孫敏聰

摘要：鄰避效應對公共政策的制定與執(zhí)行中有著重要的影響。政府在制定公共政策、建設(shè)垃圾焚燒廠等公共設(shè)施時往往偏向于損害老實人的利益，鄰避效應常常導致政策擱置，延誤政策進度，加大政策成本。政府應該從加強公眾參與，充分尊重民意，采取協(xié)商策略，及時化解矛盾，保證政策公平，強化科學決策，借鑒成功經(jīng)驗，及時加強監(jiān)測等幾方面著手，正視鄰避效應，確保公共政策制定的科學性、合理性，促進公共政策的有效貫徹執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：鄰避效應；公共政策；政策制定；政策執(zhí)行

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3198（2015）06-0164-02

垃圾處理焚燒廠、核能發(fā)電廠、火葬殯儀館等有污染威脅的公共設(shè)施建設(shè)會給當?shù)氐木用裆钜约靶睦淼葞砗芏嗟呢撁嬗绊?，包括造成社會生態(tài)的不和諧；給附近居民的生活帶來了不便，甚至對居民健康與生命財產(chǎn)造成威脅；在居民的心理也會造成一定隔閡，不容易被大眾所接受；從而激發(fā)他們的嫌棄心理，萌生出“不要建在我家后院”的心理，這一種現(xiàn)象被稱為鄰避效應。如果這類事件處理不當，將會激發(fā)民怨、甚至導致抗議的活動。自從廣州番禺垃圾焚燒廠項目啟動以來，建設(shè)地點的選擇問題就成為了大眾輿論的熱點。隨著備選點的公布，更像是一石激起千層浪，引起當?shù)孛癖姷臉O大反響，番禺垃圾焚燒廠事件被CCTV報道后，演升為一件公共政策事件，引起社會更加廣泛的關(guān)注。鄰避效應究竟對一個地方的公共政策有何影響，如何看待這些影響，本文擬就此談點粗淺的看法。

1鄰避效應對公共政策制定與執(zhí)行的影響

鄰避效應表面上反映的是公民對鄰避設(shè)施的嫌惡，而實質(zhì)上反映的也是構(gòu)建和諧社會過程中的障礙因素。政策執(zhí)行的效果取決于政策本身的質(zhì)量，包括它的合理性、具體性與穩(wěn)定性。而公共政策執(zhí)行中受到鄰避效應的影響，一般導致政策無法按原計劃進行，遭到利益相關(guān)者的爭議與反對。

1.1政策偏向于損害老實人的利益

鄰避效應一般發(fā)生在城市內(nèi)部之中，與城市居民息息相關(guān)。沒有人希望鄰避設(shè)施建在自己家門附近，雖然它會為大部分人們帶來很多的正外部性，但對設(shè)施所在地的居民會帶來一定的負面影響，具有犧牲某個地方的利益，以換取大眾方便的特點，往往會導致地方民眾的排斥。垃圾處理是每個城市都不可逃避的責任，諸如垃圾場這類服務廣大地區(qū)的民眾，可以有效緩解城市的垃圾問題，但同時垃圾焚燒廠的建設(shè)將會帶來一系列問題，比如臭氣、蚊蠅、滲濾液污染等等負外部性。這些負外部性問題給附近居民的生活帶來了很多不便，甚至會對居民的健康與生命財產(chǎn)造成威脅，以至于民眾都希望不要設(shè)施建設(shè)在自己的住所附近。更有已建好的鄰避設(shè)施帶來的不良影響，導致民眾產(chǎn)生不良的刻板印象，凡鄰避設(shè)施的建設(shè)都會帶來一定的污染。比如由廣州市政府全資投入的李坑垃圾焚燒發(fā)電廠是當?shù)氐摹碍h(huán)保樣本工程”，然而生活在附近的村民卻有著截然不同的感受，所以李坑的村民從來沒有停止投訴垃圾焚燒發(fā)電廠對村民生活環(huán)境、空氣的污染造成的影響。

面對這樣的鄰避效應，政府為了將既定的政策執(zhí)行下去，堅持鄰避設(shè)施所發(fā)揮的正外部性，同時又要應付當?shù)厝藗兊膹娏曳磳Γ鶛?quán)衡利益后，容易作出讓步。既然在東邊無法實施方案，那就把方案移植到西邊，再不行就轉(zhuǎn)到南邊或者北邊，反正方案是不能放棄的，所以只能選擇成本最小化處理，將設(shè)施移到反對聲最少的地方。所以最終很容易演變?yōu)槟睦锏姆磳β曇糇钚。蜁谡l家落地生根。而往往反對聲較少的地方一般都是發(fā)展相對落后，公民維權(quán)意識的不高，最終只是虧了老實人，讓老實人承擔鄰避設(shè)施帶來的負面影響。

1.2導致政策擱置或無法執(zhí)行

出發(fā)點再好的政策，沒有大眾的支持，都難以實現(xiàn)其真正的效果。因此政策執(zhí)行在整個政策實施過程中起著十分關(guān)鍵的作用。一旦離開了執(zhí)行，就成了空中樓閣；離開了貫徹執(zhí)行，也就失去了意義。政策實施的結(jié)果總會造成一些人受益，而另一些人受損。而公共政策遭到鄰避效應的影響，即遭到附近居民的反對呼聲，居民為了追求自身效用的最大化，當自身利益受到損害或不公平對待的時候，會通過一定的渠道、采取一定的方式進行抗爭，“只要不建在我的后院就行”、“憑什么由我們來承擔應該整個社會承擔的后果”等等激烈的情緒籠罩著選址點的周圍。此時普通民眾團結(jié)起來，共同反抗鄰避設(shè)施的建設(shè)。這些表面看似是缺乏社會責任感的人們發(fā)出的狹隘觀點，但只要我們設(shè)身處地地站在當?shù)厝说慕嵌壬峡紤]，就不能僅僅用自私二字可以涵蓋他們的行為了。

在落實政府政策、建設(shè)鄰避設(shè)施過程中，周邊的居民很容易產(chǎn)生強烈的受害意識，從而產(chǎn)生反抗運動，導致政府與公眾的關(guān)系不斷惡化。所以這種情況下，多數(shù)政府是不敢貿(mào)然繼續(xù)堅定執(zhí)行原定的方案，不能與公眾的意愿公然違背，否則將會演變成更激烈的反抗運動，帶來嚴重的社會后果。最終導致政府多數(shù)選擇擱置原定的方案，以平緩大眾的激烈反抗情緒，從而致使所定的方案無法實施。比如廣州番禺垃圾焚燒項目啟動后，發(fā)出通告決定在番禹區(qū)大石街建立一座焚燒發(fā)電廠。這個決定遭到附近樓盤居民集體的強烈反對，迫于壓力輿論之下，最后決定停建。

1.3延誤政策進度，加大政策成本

公共政策在制定的過程中，要廣泛聽取大眾的意見，進行科學的決策，只有這樣，公共政策在執(zhí)行的過程中才可以得到大眾的支持，從而順利完成政策的實施。而公共政策在制定與執(zhí)行中，遭到鄰避效應的阻礙，說明政策沒有真正得到大眾的支持，也就是存在不合理的地方。最終導致的結(jié)果只能是延誤工程的進行，甚至會使政策被推翻，從而政策前期的準備工作與政府所花費的精力白白浪費，進而再重新制定新的方案，加大政策的成本。比如番禺垃圾焚燒廠在公布啟動項目前，政府已經(jīng)派專家對選址點進行一定的調(diào)查與研究，花費了一定的資金與人力。而在公布決定后卻遭到大眾的反對，不得不重新遵循民意，重新進行選址論證，再次進行環(huán)境評估，再花費一定的人力物力，大大加重了垃圾焚燒廠建設(shè)的決策成本。

2正視鄰避效應，促進公共政策的制定與執(zhí)行

第一，加強公眾參與，充分尊重民意。隨著中國經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，民主制度不斷得到完善，公民的權(quán)利意識也在不斷增強，所以在公共政策的制定與執(zhí)行中難免會遇到鄰避效應。因此，在建設(shè)鄰避設(shè)施之前，必須保證公共政策的信息公開，提高公眾的參與度，讓更多人表達自己的意見與建議，共同討論，共同參與政策的制定，加強政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而保證政策的科學性。比如，面對番禺垃圾焚燒廠的建設(shè)，政府先斬后奏的做法引起居民的強烈反對。后來政府認真聽取民意，遵循公開透明的原則，與廣大市民一起討論研究建設(shè)選址的合理性與可行性，最后共同達成一致認識。

第二，采取協(xié)商策略，及時化解矛盾。鄰避設(shè)施的建設(shè)是為了滿足社會中大多數(shù)人的利益，或者解決社會中存在的某個問題，它是社會所需要的，但同時也會造成消極的影響，無可厚非會遭到一部分人的否定。當公共政策引起鄰避效應時，政策的執(zhí)行者與公眾產(chǎn)生矛盾，這個時候各個利益群體都可以公開言說，發(fā)表意見與想法，從而使問題透明化。在面對公眾的意見，面對他們的合法維權(quán)時，政府應該及時消除公眾的疑慮，用充分的論證、以科學的數(shù)據(jù)說服公眾。同時也應該充分考慮民意，積極主動地吸取合理的建議，以便改進方案，贏得公眾支持。

第三，保證政策公平，強化科學決策。公共政策制定的根本原則一定是站在大眾利益之上，不能摻雜其他的利益集團紛爭。所以當鄰避設(shè)施遭到當?shù)鼐用竦姆磳r，政府應該根據(jù)民意改進方案，同時也應該根據(jù)科學的數(shù)據(jù)以理服人，實現(xiàn)公眾利益最大化。如果根據(jù)專家的調(diào)查與研究結(jié)果，某個選址的大部分條件都符合設(shè)施的建設(shè)，可以實現(xiàn)政策最優(yōu)化，這時政府應該尊重科學依據(jù)，在民眾的不理解或者反對呼聲中，積極主動做好政策宣傳，耐心對民眾進行解說，同時盡可能讓當?shù)鼐用竦膿p失最小化，加大技術(shù)的投入，輔助以相適當?shù)难a償減輕他們的心理排斥感。不能一味采取哪里反對聲小，就把政策移植到哪里的不公平做法，適當?shù)臅r候也可以考慮借用制度的權(quán)威把最優(yōu)方案執(zhí)行到底。

第四，借鑒成功經(jīng)驗，及時加強監(jiān)測。公共設(shè)施的建設(shè)在每個國家甚至很多城市都需要建設(shè)，所以根據(jù)其他地方或者外國的處理經(jīng)驗，再結(jié)合自身的條件，借鑒參考，從而找到適合本地的措施，這不失是一個好辦法。比如在日本，就有把垃圾焚燒廠建立在市中心的環(huán)境事業(yè)局的附近，以便及時對環(huán)境進行監(jiān)測。還有一些地方甚至可以通過鄰避設(shè)施的建設(shè)，為該地帶來福利，把原來人人嫌棄的鄰避設(shè)施，轉(zhuǎn)化為一項可以盈利的產(chǎn)業(yè)，造福當?shù)鼐用?，更可謂一舉多得，實現(xiàn)雙贏的局面。

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