任媛媛

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院,甘肅 蘭州 730000)

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合作治理視野下非營利組織的發(fā)展路徑探索

任媛媛

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院,甘肅 蘭州 730000)

近些年來，社會公共危機的頻發(fā)促使中國政府越來越重視社會公共事務(wù)的管理與發(fā)展。合作治理理論的誕生，為政府更好地管理社會公共事務(wù)提供了新的路徑。立足合作治理視角，探索政府與非營利組織在社會治理中的合作問題，為開展合作治理，實現(xiàn)對社會事務(wù)的善治提出科學(xué)建議。

合作治理;非營利組織;政府;合作關(guān)系;發(fā)展路徑

非營利組織在過去很長一段時間內(nèi)得到了迅速的成長，地位不斷提升，發(fā)揮的作用越來越大。伴隨經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等其他領(lǐng)域的飛速發(fā)展，我國的非營利組織也得到了迅速的發(fā)展，對我國社會公共事務(wù)的治理發(fā)揮了巨大的作用。

近年來，由于社會事務(wù)的增多，社會管理創(chuàng)新的話題一再被提起，如何更好地治理社會事務(wù)，穩(wěn)定社會發(fā)展成為當(dāng)前公共管理領(lǐng)域關(guān)注的重點。合作治理理論的提出，促使越來越多的學(xué)者建議推動非營利組織或者社會團(tuán)體的發(fā)展，通過利用非營利組織與政府建立合作關(guān)系，共同參與社會治理，以此來分擔(dān)政府的壓力，有效化解社會公共危機。但是，誠如大家在現(xiàn)實生活中所看到的一樣，非營利組織自身的發(fā)展還存在很大的問題，目前中國尚處在社會轉(zhuǎn)型、公民社會發(fā)展時期，政府與非營利組織的互動關(guān)系在很大程度上受政治體制和制度的限制。在合作治理的視角下，如何讓非營利組織沖破自身和外在的重重障礙，更好地參與社會治理是當(dāng)前亟待解決的問題。本文從研究非營利組織在治理中與政府的關(guān)系現(xiàn)狀出發(fā)，找出二者之間的發(fā)展問題，進(jìn)而提出通過構(gòu)建二者長效合作的機制，來完善非營利組織的發(fā)展路徑，使二者之間能夠形成長久的互利互助的伙伴關(guān)系，最終達(dá)到共同發(fā)展和合作共贏的結(jié)果。

一、合作治理視域下的非營利組織發(fā)展壯大的重要性

當(dāng)前“強國家、弱社會”的格局越來越嚴(yán)重，政社分開、加快社會改革刻不容緩，非營利組織作為社會第三部門重要力量的存在，對于社會公共事務(wù)的治理起著重要的作用?，F(xiàn)代意義上的非營利組織出現(xiàn)在二戰(zhàn)前后，國際上對于非營利組織的定義也各有不同，較為廣泛認(rèn)同的是萊斯特·薩拉蒙(Lester Salamon)提出的“五特征法”，強調(diào)作為非營利組織應(yīng)該具備五種特征：(1)組織性；(2)非政府性；(3)非營利性；(4)自治性；(5)自愿性。就我國而言，符合西方標(biāo)準(zhǔn)的非營利組織幾乎不存在。因此，我國對于非營利組織的定義較之西方則相對寬松?？禃怨庹J(rèn)為，只要是依法注冊的正式組織，從事非營利性活動，滿足志愿性和公益性要求，具有不同程度的獨立性和自治性，即可稱為“中國的非營利組織”。本文所涉及的非營利性組織一般是指公益性的非營利組織[1]。

隨著公共管理理論的不斷成熟，世界各國都在做積極探索通過理論指導(dǎo)實踐來推動非營利組織與政府的合作關(guān)系，以實現(xiàn)服務(wù)型政府的構(gòu)建，治理社會公共事務(wù)。就中國而言，改革開放三十多年，在公共事業(yè)領(lǐng)域，政府與社會非營利性組織合作顯得尤為突出和重要，為我國的公共事業(yè)順利開展起到了舉足輕重的作用。

到目前為止，非營利組織作為社會第三部門的組織成員和重要力量，在參與社會治理，彌補政府與市場缺陷方面發(fā)揮了重要的作用。它通過多元主體共同參與，致力于改善社會生活，滿足多樣的社會公共需求。我國推行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，由于政治體制的松動及市場多元化發(fā)展，使得非營利組織有了很大的生存與發(fā)展空間，承接起政府在經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域中職能轉(zhuǎn)變讓位出來的部分管理和服務(wù)職能，并通過與政府良好的互動關(guān)系在社會生活各個領(lǐng)域顯示出不可替代的地位和作用。非營利組織的發(fā)展壯大對加快我國社會改革、提高我國公共服務(wù)水平有著建設(shè)性的意義。

第一，非營利組織可以在某些方面代替政府分配社會資源，從而彌補失靈，滿足社會需求，提高社會公共物品的供給效率。政府部門在社會治理中總是會出現(xiàn)一些自身無法規(guī)避的困境，這為非營利組織的發(fā)展壯大提供了廣闊的空間。非營利組織通過開展各項社會公共活動，脫離政府管制，主動承擔(dān)起社會責(zé)任，降低政府社會管理的成本，減輕其負(fù)擔(dān)，共同提高社會公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

第二，非營利組織是政府與民眾共同參與社會事務(wù)的選擇路徑?？梢酝ㄟ^非營利組織這個途徑，促進(jìn)善治的實現(xiàn)。非營利組織作為未來社會治理的中堅力量，可以為政府與民眾搭建有效溝通的橋梁。通過非營利組織調(diào)動民眾參與社會公共事務(wù)的意識和積極性，促進(jìn)政府與民眾間的交流。民眾可以通過非營利組織來表達(dá)自身的利益需求，使政府更加貼近民眾，緩解政府與民眾日益加深的社會矛盾。非營利組織通過聯(lián)動政府與公民兩大社會治理的主體，能有效整合各種社會資源，從而不斷提高社會整合度，促進(jìn)“善治”的實現(xiàn)與發(fā)展。

第三，非營利組織的存在有助于加快社會公共道德的建設(shè)進(jìn)程，構(gòu)建和諧社會。長期以來，我國過于注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一切以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點，這種極端傾向延伸至政府部門及相關(guān)行政工作中。在“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)下導(dǎo)致政府官員和社會民眾重視追求自身的“自利性”，忽視甚至損害“公共性”。在“強國家、弱社會”的局面下，社會進(jìn)步滯后，在政府相關(guān)部門存在一些唯利是圖，見利忘義，損害社會利益、國家利益的行為，社會民眾也對公共事務(wù)淡漠。因此，在公共服務(wù)領(lǐng)域要根據(jù)需要進(jìn)一步建立非營利組織，發(fā)揮非營利組織的作用，因為非營利組織不以贏利為目的，其所倡導(dǎo)的是工作人員個人的良好品德和社會公德，發(fā)揚的是為社會公益事業(yè)奉獻(xiàn)的精神，而這些是公共道德的精華所在[2]。

二、合作治理中非營利組織與政府關(guān)系的現(xiàn)狀

合作治理理論所關(guān)注的是治理主體之間的合作關(guān)系，是對合作的治理。對于中國社會而言，合作治理尋求的是政府與第三部門之間為了更好地實現(xiàn)社會公共利益而形成的一種合作網(wǎng)絡(luò)[3]。在這個合作網(wǎng)絡(luò)中，強調(diào)治理主體的多元化，即政府、非營利組織、社會組織以及民間組織共同參與治理社會公共事務(wù)。

隨著改革開放的不斷深入，公眾的物質(zhì)生活質(zhì)量正在以一種前所未有的速度朝前發(fā)展著。然而，與此同時，作為社會發(fā)展基礎(chǔ)的文化、政治等方面卻出現(xiàn)了很多漏洞。一系列社會問題威脅著人們的日常生活，例如“毒奶粉”等食品安全事故，“郭美美事件”等慈善方面的問題，還有頻發(fā)的各種社會公共危機事件等。我們在對這些事情感到不安的同時，更應(yīng)反思出現(xiàn)這些問題的深層原因。面對市場出現(xiàn)的一系列問題，人們將期望寄托在政府身上，遺憾的是自政府轉(zhuǎn)型后，“全能型政府”已然不存在，政府自身也面臨著各種問題與困境。人們又寄希望于市場與社會非營利組織，但是在目前的社會現(xiàn)實下，市場與非營利組織自身也存在著根深蒂固的問題。從市場失靈到政府失靈再到志愿失靈，人們開始逐漸認(rèn)識到，社會的治理需要市場、政府和非營利組織的合作，只有合作治理，才能完善社會治理，更好地管理社會公共事務(wù)。

作為合作治理中的兩大主體，政府與非營利組織之間存在緊密的聯(lián)系，政府對于非營利組織的制約和管理將直接影響非營利性組織的可持續(xù)發(fā)展，反之非營利組織對政府的治理工作也起到了重要的支持與影響作用，其二者之間形成的合作機制對于治理社會公共事務(wù)，實現(xiàn)社會公共利益起到了至關(guān)重要的作用。

學(xué)者們對于政府與非營利組織的關(guān)系已經(jīng)作了很多研究與探索，歸納起來主要有：康曉光關(guān)于“政府對非營利組織的管理模式”，“非政府組織發(fā)展”相關(guān)方面的研究；俞可平關(guān)于“官民二重性”以及“治理與善治”、“公民社會”等方面的研究；王名關(guān)于“非政府管理”、“公民社會與治理”研究等[4]。在這些研究中不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府與非營利組織之間的關(guān)系呈現(xiàn)不平等的現(xiàn)狀，由于種種因素的影響，非營利組織在與政府的合作過程中往往會遭遇諸多阻力，面臨多重困境。在現(xiàn)實的政治境遇下，非營利組織更多的是扮演政府的管理工具的角色，嚴(yán)重缺乏主動性、自發(fā)性、獨立性。在最初設(shè)立時，政府實行的“雙重管制”就使得非營利組織處于被動接受的地位，日常的經(jīng)營運行也會在資金、資源等方面受到政府的控制；長期以來的依附使得非營利組織缺少社會影響力，無法依靠自身去開展活動，自主參與社會治理，發(fā)揮應(yīng)有的作用，自身的能動性也被忽略。

三、非營利組織與政府存在不平等關(guān)系的原因分析

當(dāng)前我國尚處在社會轉(zhuǎn)型、公民社會發(fā)展的特殊時期，過分追逐經(jīng)濟(jì)增長、追求物質(zhì)財富導(dǎo)致社會生活落后，公共精神貧乏。對于非營利組織來說，各項法律規(guī)定及相關(guān)制度不健全，公民社會意識形態(tài)具有局限性，以及非營利組織自身出現(xiàn)的很多問題，都使得中國的非營利組織的發(fā)展不能像西方非營利組織一樣獨立運作。制約非營利組織與政府之間平等關(guān)系的原因復(fù)雜多樣，具體表現(xiàn)在以下幾方面。

從外部的社會環(huán)境來講：

第一，準(zhǔn)許非營利組織依法成立的法律法規(guī)尚不健全，沒有形成完整的制度?，F(xiàn)行法律對非營利組織從建立到運行實行嚴(yán)厲限制，“雙重管理體制”、“限制競爭”政策等都體現(xiàn)了非營利組織生存的制度環(huán)境受現(xiàn)行法律的嚴(yán)格約束，生存成本也受到政府的管制與壟斷。法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致非營利組織不得不依賴于政府而生存。

第二，政府“一把手”觀念導(dǎo)致政社不分，對非營利組織干涉過多，這也使得政府行政職能的轉(zhuǎn)變遭遇阻力。我國的非營利組織無論是設(shè)立還是日常運作，都帶有濃厚的“官味”，政治性很強。比如，我國很多非營利組織的管理決策人員都來源于當(dāng)?shù)卣块T的退休人員，非營利組織成為政府部門安置相關(guān)閑散人員的最佳渠道，他們的管理具有濃厚的官方色彩，扭曲了非營利組織的公益性、社會性。

第三，由于資金的缺乏和資源的缺失，非營利組織過度依賴政府，除此之外，非營利組織還頻繁依靠從事商業(yè)活動賺取利潤，將大量的注意力放在了營利活動上而淡化了服務(wù)意識和公益目的，忽視甚至損害了公共福利和社會效益。

第四，社會基礎(chǔ)薄弱、影響力低下導(dǎo)致公民對于非營利組織的信任度低。雖然如今我國非營利組織類型多樣，但是除了“紅十字會”、“婦聯(lián)”等官方成立的非營利組織之外，很少有完全社會性的非營利組織被大家所熟知，民眾對于非營利組織的淡漠和不了解使得非營利組織在參與社會治理的過程中很難獲得社會支持，并且依附于政府進(jìn)行社會活動，缺乏自身的社會影響力。

從內(nèi)部因素來講：

第一，非營利組織自身缺乏“公共性”，甚至有些非營利組織名不副實，“公共性”嚴(yán)重缺失。非營利組織的核心架構(gòu)就在于“公益使命”。非營利組織本身就是作為提供公共服務(wù)而產(chǎn)生的，其首要特征就是公共性。但近年來，全國各地涌現(xiàn)出很多不同性質(zhì)的非營利組織，它們在迅速發(fā)展的同時其“公共性”缺失的問題也日益凸顯出來。管理人員的“經(jīng)濟(jì)人”身份，為了獲取資金而大量從事的營利性活動，以及志愿者本身“公共性”缺失，導(dǎo)致很多志愿活動和公共服務(wù)違背了公共利益。這種種因素致使非營利組織公共性嚴(yán)重缺失。

第二，非營利組織開始出現(xiàn)“誠信危機”。對于一個非營利組織而言，誠信是維系組織存在和發(fā)展的宗旨，是組織乃至個人必須遵守的價值準(zhǔn)則。然而近些年來非營利組織在發(fā)展的過程中出現(xiàn)了“誠信危機”，嚴(yán)重違背了非營利組織的初衷，導(dǎo)致社會對其信任度急劇下降。誠信缺失表現(xiàn)在：組織內(nèi)部存在貪污腐敗、偷稅漏稅等問題。從“天價飯”、“公開炫富”以及后來的“公益金貸款”等，一系列的社會丑聞讓非營利組織的誠信問題站在了風(fēng)口浪尖上，也讓非營利組織的社會認(rèn)可度降低，嚴(yán)重制約了組織的進(jìn)一步發(fā)展。

第三，非營利組織在管理方面存在缺陷，導(dǎo)致志愿失靈。在其內(nèi)部人力資源管理方面，首先是缺乏專業(yè)的團(tuán)隊、專業(yè)的管理人才，技術(shù)支持沒有保障；其次，志愿者的招募缺乏穩(wěn)定性，更多的是社會志愿者的短期參與。人員的強流動性導(dǎo)致很多非營利活動暫?；蛘邤R置，甚至是廢止。除此之外，組織對于志愿者和工作人員的管理沒有嚴(yán)明的獎懲制度，不利于調(diào)動組織的積極性，工作人員很難對公益事業(yè)產(chǎn)生長久的熱情與堅持，以致大量離職跳槽，嚴(yán)重影響非營利組織的發(fā)展。

四、合作治理背景下非營利組織的發(fā)展路徑探索

當(dāng)前，由于政府職能的界定日漸明晰并受到約束，而頻發(fā)的社會公共危機使得社會公共利益的訴求卻在不斷增大，因此，作為協(xié)助政府進(jìn)行社會公共事務(wù)管理，實現(xiàn)公共利益，達(dá)成社會公共目標(biāo)的非營利組織逐漸受到社會越來越多的重視。然而，目前我國政府與非營利組織的互動關(guān)系在很大程度上受體制和制度的限制，隨著社會公共問題的不斷復(fù)雜化和不確定化，政府與非營利組織之間建立長效合作責(zé)任機制迫在眉睫[5]。筆者認(rèn)為，可以通過合作治理的發(fā)展路徑培育二者之間的良性互動。

合作，是當(dāng)前加深各國交流發(fā)展的重要形式，有效的合作會促進(jìn)合作國家間彼此的好感，增加其信任度，能夠更好地實現(xiàn)互利共贏的局面。合作目標(biāo)是基于合作雙方共同的利益訴求所達(dá)成的雙方都渴望實現(xiàn)的一致目的，實現(xiàn)合作目標(biāo)的過程，伴隨的就是利益共享、責(zé)任分擔(dān)。

非營利組織要與政府達(dá)成長久有效的合作機制，就必須著眼于利益共享、目標(biāo)達(dá)成以及責(zé)任分擔(dān)這三個關(guān)鍵點，處理好三者之間的關(guān)系，有效實現(xiàn)合作治理的目標(biāo)(概念圖如下)。

從圖中可以看出，非營利組織與政府之間所要達(dá)成的合作關(guān)系，必須基于共同的目標(biāo)，即實現(xiàn)社會公共利益。政府是社會利益的集中實現(xiàn)者，非營利組織作為社會第三部門的重要力量，只有志同道合，才能更好地為社會公共事務(wù)做貢獻(xiàn)。在管理社會事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序的過程中需要動用各種社會資源，因此，在對這些資源的管理與使用方面，政府與非營利組織務(wù)必協(xié)商一致，既要維護(hù)政府的主體地位，又要適當(dāng)給非營利組織“松綁”。將非營利組織置于一個新的地位，利益共享，資源共享，充分發(fā)揮非營利組織的自主性與積極性，使其真正參與到社會治理當(dāng)中，實現(xiàn)“善治”。

合作治理，意味著合作與治理，合作中還要明確各自的責(zé)任，承擔(dān)義務(wù)。社會公共事務(wù)承載的是民眾的集體利益，治理主體必須明確自身的責(zé)任。政府是責(zé)任的主要承擔(dān)者，責(zé)任體現(xiàn)在對社會事務(wù)治理的每一個領(lǐng)域、每一個細(xì)節(jié)。近年來頻發(fā)的社會公共危機使得政府的責(zé)任壓力越來越大，需要一個可靠的幫手來幫助政府分擔(dān)責(zé)任。因此，非營利組織在成為得力助手的同時更應(yīng)該主動明確自身需要分擔(dān)的責(zé)任。有責(zé)任就會有動力，在責(zé)任的驅(qū)動下，非營利組織勢必更好地致力于社會公共事務(wù)，早日實現(xiàn)“善治”。

無論是非營利組織還是政府，其職能圍繞的都是公共利益，一旦有利益相關(guān)則如古人云“不患寡而患不均”，所以，利益共享以及如何共享、怎樣共享必然是不可逃避的問題。在利益共享這方面，一旦出現(xiàn)不均，那么長久下去，勢必影響的是一方的積極性乃至最后影響到兩者之間的合作關(guān)系。在合作治理中，合作方對于自身利益的訴求必須要有一個明確的認(rèn)識，要及時與另一方進(jìn)行有效溝通，解決好利益相關(guān)問題，達(dá)成所要實現(xiàn)的公共利益，共享所需的社會資源，履行好作為合作伙伴該有的職責(zé)。只有處理好利益問題，才能夠更深層次地去探索后續(xù)的合作事項。

責(zé)任分擔(dān)最初是由美國布什政府提出的，它講求合作雙方在實現(xiàn)合作目標(biāo)的同時更應(yīng)該明確自己的責(zé)任義務(wù)，履行好各自的責(zé)任。對于非營利組織與政府的合作來講，要實現(xiàn)社會公共目標(biāo)，就更應(yīng)該明確自身的社會責(zé)任。只有兩個主體都能主動承擔(dān)起責(zé)任，才有資格、有能力去達(dá)成共同的社會公共目標(biāo)。

從理論上講，合作治理是最完美的社會治理模式。只有整個社會都能達(dá)到這樣一種合作的境界，才能有效推進(jìn)社會公共事業(yè)的改革，建設(shè)和諧社會也將成為必然。目前，我國正處在發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要時期，社會發(fā)展開始進(jìn)入多元主體參與、訴求表達(dá)多樣的新階段，挑戰(zhàn)與機遇并存。引入多元治理主體共同治理，走合作治理的道路，將公共事業(yè)由主要依靠政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧蜕鐣M織通過建立健全長效合作責(zé)任機制來共同完成，實現(xiàn)公共利益最大化，是社會公共管理發(fā)展的必然趨勢[6]。

伴隨著新公共治理的興起，國外政府與非營利性組織所建立的新型合作關(guān)系，在彌補政府失靈、市場失靈方面得到了進(jìn)一步的加強。對此，如果我國政府借鑒國外的成功經(jīng)驗，在轉(zhuǎn)變政府職能和建立服務(wù)型政府的同時，在加強與非營利組織合作方面，重視兩者之間的目標(biāo)達(dá)成，合理地進(jìn)行利益共享和相對應(yīng)的責(zé)任分擔(dān)，必將在社會公共事務(wù)管理方面取得顯著成效。

[1]任聲策，陸銘，尤建新．公共治理理論述評[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2009(11)：134-137．

[2]楊鏹龍，許利平，帥學(xué)明.政府與非營利組織合作的新模式[J]．國家行政學(xué)院學(xué)報，2010(3)：57-59.

[3]汪錦軍.政府與非營利組織合作的條件：三層次的分析框架[J]．浙江社會科學(xué)，2012(11)：21-26.

[4]陳美華.公共治理的新策略：非營利組織與政府的合作[J]．長春理工大學(xué)學(xué)報，2013(5)：23-25.

[5]陶榮兄．治理視野下的政府與非營利組織合作機制的構(gòu)建[J]．行政論壇，2006(5)：34-36.

[6]任慧穎.對中國非營利組織與政府關(guān)系的研究探討[J]．山東社會科學(xué)，2005(10)：129-131.

[責(zé)任編輯 張亞君]

2015-03-09

任媛媛(1993-)，女，甘肅天水人，專業(yè)方向：行政管理。

D63-3

A

1008-4630(2015)03-0053-04