○ 文／本刊記者 鄭 丹

石油儲備體系的國際鏡鑒—專訪中國社會科學院研究生院院長、國際能源安全研究中心主任黃曉勇

○ 文／本刊記者 鄭 丹

我國雖然不具備加入國際石油儲備協(xié)調機制的條件，但應該加強與IEA等組織的溝通交流。

越來越多的國家與組織開始認識到，中國在國際能源市場的地位日益重要。近日，國際能源署（IEA）新任署長法提赫·比羅爾上任后首訪中國并表示，IEA希望與中國就發(fā)生危機時動用石油儲備建立協(xié)調機制。

我們目前是否具備加入國際石油儲備協(xié)調機制的條件？中國應該如何借鑒國際經驗建立并管理好自己的石油儲備體系……為了尋求這些問題的答案，本刊記者對中國社會科學院研究生院院長、國際能源安全研究中心主任黃曉勇教授進行了專訪。

與IEA等保持溝通交流

中國石油石化：黃院長，您好！在您看來，我國目前是否具備加入國際石油儲備協(xié)調機制的條件？

黃曉勇：從IEA的加入標準來看，我國目前并不具備加入的資格。首先，IEA是隸屬于OECD（經濟合作與發(fā)展組織）的自治機構，成員國必須是OECD國家。我國目前還沒有加入OECD這個發(fā)達國家的俱樂部，也就不具備加入IEA的資格。其次，我國的石油儲備尚未達到IEA要求的標準：各成員國保持一定數量的石油庫存，即不低于90天石油凈進口量的石油存量。此外，IEA對各成員國在石油市場情報發(fā)布和分享的透明度等方面也有一定要求。我國距離這些要求也有一定差距。因此，從現有條件看，我國加入IEA還存在諸多障礙。

中國石油石化：對于不是IEA成員國的中國來說，建立不低于90天的石油凈進口量的石油存量是否必要？

雖然我國已經建立了一定的石油儲備能力，但距離IEA的要求還有一定距離。 供圖/CFP

黃曉勇：對于是否一定要達到90天石油凈進口量的標準，目前在國內業(yè)界和學術界尚有爭議。一部分專家認為，未來較長一段時間內，國際原油市場都會呈現供過于求的局面，全球石油市場進入買方市場。全球主要產油國和大型跨國石油公司都在爭奪中國市場，中國通過國際市場獲取石油的能力和話語權在大大提升，石油供給保障能力大大提升。這時候按照90天凈進口的標準進行儲備必要性已經不大。而且，戰(zhàn)略石油儲備的成本高昂，現在大規(guī)模增加戰(zhàn)略石油儲備的投入與產出比相對較低。這種觀點有一定道理。但也要看到，我國的石油供給安全還存在較大的脆弱性，發(fā)生地緣政治的風險還比較大，僅僅著眼當前國際石油市場供需格局是不夠的，必須更長遠地謀劃我國石油供給保障能力問題。而且，在相當長的一段時間內，石油在交通、化工等重要領域的使用也不會被大范圍替代，石油作為主導能源之一的地位也不會動搖。因此，適當增加戰(zhàn)略石油儲備、確保戰(zhàn)爭和自然災害期間的石油供給仍然是必要的。當前國際油價處于低位，更為我國增加儲備提供了良好契機。

中國石油石化：中國是否應該加入IEA等組織？

黃曉勇：建立國際石油儲備協(xié)調機制是維護全球能源安全的重要舉措，中國加入此類組織也是順應經濟全球一體化、融入國際社會、繼續(xù)推進改革開放的現實要求，是推動我國石油儲備建設和相關機制快速發(fā)展的需要。但這并不意味著我國一定要加入IEA等國際石油協(xié)調機制。是否加入需要根據我國的實際情況、該機制所賦予的權利義務，以及其他多方因素進行綜合評估、科學判斷。在目前我國尚未加入IEA、國際能源憲章條約等國際組織和協(xié)調機制的情況下，我國應與上述機構組織保持良好的溝通交流。

油庫建好只是搭建石油儲備體系的關鍵一步，建立和完善相應的管理機制刻不容緩。 攝影/本刊記者 楊春雁

借鑒經驗彌補立法缺失

中國石油石化：在您看來，建立我國石油儲備體系面臨的問題是什么？應怎樣解決？

黃曉勇：我國的石油儲備存在以下幾個方面的問題。

第一，在相當長時期內，對石油儲備重要性的認識還顯不足，沒有真正從國家安全的高度重視石油儲備建設。

第二，法律法規(guī)不健全，立法環(huán)節(jié)滯后，沒有建立起一個有效、快速的石油儲備管理運營體系。中央、地方和企業(yè)各自的分工、責任、義務等尚未明了。

第三，國家對石油儲備的建設投入不夠，基礎設施建設滯后。國家應在完善管理機制、明晰各方權責的前提下，加大各方投入、加快石油儲備基礎設施建設進程。同時，結合國際慣例和中國的現實需要，研究我國石油儲備的品種和最優(yōu)標準水平，既保障能源供給安全，也避免過高的維護成本造成的資源浪費。

第四，我國戰(zhàn)略石油儲備基礎設施的安全性不足。我國一期四個儲備基地的儲備庫都建在沿海地面。地面儲備罐群不僅占地面積大，而且暴露目標大。

第五，我國戰(zhàn)略石油儲備基地的選址相對集中，一期工程集中在東部沿海地區(qū)。在基地選址上應遵循以下原則：運輸便利、費用較低，安全可靠、儲存風險小，地區(qū)均衡，接近市場。今后在儲備基地選址的空間布局上應適當分散，實現沿海和內地相結合，同時以安全性為核心，兼顧經濟效率。另外，可以考慮在東北、西北內陸地區(qū)管道運輸樞紐站附近選擇地點，建立一定規(guī)模的戰(zhàn)略儲備基地。

我國還沒有憑借石油生產和消費大國的地位，大力發(fā)展石油期貨市場。期貨市場的發(fā)展可以促使大量國際國內資本在中國興建石油倉儲和交割基地。這些交割倉庫儲存的石油也能形成我國事實上的石油儲備資源。

中國石油石化：我國石油儲備方面的立法環(huán)節(jié)已經相對落后，相關法律法規(guī)欠缺和法制不完備已經嚴重影響到石油儲備建設。您認為，國際上有哪些可以借鑒的經驗？

黃曉勇：石油儲備相關法律法規(guī)需要明確各類石油儲備主體的權利和義務，明確在什么條件下才能動用戰(zhàn)略石油儲備和商業(yè)儲備。只有明確了這些基本內容，才能為政府決策提供依據、給市場主體明確預期。具體包括以下幾方面的內容。

首先，需要以立法形式明確我國石油儲備的體系，明確戰(zhàn)略石油儲備和商業(yè)石油儲備的各自的功能、定位、投資主體以及輪換和動用條件等等，以此推動建立完備的石油儲備體系。

其次，應當明確規(guī)定戰(zhàn)略石油儲備的品種、投資主體、資金來源等，確保戰(zhàn)略石油儲備高效地建設和運營。國家可通過招投標等方式確定投資和運營主體，并適當放寬市場準入，引導社會資本參與，使國家、地方和企業(yè)各自承擔相應的責任。對于國家投入的資金，要明確其來源。例如，德國采用的方法是將政府石油儲備所需費用加在成品油零售價中，最終轉嫁給所有消費者。

再次，還應通過立法形式明確戰(zhàn)略石油儲備基礎設施的安全標準和安全評估體系。戰(zhàn)略石油儲備的建立和運營必須要經過法定的安全評估程序，綜合技術評價和經濟、社會、國防等方面安全因素的周密考量。

最后，需要明確規(guī)定國家戰(zhàn)略石油儲備的投放條件。我國目前對動用國家石油儲備的實質條件和決策程序都沒有明確的規(guī)定。這給市場預期帶來了不確定性。如果頻繁向市場投放戰(zhàn)略石油儲備，可能會干擾石油市場的正常運行。我國戰(zhàn)略石油儲備動用的條件可以包括戰(zhàn)爭和自然災害造成的全國或局部的供應中斷，以及國際國內石油價格的大幅上漲等。從實踐來看，上世紀70年代至今，美國也只有3次動用過戰(zhàn)略石油儲備。

建立并管理好儲備體系

中國石油石化：一個健全的石油儲備體系應該包括哪些方面？中國應該如何建立好自己的石油儲備體系？

黃曉勇：我國能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃提出：“加快政府石油儲備建設，適時建立企業(yè)義務儲備，鼓勵發(fā)展商業(yè)石油儲備，逐步完善石油儲備體系?！备鶕壳矮@得的二期工程建設信息判斷，總體進展略顯遲緩，基礎設施建設滯后。

2015年2月，《國家發(fā)展改革委關于加強原油加工企業(yè)商業(yè)原油庫存運行管理的指導意見》發(fā)布，提出了我國將建最低商業(yè)原油庫存制度。商業(yè)石油儲備制度的建立，有利于健全我國多層次石油存儲體系，對確保國內石油市場穩(wěn)定供應具有重要意義。對商業(yè)石油儲備，國家應建立定期或不定期的檢查制度，對企業(yè)義務儲備的規(guī)模、質量、安全環(huán)保及管理等進行全面檢查，對達標完成情況要建立合理的獎懲制度。

中國石油石化：在建設石油儲備基地和石油儲備的同時，如何把建立和完善相應的管理機制納入到規(guī)劃當中？

黃曉勇：在石油儲備的運營管理中，我國應當學習和借鑒先進國家的經驗和規(guī)律性的東西，并從中國實際出發(fā)，建立應急響應體系和嚴密的管理體系。

在管理體系中主要需要考慮安全和效率兩方面因素。在安全方面，要保障石油儲備設施自身堅固、隱蔽，日常運行要避免安全生產事故，戰(zhàn)時則能夠防止意外攻擊，并確保運輸通道的安全；在效率方面，我國儲備基礎設施建設還較為滯后，應當建立起多元化的投資主體和資金籌措機制支持石油儲備，可以通過招投標將部分戰(zhàn)略石油儲備基地的投資權和運營權授予社會資本。為了提高儲備效率，歐盟多數國家實行了戰(zhàn)略石油儲備憑證制度。實際儲備量超過規(guī)定義務的儲備實體可以在“歐洲儲備公開市場”上公開出售儲備憑證。這類做法也值得我國學習借鑒。除安全和效率之外，國家還應重新考慮補貼制度，并提供一定的政策性融資支持，降低企業(yè)儲備產生的稅費負擔，平衡各方利益，調動各方積極性。

責任編輯：石杏茹

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