許福棟（賓縣賓州國(guó)土資源所，黑龍江 哈爾濱 150400）

當(dāng)前我國(guó)土地利用制度面臨的困境及解決路徑

許福棟
（賓縣賓州國(guó)土資源所，黑龍江 哈爾濱 150400）

土地資源是我們賴以生存和發(fā)展的基地，也是當(dāng)前協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)的重要資源。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地之間的矛盾日益尖銳化。因此需要強(qiáng)化土地利用，通過(guò)市場(chǎng)手段與政府的有效結(jié)合，從而加強(qiáng)土地資源的合理配置。文中對(duì)當(dāng)前我國(guó)利用制度面臨的困境進(jìn)行了分析，并進(jìn)一步對(duì)加快推動(dòng)我國(guó)土地利用制度均衡發(fā)展的路徑進(jìn)行了具體的闡述。

土地利用制度；地域邊界；多主體；成本約束機(jī)制；制度均衡

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)地保護(hù)和土地收益分配之間的矛盾越來(lái)越激化，以耕地保護(hù)為核心的國(guó)家土地資源管理制度面臨前所未有的挑戰(zhàn)。這就需要當(dāng)前我國(guó)土地資源利用過(guò)程中要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，協(xié)調(diào)好政府管制與市場(chǎng)調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置。

1 當(dāng)前土地利用制度面臨的困境

1.1 地域邊界的弱化

當(dāng)前各種生產(chǎn)要素在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)了在不同區(qū)域和領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)化配置。特別是當(dāng)前城鎮(zhèn)土地資源在人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化下不斷進(jìn)行再分配。土地資源由于與多層次經(jīng)濟(jì)體所構(gòu)成的空間組織結(jié)構(gòu)具有緊密的聯(lián)系，在各種要素的共同作用下，土地利用尺度和地域空間具有延伸的趨勢(shì)，同時(shí)土地利用系統(tǒng)用各要素之間也開(kāi)始表現(xiàn)了不平行的空間范圍拓展，土地利用地域邊界逐漸開(kāi)始弱化。

1.2 管理體制的變更

近年來(lái)，我國(guó)加快了城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐，土地利用結(jié)構(gòu)、方式和主體之間都發(fā)生了一定的變化，給城鄉(xiāng)之間的分配和利用帶來(lái)了較大的影響。在城市化發(fā)展進(jìn)程中，部分農(nóng)村土地通過(guò)交換方式變成城鎮(zhèn)用地，部分農(nóng)民將自己的宅基地和承包的耕地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓和交易。在城市化進(jìn)程中，土地利用發(fā)生了較大的變化，這就需要對(duì)土地利用制度進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，使其能夠更好的與當(dāng)前土地資源的再分配相適應(yīng)。

1.3 多主體重疊

土地利用是通過(guò)對(duì)土地資源配置過(guò)程中的權(quán)力和利益再分配，這是一個(gè)政治過(guò)程，當(dāng)前我國(guó)土地利用制度在供給上具有單一性。土地利用行為受制于各種法律法規(guī)和規(guī)章制度的制約，土地利用中的各項(xiàng)指標(biāo)也通過(guò)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)層層進(jìn)行分解才能實(shí)現(xiàn)，可以說(shuō)我國(guó)土地利用具體過(guò)程中是在各級(jí)政府內(nèi)部運(yùn)行的，具有多主體重疊的特征。在具體土地利用過(guò)程中，各級(jí)地方政府不僅是土地利用規(guī)劃編制的主體，同時(shí)也是土地資源的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，特別是地方行政領(lǐng)導(dǎo)不僅參與決策和具體編制，而且還參與競(jìng)爭(zhēng)和主宰競(jìng)爭(zhēng)，可以說(shuō)各級(jí)政府不僅是土地利用具體實(shí)施管理者，而且還是土地利用的監(jiān)督者，這就導(dǎo)致這種多主體的重疊特征使土地利用制度過(guò)程中的交易成本增加。

2 加快推動(dòng)土地利用制度均衡發(fā)展的路徑

2.1 明確制度主體自律邊界

現(xiàn)行我國(guó)土地利用制度更強(qiáng)調(diào)集體理性，這就導(dǎo)致土地利用制度在供給主體上較為單一，而且規(guī)劃決策權(quán)集中。所以在當(dāng)前土地利用制度改革中，需要將土地利用控制、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和監(jiān)督等職能有效的體現(xiàn)出來(lái)，對(duì)土地利用控制目標(biāo)進(jìn)行明確，通過(guò)規(guī)劃和市兩種土地資源配置手段的有效結(jié)合來(lái)確保土地利用制度均衡發(fā)展。

首先，需要對(duì)土地使用者的土地利用邊界進(jìn)行明確，確保其能夠獲得穩(wěn)定的預(yù)期利益，嚴(yán)格對(duì)基本農(nóng)田和生態(tài)建設(shè)用地進(jìn)行保護(hù)。

其次，應(yīng)通過(guò)對(duì)制度的安排進(jìn)行改善，從而明確土地利用制度供給、實(shí)施和監(jiān)督三者之間的關(guān)系，確保制度效率的實(shí)現(xiàn)。

再次，需要在遵守相關(guān)的法律規(guī)范及合法程序下制定、審核、修正和廢除土地利用規(guī)劃。

最后，加快建立土地市場(chǎng)與土地利用制度的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，界定各不同利益主體之間的利益關(guān)系，以便于進(jìn)一步對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范。

2.2 建立制度成本約束機(jī)制

在當(dāng)前所實(shí)施的土地利用制度，由于由中央政府進(jìn)行供給，這就導(dǎo)致供給具有單一性，而且土地規(guī)劃決策權(quán)、實(shí)施權(quán)和監(jiān)督權(quán)又完全集中于各級(jí)政府手中，導(dǎo)致各種權(quán)利高度集中，決策中心化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，這與當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境下存在的分散機(jī)制具有一定的沖突。而在現(xiàn)階段，在地方政府的土地利用方面還沒(méi)有完善的成本約束機(jī)制，所以在部分地方官員在價(jià)值利用方面就會(huì)出現(xiàn)個(gè)人偏好，為主體約束機(jī)制的完善造成了很大的障礙，在土地利用方面出現(xiàn)失衡態(tài)勢(shì)，同時(shí)土地也成為某些利益集團(tuán)進(jìn)行牟利的重要工具，土地資源在配置過(guò)程中的社會(huì)效益不斷降低。在土地利用制度無(wú)法發(fā)揮作用的情況下，致使大量的土地資源被浪費(fèi)，而浪費(fèi)的這些資源還需要社會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)成本。為了提高土地利用制度的執(zhí)行水平，需要對(duì)實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)估，并且對(duì)于各部分的變形成本進(jìn)行深入的分析，明確在一定時(shí)期內(nèi)可能會(huì)取得的經(jīng)濟(jì)效益以及完善目標(biāo)的規(guī)劃，為提高土地利用率創(chuàng)造有利的條件，確保土地利用制度的長(zhǎng)效性能夠得到有效的保障。

2.3 構(gòu)建格局均衡的制度決策

當(dāng)前我國(guó)土地利用制度中各種問(wèn)題的存在，與中央和地方政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)也具有較大的關(guān)系。當(dāng)前土地各項(xiàng)權(quán)責(zé)集中于中央，由中央政府進(jìn)行直接管理，而且上級(jí)政府土地管理權(quán)限的集中與下級(jí)政府的有限合作之間還存在著一定的矛盾，再加之制度的約束和激勵(lì)機(jī)制不完善，對(duì)公共權(quán)力的委托代理產(chǎn)生了較大的影響。另外在當(dāng)前地方政府各部門(mén)之間還存在著利益上的競(jìng)爭(zhēng)，而且各部門(mén)之間相互否定，同時(shí)，在地方政府部門(mén)之間部門(mén)利益的競(jìng)爭(zhēng)與相互否定決策，這就導(dǎo)致政府行政效率有所降低。目前，我國(guó)現(xiàn)行土地利用中出現(xiàn)的開(kāi)發(fā)區(qū)熱、城市用地自由擴(kuò)展等問(wèn)題的重要原因之一就在于土地利用決策機(jī)制的功能缺失。所以需要建立土地利用管理委員會(huì)制度、土地利用規(guī)劃師制度、土地利用上訴委員會(huì)制度等，在土地行政體系框架內(nèi)形成土地利用編制—實(shí)施—監(jiān)督?jīng)Q策的分離均衡格局，確保決策的高效及防止權(quán)力的濫用。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，地域遼闊，需要通過(guò)利用土地的屬性來(lái)滿足眾多人口自身生存和發(fā)展的需要。國(guó)家通過(guò)對(duì)土地資源的合理利用、統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)來(lái)強(qiáng)化對(duì)土地資源的保護(hù)和科學(xué)管理，提高土地的利用率，從而更好的確保土地利用可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

[1]淮建軍，魏永.壽光市土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展研究[J].科學(xué)時(shí)代，2013（20）.

[2]易萍，余明全.土地發(fā)展權(quán)：土地征收制度改革中的新理念[J].河南科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010（01）.

[3]朱介鳴.發(fā)展規(guī)劃：重視土地利用的利益關(guān)系[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2011（01）.

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