張?jiān)?/p>

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次就全面深化改革問題發(fā)表重要講話。在廣東考察工作時(shí)，他指出，我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革。在中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)，他提出，改革只有進(jìn)行時(shí)沒有完成時(shí)。在湖北調(diào)研時(shí)，他強(qiáng)調(diào)，應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國發(fā)展面臨的一系列矛盾和挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于全面深化改革。財(cái)政工作是全面深化改革的重要領(lǐng)域，涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置、公平公正以及國家宏觀政策等多方面深層次的問題。推進(jìn)財(cái)政制度改革，建立現(xiàn)代財(cái)政體制勢(shì)在必行。

一、現(xiàn)代財(cái)政體制的內(nèi)涵

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安的保障。新中國成立以來，我國財(cái)稅體制經(jīng)歷了多次調(diào)整，大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的包干制，再到“分稅制”的沿革歷程。建立現(xiàn)代財(cái)政制度就是要建立有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安的科學(xué)的可持續(xù)的財(cái)政制度。

總體來講，現(xiàn)代財(cái)政體制在體系上要統(tǒng)一規(guī)范，即建立起全民規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度，公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度;在功能上要適應(yīng)科學(xué)發(fā)展需要，更好地發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)分配、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)國家安全等方面的職能;在機(jī)制上要符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，包括權(quán)責(zé)對(duì)等、有效制衡、高效運(yùn)行、可問責(zé)、可持續(xù)等一系列制度安排。完整、準(zhǔn)確地理解現(xiàn)代財(cái)政體制應(yīng)澄清幾個(gè)重要認(rèn)識(shí)：

1分稅制的邏輯起點(diǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式取向下政府的職能定位和從立法機(jī)關(guān)（我國為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì)）所獲得的收支權(quán)，所以“完善立法”是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌過程中必須予以高度重視和正確把握的動(dòng)態(tài)過程。

2政府事權(quán)范圍事關(guān)正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性的資源配置作用這一核心問題，對(duì)政府收入規(guī)模（廣義宏觀稅負(fù)）起著大前提的作用。所以，合理明確各級(jí)政府“做什么，不做什么”的事權(quán)劃分是深化現(xiàn)代財(cái)政制度設(shè)計(jì)和全程優(yōu)化的始發(fā)或基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。要使事權(quán)明晰合理地落實(shí)到各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任的“明細(xì)單”中，即支出規(guī)范化制度化的分工合作方案。

3廣義的稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點(diǎn)，且要求地區(qū)間稅基配置框架規(guī)范一致，但各地實(shí)際稅收豐度必然高低不一，客觀存在著突出的財(cái)政收入的“地區(qū)間橫向不均衡”問題，所以在穩(wěn)定現(xiàn)階段宏觀稅負(fù)大致水平的同時(shí)，要在稅制改革中積極構(gòu)建和完善我國地方稅體系和復(fù)合稅制，形成各級(jí)政府組織收入的規(guī)范化支撐框架。

4因收入與支出二者在政府間劃分遵循不同的原則。各地稅收豐度和供給品成本又必然不同，中央本級(jí)、地方本級(jí)不可能各自實(shí)現(xiàn)收支平衡?？陀^上需要以基于“中央地方縱向不均衡”的自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，來調(diào)節(jié)“地區(qū)間橫向不均衡”。

5財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者屬于遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系，較為適當(dāng)?shù)摹爸醒氲胤截?cái)力占比”是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)制度安排各環(huán)節(jié)后自然生成的。中央、地方“兩個(gè)積極性”的充分和合理發(fā)揮，需要以理順體制通盤安排為關(guān)鍵。

二、深化財(cái)稅體制改革的必要性

當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，也面臨前所未有的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。從體制上看，一些問題也與財(cái)稅體制不健全有關(guān)。這一方面是受到客觀條件的制約，使有些改革措施未能付諸實(shí)踐，有些改革因政策設(shè)計(jì)不完善而引發(fā)了新的矛盾;另一方面作為經(jīng)濟(jì)體制改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，財(cái)稅體制反映了經(jīng)濟(jì)體制中長(zhǎng)期積累的矛盾和問題。財(cái)政運(yùn)行環(huán)境發(fā)生了重大變化，現(xiàn)行體制優(yōu)勢(shì)受到削弱。主要表現(xiàn)為：

1預(yù)算管理制度不規(guī)范、不透明，不適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的要求。預(yù)算公開程度不夠，不能滿足接受社會(huì)監(jiān)督的要求。預(yù)算不完整，約束力不強(qiáng)，財(cái)政支出隨意性和碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。預(yù)算年度控制方式不盡合理，影響了宏觀調(diào)控的政策效率。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較多，影響地方政府統(tǒng)籌資金的使用。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢，財(cái)政資金閑置較多，影響資金的使用效益。

2稅收制度不健全、不完善，不利于發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、社會(huì)公平和市場(chǎng)統(tǒng)一。對(duì)貨物和服務(wù)分別征收增值稅和營業(yè)稅，存在重復(fù)征稅問題，不利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。增值稅由中央和地方按來源分成，在一定程度上助長(zhǎng)了重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。環(huán)境保護(hù)稅制度尚未建立，資源稅從量計(jì)征，征收范圍狹窄，不利于資源節(jié)約和生態(tài)保護(hù)。個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅和房地產(chǎn)稅等制度還不完善，調(diào)節(jié)收入分配功能較弱。稅收優(yōu)惠政策過多過濫，影響了公平競(jìng)爭(zhēng)和統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)。地方稅體系不完善，部分地區(qū)收入來源不夠穩(wěn)定，基層財(cái)政比較困難。稅收立法層次較低，相關(guān)法律體系不完善，依法征管水平有待提高。

3中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清楚、不合理，不利于建立健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。中央和地方部分事權(quán)與支出責(zé)任錯(cuò)位，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān);一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，由中央直接管理并承擔(dān)了支出責(zé)任;中央和地方職責(zé)交叉重疊較多，共同管理事項(xiàng)過多且不明晰。

三、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的總體思路

新一輪財(cái)稅體制改革的基本思路，圍繞黨的十八屆三中全會(huì)決定明確的6句話、24個(gè)字展開：一是完善立法。樹立法治理念，依法理財(cái)，將財(cái)政運(yùn)行全面納入法制化軌道。二是明確事權(quán)。合理調(diào)整并明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，促進(jìn)各級(jí)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其能。三是改革稅制。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，堅(jiān)持消費(fèi)立稅，強(qiáng)化稅收籌集財(cái)政收入主渠道的作用。改進(jìn)稅收征管體制。四是穩(wěn)定稅負(fù)。正確處理國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，保持財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重的基本穩(wěn)定，合理控制稅收負(fù)擔(dān)。五是透明預(yù)算。逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，推進(jìn)民主理財(cái)，建設(shè)陽光政府、法治政府。六是提高效率。推進(jìn)科學(xué)理財(cái)和預(yù)算績(jī)效管理，健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾的生活水平。

建立現(xiàn)代財(cái)政體制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體實(shí)施時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下原則：處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系、發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性、兼顧效率與公平、統(tǒng)籌當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)和分步實(shí)施相結(jié)合、堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)財(cái)稅與其他改革。

四、準(zhǔn)確把握和推進(jìn)財(cái)政體制改革

當(dāng)前，天津的改革發(fā)展正處于關(guān)鍵時(shí)期。京津冀協(xié)同發(fā)展和濱海新區(qū)開發(fā)開放兩大國家發(fā)展戰(zhàn)略疊加，為天津發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。近年來，我市堅(jiān)持以大項(xiàng)目、小巨人、樓宇經(jīng)濟(jì)為抓手，著力推進(jìn)三個(gè)層面的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快美麗天津建設(shè)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持持續(xù)快速發(fā)展，為今后的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，我們也要看到，天津的發(fā)展正處在十字路口，如何保持有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的發(fā)展，加快建設(shè)北方經(jīng)濟(jì)中心、現(xiàn)代制造中心、國際航運(yùn)中心和金融創(chuàng)新運(yùn)營中心，實(shí)現(xiàn)天津城市定位，是擺在我們面前的一項(xiàng)重大課題。

現(xiàn)代財(cái)政體制改革，要圍繞改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

這三大原則，有序有力有效推進(jìn)。

1實(shí)現(xiàn)財(cái)政持續(xù)發(fā)展。緊緊抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史機(jī)遇，依托產(chǎn)業(yè)、供地和港口優(yōu)勢(shì)，面向國內(nèi)外加大招商引資力度，引進(jìn)更多的龍頭企業(yè)和配套企業(yè)，把產(chǎn)業(yè)鏈拉長(zhǎng)，把附加值和稅收留在天津。推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，以研發(fā)設(shè)計(jì)、倉儲(chǔ)物流、電子商務(wù)、金融服務(wù)、市場(chǎng)營銷等為重點(diǎn)，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提升服務(wù)業(yè)比重和對(duì)地方稅收的貢獻(xiàn)率。加快天津自貿(mào)區(qū)建設(shè)，推進(jìn)投資和服務(wù)貿(mào)易便利化，吸引更多的企業(yè)總部和高端業(yè)態(tài)落戶天津，形成多點(diǎn)支撐的經(jīng)濟(jì)稅收增長(zhǎng)格局。堅(jiān)持依法治稅應(yīng)收盡收，確保經(jīng)濟(jì)稅收實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)增長(zhǎng)，不斷提高財(cái)政收入占GDP的比重和稅收收入占財(cái)政收入的比重。

2支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。深化國企改革，推進(jìn)股權(quán)多元化，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提高國有資本收益對(duì)公共財(cái)政的貢獻(xiàn)水平。支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，落實(shí)小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，清理涉企收費(fèi)，改進(jìn)納稅服務(wù)。推進(jìn)萬企轉(zhuǎn)型升級(jí)，綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼等政策，淘汰落后產(chǎn)能，實(shí)施技術(shù)改造，促進(jìn)節(jié)能減排，提高企業(yè)整體效益和稅收貢獻(xiàn)水平。加快科技創(chuàng)新體系建設(shè)，以建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為契機(jī)，推進(jìn)一區(qū)多園發(fā)展，放大示范區(qū)的政策效應(yīng)。加快海洋經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)支持發(fā)展海水淡化、海洋裝備制造和海洋生物等產(chǎn)業(yè)。加大政策扶持力度，促進(jìn)新能源、新材料和節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育壯大后續(xù)財(cái)源。

3提升民生保障水平。發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用，加快美麗天津·一號(hào)工程建設(shè)，力爭(zhēng)三年任務(wù)兩年完成。統(tǒng)籌安排、及時(shí)撥付專項(xiàng)資金，確保20項(xiàng)民心工程和各項(xiàng)群眾增收政策落到實(shí)處。實(shí)施就業(yè)幫扶政策，落實(shí)就業(yè)培訓(xùn)福利計(jì)劃和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃。繼續(xù)實(shí)施學(xué)前教育提升計(jì)劃、新一輪義務(wù)教育和高中現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，推進(jìn)“三通兩平臺(tái)”教育信息化工程。推進(jìn)衛(wèi)生資源布局調(diào)整和公立醫(yī)院改革，實(shí)施文化惠民工程。落實(shí)項(xiàng)目啟動(dòng)資金和以糧定補(bǔ)資金，支持西于莊棚戶區(qū)改造和于橋水庫水源保護(hù)。加快撥付項(xiàng)目資本金，引導(dǎo)撬動(dòng)銀行貸款和社會(huì)資本，支持軌道交通建設(shè)。統(tǒng)籌使用預(yù)算資金、政府債券和小汽車競(jìng)價(jià)收入，支持提升公交八大工程，加快智能交通體系建設(shè)。

4推進(jìn)改革不斷深化。實(shí)行全口徑預(yù)算管理，完善公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，細(xì)化社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算，形成完整的政府預(yù)算體系。擴(kuò)大預(yù)算公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，所有財(cái)政撥款單位都要向社會(huì)公開部門預(yù)決算和“三公”經(jīng)費(fèi)。完善稅收制度，擴(kuò)大營改增試點(diǎn)，推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，加快構(gòu)建地方稅體系。改革稅收征管體制，完善全社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅體系，建立稅收遵從征信系統(tǒng)。理順市與區(qū)縣事權(quán)范圍和支出責(zé)任，以事權(quán)調(diào)整帶動(dòng)財(cái)力重新配置。按照“增一般、減專項(xiàng)、提績(jī)效”的原則，清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，加大向困難區(qū)縣和社區(qū)、農(nóng)村等基層組織的傾斜力度。

5防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)控新增債務(wù)規(guī)模，所有政府融資項(xiàng)目要嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，對(duì)還款來源不落實(shí)的，原則上不允許開工建設(shè)。積極化解存量債務(wù)，分清政府與企業(yè)的償債責(zé)任，嚴(yán)禁將企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)，對(duì)政府債務(wù)實(shí)行分類管理，編制債務(wù)預(yù)算，落實(shí)還款來源。完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和融資平臺(tái)的監(jiān)控力度，及時(shí)提示風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)合化解債務(wù)，嚴(yán)防出現(xiàn)系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。制定相關(guān)制度辦法，培育營銷機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)，做好自主發(fā)行地方政府債券工作。研究專項(xiàng)債券、市政債券的發(fā)行方案，加快推進(jìn)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，逐步建立以地方政府債券為主體的舉債融資機(jī)制。

6嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律。強(qiáng)化預(yù)算約束，嚴(yán)禁無預(yù)算、超預(yù)算安排的支出，嚴(yán)禁虛列支出、轉(zhuǎn)移或套取預(yù)算資金。強(qiáng)化對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的管控，實(shí)施重點(diǎn)公務(wù)支出網(wǎng)上監(jiān)控、按月統(tǒng)計(jì)，嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)提示、問題推送和整改反饋制度。加強(qiáng)政府采購和投資評(píng)審管理，完善專家遴選和過程公開制度，建立責(zé)任倒查機(jī)制，規(guī)范自由裁量權(quán)。推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，加快建設(shè)管理會(huì)計(jì)體系，完善資金運(yùn)行內(nèi)控機(jī)制。加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，規(guī)范資產(chǎn)的配置、使用和處置程序，不得擅自處置資產(chǎn)、轉(zhuǎn)移收入及私分資產(chǎn)。嚴(yán)禁賬外設(shè)賬、私設(shè)“小金庫”，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)行為。加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，完善內(nèi)控制度，保證各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)有法可依、有章可循、有跡可查。

作者單位：天津市財(cái)政局國庫支付中心

責(zé)任編輯：朱 健