)籌治理的特點。從統(tǒng)籌治理主體的缺位、立法過于傾向于城市、環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、缺乏統(tǒng)籌治理協(xié)調(diào)機制、公眾環(huán)境行為與環(huán)境意識不一致五個方面指出城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的困境，并提出城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的有效策略：明確統(tǒng)籌治理主體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)一監(jiān)管；完善生活垃圾治理相關(guān)法律制度，使立法傾向趨于平衡；保障資金投入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃布局；建立城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理長效機制；加強環(huán)境教育，促進城鄉(xiāng)居民環(huán)境行為與環(huán)境意識的統(tǒng)一，以法律制度保障美麗中國目標(biāo)的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)一體化；生活垃圾；統(tǒng)籌治理；城鄉(xiāng)規(guī)劃；可持續(xù)發(fā)展；社區(qū)組織

中圖分類號X22文獻標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2015）04-0171-06doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.022

生活垃圾治理是關(guān)乎我國民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)，是公共服務(wù)的重要組成部分。當(dāng)前，生活垃圾污染對城鄉(xiāng)的生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)居民身體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等造成的嚴(yán)重危害，阻礙了城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展，是亟需解決的焦點問題。面對城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境日益惡化的嚴(yán)峻形勢，十八屆三中全會明確提出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”、“完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。充分表明城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護問題已受到黨中央的高度重視，也反映出當(dāng)前我國環(huán)境污染治理的重要性和緊迫性。目前，國內(nèi)外學(xué)者在城鄉(xiāng)一體化和生活垃圾治理方面的研究取得了一系列成果，但這些研究都沒有涉及城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理。隨著我國城鄉(xiāng)一體化進程的加快推進和城市群的不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)有的研究成果與對策已不能勝任生活垃圾治理的重任，應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展理論探究城鄉(xiāng)一體化與生活垃圾治理的關(guān)系，為城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理提供有效途徑。

1可持續(xù)發(fā)展：城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的理論基礎(chǔ)隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，城市及周邊鄉(xiāng)村的生活垃圾產(chǎn)量逐年大幅增長。據(jù)2013年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，我國生活垃圾年產(chǎn)生量約1.7億 t，生活垃圾無害化處理率為84.8%，生活垃圾治理法律實效偏低，根本原因在于城市與農(nóng)村的生活垃圾治理立法傾向不平衡，城鄉(xiāng)居民承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任與環(huán)境保護義務(wù)不對等。因此，應(yīng)當(dāng)確保城鄉(xiāng)居民在享受清潔環(huán)境和承擔(dān)環(huán)境責(zé)任方面獲得公平的待遇。環(huán)境法學(xué)家蔡守秋曾提出環(huán)境公平將成為21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展的中心問題，他認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展具有公平性，必須建立在人與人之間平等的基礎(chǔ)上，才能調(diào)動和維持人的積極性和創(chuàng)造性，失去公平性也就失去了可持續(xù)發(fā)展[1]。由此可見，環(huán)境公平是可持續(xù)發(fā)展的先決條件?？沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是控制環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護可持續(xù)發(fā)展利益的資源基礎(chǔ)，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必須遵循公平性原則、持續(xù)性原則和共同性原則，實現(xiàn)可持續(xù)生態(tài)、可持續(xù)經(jīng)濟、可持續(xù)社會三方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)生活垃圾治理各自為政的模式已不能適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展觀的要求，無法與循環(huán)經(jīng)濟理念緊密接軌。因此，必須重新審視城鄉(xiāng)生活垃圾治理理念、治理模式和相關(guān)法律制度的可行性和有效性。首先必須將可持續(xù)發(fā)展理論融入生活垃圾治理的法律法規(guī)中，制定針對農(nóng)村生活垃圾治理的法律法規(guī)；其次，要打破行政區(qū)域界限，改變傳統(tǒng)體制下各級政府各自為政的現(xiàn)狀，以公平原則為指導(dǎo)對城鄉(xiāng)環(huán)境保護進行統(tǒng)一規(guī)劃；再次，要促進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，構(gòu)建有效的城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理長效機制；最后，應(yīng)確保城鄉(xiāng)居民擁有平等的環(huán)境權(quán)，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的公平，最終使經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的生活垃圾統(tǒng)籌治理的特點欲探尋城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的生活垃圾統(tǒng)籌治理的有效途徑，必須明確城鄉(xiāng)一體化的實質(zhì)及統(tǒng)籌治理的特點。有學(xué)者指出城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)效率與公平的最大化，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)人口一體化、經(jīng)濟一體化、社會一體化、空間一體化和生態(tài)環(huán)境一體化[2]。本文提及的城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的實質(zhì)是在城市群范圍內(nèi)，將中心城市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村、城市居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民作為一個整體，通過制定法律和調(diào)整政策，對城鄉(xiāng)生活垃圾治理進行統(tǒng)籌謀劃，促進城鄉(xiāng)在生態(tài)環(huán)境保護、生活垃圾治理的一體化。

城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理事關(guān)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及美麗中國宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)，屬于現(xiàn)實領(lǐng)域范疇，具有實然性，對破解城鄉(xiāng)生活垃圾治理各自為政的難題具有重要的現(xiàn)實意義。統(tǒng)籌治理符合當(dāng)代法治要求，所追求的價值與當(dāng)前人們的普遍利益要求相吻合，與經(jīng)濟發(fā)展的要求和客觀規(guī)律相一致，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。城市群作為一個城鄉(xiāng)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，涉及大氣污染、水污染、固體廢物污染等跨行政區(qū)域的環(huán)境污染綜合治理問題，某一個城市是無法獨立完成的，需要由多個城市通過統(tǒng)籌規(guī)劃、密切合作、合理布局垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施，最大限度地節(jié)約治理成本，提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用率以及經(jīng)濟效益，實現(xiàn)對城市群生活垃圾污染的同防同治，有效破解城鄉(xiāng)各自為政的治理困境，具有優(yōu)越性。目前我國正在形成23個城市群，城市群集中了全國3/4以上的污染產(chǎn)出[3]，其中生活垃圾污染日益嚴(yán)峻，已嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，危害居民身體健康、阻礙城市群的可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理具有地域性，即應(yīng)該以各城市群為核心，在城市群中心城市的帶動下與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊的生活垃圾進行統(tǒng)籌謀劃、共同治理。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理具有復(fù)雜性，因為統(tǒng)籌治理牽涉生產(chǎn)者、銷售者、消費者、監(jiān)管者等多個行為主體，涉及生產(chǎn)、消費、流通等多個環(huán)節(jié)，跨越法律、行政、經(jīng)濟、政治、技術(shù)等多個領(lǐng)域，需要法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、理學(xué)、工學(xué)等多個學(xué)科的配合。因此，應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展理論對該問題從多角度、寬領(lǐng)域進行系統(tǒng)深入研究。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理具有漸進性，是一個循序漸進、不斷完善的過程，不能一蹴而就。從統(tǒng)籌治理基本原則的確定、目標(biāo)的選擇，到具體措施的制定都需要一個很長的過程，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域環(huán)境污染的緊迫性而定，循序漸進。首先應(yīng)當(dāng)在23個城市群中選擇一兩個城市群進行試點，如長株潭城市群及武漢城市群已被列為全國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合改革配套試驗區(qū)，以這兩個城市群為試點，探尋生態(tài)型城市群建設(shè)進程中生活垃圾統(tǒng)籌治理的合理路徑，試驗成功后，其他城市群在結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c的基礎(chǔ)上選擇可供借鑒的統(tǒng)籌治理的成功經(jīng)驗。在當(dāng)前加快生態(tài)文明建設(shè)的背景下，將城市群的中心城市與周邊鄉(xiāng)村的生活垃圾治理進行統(tǒng)籌謀劃，是落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)城市及美麗鄉(xiāng)村的重要舉措和有效途徑。

魏佳容：城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的生活垃圾統(tǒng)籌治理研究中國人口·資源與環(huán)境2015年第4期3城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的困境分析

3.1統(tǒng)籌治理主體缺位，城鄉(xiāng)生活垃圾監(jiān)管不平衡

目前，我國城鄉(xiāng)生活垃圾跨區(qū)域污染現(xiàn)象十分嚴(yán)峻，學(xué)界對跨區(qū)域環(huán)境治理提出了兩種解決方案：一是建立跨行政區(qū)域的、技術(shù)性高和權(quán)威性強的管理機構(gòu)來承擔(dān)這項工作[4]；二是現(xiàn)行行政區(qū)劃之間合作協(xié)同治理污染[5]。在短期內(nèi)，第二種解決方案是成本最低也是最佳的選擇。2014年4月24日修訂通過的新《環(huán)境保護法》增加了跨行政區(qū)污染防治制度，但是只是作出有關(guān)政府協(xié)商解決的原則性規(guī)定，這給政府間合作帶來了諸多困惑：其一，地方政府間協(xié)商解決的具體方式缺乏法律規(guī)定；其二，地方政府間合作的權(quán)限不明確。據(jù)2012年度《國家環(huán)境統(tǒng)計公報》顯示，我國環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)總數(shù)有13 225個，環(huán)境保護隊伍205 334人，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)僅有1 883個，環(huán)境保護隊伍僅有7 653人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)和環(huán)保人員的配置遠(yuǎn)低于城市。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機制的缺陷不僅在于監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管人員的配置不足，更主要的原因在于過于強調(diào)政府的職責(zé)，忽視了公眾的實質(zhì)參與和農(nóng)村社區(qū)組織監(jiān)督作用的充分發(fā)揮，不利于對城鄉(xiāng)生活垃圾的統(tǒng)一監(jiān)管。雖然我國制定了關(guān)于跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管方面的法律規(guī)范，但目前尚沒有綜合性的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面的法律法規(guī)，沒有對跨區(qū)域污染事件進行界定，對這類事件的處置沒有可操作的、程序性法律規(guī)定。

3.2環(huán)境公平原則缺失，城鄉(xiāng)生活垃圾治理立法傾向不平衡 2007年《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，明確指出了城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，必須以環(huán)境保護為前提，面向區(qū)域與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌編制城鎮(zhèn)規(guī)劃，以加強城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在實際規(guī)劃和建設(shè)中，各級政府過分注重城市的經(jīng)濟建設(shè)與城市之間的利益協(xié)調(diào)，沒有基于環(huán)境公平原則將城市與農(nóng)村聯(lián)系起來實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化規(guī)劃，忽視了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化問題十分突出[6]。我國現(xiàn)行法律有250多部，涉及環(huán)境保護方面的法律有30部，行政法規(guī)有90多部，但沒有專門針對農(nóng)村生活垃圾治理的法律法規(guī)。新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》雖然新增了有關(guān)農(nóng)村生活垃圾污染防治的條款，第49條“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定?！倍鴷r至今日各地政府也沒有依據(jù)法律授權(quán)制定專門的《農(nóng)村生活垃圾污染防治辦法》，只發(fā)出了《關(guān)于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作意見的通知》。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程的加快，農(nóng)村生活垃圾污染問題日趨嚴(yán)重，與之相關(guān)的法律法規(guī)明顯不足。

3.3環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃布局據(jù)2012年《國家環(huán)境統(tǒng)計公報》統(tǒng)計，城市環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資5062.7億元，占全國污染治理投資總額的61.3%。2013年《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2012年12月底，全國共有生活垃圾無害化處理設(shè)施701座，衛(wèi)生填埋場540座，焚燒廠138座，堆肥廠23座，而平均每4.7個左右的縣級行政區(qū)才配套建設(shè)一個垃圾無害化處理廠。在我國4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60多萬個建制村中，絕大部分地區(qū)的垃圾污染治理處于空白[7]，沒有專門的機構(gòu)和專門的法律法規(guī)對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給、維護進行規(guī)范和約束。生活垃圾治理以城市為單元各自為政，缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃，現(xiàn)有研究大部分是基于我國行政區(qū)劃地域單元劃分公共服務(wù)設(shè)施配置[8]，對于縣域單元的公共服務(wù)設(shè)施配置以及城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)設(shè)施配置研究甚少。例如，對于垃圾終處理場的選址，較少考慮對相鄰城市及地區(qū)環(huán)境的影響，一旦相鄰地區(qū)間終處理場的選址距離非常接近，則會出現(xiàn)終處理場閑置、資源浪費的情況。因此，如何平衡城鄉(xiāng)差異、構(gòu)筑覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施配置體系應(yīng)成為城鄉(xiāng)一體化進程中公共服務(wù)設(shè)施配置研究的重要課題之一。

3.4缺乏城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理協(xié)調(diào)機制

機制是指以一定的運作方式把事物的各個部分聯(lián)系起來，使其協(xié)調(diào)運行而發(fā)揮作用[9]?，F(xiàn)階段，在我國實施城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理所面臨的障礙之一，就是缺乏城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理協(xié)調(diào)機制。我國現(xiàn)行法律規(guī)定生活垃圾污染防治由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，將生活垃圾污染控制條塊化，缺乏區(qū)域控制的法律規(guī)定，既無區(qū)域生活垃圾統(tǒng)籌治理主體，也無具體治理措施，無法解決跨區(qū)域生活垃圾污染問題。中央政府在區(qū)域生活垃圾污染治理及目標(biāo)的制定和實施上，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)各主體發(fā)展不平衡的實際，按照責(zé)任共擔(dān)、權(quán)責(zé)對應(yīng)、利益共享、協(xié)商統(tǒng)籌的原則[10]推進區(qū)域合作，為城市群內(nèi)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施銜接布局提供整體性規(guī)劃。新《環(huán)境保護法》第20條明確規(guī)定“跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。”目前，我國尚沒有一套完整的解決跨區(qū)域生活垃圾污染糾紛的法律程序，是以定期的聯(lián)席會議等形式協(xié)商解決問題，缺乏司法程序解決處理爭端，對于案件受理、處理程序，協(xié)商解決后是否具有強制執(zhí)行力法律均沒有明確規(guī)定。

3.5環(huán)境行為與環(huán)境意識不一致，城市居民“知強行弱”，農(nóng)村居民“知弱行弱”環(huán)境意識包含兩方面的內(nèi)容：一是公眾對于環(huán)境事件的看法，對環(huán)境法律及政策的了解程度；二是公眾采取行動保護環(huán)境的自覺性。因此，環(huán)境意識包含意識和行為兩方面，應(yīng)是知行合一的，而且最優(yōu)狀態(tài)是“知強行強”。在媒體、政府、企業(yè)、公眾的共同作用下，環(huán)境保護問題日益受到重視，媒體關(guān)于環(huán)境新聞的報道對公眾環(huán)境意識的培養(yǎng)起著重要的推進作用，我國城鄉(xiāng)居民的環(huán)境意識有了很大的提高。但在日常生活中，這些環(huán)境意識通過個人的消費行為和群體行為表現(xiàn)出來時卻出現(xiàn)了知行不一的現(xiàn)象。城市居民“知強行弱”，如城市居民已日漸理解垃圾分類回收的重要性，但絕大多數(shù)居民并沒有主動對垃圾進行分類回收，原因在于公眾不知道生活垃圾分類的方法和回收途徑。農(nóng)村居民“知弱行弱”，農(nóng)村居民在購買消費品時更多地考慮經(jīng)濟因素而非環(huán)保因素，許多一次性消費品、塑料制品因其廉價和方便而受到廣大農(nóng)村居民的青睞，這些日常用品產(chǎn)生的污染得不到及時有效的處理，將對環(huán)境產(chǎn)生長久的影響。由于某些農(nóng)村地區(qū)缺乏環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，居民直接在住宅附近焚燒垃圾，由此產(chǎn)生的濃煙對城鄉(xiāng)的空氣造成嚴(yán)重污染。

4我國城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的對策建議

4.1明確統(tǒng)籌治理主體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)一監(jiān)管

我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要中明確指出“實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，加強和完善跨區(qū)域合作機制”。2013年2月23日，長沙、合肥、南昌、武漢四市市長共同簽署了《長江中游城市群暨長沙、合肥、南昌、武漢戰(zhàn)略合作協(xié)議》，該協(xié)議從七大方向推動四城市的合作發(fā)展，其中就包括在生態(tài)文明目標(biāo)考核獎懲機制、環(huán)境保護制度等方面共同推進長江中游城市群生態(tài)文明建設(shè)。筆者建議通過建立生活垃圾綜合治理聯(lián)盟，實現(xiàn)對城市群生活垃圾污染的同防同治，將地方政府之間的合作法律化，建立長期有效的合作機制，在法律中明確綜合治理聯(lián)盟的法律地位，各行政區(qū)政府在自愿、平等、互利的基礎(chǔ)上，制定區(qū)域性環(huán)境保護協(xié)議，賦予省區(qū)際協(xié)議法律效力，明確政府相關(guān)部門在區(qū)域合作中的權(quán)利和義務(wù)。成立專門的執(zhí)行機構(gòu)，保證各行政區(qū)政府環(huán)境合作的權(quán)威性和區(qū)際協(xié)議的執(zhí)行力，切實提高政府合作的執(zhí)行力。

在城鄉(xiāng)一體化進程中，政府和市場發(fā)揮著重要作用，但政府失靈和市場失靈不可避免，社區(qū)組織作為社會治理的第三方力量，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進程中發(fā)揮著重要作用[11]，可彌補政府失靈和市場失靈。在生活垃圾統(tǒng)籌治理中要充分發(fā)揮社區(qū)組織對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督作用，首先，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治中，通過社區(qū)組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的建設(shè)，使每一個社區(qū)居民成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護者和監(jiān)管者，以法律確立村民的主體地位，實現(xiàn)村民規(guī)劃參與權(quán)、整治決策權(quán)、經(jīng)費知情權(quán)、自我管理權(quán)[12]，為更好地監(jiān)督政府部門的環(huán)境執(zhí)法行為，應(yīng)以法律明文保障村民的控告權(quán)和檢舉權(quán)。其次，要在法律中明確授予社區(qū)組織對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管職權(quán)。彌補因環(huán)保機構(gòu)與環(huán)保人員的缺失導(dǎo)致對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的不足，使社區(qū)組織成為正確引導(dǎo)社區(qū)居民參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的組織載體[13]。最后，賦予農(nóng)村社區(qū)組織參與環(huán)境訴訟的獨立訴訟主體資格。雖然新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但在司法實踐中，當(dāng)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到破壞時，許多村民因負(fù)擔(dān)不起高昂的訴訟費或舉證能力不足而打不起、打不贏環(huán)境官司。為強化社區(qū)組織對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確賦予農(nóng)村社區(qū)組織獨立的訴訟主體資格，代表村民向法院提起環(huán)境公益訴訟，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督提供法律制度上的保障。

4.2完善城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理相關(guān)法律制度，使立法傾向趨于平衡在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的新階段，必須圍繞城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進行制度變革，基于公平原則建立平等的制度機制，消除城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》首次將城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃納入了一個法律體系中，將中心城市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個整體，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局一體化。政府在制定規(guī)劃的過程中，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境公平原則為指導(dǎo)性原則，使城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)實質(zhì)意義上的環(huán)境公平，即公平享有生態(tài)環(huán)境利益；公平承擔(dān)破壞生態(tài)及污染環(huán)境的后果；公平承擔(dān)維護生態(tài)環(huán)境的責(zé)任；公平承擔(dān)恢復(fù)生態(tài)及環(huán)境治理的成本[14]。在城鄉(xiāng)環(huán)保規(guī)劃內(nèi)容的制定上，明確縮小城鄉(xiāng)差距的長遠(yuǎn)目標(biāo)和階段性目標(biāo)，注重區(qū)域中心城市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，在充分考慮城鄉(xiāng)居民不同需求的基礎(chǔ)上，為城鄉(xiāng)居民提供均等的公共服務(wù)，體現(xiàn)人文關(guān)懷的科學(xué)發(fā)展觀理念[15]。

美國是西方發(fā)達國家中成功用立法保障并推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的典型代表[16]，自1955年起，先后頒布了《農(nóng)村發(fā)展計劃》、《平權(quán)法》等法律。我國新《環(huán)境保護法》第33條增加規(guī)定了“縣、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護公共服務(wù)水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治?！钡@只是原則性的規(guī)定，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厣罾闹饕愋秃椭卫憩F(xiàn)狀制定《××省農(nóng)村生活垃圾污染防治辦法》，在《辦法》中明確兩個核心問題：一在農(nóng)村生活垃圾治理工作中，明確地方政府及下屬環(huán)保機構(gòu)的工作職責(zé)和具體分工，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村分別設(shè)立相應(yīng)的環(huán)保機構(gòu)，確定對生活垃圾治理的具體負(fù)責(zé)人及其環(huán)保責(zé)任，建立環(huán)境目標(biāo)考核機制，將農(nóng)村環(huán)境綜合整治的目標(biāo)納入干部考核體系中，譬如在規(guī)定期限內(nèi)沒有完成環(huán)保工作指標(biāo)的干部評定為不合格，對其進行降職或撤職處理；二是結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和垃圾的主要類型選擇適合的垃圾處理方式，制定垃圾分類方案，對于有毒有害垃圾，包括農(nóng)藥器皿、廢舊電池等應(yīng)按照我國現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)規(guī)定進行集中收集處理。

4.3保障資金投入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃布局李克強總理在2014年政府工作報告中指出“加大對跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟協(xié)作的支持，加強生態(tài)保護和基本公共服務(wù)。”新《環(huán)境保護法》第50條、51條強調(diào)了各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中安排資金支持農(nóng)村環(huán)境保護工作，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)固體廢物的收集、運輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，并保障其正常運行。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更具體的措施，即完善環(huán)境保護經(jīng)濟政策，建立多元環(huán)保投融資機制。在財政預(yù)算安排資金的基礎(chǔ)上，為拓寬籌資渠道，筆者建議成立城市群生活垃圾治理協(xié)調(diào)組織，該組織主要負(fù)責(zé)城市群內(nèi)跨區(qū)域的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金募集問題，吸引和鼓勵各類投資主體參與生活垃圾的統(tǒng)籌治理，形成多元力量參與、政府組織與非政府組織相結(jié)合的統(tǒng)籌治理模式，促進城市群基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。此外，我們還可以借鑒西方發(fā)達國家的環(huán)境押金制度，在我國法律中明確規(guī)定環(huán)境押金制度的適用范圍，收取押金的權(quán)利主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及押金的返還，成立專門的押金管理組織對押金進行合法管理、營運增值，增值部分用于對環(huán)境污染的修復(fù)。

十八屆三中全會明確提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。”按照生活垃圾處理的流程，建議建立“預(yù)處理（收集）—中處理（中轉(zhuǎn)）—終處理”的生活垃圾梯次處理模式，對城鄉(xiāng)各級處理站、場進行整體布局規(guī)劃，實現(xiàn)建設(shè)成本最低、整體收運及處理效率最高、環(huán)境影響最小、整體規(guī)劃社會滿意度最高的目標(biāo)。由于垃圾在運輸過程中的非密封性，導(dǎo)致垃圾散落并散發(fā)灰塵臭氣，在填埋過程中產(chǎn)生滲濾液，這些有害物質(zhì)會對周邊環(huán)境造成二次污染，而壓縮式生活垃圾中轉(zhuǎn)站對生活垃圾僅進行壓縮處理，減少了垃圾的固有體積，防治產(chǎn)生二次污染，降低了處理場處理成本，提高了處理效率，因此在同等條件下應(yīng)多考慮建垃圾中轉(zhuǎn)站。實現(xiàn)生活垃圾梯次處理模式的具體措施：①在收集設(shè)施上，逐步淘汰簡易垃圾堆放點、露天垃圾桶點，實現(xiàn)生活垃圾收集的分類化、容器化、密閉化和機械化。②在轉(zhuǎn)運設(shè)施上，要加強壓縮式生活垃圾中轉(zhuǎn)站的建設(shè)，依據(jù)地域和人口分布密度的不同進行合理的選址規(guī)劃，提高對垃圾的收運、處理效率。同時，加強中轉(zhuǎn)站周邊景觀建設(shè)，努力營造優(yōu)美的、有一定文化內(nèi)涵的、現(xiàn)代化的生態(tài)型花園式的環(huán)衛(wèi)工作環(huán)境。③在處理設(shè)施上，加快生活垃圾資源化處理項目工程建設(shè)和垃圾填埋場工程建設(shè)，使城市群生活垃圾的收集、清運及處理進一步得到完善。采用三級梯次處理模式實現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾的統(tǒng)籌治理，不僅可以節(jié)省投資和轉(zhuǎn)運成本，還能夠減少對生態(tài)環(huán)境的二次污染。

4.4建立城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理長效機制

現(xiàn)階段，建立合理可行并不斷自我完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理機制才是保障其長期有效運行的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理應(yīng)在堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則基礎(chǔ)上，對23個城市群進行分類，明確不同城市群生活垃圾污染的現(xiàn)狀、特點及未來治理目標(biāo)，以一兩個城市群為例開展統(tǒng)籌治理試點，為其他城市群生活垃圾統(tǒng)籌治理提供可資借鑒的成功經(jīng)驗。首先，構(gòu)建平衡多方利益的合作體系。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理涉及多地區(qū)、多地政府、多機構(gòu)、多企業(yè)，利益相關(guān)者較多，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)過實證調(diào)研、科學(xué)認(rèn)知的前提下，了解各區(qū)域特色，合理劃分統(tǒng)籌治理的區(qū)域，以立法明確區(qū)域下各主體的權(quán)責(zé)，構(gòu)建合作體系，協(xié)調(diào)、平衡多方利益。其次，構(gòu)建具有層次性的支撐體系。應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)支撐體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改進生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)設(shè)備，以減少生活垃圾的產(chǎn)生量；建立科技支撐體系，加強污染防治和清潔生產(chǎn)先進技術(shù)的引進和開發(fā)，以提高污染治理能力；建立資金支撐體系，建立多元化融資模式，以解決各行政區(qū)污染治理的成本問題；建立基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，統(tǒng)籌安排區(qū)域生活垃圾處理設(shè)施，以提高城鄉(xiāng)生活垃圾治理的效率。最后，建立城市群生活垃圾污染糾紛統(tǒng)一解決機制，即完善我國司法程序，明確案件訴訟主體、審判機構(gòu)、案件的執(zhí)行程序等。雖然新《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但對環(huán)保組織提起公益訴訟進行了嚴(yán)格的限制，所以為最大限度地實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境公平，應(yīng)進一步擴大環(huán)境公益訴訟主體范圍，賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格，檢察機關(guān)擁有大量的信息資源，可以憑借其強大的資源優(yōu)勢，對影響重大的跨區(qū)域生活垃圾污染案件直接向法院提起訴訟。對于跨區(qū)域的生活垃圾污染案件，建議不按照行政區(qū)劃進行審理，而是由審級較高的環(huán)境法庭進行審理，這樣可以有效防止行政機關(guān)的干預(yù)，避免地方保護主義，保證訴訟的順利進行。建立跨區(qū)域環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，確保環(huán)境污染案件的有效執(zhí)行。

4.5完善環(huán)境教育立法，促進城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)環(huán)境行為與環(huán)境意識的統(tǒng)一目前，我國沒有制定專門的環(huán)境教育法，有關(guān)環(huán)境教育的法律規(guī)定散見于各類法律文件之中，缺乏系統(tǒng)性規(guī)定。環(huán)境教育是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的重要手段，通過完善環(huán)境教育立法，界定環(huán)境教育的內(nèi)涵，明確環(huán)境教育的目標(biāo)，樹立正確的環(huán)境教育價值觀，使開展環(huán)境教育有法可依，為維護公民的環(huán)境教育權(quán)提供法律依據(jù)。

（編輯：徐天祥）

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AbstractAt present， the damage of living garbage on urban and rural ecological environment， natural resources， human body health， quality and safety of agricultural products is serious， which hinders the sustainable development of urban and rural areas， and hampers the process of ecological civilization construction. Facing with the grim situation of ‘rubbish encircle city and ‘rubbish encircle village， this paper analyzed the essence of the urban and rural integration and characteristics of overall management. The dilemma of overall management of urban and rural living garbage is identified from five aspects： lack of executive main body for overall management， legislation being too inclined to city， and lack of sanitation infrastructure planning for urban and rural integration， and lack of overall coordination mechanism. The effective strategies for overall management of urban and rural living garbage are presented as follows： establishing the main body of overall management to realize unified supervision of urban and rural living garbage； improving related legal system on living garbage pollution governance to make legislative tendency towards equilibrium； guaranteeing capital investment to realize unified planning and distribution on urban and rural environmental sanitation facilities； establishing longterm mechanism for urban and rural living garbage overall management； enhancing environmental education to promote unification of environmental behavior and environmental awareness of urban and rural residents， and finally achieving the aim of beautiful China based on legal system.

Key wordsurban and rural integration； living garbage； overall management； urbanrural planning； sustainable development； community organization