朱畢生，王向東，解 剛，張曉明

（1.中國水利水電科學(xué)研究院 泥沙研究所，北京 100048；2.水利部水土保持生態(tài)工程技術(shù)研究中心，北京 100048）

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持重大變化及變更界定研究

朱畢生1，2，王向東1，2，解 剛1，2，張曉明1，2

（1.中國水利水電科學(xué)研究院 泥沙研究所，北京 100048；2.水利部水土保持生態(tài)工程技術(shù)研究中心，北京 100048）

如何界定《水土保持法》中規(guī)定的“重大變化”和“重大變更”，業(yè)界沒有一個(gè)較為系統(tǒng)和明確的定論，給各級(jí)水行政主管部門和建設(shè)單位在實(shí)際審批和報(bào)審中造成混淆。本文通過研究其它相關(guān)行業(yè)中對(duì)“重大變化”的界定，結(jié)合水土保持自身特點(diǎn)，建立了水土保持“重大變化、重大變更”界定的原則、框架、指標(biāo)和定量界定標(biāo)準(zhǔn)，并確定了電廠、公路類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的“重大變化、重大變更”具體界定，供各級(jí)水行政主管部門界定“重大變化、重大變更”時(shí)參考。

水土保持；重大變化；變更；界定

1 研究背景

水土保持方案是針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可能造成水土流失的一套防護(hù)體系和措施設(shè)計(jì)，起到預(yù)防和治理人為水土流失，保護(hù)水土資源，改善生態(tài)環(huán)境的作用，是項(xiàng)目立項(xiàng)審批或核準(zhǔn)階段的一項(xiàng)技術(shù)文件，也是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)的前置條件。

主體工程設(shè)計(jì)是一個(gè)分階段、逐步深入細(xì)化的過程，一般主要包括項(xiàng)目可行性研究階段或項(xiàng)目申請(qǐng)核準(zhǔn)階段、初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段。各個(gè)設(shè)計(jì)階段均會(huì)根據(jù)政府整體規(guī)劃變化、建設(shè)單位的要求、地質(zhì)水文條件、主體功能變化以及投資變動(dòng)等因素進(jìn)行細(xì)化和深入設(shè)計(jì)，因此最終實(shí)施的方案相比可行性研究階段和初步設(shè)計(jì)階段有較大的變更和調(diào)整。水土保持方案編制和審批時(shí)，大多數(shù)行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目僅達(dá)到可行性研究設(shè)計(jì)深度，由于設(shè)計(jì)調(diào)整變化將引起水土流失防治責(zé)任范圍、水土保持防治措施及布置發(fā)生變化，使得批復(fù)的水土保持方案無法適應(yīng)最終實(shí)施的工程，起不到預(yù)防水土流失，保護(hù)水土資源的作用。因此在2011年修訂施行的《水土保持法》第二十五條規(guī)定“水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。水土保持方案實(shí)施過程中，水土保持措施需要作出重大變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。［1］”因此，開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持重大變化及變更界定研究，建立界定框架、指標(biāo)和定量標(biāo)準(zhǔn)，供各級(jí)水行政主管部門界定“重大變化、重大變更”時(shí)參考，顯得尤為必要。

2 重大變化、變更界定原則

2.1 符合水土保持法規(guī)定按《水土保持法》的要求，重大變化是主體工程的地點(diǎn)、規(guī)模等發(fā)生變化時(shí)，引起水土流失防治責(zé)任范圍、水土保持防治措施及措施布置的變化，使得原有的水土保持方案報(bào)告書不能滿足水土流失防治的要求，需要補(bǔ)充或者修改水土保持方案并報(bào)原審批部門批準(zhǔn)。而重大變更是由于主體設(shè)計(jì)進(jìn)一步細(xì)化或變更導(dǎo)致配套的水土保持措施或措施量發(fā)生變化，需要經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。因此將變化首先確定為“重大變化、重大變更”兩大類。

2.2 便于水行政主管部門審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目按行業(yè)可分為公路、鐵路、涉水交通工程、機(jī)場、電力、水利、水電等；按占地類型可分為點(diǎn)型、線型、點(diǎn)線結(jié)合型項(xiàng)目。不同行業(yè)、類型的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目因施工工藝、施工時(shí)序、建設(shè)周期、占地類型等因素造成水土流失強(qiáng)度、水土流失危害、流失量差別較大，需要采取的水土保持防護(hù)措施也各不相同。因此在界定“重大變化、重大變更”時(shí)應(yīng)根據(jù)行業(yè)類型進(jìn)行分類處理。

2.3 充分考慮其它相關(guān)行政審批協(xié)調(diào)性與水土保持行政審批相關(guān)的主要包括發(fā)展改革委員會(huì)的立項(xiàng)審批、環(huán)境保護(hù)部門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、國土資源部門的土地使用審批以及水利部門的水資源論證審批等。水土保持方案審批作為項(xiàng)目立項(xiàng)審批的前置條件之一，在界定“重大變化”時(shí)應(yīng)該考慮與其它相關(guān)行業(yè)審批變更條件的協(xié)調(diào)性。此外，在界定不同行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目“重大變化”時(shí)要充分考慮其自身行業(yè)的相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 充分考慮水土保持應(yīng)對(duì)措施變化水土保持方案是針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可能造成的水土流失的一套防護(hù)體系和水土保持措施設(shè)計(jì)。因此在界定“重大變化、重大變更”時(shí)，必須以項(xiàng)目發(fā)生變化造成的水土流失防護(hù)體系和水土保持措施設(shè)計(jì)的變化程度為主線。

2.5 充分考慮水土流失危害變化水土保持方案的最終目的是預(yù)防和治理人為水土流失，保護(hù)水土資源，改善生態(tài)環(huán)境。因此在界定“重大變化、重大變更”時(shí)，必須以項(xiàng)目發(fā)生變化造成的水土流失危害和新增水土流失量為準(zhǔn)則。

2.6 充分考慮施工工藝變化施工工藝直接影響水土流失防護(hù)措施，與水土流失危害密切相關(guān)。同類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目采取不同的施工工藝造成的水土流失各不一樣，如管道施工中將頂管施工工藝改為大開挖施工工藝時(shí)，相應(yīng)的水土流失量將大幅度增加。因此在界定“重大變化、重大變更”時(shí)，要充分考慮施工工藝變化。

2.7 充分考慮水土流失類型區(qū)域變化《土壤侵蝕分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》（SL 190-2007）將全國分為水力侵蝕類型區(qū)、風(fēng)力侵蝕類型區(qū)、凍融侵蝕類型區(qū)等3個(gè)一級(jí)類型區(qū)；西北黃土高原區(qū)、東北黑土區(qū)、北方土石區(qū)等9個(gè)二級(jí)類型區(qū)。不同水土流失類型區(qū)的地貌、氣候、水土流失特點(diǎn)、容許土壤流失量各不相同。因此在界定“重大變化、重大變更”時(shí)要充分考慮項(xiàng)目所在區(qū)域的土壤侵蝕類型。

2.8 符合國家行政審批改革方向由于發(fā)生重大變化后補(bǔ)充或者修改水土保持方案報(bào)原審批部門批準(zhǔn)，需要作為新的行政許可批復(fù)。考慮國家簡政放權(quán)，減少審批的改革方向，涉及重大變化的界定本著從簡、從少的原則，涉及變化指標(biāo)界定時(shí)只考慮不利因素增加的變化。發(fā)生重大變更后需要經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不涉及新的行政許可批復(fù)。考慮國家生態(tài)文明建設(shè)的需要，涉及重大變更的界定本著從細(xì)、從嚴(yán)的原則，涉及變更指標(biāo)界定時(shí)考慮各種因素的增減變化。

3 重大變化、變更界定框架及界定指標(biāo)

3.1 重大變化、變更界定框架依據(jù)界定原則和參考相關(guān)行業(yè)審批規(guī)定，建立以下重大變化與重大變更界定框架。重大變化按建設(shè)地點(diǎn)、規(guī)模、性質(zhì)、開工時(shí)間、投資主體分為五類。重大變更按占地面積、占地類型、技術(shù)指標(biāo)、建設(shè)周期等分為十類。其中重大變化包括：①建設(shè)地點(diǎn)發(fā)生重大變化；②建設(shè)規(guī)模發(fā)生重大變化；③建設(shè)性質(zhì)發(fā)生重大變化；④開工時(shí)間發(fā)生重大變化；⑤投資主體發(fā)生重大變化。重大變更包括①占地面積發(fā)生重大變更；②占地類型發(fā)生重大變更；③技術(shù)指標(biāo)發(fā)生重大變更；④建設(shè)周期發(fā)生重大變更；⑤建設(shè)內(nèi)容發(fā)生重大變更；⑥施工工藝發(fā)生重大變更；⑦土石方發(fā)生重大變更；⑧水土流失區(qū)域類型發(fā)生重大變更；⑨水土保持防護(hù)體系需要發(fā)生重大變更；⑩水土保持措施量發(fā)生重大變更。

3.2 重大變化、變更界定指標(biāo)根據(jù)影響生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失因素和水土保持防護(hù)需求，按項(xiàng)目特性、建設(shè)期、占地、土石方和水土保持措施等方面的變化將重大變化、變更分為五類。根據(jù)指標(biāo)的重要性和派生關(guān)系分成一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)，其中一級(jí)指標(biāo)根據(jù)變化程度可分為重大變化和重大變更；二級(jí)指標(biāo)變化則只涉及重大變更。具體見表1。

近幾年來，在我國高中生物學(xué)科教學(xué)中，現(xiàn)代信息技術(shù)的運(yùn)用越來越廣泛，并逐漸改變了高中生物教學(xué)的理念和方式。在此背景下，以教師為主導(dǎo)的教學(xué)理念逐漸被以學(xué)生為主體的教學(xué)理念所取代?，F(xiàn)代信息技術(shù)與高中生物教學(xué)的整合，能為生物教學(xué)帶來新的契機(jī)，能借助現(xiàn)代信息技術(shù)信息量大、表現(xiàn)形式豐富、人機(jī)互動(dòng)性強(qiáng)等優(yōu)勢，不斷優(yōu)化與重組教學(xué)資源，改變學(xué)習(xí)方式，促使學(xué)生獲得更全面性發(fā)展。

在《公司法》、《證券法》等法律中，30%經(jīng)常作為一個(gè)團(tuán)體中有可能成為控制力量的部分，具有實(shí)質(zhì)性影響，可能導(dǎo)致體系功能、性質(zhì)重大變化；50%則經(jīng)常作為團(tuán)體中控制的實(shí)現(xiàn)，系統(tǒng)的性質(zhì)已發(fā)生質(zhì)變［2］。本研究引用30%、50%等比例在經(jīng)濟(jì)類法律中的應(yīng)用，認(rèn)為一級(jí)類重要指標(biāo)發(fā)生50%的變化時(shí)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目已發(fā)生質(zhì)的變化，需要重新修改方案報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；發(fā)生30%的變化時(shí)，可能導(dǎo)致整體重大變化，界定為重大變更。而二類指標(biāo)發(fā)生50%的變化時(shí)，該派生指標(biāo)部分已發(fā)生質(zhì)的變化，可能會(huì)導(dǎo)致整體重大變化，界定為重大變更。

考慮項(xiàng)目規(guī)模較大時(shí)，比例的變化不能完全反應(yīng)絕對(duì)值的變化，因此在界定重大變更時(shí)，本著從細(xì)從嚴(yán)原則，以2005年水利部24號(hào)令中規(guī)定的占地1 hm2和土石方1萬方等兩項(xiàng)水土保持方案報(bào)告書編制低線標(biāo)準(zhǔn)作為界定重大變更邏輯或標(biāo)準(zhǔn)。

考慮國家不同時(shí)期對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持防治要求不同，項(xiàng)目開工時(shí)間相對(duì)批復(fù)水土保持方案延誤5年以上的，需按新的要求重新修改方案報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。根據(jù)不同類型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目平均建設(shè)時(shí)間統(tǒng)計(jì)，大部分建設(shè)期為3～4年［3］，建設(shè)周期變化大于30%確定為1年。

水土保持措施變化是項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中根據(jù)防治要求需要做出的調(diào)整，在此階段重新修改方案報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)不符合減少審批的改革方向，因此植物措施和工程措施雖然作為一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，但只涉及重大變更。

表1 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持重大變化及變更指標(biāo)定量界定

4 電廠類重大變化與重大變更界定

電廠類建設(shè)項(xiàng)目配套設(shè)施較多，包括進(jìn)廠道路、應(yīng)急道路、運(yùn)灰道路、輸煤管線、輸變線路、供排水管線、貯灰場、碼頭等，在主體設(shè)計(jì)細(xì)化過程中容易發(fā)生重大變化和變更。

4.1 電廠類重大變化界定電廠類重大變化包括：（1）建設(shè)地點(diǎn)變化：建設(shè)地點(diǎn)變化；位置變化導(dǎo)致占地紅線超出原批復(fù)范圍50%以上；（2）建設(shè)規(guī)模變化：發(fā)電機(jī)組容量發(fā)生變化；發(fā)電機(jī)組數(shù)量發(fā)生變化；占地面積增加超過原批復(fù)的50%；貯灰場數(shù)量增加或位置發(fā)生變化；5萬m3以上規(guī)模取棄土場數(shù)量增加或位置發(fā)生變化；土石方量增加變化超過原批復(fù)的50%；（3）建設(shè)性質(zhì)變化；（4）項(xiàng)目開工時(shí)間相比批復(fù)水土保持方案延誤五年上；（5）投資主體變化。

4.2 電廠類重大變更界定電廠類重大變更包括：（1）占地面積變化：占地面積變化超過原批復(fù)的30%或超過1 hm2；位置變化導(dǎo)致占地紅線超出原批復(fù)范圍30%或超過1 hm2；（2）占地類型變化：耕地、園地、林地、草地等占地類型總面積變化超過原批復(fù)的50%或超過1 hm2；（3）技術(shù)指標(biāo)變化：發(fā)電燃料發(fā)生變化（天然氣、煤、煤矸石）；發(fā)電機(jī)類型發(fā)生變化（凝汽式汽輪機(jī)、燃汽輪機(jī)、內(nèi)燃機(jī)）；輸出能源方式發(fā)生變化（供應(yīng)電能的電廠、供應(yīng)電能和熱能的電廠）；（4）建設(shè)周期變化：項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)原批復(fù)變化超過一年；（5）建設(shè)內(nèi)容變化：配套輸煤道路、運(yùn)灰道路、進(jìn)場道路、應(yīng)急道路等道路總長度變化超過原批復(fù)的50%或面積超過1 hm2；配套供排水管線、輸變線路等總長度變化超過原批復(fù)的50%或面積超過1 hm2；貯灰場面積變化超過原批復(fù)的30%或超過1 hm2；（6）施工工藝變化：供排水管線施工工藝發(fā)生變化；（7）土石方變化：土石方量變化超過原批復(fù)的30%或超過1萬m3；取、棄土場面積變化超過原批復(fù)的30%或超過1 hm2；取土量或棄土渣量變化超過原批復(fù)的50%或超過1萬m3；（8）水土保持防護(hù)體系需要變化：邊坡面積變化超過原批復(fù)的30%或超過1 hm2；灰渣綜合利用方式發(fā)生變化；（9）水土保持措施量需要變化：植物措施或工程措施量變化超過原批復(fù)的30%或防治面積變化超過1 hm2；攔擋、斜坡防護(hù)、防洪排導(dǎo)、土地整治、降水蓄水、防風(fēng)固沙等單類工程措施量變化超過原批復(fù)的50%或防治面積變化超過1 hm2。

5 公路類重大變化與重大變更界定

公路類工程屬于線型工程，涉及地形地貌復(fù)雜，跨越區(qū)縣較多。公路項(xiàng)目線路，土石方量，取土、棄渣，高陡邊坡等容易發(fā)生變化，原水土流失防護(hù)體系不能滿足要求，容易造成嚴(yán)重的水土流失。

5.1 公路類重大變化界定公路類重大變化包括：（1）建設(shè)地點(diǎn)變化：橫向位移累計(jì)長度超過原路線長度的50%；除平原外占地面積增加超過原批復(fù)的50%；道路起點(diǎn)、終點(diǎn)發(fā)生變化；（2）建設(shè)規(guī)模變化：道路等級(jí)發(fā)生變化；占地面積增加超過原批復(fù)的50%；5萬m3以上規(guī)模取棄土場數(shù)量增加或位置發(fā)生變化；土石方量增加變化超過原批復(fù)的50%；（3）建設(shè)性質(zhì)變化；（4）項(xiàng)目開工時(shí)間相比批復(fù)水土保持方案延誤五年上；（5）投資主體變化。

5.2 公路類重大變更界定公路類重大變更包括：（1）占地面積變化：占地面積變化超過原批復(fù)的30%或超過1 hm2；橫向位移累計(jì)長度超過原路線長度的30%或面積超過1 hm2；（2）占地類型變化：耕地、園地、林地、草地等占地類型總面積增加超過原批復(fù)的50%或超過1 hm2；除平原外占地面積變化超過原批復(fù)的30%或超過1 hm2；（3）技術(shù)指標(biāo)變化：道路雙向車道數(shù)量發(fā)生變化；連續(xù)長度2公里以上的路線方案發(fā)生調(diào)整；橋隧比變化幅度超過20%；（4）建設(shè)周期變化：項(xiàng)目建設(shè)周期相對(duì)原批復(fù)變化超過一年；（5）建設(shè)內(nèi)容變化：施工便道、聯(lián)絡(luò)線等總長度變化超過原批復(fù)的50%或面積變化超過1 hm2；（6）土石方變化：土石方量變化超過原批復(fù)的30%或超過1萬m3；取、棄土場面積變化超過原批復(fù)的30%或超過1 hm2；取土量或棄土渣量變化超過原批復(fù)的50%或超過1萬m3；（7）水土流失區(qū)域類型變化：由于道路線路變化，造成途徑水土流失二級(jí)類型區(qū)或縣行政區(qū)發(fā)生變化；（8）水土保持防護(hù)體系需要變化：邊坡面積變化超過原批復(fù)的30%或超過1 hm2；跨越三級(jí)以上河流發(fā)生變化；渣土綜合利用方式發(fā)生變化；（9）水土保持措施量需變化：植物措施或工程措施量變化超過原批復(fù)的30%或防治面積變化超過1 hm2；攔擋、斜坡防護(hù)、防洪排導(dǎo)、土地整治、降水蓄水、防風(fēng)固沙等單類工程措施量變化超過原批復(fù)的50%或防治面積變化超過1 hm2。

6 結(jié)論

本文參考相關(guān)行業(yè)界定，綜合管理需求、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失特點(diǎn)和水土保持防護(hù)要求確立了8條界定原則，在此基礎(chǔ)上建立了水土保持重大變化與重大變更的界定框架、界定指標(biāo)，探索了定量界定標(biāo)準(zhǔn)，并以電廠類、公路類建設(shè)項(xiàng)目為實(shí)例，建立了水土保持法中的“重大變化、重大變更”的具體界定，為各級(jí)水行政主管部門“重大變化、重大變更”定性、定量界定提供參考。

［ 1］ 中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).水土保持法［Z］.2011.

［ 2］ 孫偉利.透視證券法規(guī)中數(shù)字比率的隱含意義［N］.上海證券報(bào)，2004-7-21（12）.

［ 3］ 水利部，中國科學(xué)院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全開發(fā)建設(shè)活動(dòng)卷［M］.北京：科學(xué)出版社，2010.

Study on the definition of significant changes in soil and water conservation of production and construction projects

ZHU Bisheng1，2，WANG Xiangdong1，2，XIE Gang1，2，ZHANG Xiaom ing1，2
（1.China Institute ofWater Resourcesand Hydropower Research，Beijing 100048，China；2.Research Center on Soiland Water Conservation of theM inistry ofWater Resources，Beijing 100048，China）

At present，there is no systematic and clear definition or conclusion regarding the“significant changes”specified in the Soil and Water Conservation Law，which cause confusion to approval authority at various levels and various construction units during subm ittal and approval process.Therefore，the author es?tablishes the“significant change”definition principle and framework by studying the definitions in other in?dustries and combining with the characteristics of soil and water conservation，and preliminarily proposing detailed rules on significant changes in soil and water conservation of typical point or linear construction projects.

Soil and Water Conservation；Significant Changes；Changes；Definition

S157

：Adoi：10.13244/j.cnki.jiwhr.2015.05.006

1672-3031（2015）05-0352-05

（責(zé)任編輯：李 琳）

2015-03-10

水利部公益性行業(yè)科研專項(xiàng)（201501045）

朱畢生（1979-），男，湖北監(jiān)利人，高級(jí)工程師，主要從事水土保持、水力學(xué)及河流動(dòng)力學(xué)研究。E-mail：zhubsh@163.com