牛先鋒 謝世良
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出,完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是全面深化改革的總目標(biāo);黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出,要在法治的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。兩次全會(huì)相繼提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求和實(shí)現(xiàn)路徑,前者是目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng),后者是貫徹落實(shí),前后連貫一致,是呵成一體的姊妹篇。提出依法治國(guó)方略,對(duì)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,對(duì)于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng),都具有重大的意義和深遠(yuǎn)的影響。
一、依法治國(guó)是國(guó)家治理
現(xiàn)代化的根本標(biāo)志
在歷史上,人治和法治是國(guó)家治理的兩種最基本的形式。進(jìn)入近代以來(lái),法治逐步成為國(guó)家治理的最主要方式。在世界范圍內(nèi),執(zhí)政黨用法律和制度的手段治理國(guó)家已成為普遍的政治現(xiàn)象,依法治國(guó)成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本性標(biāo)志,也成為現(xiàn)代政治文明的重要表征。
國(guó)家治理現(xiàn)代化包括兩方面內(nèi)容:國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系是指規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序,包括黨的執(zhí)政體系、政府的施政范圍、市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用以及公眾參與等多元治理要素,治理的內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域。國(guó)家治理能力是指國(guó)家制定政策以及執(zhí)行政策的能力。國(guó)家治理體系是治理能力的基礎(chǔ),而治理能力又是治理體系得以發(fā)揮效能的前提。從現(xiàn)代化的角度來(lái)分析,無(wú)論是治理體系的完善和鞏固,還是治理能力的發(fā)揮和提升,如果離開(kāi)了法治,就都失去了合法性、穩(wěn)定性和持續(xù)性的基礎(chǔ)。也就是說(shuō),國(guó)家治理離開(kāi)了法治的軌道,因人而變、因事而變,就成了人治,這就完全背離了現(xiàn)代政治文明的要求,既談不上國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化,更談不上治理能力的現(xiàn)代化。
從國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的視角來(lái)看,國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和實(shí)質(zhì)就是民主,即真正確立人民管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的主體地位,充分發(fā)揮人民的主體作用。后發(fā)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的起始階段,需要強(qiáng)大的國(guó)家動(dòng)員力,因此現(xiàn)代化更多地體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的特點(diǎn),這也與傳統(tǒng)社會(huì)的結(jié)構(gòu)相一致。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn),隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)了分化,多元主體逐步形成。多元主體的形成和主體自我參與意識(shí)的提高與能力的增強(qiáng),必然會(huì)提出管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的訴求。為了適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化和公民的訴求,國(guó)家治理體系也要做相應(yīng)的改變,從政府的一元治理向多元共治轉(zhuǎn)變就成為了必然,這種轉(zhuǎn)變?cè)诤蟀l(fā)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中具有普遍性。在當(dāng)代中國(guó)多元共治的國(guó)家治理模式下,參與國(guó)家治理的主體包括中國(guó)共產(chǎn)黨、政府、公民、社會(huì)組織等,這種治理是一種全方位互動(dòng)的合作共治的管理過(guò)程,也是社會(huì)主義民主的實(shí)施過(guò)程。在這個(gè)共治管理的過(guò)程中,這些多元主體的權(quán)利與責(zé)任需要由法律來(lái)規(guī)定,主體之間的關(guān)系也需要由法律來(lái)確立,共同治理的程序也需要由法治來(lái)維護(hù)。從根本上說(shuō),國(guó)家治理體系現(xiàn)代化就是用法律制度來(lái)規(guī)定各個(gè)治理主體的權(quán)利與責(zé)任,保障各個(gè)主體的民主權(quán)利。
從國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的視角來(lái)分析,國(guó)家治理就是要科學(xué)、有效的治理。依法治國(guó)就是要在法治的基礎(chǔ)上科學(xué)、有效地配置權(quán)力,使政策的制定、貫徹和落實(shí)都有科學(xué)的規(guī)范與程序,使權(quán)力主體之間既相互協(xié)調(diào)又相互制約,避免內(nèi)耗扯皮的無(wú)效率現(xiàn)象和毫無(wú)約束的亂作為,使權(quán)力始終在陽(yáng)光下運(yùn)行,有效減少和防止腐敗的產(chǎn)生。在法治的保障下,科學(xué)有效的治理,才是治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。
總之,依法治國(guó)是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要特征。依法治國(guó),能夠明確各權(quán)力主體的權(quán)利與義務(wù),保障民主在法定的范圍內(nèi)進(jìn)行,有助于民主的實(shí)現(xiàn);有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序,保證社會(huì)安定團(tuán)結(jié),從而提高經(jīng)濟(jì)效益以及執(zhí)政效率,實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化;能夠使公共權(quán)力在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)行,從而使政府、市場(chǎng)和社會(huì)的治理都有完善的制度和規(guī)范。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó),實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路,表明我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁出了實(shí)質(zhì)性的一步,是我國(guó)政治文明的新發(fā)展。
二、把依法治國(guó)貫穿于
國(guó)家治理的各個(gè)方面
國(guó)家治理體系和治理能力是否現(xiàn)代化,最終要看經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否健康有序地發(fā)展與進(jìn)步。如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不能步入正常軌道,那就既稱不上現(xiàn)代化,也稱不上有任何治理能力。
新中國(guó)成立以來(lái),我們黨一直在探索并制定保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展的治國(guó)方略。1997年黨的十五大,我們黨正式將依法治國(guó)作為一種治國(guó)理論確定下來(lái),1999年九屆人大二次會(huì)議將依法治國(guó)作為治國(guó)方略寫(xiě)進(jìn)《憲法》,確立了依法治國(guó)的最高法律效力。這次黨的十八屆四中全會(huì)專門(mén)就依法治國(guó)作出決議,要求我們把依法治國(guó)貫穿在國(guó)家治理的各個(gè)方面,貫穿在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)總體布局的每一個(gè)領(lǐng)域,貫穿在中華民族偉大復(fù)興的全過(guò)程。
第一,把依法治國(guó)貫穿在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)從制度層面上說(shuō),就是要通過(guò)立法,確立國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度,建立規(guī)范有序、開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系,理順政府與市場(chǎng)以及市場(chǎng)主體之間的關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì),要使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用,并充分發(fā)揮政府的調(diào)控作用,就必須完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度。建立健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人的財(cái)產(chǎn)權(quán),清理不公平的法律法規(guī)。加強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任立法,著力解決社會(huì)中存在的食品藥品安全、環(huán)境污染、假冒偽劣商品充斥市場(chǎng)、農(nóng)民工權(quán)益無(wú)法保障等問(wèn)題。對(duì)于科技產(chǎn)品創(chuàng)新力不足、知識(shí)產(chǎn)權(quán)得不到保護(hù)等問(wèn)題,必須完善激勵(lì)創(chuàng)新和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法律制度。同時(shí),要依法發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能,加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管力度,反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)及市場(chǎng)壟斷,維護(hù)市場(chǎng)秩序。由此可見(jiàn),依法治國(guó)貫穿于經(jīng)濟(jì)體制改革的全過(guò)程,是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。
第二,把依法治國(guó)貫穿于社會(huì)主義民主政治建設(shè)始終。民主是社會(huì)主義的生命,沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義。黨的十八屆四中全會(huì)提出要依法推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。社會(huì)主義民主政治以保障人民當(dāng)家作主為核心,要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度。因此,要構(gòu)建內(nèi)容完整、程序合理的協(xié)商民主體系,推進(jìn)基層民主,實(shí)現(xiàn)基層組織的自我監(jiān)管,預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,而這一切無(wú)不需要建立完善的法律制度作為保障。民主與法治本身就是分不開(kāi)的,沒(méi)有法制保障的民主是靠不住的。
第三,把依法治國(guó)貫穿于文化建設(shè)過(guò)程之中。習(xí)近平總書(shū)記指出,提高國(guó)家文化軟實(shí)力,關(guān)系到“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義先進(jìn)文化發(fā)展道路,深化文化體制改革,激發(fā)文化創(chuàng)造活力,促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展,須臾離不開(kāi)法律制度的保障。隨著互聯(lián)網(wǎng)文化的發(fā)展,保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為、加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理,都需要依法進(jìn)行。黨的十八屆四中全會(huì)提出,要制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法,將文化經(jīng)濟(jì)政策法定化,規(guī)范文化市場(chǎng),促進(jìn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。
第四,把依法治國(guó)貫穿于社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面。社會(huì)建設(shè)事關(guān)人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,道德只是調(diào)節(jié)利益關(guān)系的一種“軟手段”,
法治才是維護(hù)社會(huì)公平正義的根本手段。當(dāng)前社會(huì)體制的改革,涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配、社會(huì)保障、食品藥品安全等問(wèn)題,這些問(wèn)題都需要通過(guò)法治來(lái)解決。只有通過(guò)科學(xué)的立法、執(zhí)法和司法,從權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平入手,使每個(gè)公民都有一個(gè)公平的發(fā)展起點(diǎn),形成公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序,公平安全的環(huán)境,才能讓每一個(gè)社會(huì)主體發(fā)揮出積極性和創(chuàng)造性,才能使階層之間真正流動(dòng)起來(lái),才能使社會(huì)關(guān)系和諧起來(lái)。
第五,把依法治國(guó)貫穿于生態(tài)文明建設(shè)的整個(gè)過(guò)程。當(dāng)今中國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化,人與資源環(huán)境之間的關(guān)系趨于緊張。要從根本上解決生態(tài)問(wèn)題,需要樹(shù)立生態(tài)保護(hù)意識(shí),正確認(rèn)識(shí)人與自然之間的關(guān)系。但是,要真正樹(shù)立起這種意識(shí),調(diào)整好這種關(guān)系,落實(shí)好生態(tài)保護(hù)措施,還需要從權(quán)利與義務(wù)方面著手建立并實(shí)施完善的生態(tài)保護(hù)法律制度,依法進(jìn)行生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。當(dāng)前,緊迫又必要的是,要建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及用途管理制度,實(shí)行自然資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度,建立企業(yè)社會(huì)責(zé)任法律法規(guī),建立強(qiáng)化生產(chǎn)企業(yè)保護(hù)環(huán)境的法律規(guī)范,制定完善的促進(jìn)環(huán)境污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。
三、依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理
現(xiàn)代化的基本路徑
依法治國(guó)就是用法治作為國(guó)家治理的手段。落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神,積極推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,就要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。
第一,要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政緊密結(jié)合起來(lái)。一方面,要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到依法治國(guó)的全過(guò)程。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào),黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家最根本的保證。必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo),把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國(guó)的全過(guò)程。加強(qiáng)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另一方面,黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)是統(tǒng)一的,維護(hù)憲法法律權(quán)威就是要維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威,捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是要捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán),保證憲法法律實(shí)施就是要保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)。依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵,黨的各級(jí)黨組織及其黨員干部必須要維護(hù)憲法法律至高無(wú)上的權(quán)威,做遵紀(jì)守法、依法辦事的模范,各級(jí)黨組織也要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位遵守憲法法律、禁止知法犯法和違法用權(quán)等行為。同時(shí),中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政必須要建立健全黨內(nèi)法規(guī),全黨必須嚴(yán)格依照黨章辦事,建立完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,使黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律法規(guī)保持協(xié)調(diào)一致。
第二,堅(jiān)持依法行政,建設(shè)法治政府。依法行政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前要推進(jìn)依法行政,具體來(lái)說(shuō)需要把握五個(gè)要點(diǎn):一是政府要依照法律規(guī)定履行職能,行政機(jī)關(guān)要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán),法律規(guī)定的職責(zé)必須為,法律沒(méi)有授權(quán)的不可為,對(duì)于失職、瀆職的要堅(jiān)決懲處,對(duì)于法律沒(méi)有明文規(guī)定的,行政機(jī)關(guān)不得損害自然人、法人或其他組織的合法權(quán)益,不得增加其義務(wù)。二是要建立行政機(jī)關(guān)依法決策機(jī)制,完善決策法定程序,建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制,推行“政府法律顧問(wèn)制度”,吸收專家和律師進(jìn)入法律顧問(wèn)隊(duì)伍,協(xié)助政府制定正確決策并實(shí)現(xiàn)依法行政。三是要堅(jiān)持文明執(zhí)法,推進(jìn)綜合執(zhí)法,減少執(zhí)法隊(duì)伍種類,有條件的地區(qū)可以實(shí)行跨部門(mén)綜合執(zhí)法,行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格審查執(zhí)法人員資格。嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法程序執(zhí)法,規(guī)范各種執(zhí)法行為,使行政執(zhí)法規(guī)范化、法律化,提高執(zhí)法效率。四是要加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約,內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合,建立有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。五是實(shí)行政務(wù)公開(kāi),推行行政執(zhí)法公示制度,提高政府公信力,建立法治政府。
第三,不斷增強(qiáng)全民的法治觀念,建設(shè)法治社會(huì)。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,人民作為國(guó)家治理主體,必須遵法守法用法。一是要將法律意識(shí)內(nèi)化于心,要樹(shù)立權(quán)利與義務(wù)不可分的觀念,公民在維護(hù)自身利益的同時(shí)不得損害他人或社會(huì)的利益。二是公民個(gè)人要樹(shù)立契約意識(shí)和規(guī)則意識(shí),要充分利用法律法規(guī)處理沖突和糾紛,事前通過(guò)合同契約保障自己的合法權(quán)益,事后通過(guò)法律手段處理糾紛。公民個(gè)人要通過(guò)內(nèi)部制約和外部保障的方式來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益。公民在參與國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程中,要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)參與,民主要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。三是要發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在社會(huì)主義法治建設(shè)中的作用,建立社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)制度,制定相關(guān)規(guī)則來(lái)引導(dǎo)和約束其成員的行為,并幫助政府依法維護(hù)公共利益,預(yù)防違法犯罪行為的發(fā)生。