鄭洪周

韓國成均館大學(xué)

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韓國的災(zāi)害管理
——由“世越號(hào)”客輪沉沒事故引發(fā)的思考

鄭洪周

韓國成均館大學(xué)

一、韓國的風(fēng)險(xiǎn)特征

韓國位于亞洲的東北部，國土面積不大，但經(jīng)濟(jì)開放，憑借著在上世紀(jì)短時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)“奇跡般的”增長被稱作“亞洲四小龍”之一。然而，盛名之下，也有難言之隱。與日本和中國相比，韓國人為災(zāi)害的發(fā)生頻率過高。事實(shí)上，日本和中國雖然自然災(zāi)害較多，但人為災(zāi)害的發(fā)生頻率還是相對(duì)較低的。

OECD(經(jīng)臺(tái)組織)的數(shù)據(jù)顯示(見表1)，2013年韓國的工傷死亡率在全部34個(gè)成員國中排名第一，幾乎是智利、墨西哥、土耳其等國家的兩倍。從2011年的數(shù)據(jù)也可以看出，韓國交通事故的死亡率排名第二，僅次于波蘭。在2000—2013年有關(guān)安全意識(shí)和基礎(chǔ)設(shè)施的排名中，韓國在34個(gè)OECD成員國中排名僅為第30位。

從表2可以看出，在韓國，由自然災(zāi)害造成的死亡人數(shù)遠(yuǎn)少于由人為災(zāi)害帶來的死亡人數(shù)。絕大部分的人為災(zāi)害是可以被控制的，但是從數(shù)據(jù)上看，它們并沒有得到很好的控制。韓國的人為災(zāi)害事故形勢依然相當(dāng)嚴(yán)峻，充滿風(fēng)險(xiǎn)。

表1 2011年OECD成員國因車禍死亡的人口數(shù)(每百萬人口)

表2 韓國2012年災(zāi)害損失概況

數(shù)據(jù)來源：韓國2012年災(zāi)害年度報(bào)告，消防防災(zāi)廳

二、“世越號(hào)”客輪沉沒事件與風(fēng)險(xiǎn)分析

最近的一場人為災(zāi)難是發(fā)生在2014年4月16日的“世越號(hào)”客輪沉沒事件。該事件不僅在韓國，在國際上也引起了很大的轟動(dòng)。眾多媒體報(bào)道評(píng)論了這一慘劇。維基百科是這樣介紹這一事件的：“世越號(hào)”沉沒事故發(fā)生在2014年4月16日上午。當(dāng)時(shí)“世越號(hào)”搭載476人，航行在從仁川至濟(jì)州的路線上。476名乘員中大多是檀園高等學(xué)校的中學(xué)生。這艘6825噸的由日本建造的韓國渡輪，在當(dāng)?shù)貢r(shí)間4月16日上午08:58，于韓國全羅南道珍島郡觀梅島西南方向約2.7公里處發(fā)出了求救信號(hào)，隨即傾覆。在這起災(zāi)難中，有304名乘客喪生，大約有172名幸存者。許多人被漁船和其他抵達(dá)現(xiàn)場的商船救起。直至落水乘客被救起約30分鐘后，韓國海岸警衛(wèi)隊(duì)和韓國海軍艦艇才抵達(dá)現(xiàn)場。韓國政府、美國海軍、民間團(tuán)體和民眾都參與了隨后的救援工作(http://en.wikipedia.org/wiki/Sinking_of_the_MV_Sewol)。

美國廣播公司在報(bào)道中指出了部分細(xì)節(jié)：“該渡輪是在從仁川例行的旅程中，于濟(jì)州島南部島嶼進(jìn)行了一個(gè)急轉(zhuǎn)彎而翻船沉沒的。”“在之后的檢查中發(fā)現(xiàn)，該船結(jié)構(gòu)不健全，并且有貨物超載的現(xiàn)象?！薄笆芎φ叩募覍賹?duì)政府表示非常憤怒。”(http://www.abc.net.au/news/2015-04-19/protesters-clash-south-korean-police-over-sewol-ferry-disaster/6403624)包括BBC在內(nèi)的其他媒體也對(duì)此事展開了報(bào)道和評(píng)論。

“世越號(hào)”客輪沉沒事故也引起了韓國國內(nèi)的巨大反響。很多人批評(píng)船長的行動(dòng)和船員的失職。還有的批評(píng)集中于渡輪營辦商，以及營辦商業(yè)務(wù)的監(jiān)管部門。更多的批評(píng)則直指韓國政府和媒體的災(zāi)害反應(yīng)，以及它們企圖淡化政府罪責(zé)的行為。2014年5月15日，船長和3名船員被控謀殺，其他11名成員也因棄船被起訴。同時(shí)，韓國法院也向“世越號(hào)”船主發(fā)出了逮捕令，但是在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了搜捕還是無法找到他。直至2014年7月22日，韓國警方透露，在首爾以南的415公里處發(fā)現(xiàn)的一具死尸被確認(rèn)是俞炳彥。

這是一場典型的人為災(zāi)害事故。事故造成了惡劣的影響，304名乘客的喪生是多方因素共同造成的，包括船長、船員失職，政府救援應(yīng)對(duì)措施不力等等。這些都是人為災(zāi)害中最典型的特征。我們將人為災(zāi)害定義為：大多是由于某些人類活動(dòng)造成的、災(zāi)害本身可能是無意或故意行為引起的產(chǎn)生損失的事件。比如：核泄漏、化學(xué)品泄漏/溢出、恐怖活動(dòng)、結(jié)構(gòu)倒塌等。對(duì)于大多數(shù)的人為災(zāi)害(不包括恐怖活動(dòng))，只要我們采取了適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，本來是可以避免發(fā)生或者減少損失的。相應(yīng)地，自然災(zāi)害主要是自然事件引起的，某些人類活動(dòng)或許可以促使這些事件的發(fā)生，但總的來說，它們大多是自然事件，比如地震、火山噴發(fā)、洪水、龍卷風(fēng)等。

關(guān)于自然災(zāi)害，表3至表5反映的是1980年至2008年9月亞洲地區(qū)自然災(zāi)害的大致情況，以及排名前10位的災(zāi)害。

表3 1980年至2008年9月亞洲地區(qū)自然災(zāi)害的大致情況

表4 死亡人數(shù)最多的十大災(zāi)害(有報(bào)道的災(zāi)害)

表5 經(jīng)濟(jì)損失最嚴(yán)重的十大災(zāi)害(有報(bào)道的災(zāi)害)

數(shù)據(jù)來源：http://www.preventionweb.net/english/countries/statistics/index_region.php?rid=4

可以看出，洪水、地震和臺(tái)風(fēng)是亞洲自然災(zāi)害最頻繁的種類。從受影響人口數(shù)和死亡人口數(shù)來看，韓國受自然災(zāi)害的影響確實(shí)沒有中國和日本嚴(yán)重，但為何在“人為災(zāi)害”上頻頻發(fā)生嚴(yán)重事故呢？原因很復(fù)雜，主要可以歸為以下幾點(diǎn)：民眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)級(jí)別低，與日本的民眾相比，韓國民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)并沒有達(dá)到同樣的水準(zhǔn)；經(jīng)濟(jì)尚未真正工業(yè)化，與風(fēng)險(xiǎn)控制、生產(chǎn)安全相比，滿足本國人民生活的基本需求更為迫切；司法不完善，沒有嚴(yán)格的規(guī)章制度，也沒有合適的處罰制度；政治上對(duì)政府的依賴度過高，尤其體現(xiàn)在企業(yè)集團(tuán)與政府的關(guān)系上，這可能是由儒家文化傳統(tǒng)導(dǎo)致的。

三、災(zāi)害管理體系比較

事實(shí)上，不管什么災(zāi)害都或多或少地需要救援技能和救援工作，至少在事件發(fā)生后幾天之內(nèi)的時(shí)間里，救援工作都是必不可少的。學(xué)習(xí)和理解不同的災(zāi)害種類是很重要的，因?yàn)閷?shí)際的自然災(zāi)害狀況不同，做出的即時(shí)反應(yīng)也應(yīng)該有所不同。而且，對(duì)于不同的災(zāi)害，發(fā)生時(shí)最初幾分鐘內(nèi)的應(yīng)對(duì)措施也有巨大的差別。因此，對(duì)各種災(zāi)害的充分理解，有助于鑒別災(zāi)難性事故的發(fā)生情況。一個(gè)訓(xùn)練有素的人在關(guān)鍵時(shí)刻采取一些關(guān)鍵性的應(yīng)對(duì)措施，能夠?qū)p失的最終結(jié)果產(chǎn)生重大影響。所以，災(zāi)害管理是必不可少的，它有助于我們更有效地應(yīng)對(duì)各種災(zāi)害，減少損失。

(一)全球和地區(qū)性的災(zāi)害管理體系

災(zāi)害管理體系根據(jù)覆蓋的范圍不同有很多種不同的系統(tǒng)。兵庫行動(dòng)框架(HFA，2005)就是其中之一，它是一種基于結(jié)果的、面向全球的災(zāi)害管理計(jì)劃。該計(jì)劃由世界各國政府采取行動(dòng)，以減少自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)的防災(zāi)弱點(diǎn)，增加國家和社區(qū)的抗災(zāi)能力，以應(yīng)對(duì)2005—2015年度的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。HFA包括5個(gè)優(yōu)先等級(jí)行為，分別是：等級(jí)1，確保減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)在該國家和地區(qū)能有強(qiáng)大的執(zhí)行制度基礎(chǔ)，以保證執(zhí)行；等級(jí)2，識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)控災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)早期預(yù)警；等級(jí)3，在知識(shí)、創(chuàng)新、教育方面普及風(fēng)險(xiǎn)防范、安全意識(shí)的文化；等級(jí)4，減少潛在的危險(xiǎn)因素；等級(jí)5，加強(qiáng)各級(jí)災(zāi)害準(zhǔn)備以便全方位的有效響應(yīng)。

地區(qū)性的災(zāi)害管理計(jì)劃也是常見的，如OECD在2010年為它的成員國制定了災(zāi)害管理策略指導(dǎo)原則。

首先，這個(gè)原則要求從四個(gè)方面來幫助成員國減輕巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)影響，幫助災(zāi)后融資。第一，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估文化，量化主要和次要影響，發(fā)展國家層面的數(shù)據(jù)收集和共享機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)和國際間對(duì)大規(guī)模災(zāi)害以及巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)建模的數(shù)據(jù)收集和共享，協(xié)調(diào)和升級(jí)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)信息的收集機(jī)制。第二，風(fēng)險(xiǎn)感知。認(rèn)識(shí)到個(gè)人和團(tuán)體的行為偏差，增加民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，盡快彌補(bǔ)缺失的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)教育工作。第三，風(fēng)險(xiǎn)管理。促進(jìn)具有成本效益的預(yù)防、適應(yīng)和減災(zāi)措施，形成救災(zāi)和重建策略，促進(jìn)平等、增強(qiáng)負(fù)擔(dān)能力，注意財(cái)務(wù)管理中的災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)。第四，災(zāi)害應(yīng)對(duì)。提前做好應(yīng)對(duì)災(zāi)后救災(zāi)能力和抗災(zāi)責(zé)任的預(yù)案。

其次，對(duì)于保險(xiǎn)和其他金融工具作為政策工具的使用原則也做了規(guī)定。金融保護(hù)工具，如保險(xiǎn)，不論是私下的或是公開的，都應(yīng)該是可得的； 保費(fèi)應(yīng)基于風(fēng)險(xiǎn)制定；政府應(yīng)該考慮使用已有的保險(xiǎn)基礎(chǔ)政策收取保費(fèi)、調(diào)整損失、支付索賠、銷售保險(xiǎn)產(chǎn)品，即使這些產(chǎn)品都是由公共資金支持的。

最后，OECD為成員國提供了一些在OECD框架內(nèi)可行的創(chuàng)新措施。在OECD內(nèi)成立一個(gè)特定的機(jī)構(gòu)作為國際信息共享平臺(tái)的提供方；支持對(duì)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的比較研究，以了解可能會(huì)影響到巨災(zāi)覆蓋、政府和私人部門在巨災(zāi)管理中相應(yīng)角色的相關(guān)約束和制度安排；OECD可以考慮制定一個(gè)定期比較測定機(jī)制，去更好地了解各國風(fēng)險(xiǎn)的感知情況，更好地了解關(guān)鍵利益相關(guān)者對(duì)特定政策的看法；開展案例研究和實(shí)例分析去展示OECD成員國在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管理和融資方面的創(chuàng)新成果。

與OECD相似，東盟也為它的成員國提出了一些風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建議。比如：發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)信息建模系統(tǒng)，為東盟各國政府評(píng)估自然災(zāi)害對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政(包括整體的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn))的影響提供幫助；在國家和地方各級(jí)預(yù)算和自然災(zāi)害保險(xiǎn)的承保范圍內(nèi)為關(guān)鍵性的公共資產(chǎn)提供災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資和保險(xiǎn)策略；建立國家災(zāi)難基金，保證在災(zāi)難發(fā)生后的資金支付能夠快速執(zhí)行；通過公私伙伴關(guān)系促進(jìn)私人巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)市場的發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)政策的制定；加強(qiáng)區(qū)域合作，促進(jìn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)融資和保險(xiǎn)的發(fā)展，包括建立區(qū)域巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)工具等措施。

(二)韓國的災(zāi)害管理體系

在“世越號(hào)”客輪沉沒事故發(fā)生之后，韓國的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)作出了一些調(diào)整。比如在預(yù)算中，為災(zāi)害管理政策分配更多的資金；制定新的法律《災(zāi)難和安全管理法》以加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理；在文化上，提倡對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避；在教育中強(qiáng)調(diào)安全的重要性；開發(fā)綜合性的災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品等。

原先韓國的災(zāi)害保險(xiǎn)(NDI, Nature Disaster Insurance)是針對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，由私營保險(xiǎn)公司運(yùn)營，政府管理。它保障的是由臺(tái)風(fēng)、洪水、暴雨、暴雪等惡劣災(zāi)害導(dǎo)致的房屋和溫室損失，政府會(huì)對(duì)保費(fèi)給予一定補(bǔ)貼。自2006年實(shí)施以來，災(zāi)害保險(xiǎn)在韓國并不受歡迎，直至2015年其普及率仍不及20%；但是損失率一直很高，2010年24%，2011年45%，2012年171%，2013年18%，2014年31%，較高的損失率導(dǎo)致它的盈利狀況一直很不穩(wěn)定。相比其他的政策性保險(xiǎn)如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和牲畜保險(xiǎn)，災(zāi)害保險(xiǎn)的最大損失保留是180%，而前兩者是140%。為了鼓勵(lì)私營保險(xiǎn)公司參與災(zāi)害保險(xiǎn)，政府正考慮允許它們用賠款保證金投資以獲得盈利。

2014年8月，韓國金融監(jiān)督委員會(huì)宣布加強(qiáng)安全管理，提高私人保險(xiǎn)公司應(yīng)對(duì)國家災(zāi)難能力的計(jì)劃。計(jì)劃通過擴(kuò)大強(qiáng)制災(zāi)害保險(xiǎn)的覆蓋面，包括“海岸事故責(zé)任保險(xiǎn)”和“環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)”，加強(qiáng)這些保險(xiǎn)覆蓋范圍的強(qiáng)制有效性，同時(shí)增加了對(duì)違反強(qiáng)制購買要求的處罰條款來增強(qiáng)災(zāi)害保險(xiǎn)應(yīng)對(duì)災(zāi)難的能力。此外，災(zāi)害保險(xiǎn)作為全面風(fēng)險(xiǎn)覆蓋的要求被引入到《災(zāi)難和安全管理法》中，使私營保險(xiǎn)公司成為災(zāi)害防護(hù)者。

四、“世越號(hào)”客輪沉沒事件的后續(xù)和警示

針對(duì)“世越號(hào)”客輪沉沒事故，迫于公眾的壓力，韓國保險(xiǎn)公司將支付所有損失。盡管從法律的角度來說它們并不需要這樣做，而且國外的再保險(xiǎn)公司不愿意支付它們的再保險(xiǎn)賠款。事實(shí)上，保險(xiǎn)公司支付所有損失的做法是違反法律和保險(xiǎn)原則的。更重要的是，一次沉痛的災(zāi)難在人們的記憶中將保留多長時(shí)間？韓國民眾和社會(huì)真的可以從這場悲劇中吸取教訓(xùn)嗎？

“世越號(hào)”客輪沉沒事故也以沉痛的代價(jià)為其他亞洲國家敲響了警鐘：災(zāi)害不僅指自然災(zāi)害，對(duì)人為災(zāi)害的防范管理也是至關(guān)重要的。幸運(yùn)的是，我們能夠通過改變?nèi)藗兊男袨榉绞?、思想態(tài)度等避免或減少人為災(zāi)害造成的損失。法律、文化、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等都會(huì)對(duì)人們的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)及人們看待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度和行為產(chǎn)生影響。最后，就自然災(zāi)害而言，在亞洲和全球范圍內(nèi)分散風(fēng)險(xiǎn)，是應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害最有力的方式之一。