〔提提提要〕盡管被賦予越來越多的權(quán)能，但歐洲議會和成員國議會在歐盟政治體系中的作用仍然有限，關(guān)于“民主赤字”的討論使議會間合作機(jī)制成為熱點(diǎn)。歐盟議會間合作機(jī)制已經(jīng)有了長足發(fā)展，呈現(xiàn)出一定的發(fā)展趨勢和特點(diǎn)。議會間合作機(jī)制主要發(fā)揮信息交流、學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”和協(xié)調(diào)立場的作用，有助于減少歐盟“民主赤字”，但其發(fā)展還面臨諸多限制。為了增強(qiáng)歐盟的民主合法性，加強(qiáng)議會間合作機(jī)制、提高歐洲議會和成員國議會在歐盟中的地位和影響是未來的發(fā)展方向。雖然目前議會間合作機(jī)制主要在歐盟內(nèi)政領(lǐng)域發(fā)揮作用，但未來有可能對包括中歐關(guān)系在內(nèi)的歐盟對外關(guān)系施加影響。

〔關(guān) 鍵 詞〕議會間合作機(jī)制、歐盟、歐洲議會、民主赤字

〔作者簡介〕張磊，中國社會科學(xué)院歐洲研究所助理研究員

〔中圖分類號〕D750.23

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2015）3期0075-13

歐盟的“民主赤字”問題由來已久。歐洲議會的權(quán)力自成立以來不斷增強(qiáng)，但未完全彌補(bǔ)成員國議會權(quán)力的缺失。歐盟權(quán)能增大所導(dǎo)致的行政權(quán)力擴(kuò)大、歐盟理事會信息的不公開和歐盟機(jī)構(gòu)的日益官僚化都使得決策遠(yuǎn)離民眾的監(jiān)督。債務(wù)危機(jī)不僅是經(jīng)濟(jì)層面的危機(jī)，而且進(jìn)一步加劇了歐盟的“民主赤字”與合法性危機(jī)。在此背景下，如何增強(qiáng)歐盟的民主合法性、如何提高議會在歐盟決策體系中的地位，成為當(dāng)前歐洲的熱門話題。其中，加強(qiáng)歐盟議會間合作以更好地發(fā)揮議會的影響和作用是一個重要方面。

一、議會間合作機(jī)制的法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

在實(shí)行直接選舉之前，歐洲議會議員由各成員國議會指派任命，歐洲議會就與成員國議會有過合作，但這些合作僅僅是偶然、非機(jī)制化的。隨著一體化的發(fā)展，條約為議會權(quán)能的增強(qiáng)以及議會間合作奠定了基礎(chǔ)。一方面，歐洲議會和成員國議會的權(quán)能不斷增強(qiáng)，為二者的進(jìn)一步合作創(chuàng)造了條件；另一方面，成員國議會參與歐盟事務(wù)仍面臨諸多限制，“通過議會間合作來增強(qiáng)成員國議會的權(quán)力，從而減少歐盟‘民主赤字”的觀點(diǎn)引發(fā)了許多關(guān)注。加強(qiáng)議會間合作成為一種自然而然的選擇，“雙贏”和“互惠”思想指導(dǎo)下的議會間合作逐漸興起和發(fā)展。

（一）條約為議會權(quán)能增強(qiáng)及議會間合作奠定基礎(chǔ)

在短短的幾十年中，歐洲議會已從一個僅具有建議和咨詢權(quán)的機(jī)構(gòu)發(fā)展成一個制定政策的立法機(jī)構(gòu)，在歐盟的治理體系中具有顯著的地位。被稱為“議會條約”的《里斯本條約》的核心目標(biāo)是增加代議制民主在歐盟的作用，改革歐盟的決策方式和機(jī)構(gòu)設(shè)置，使擴(kuò)大后的歐盟運(yùn)轉(zhuǎn)更為有效。歐洲議會被視為《里斯本條約》的最大贏家之一，其主要權(quán)能——財(cái)政預(yù)算權(quán)、參與立法權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)——都有了明顯擴(kuò)展。在預(yù)算方面，歐盟支出需經(jīng)歐洲議會批準(zhǔn)且受議會審查；在制定歐盟法律的普通立法程序下，歐洲議會與部長理事會共同行使立法權(quán)，還有權(quán)參與修改條約；在行政監(jiān)督和審議方面，歐洲議會“選舉”歐盟委員會主席。雖然與歐盟部長理事會相比，歐洲議會的權(quán)能在某些領(lǐng)域（如外交和安全防衛(wèi)）仍然有限，但是相對成員國議會，歐洲議會在擴(kuò)權(quán)的道路上遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了前面。

20世紀(jì)90年代，成員國議會在歐洲一體化中的作用首次引發(fā)關(guān)注，這主要與當(dāng)時關(guān)于歐盟“民主赤字”的討論有關(guān)?！恶R斯特里赫特條約》生效之后，被視為歐盟政治體系中“輸家”（loser）或“遲到者”（latecomer）的成員國議會開始覺醒，期望能夠在歐盟政治體系中發(fā)揮作用。成員國議會紛紛設(shè)立歐洲事務(wù)委員會（European Affairs Committee）來協(xié)調(diào)議會關(guān)于歐洲的事務(wù)，成員國議會議員對歐洲事務(wù)的關(guān)注也越來越多。歐洲議會開始試圖使成員國議會相信，合作可以帶來“雙贏”和“互惠”的結(jié)果。在此思想指導(dǎo)下，成員國議會參與議會間合作由最初的躊躇不前到越發(fā)活躍。通過參加成員國議會和歐洲議會共同舉辦的聯(lián)合會議和雙邊會議，成員國議會議員不僅能夠與歐洲議會議員交流信息，而且能夠了解其他成員國的立場。這些會議也越來越具有政治色彩，歐盟委員會和理事會有時也派代表參加。此后，歐盟的議會間合作開始不斷完善，日益朝著制度化的方向發(fā)展。

《里斯本條約》首次給予成員國議會在歐盟決策過程中的重要地位。早期預(yù)警機(jī)制中的“黃牌程序”下，如果提案被1/3成員國的議會否決，歐盟委員會須重新考慮提案。但是，《里斯本條約》生效以來，僅僅出現(xiàn)了兩次“黃牌程序”。不少學(xué)者認(rèn)為早期預(yù)警機(jī)制可能影響有限：它忽視了議會民主政體下行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)的混合；同時，成員國要達(dá)到一定數(shù)量難度很大，這對成員國議會之間的合作提出了很高的要求?！独锼贡緱l約》中《關(guān)于成員國議會在歐洲聯(lián)盟中作用的議定書》第二編對議會間合作進(jìn)行了明確的規(guī)定，特別指出：“歐洲議會應(yīng)與各國議會共同就組織與推動聯(lián)盟內(nèi)部有效的和定期的議會間合作做出決定?！痹趯?shí)踐中，成員國議會議員參與歐盟立法、審議歐盟事務(wù)常常面臨高額的成本，知識、信息和時間都缺一不可。此外，近年來，歐盟立法程序中出現(xiàn)大量由歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會進(jìn)行的“三方會談”，使得成員國議會難以對歐盟立法程序進(jìn)行有效審議。有學(xué)者指出，除非成員國議會有效地組織集體行動，否則它們?nèi)匀皇菤W盟決策過程中的“紙老虎”。這些局限和困難都進(jìn)一步凸顯了歐洲議會與成員國議會加強(qiáng)議會間合作機(jī)制的必要性。

（二）債務(wù)危機(jī)下“民主赤字”的討論促進(jìn)議會間合作發(fā)展

在近年金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)的背景下，歐盟層面經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)治理的各種決策都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，成員國政策和歐盟/歐元區(qū)權(quán)能之間的界限逐漸模糊。對于政策協(xié)調(diào)來說，成員國有不同的預(yù)算程序，但歐盟層面要求統(tǒng)一的預(yù)算協(xié)調(diào)，這就進(jìn)一步增加了歐盟經(jīng)濟(jì)治理的復(fù)雜性。但是，許多救助計(jì)劃都由歐元區(qū)財(cái)政部長和成員國政府做出決策，成員國議會和歐洲議會難以發(fā)揮影響，尤其在引入“歐洲學(xué)期”（European Semester）后，歐盟委員會和成員國政府的協(xié)調(diào)進(jìn)一步緊密，卻將歐洲議會排除在外，成員國議會僅僅在過程的結(jié)束階段才有限參與。

歐盟“民主赤字”進(jìn)一步加劇的背景引發(fā)了新一輪對議會權(quán)能的討論。加強(qiáng)議會合作、增強(qiáng)議會審議功能的呼聲不斷高漲。2011年底歐盟成員國圍繞《穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與治理?xiàng)l約》（TSCG）進(jìn)行談判時，“在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政治理領(lǐng)域加強(qiáng)歐洲議會與成員國議會的合作”這一觀點(diǎn)逐漸出現(xiàn)。2012年下半年，成員國和歐盟層面的眾多行為體都表達(dá)了在該領(lǐng)域進(jìn)行議會間合作的看法。歐盟多家智庫也頻頻召開研討會，討論議會和議會間合作在預(yù)算和經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)領(lǐng)域的地位和作用。這些討論涉及到歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟的民主層面，甚至更寬泛地涉及到歐洲政治聯(lián)盟的發(fā)展，在一定意義上促進(jìn)了歐盟議會間合作機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展。

總體來看，歐盟政治體系中的議會間合作主要發(fā)生在兩個層面。第一是橫向的合作，主要是成員國議會之間的合作，它們在歐盟層面承擔(dān)了議會的功能，但是并沒有在一個地理空間內(nèi)經(jīng)常會面，被稱為“事實(shí)上的第三議會”（Virtual Third Chambers）。第二是縱向的合作，主要是歐洲議會與成員國議會之間的合作，被稱為“多層議會領(lǐng)域”（Multilevel Parliamentary Field）。成員國議會與歐洲議會在橫向與縱向?qū)用娓泳o密地聯(lián)系在一起，共同構(gòu)建出歐盟范圍內(nèi)的議會網(wǎng)絡(luò)。2008年，由歐洲議會議長和成員國議會議長參加的歐盟議長會議通過了《歐盟議會間合作指導(dǎo)方針》（Guidelines for Inter-Parliamentary Cooperation in the European Union），確立了議會間合作的三大主要目標(biāo)：（1）促進(jìn)成員國議會和歐洲議會之間的信息交換和最佳實(shí)踐的交流，從而加強(qiáng)各個層面的議會控制、影響和審議；（2）保證在歐盟事務(wù)中，尤其在輔助性原則和相稱性原則領(lǐng)域有效實(shí)施議會的權(quán)能；（3）促進(jìn)與第三國議會的合作。

二、議會間合作機(jī)制的發(fā)展趨勢和特點(diǎn)

經(jīng)過20多年的發(fā)展，議會間合作形成了以下主要形式：（1）歐盟議長會議（Conference of Speakers of the European Union Parliaments），由歐盟成員國議會的議長和歐洲議會議長參加，是議會間合作的核心和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)所有的議會間活動；（2）歐洲事務(wù)委員會議會間大會（Conference of Community and European Affairs Committees of Parliaments of the European Union， COSAC），主要是在成員國議會的歐洲事務(wù)委員會和歐洲議會之間定期召開會議。自1989年首次召開后，每年舉行兩次，至今已召開50多次會議；（3）相關(guān)主題或部門的聯(lián)合會議，包括委員會聯(lián)合會議（Joint Committee Meetings）、議會聯(lián)合會議（Joint Parliamentary Meetings）和議會間委員會會議（Inter-parliamentary Committee Meetings）；（4）政黨間交流，是議會間合作的一種重要形式；（5）成員國議會派遣代表駐守布魯塞爾，向成員國議會傳遞信息，同時組織成員國議會訪問歐洲議會。此外，還有議會間的互訪、秘書長會議和議會工作人員之間的交流等。議會間合作的主要工具是“議會間信息交換數(shù)據(jù)庫”（IPEX）與“歐洲議會研究和文獻(xiàn)中心”（European Centre for Parliamentary Research and Documentation， ECPRD），這兩大工具體現(xiàn)出議會工作越來越專業(yè)化的趨勢。近年來，歐盟政治體系中的議會間合作機(jī)制呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢和特點(diǎn)：

（一）合作機(jī)制越發(fā)多樣，涉及領(lǐng)域越發(fā)廣泛

《里斯本條約》生效以來，歐盟議會間合作機(jī)制越來越多樣，涉及的領(lǐng)域越來越廣泛。首先進(jìn)行嘗試的是模仿COSAC會議模式，在外交領(lǐng)域召開議會間大會。首次共同外交和安全政策/共同安全和防務(wù)政策議會間大會（Interparliamentary Conference for CSFP and CSDP）于2012年9月9—11日在塞浦路斯召開，主要關(guān)注“阿拉伯之春”，以及推進(jìn)在共同外交和安全政策領(lǐng)域的合作。經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域的議會間會議緊隨其后，首次經(jīng)濟(jì)和財(cái)政治理議會間大會（Interparliamentary Conference for Economic and Financial Governance）于2013年10月16—17日在立陶宛召開，主要議題是討論條約涉及的預(yù)算政策，議員們就“歐洲學(xué)期”框架下的年度增長戰(zhàn)略和國別建議發(fā)表觀點(diǎn)。除了以上這兩種被稱為“第二代議會間論壇”的議會間合作形式，歐洲議會還針對經(jīng)濟(jì)治理問題推出了“歐盟議會周”（European Parliamentary Week）活動，最近的一期于2015年2月召開，討論“歐洲學(xué)期”、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)治理問題。

此外，不少成員國的政黨近年來也在布魯塞爾建立了聯(lián)絡(luò)辦公室，以更好地溝通本國政黨與歐洲議會黨團(tuán)，獲取歐盟層面盡可能多的相關(guān)信息。隨著技術(shù)手段的不斷更新，附帶同傳的視頻會議形式開始出現(xiàn)。2012年1月，歐洲議會在關(guān)于《穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與治理?xiàng)l約》的談判中首次采取視頻會議，會上歐洲議會議員向意大利議員報(bào)告談判的情況。由于視頻會議能夠及時召開，且避免了長途旅行的成本，未來使用將越來越頻繁。

（二）成員國議會的實(shí)踐極為不同

成員國議會在議會間合作領(lǐng)域的實(shí)踐存在差別，一些議會比其他議會更善于建立良好關(guān)系。相對來說，德國議會與歐洲議會以及其他成員國議會的聯(lián)系更加緊密，更善于建立關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。從參與率來說，由于部分成員國議會的議員從政府獲得的信息更少，因此參加議會間會議更加頻繁。成員國議會內(nèi)部的不同行為體在議會間合作領(lǐng)域的實(shí)踐也非常不同：（1）相對來說，議會間合作對反對黨作用更大。例如對奧地利議會的研究發(fā)現(xiàn)，反對黨綠黨很難從政府直接獲得有效信息，而歐洲議會黨團(tuán)能在最早時間獲得歐盟重要事務(wù)的信息，因此與歐洲議會綠黨黨團(tuán)的合作對奧地利綠黨非常重要。（2）從意識形態(tài)角度看，附屬于歐洲政黨聯(lián)盟和（或）歐洲議會黨團(tuán)的政黨在議會間合作方面更加活躍和積極。例如，奧地利社民黨、人民黨和綠黨參與議會間合作比奧地利自由黨、未來聯(lián)盟（BZ?）更積極。

（三）成員國議會對歐盟事務(wù)興趣越發(fā)濃厚

《里斯本條約》的生效極大地促進(jìn)了成員國議會參與歐盟事務(wù)的熱情。根據(jù)《里斯本條約》中的《關(guān)于適用輔助性原則與相稱性原則的第二號議定書》，如果成員國議會認(rèn)為歐盟立法草案不符合輔助性原則，可以在8周之內(nèi)提交“合理意見”（reasoned opinions）。但是大多數(shù)時候，成員國議會提交的內(nèi)容往往超越了輔助性原則的范圍，這類意見被稱為“其他意見”（contributions）。從2009年12月1日《里斯本條約》生效至2014年11月18日，共有491項(xiàng)立法草案被送到成員國議會接受審議。經(jīng)過審議，成員國議會向歐洲議會提交了1870條呈述（submissions），其中297條是“合理意見”，1573條是“其他意見”。相當(dāng)高比例的“其他意見”表明成員國議會對歐盟層面政治討論的興趣日益濃厚，已不僅僅局限于適用輔助性原則的領(lǐng)域。成員國議會不僅使用第2議定書參與歐盟決策程序，更是將它作為評估歐盟層面政治和立法選擇成果的工具。

（四）呈現(xiàn)制度化合作與非正式接觸的混合互動

除了一些正式的、制度化的合作方式，議會間合作領(lǐng)域還出現(xiàn)了許多非正式的接觸與互動，而且非正式的議會間合作日益頻繁。2012年，成員國與歐洲議會之間共有43次雙邊訪問，125名歐洲議會議員、208名成員國議會議員、190名工作人員參與其中。除了雙方互訪之外，一些非正式接觸（如打電話、發(fā)郵件）也常常發(fā)生，歐洲議會議員和成員國議會議員秘書之間的信息和文獻(xiàn)交流也已經(jīng)非常頻繁。在實(shí)踐中，歐洲議會和成員國議會之間的雙邊關(guān)系更加靈活和有效，成為議會間正式合作機(jī)制的有益補(bǔ)充。

三、議會間合作機(jī)制的影響和局限

議會間合作機(jī)制不是決策機(jī)構(gòu)，會議結(jié)果也沒有法律約束力，其作用主要是提供交換信息和學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”的平臺，構(gòu)建議會行為體協(xié)調(diào)立場的網(wǎng)絡(luò)。發(fā)展議會間合作機(jī)制有助于增強(qiáng)歐盟的民主合法性，但在實(shí)踐中仍然面臨諸多限制。

（一）交換信息和學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”的平臺

議會間合作機(jī)制是議會進(jìn)行信息交流、資源共享和相互學(xué)習(xí)的平臺。首先，信息對議會來說是非常寶貴的資源。議會間合作有助于克服信息不對稱的問題，幫助成員國議會獲得歐盟事務(wù)的相關(guān)信息，包括正在進(jìn)行的歐盟決策的相關(guān)信息，了解參與談判的其他行為體的立場，從而更好地評估本國政府的立場。例如，有議員就表示曾經(jīng)從COSAC會議中得知奧地利在部長理事會中的立場。在服務(wù)指令（Service Directive）討論過程中，德國聯(lián)邦議會就從與歐洲議會的合作中獲益良多：德國社民黨多次邀請?jiān)擖h的歐洲議會議員、該指令的報(bào)告起草人格布哈特（Gebhardt）參加國內(nèi)會議，討論議案的進(jìn)展；德國綠黨不僅與該國的歐洲議會議員聯(lián)系，還與其他國家的歐洲議會議員接觸，獲取盡可能多的信息。其次，成員國議會可以通過議會間合作了解和學(xué)習(xí)其他國家的經(jīng)驗(yàn)，評估其他議會在監(jiān)督審議方面的優(yōu)勢。有證據(jù)表明，新加入歐盟的成員國議會的監(jiān)督審議機(jī)制比老成員國更加廣泛。大多數(shù)東歐國家采取類似北歐或奧地利的強(qiáng)有力監(jiān)督模式，這可被視為新成員國的“后發(fā)優(yōu)勢”。

（二）議會行為體協(xié)調(diào)立場的網(wǎng)絡(luò)

歐盟政策制定過程少不了利益表達(dá)與利益聚合，議會間合作機(jī)制有助于構(gòu)建議會行為體協(xié)調(diào)立場的網(wǎng)絡(luò)。首先，議會間合作機(jī)制不僅有助于成員國議會控制其政府，而且有助于其更好地向其他歐洲機(jī)構(gòu)表達(dá)觀點(diǎn)。協(xié)調(diào)功能對反對黨來說更加重要——獲取更多關(guān)于歐盟決策的信息，與其他政黨協(xié)調(diào)利益，盡可能增加其利益訴求被聽到的機(jī)會。其次，對歐洲議會來說，成員國議會提交的呈述尤其是“合理意見”為各方關(guān)注的焦點(diǎn)提供了豐富的信息。成員國議會的立場常常是該國部長在理事會中立場的反映，因此這些意見為歐洲議會委員會的立法工作提供了有效的信息來源。再次，在談判場合，議會間合作常常有助于在不同議會間搭建橋梁、形成統(tǒng)一立場。例如在2014年12月，歐洲議會派出了由12名議員組成的代表團(tuán)參加利馬氣候大會。代表團(tuán)不僅會見關(guān)鍵談判方代表，而且與其他議會代表尤其是成員國議會代表進(jìn)行溝通。歐洲議會希望在2015年大會之前構(gòu)建“巴黎聯(lián)盟”，為巴黎大會關(guān)于氣候變化的談判奠定基礎(chǔ)?？傮w來看，歐盟的議會間合作機(jī)制有助于將眾多利益容納到?jīng)Q策過程中，在一定程度上克服不同議會之間、不同行為者之間、同一個議會內(nèi)部的分歧。

（三）減少“民主赤字”

議會間合作機(jī)制的加強(qiáng)有助于減少歐盟“民主赤字”。首先，從代議制民主的角度看，歐盟政治主要依賴兩種渠道的代議制民主：歐盟公民被成員國議會代表，成員國議會能夠控制理事會中決定歐盟事務(wù)的政府；同時，歐盟公民也被歐洲議會所代表，歐洲議會正日益成為與理事會同等地位的“共同立法者”。在歐盟復(fù)雜的政治體系中，兩種渠道相互交織，通過議會間的相互合作增進(jìn)整個歐盟的代議制民主。其次，從政黨角度看，成員國議會之間、歐洲議會和成員國議會之間的多重聯(lián)系有可能增強(qiáng)議會黨團(tuán)尤其是歐洲議會黨團(tuán)在歐盟范圍內(nèi)的政策協(xié)調(diào)作用，有助于加強(qiáng)歐洲議會黨團(tuán)和成員國議會黨團(tuán)、歐洲層次和國內(nèi)層次政黨之間的聯(lián)系，密切歐盟政治和成員國政治的聯(lián)系。再次，從政治功能的角度看，議會間合作機(jī)制有助于歐洲議會和成員國議會更好地行使自身權(quán)能，增強(qiáng)議會對立法活動的參加以及對政府和歐盟事務(wù)的監(jiān)督審議，有助于成員國更好地實(shí)施歐盟立法，增強(qiáng)決策過程的透明性。最后，從與歐盟公民的關(guān)系看，議會間合作機(jī)制有助于推進(jìn)圍繞政策問題討論的歐盟公共空間的發(fā)展，通過將歐盟事務(wù)引入國內(nèi)政治辯論可以拉近其與普通公民的距離。

（四）議會間合作機(jī)制的局限

盡管議會間合作機(jī)制已經(jīng)取得了不少成果，但是其發(fā)展仍然面臨諸多局限。首先，議會間合作機(jī)制仍然缺乏協(xié)調(diào)和有實(shí)質(zhì)意義的互動，其成效還有待進(jìn)一步提高。例如，議會間大會的新形式——經(jīng)濟(jì)和財(cái)政治理議會間大會的組織和效率差強(qiáng)人意，參會代表各說各話，并未起到相互溝通的效果，個別議員抱怨并未有實(shí)質(zhì)性收獲；一些議會間合作過于松散，缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。其次，議會間合作機(jī)制還存在制度、技術(shù)和成本的限制。28個成員國議會有不同的制度框架、政治文化和行事風(fēng)格，這些因素會限制議會間合作的發(fā)展。例如，個別成員國議會對議會間合作機(jī)制重視不夠，不派代表或派遣較少代表參加議會間大會；一些議會間合作的常設(shè)機(jī)構(gòu)有逐漸官僚化、追求機(jī)構(gòu)自身利益的趨勢；議會間活動產(chǎn)生的翻譯、差旅、住宿等花費(fèi)巨大，尤其在債務(wù)危機(jī)緊縮預(yù)算的背景下，成員國議員在國內(nèi)面臨很大壓力，需要證明參加議會間合作的合理性和必要性。最后，歐洲議會和成員國議會的競爭關(guān)系也會限制議會間合作的發(fā)展。一方面，歐洲議會更傾向把成員國議會的作用視為監(jiān)督和控制本國政府；另一方面，在歐洲一體化的過程中，“是否創(chuàng)建一個新的議會間決策機(jī)構(gòu)”的觀點(diǎn)不斷被提出。一些議員認(rèn)為議會間合作是“零和游戲”，一方的獲益必然以另一方的損失為代價。

四、結(jié)語

歐盟的議會間合作機(jī)制已經(jīng)取得了一定的發(fā)展，在歐盟層面和成員國層面構(gòu)建了有效聯(lián)系，但議會和議會間合作機(jī)制在歐盟政治體系中的地位和作用還有許多上升空間。議會在歐盟公民和歐盟政策制定過程中構(gòu)建了重要的聯(lián)系。不斷發(fā)展的歐洲一體化，《里斯本條約》以及金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)帶來的挑戰(zhàn)，外交、安全和防務(wù)政策領(lǐng)域的動議都需要議會的參與，都要求不斷完善歐盟的議會間合作機(jī)制。歐盟層面的合法性需要?dú)W洲議會和成員國議會的集體行動。二者需要意識到彼此在一體化過程中所承擔(dān)的重要審議功能，同時也需要在實(shí)踐中通過協(xié)調(diào)行動對歐盟決策施加影響。二者應(yīng)更好地參與歐盟政治體系的運(yùn)作，建立更加緊密有效的合作機(jī)制既是一項(xiàng)長期工作，也是未來的發(fā)展方向。

對歐洲議會和成員國議會來說，加強(qiáng)對議會間合作的重視是促使議會間合作更加高效發(fā)展的前提。成員國議會之間、成員國議會與歐洲議會之間應(yīng)該進(jìn)一步密切多重聯(lián)系，突破議會間合作機(jī)制面臨的諸多局限和挑戰(zhàn)，更好地掌握信息、相互學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”、協(xié)調(diào)彼此立場，以更好地參與歐盟立法、監(jiān)督審議成員國政府和歐盟決策過程。就目前看，隨著“歐洲學(xué)期”等新機(jī)制開始運(yùn)作并發(fā)揮作用，歐洲央行和其他金融機(jī)構(gòu)的作用逐漸增大，加強(qiáng)歐洲經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)治理的合法性是尚待解決的重要問題。雖然圍繞議會地位和作用的討論仍在繼續(xù)，但不可否認(rèn)，增強(qiáng)議會和議會間合作機(jī)制在該領(lǐng)域的作用、加強(qiáng)議會對這些機(jī)構(gòu)和機(jī)制的監(jiān)督和審議是其中的一個重要方面。歐洲議會和成員國議會應(yīng)該最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有合作機(jī)制的作用，提高議會間合作的效率。隨著歐盟政治體系的不斷發(fā)展，未來可能出現(xiàn)涉及更多領(lǐng)域、形式更加多樣和效率更高的議會間合作。

就目前看，歐盟議會間合作機(jī)制主要在歐盟的內(nèi)政領(lǐng)域發(fā)揮作用，其在歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域的作用還相對有限。共同外交和安全政策/共同安全和防務(wù)政策議會間大會自2012年首次召開會議以來，尚未直接討論過涉華議題，但是其部分議題對中歐關(guān)系會產(chǎn)生間接影響，例如未來要加強(qiáng)歐盟外交的協(xié)調(diào)機(jī)制、重視多層決策機(jī)制和眾多決策行為體、通過議會間合作審議歐盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、在對外關(guān)系領(lǐng)域加強(qiáng)對人權(quán)的重視。此外，《里斯本條約》極大地改變了歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域的決策機(jī)制。歐洲議會可以通過多種方式影響中歐關(guān)系，如對國際條約的簽訂行使否決權(quán)、通過歐盟預(yù)算施加影響等。美國和韓國在與歐盟談判相關(guān)協(xié)定時都將歐洲議會視為重要的行為體。隨著歐洲一體化的深化，未來歐洲議會和成員國議會的權(quán)能還將不斷增大。2015年3月，歐洲議會議長舒爾茨在訪華期間表示，歐洲民主的核心因素是議會，議會將在可持續(xù)發(fā)展與互利、公平的全球貿(mào)易方面發(fā)揮作用。議會間合作機(jī)制將在歐盟對外關(guān)系領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，涉華議題和中歐關(guān)系未來也會成為歐盟議會間合作機(jī)制討論的熱點(diǎn)和重點(diǎn)問題。中方不僅要和歐洲議會、單個成員國議會打交道，而且可能需要關(guān)注歐盟議會間合作機(jī)制的議題和結(jié)論。

對中國而言，未來與歐盟的交往應(yīng)加強(qiáng)與議會層面的交往與合作。首先，要重視歐洲議會和成員國議會在歐盟決策體系中的作用。2014年歐洲議會選舉和歐盟換屆之后，《中歐投資協(xié)定》的談判成為中歐關(guān)系的重點(diǎn)，歐洲議會和成員國議會將在協(xié)定的談判和批準(zhǔn)過程中發(fā)揮作用：《里斯本條約》賦予了歐洲議會對協(xié)定的否決權(quán)；成員國議會則在一定程度上會影響本國政府在理事會中的表態(tài)。其次，要充分利用現(xiàn)有機(jī)制，如全國人大與歐洲議會、成員國議會之間的定期交流機(jī)制，以及政黨之間的交流渠道，同時拓寬交往的新渠道。最后，《中歐投資協(xié)定》不可避免會涉及人權(quán)和市場準(zhǔn)入兩個問題，中方可與歐洲議會和成員國議會在相關(guān)問題上加強(qiáng)討論。一方面，通過了解歐洲議會和成員國議會的傾向以更好地了解歐方的立場和民意；另一方面，充分表達(dá)中方的關(guān)切，向歐方議員展示中國的發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而達(dá)成共識。

【完稿日期：2015-4-28】

【責(zé)任編輯：吳劭杰】